De toekomst van de gemeentelijke organisatie. Kwaliteit en samenwerking.

Inleiding.

In de Strategienota was het al aangegeven: er moet gestreefd worden naar een kleinere, flexibele organisatie, die adequaat kan inspelen op de veranderingen die in hoog tempo op ons afkomen en die er aan kan bijdragen, dat de doelstellingen van Delft Kennisstad kunnen worden gerealiseerd.

In de Kadernota werd dat thema al wat verder uitgewerkt, ook tegen de achtergrond van de in de Strategienota aangekondigde bezuinigingen op de gemeentelijke organisatie. Die bezuinigingen zijn alleen te realiseren als ingrijpende veranderingen/aanpassingen in de organisatie worden doorgevoerd. Die veranderingen zouden gebaseerd moeten zijn op, en gedragen moeten worden door een lange termijn visie op de rol (en dus ook de taken en werkwijze) van de gemeentelijke overheid. In deze discussie-nota, die voorafgaat aan een op te stellen plan van aanpak overeenkomstig de Leidraad bij organisatieveranderingen, en die dus onderdeel is van een "beperkt vooronderzoek", gaan wij nader in op die visie. Wij doen nu voorstellen ten behoeve van de discussie. Definitieve voorstellen, waarover besluitvorming door de raad plaats moet vinden, zullen worden opgenomen in het eerder genoemde plan van aanpak, dat in het najaar verschijnt.

In deze discussie-nota willen wij echter eerst stilstaan bij de vraag wat de aanleidingen zijn voor onze voorstellen, want er is meer aan de hand dan de genoemde bezuinigingen alleen.

1 Aanleidingen.

In januari 1984 stelde de Raad de nota Bestuur vast, en in februari 1984 de nota Samenhang. Deze beide nota's beschrijven de besturingsfilosofie (of: het besturingsmodel) en de inrichting van de organisatie, die vervolgens, verder uitgewerkt, in 1986 in de Organisatieverordening werden vastgelegd. Delft koos voor het concernmodel. Hoofddoelen van dit model, dat in die tijd ook in andere gemeenten werd ingevoerd, waren: 1. het scheppen van een heldere en evenwichtige organisatiestructuur met een duidelijke afbakening van taken, 2. het daarbij integreren van beleid en uitvoering, 3. het verbeteren van de sturingsmogelijkheden van het college van burgemeester en wethouders, en een verbeterde controle door de raad, en tenslotte 4. het vergroten van resultaat- en klantgerichtheid.

Het concernmodel zoals dat bij ons in de loop der jaren nader is uitgewerkt, kan alsvolgt worden getypeerd: a) zelfstandige diensten die van een zodanige omvang zijn dat zij hun eigen middelenfuncties (Personeel, Informatie, Organisatie, Financiën) kunnen dragen; b) binnen die diensten wordt het concept van integraal management toegepast: op ieder niveau zijn de managers niet alleen verantwoordelijk voor de inhoud maar ook voor de middelen; c) het concern heeft een control-functie t.a.v. de middelen; d) de diensthoofden zijn hiërarchisch ondergeschikt aan B&W; er is wel een functionele relatie tussen de gemeentesecretaris en de diensthoofden; zij dragen een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het functioneren van de organisatie; e) ook de politieke organisatie richt zich naar deze principes, dus ook de portefeuillehouders en de vakcommissies dragen integrale bestuurlijke verantwoordelijkheid met inbegrip van de middelen (integrale politieke sturing).

De inrichting van het model wordt verder gekenmerkt door de volgende keuzes:

a) streven naar evenwicht tussen de diensten, zowel in omvang als relatieve beleidszwaarte; b) beleid en uitvoering wordt maximaal in de diensten gecombineerd; c) geen dienst met louter doeners en andere met alleen denkers; d) sturing op afdelingshoofden, enerzijds om één op één-relaties dienst - portefeuillehouder te voorkomen, anderzijds om maximale ruimte te bieden om portefeuilles te vormen, vervolgens om zo groot mogelijke politieke sturing te creëren, en tenslotte om het diensthoofd de wegvallende rol van de secretarie (advies, second opinion) te kunnen laten invullen; e) ook in het beheer van de diensten sturing via aangebrachte checks and balances: dienstwethouders, middelenwethouders per dienst etc.

Met de keuze om op afdelingshoofden te sturen, introduceerde Delft overigens impliciet een niet onbelangrijke afwijking van het gangbare concernmodel. Gewoonlijk blijven in dit model de middelen- en de beleidscoòrdinatie onder leiding van de gemeentesecretaris centraal gepositioneerd. Door te sturen op afdelingshoofden trekt het college van B&W de beleidscoòrdinatie naar zich toe. Voor de gemeentesecretaris resteert dan de rol van concern-controller. Bij de beleidscoòrdinatie is hij alleen adviserend.

Wat blijken nu, na tien jaar werken met, en ontwikkelen van het concernmodel de sterke en zwakke kanten van het model te zijn? Waar is verbetering nodig?

Sterk is, dat met het model inderdaad de geformuleerde hoofddoelen kunnen worden bereikt. Inzichtelijkheid, en daarmee beheersbaarheid en bestuurbaarheid van de organisatie zijn enorm toegenomen. Daarnaast wordt vooral de specifieke uitwerking van het model met integrale politieke sturing, en de pendant ervan, het integraal management, in de gehele organisatie als een groot goed ervaren. Ook het combineren van beleid en uitvoering in zelfstandige diensten met eigen middelenfuncties blijkt een sterke pijler van het model. Tenslotte is ook het concept van sturing op afdelingshoofden, waarvoor werd gekozen, een goed middel gebleken om de gewenste versterking van de politieke aansturing te realiseren. Het aanvankelijke nadeel was de bewerkelijkheid ervan: sommige portefeuillehouders hadden wel erg veel afdelingen aan te sturen. Door de clustering of sectorvorming die inmiddels bij een aantal diensten heeft plaatsgevonden, is dit nadeel bij die diensten geheel weggenomen.

Een andere sterke kant van de Delftse uitwerking van het concernmodel was het uitgekiende systeem van checks and balances dat was ingebouwd. Voor een deel werkt dit nog steeds (zoals de hierboven genoemde sturing op afdelingshoofden, en het daarmee samenhangende systeem van meer portefeuillehouders per dienst), voor een ander deel is de werking daarvan verflauwd of buiten de aandacht geraakt. Voorbeelden hiervan zijn de contracten (nu hoofdafspraken), de MARAPS, en de middelenoverleggen. Ook sterk was de aandacht voor de impulsen die nodig waren voor het bereiken van de gewenste cultuuromslag: een sterk centraal vormings- en opleidingsprogramma, benoeming van de ambtelijke top in algemene dienst, aandacht voor job-rotation en instelling van een adviesgroep managementontwikkeling (AGMO). Ook hier lijkt de aandacht verflauwd. Toch kan in algemene zin gezegd worden dat het concernmodel nog steeds een adequate besturingsfilosofie biedt. Ook in de bestuurskundige literatuur overheerst die mening.

Tegelijkertijd zijn er ook zwakke kanten, die in meerdere of mindere mate uit het model voortvloeien.

Als problemen, die zich na invoering van het concernmodel in het algemeen vaak voordoen, worden in de literatuur o.a. genoemd:

- het concernmodel is weliswaar sterk in het organiseren van vertikale sturing in de organisatie, maar is zwak in de horizontale coòrdinatie;

- te weinig aandacht voor de ondersteuning die bestuurders in hun directe nabijheid nodig hebben;

- te sterke ontmanteling van de centrale organisatie;

- te weinig aandacht voor functies die de eenheid van de organisatie ondersteunen, en te veel accent op de afzonderlijke diensten. Te weinig aandacht voor de eenheid van de organisatie (corporate identity) levert nieuwe vormen van verkokering op.

- een te sterke nadruk op de vergroting van de (economische) efficiency in plaats van het realiseren van maatschappelijk gewenste situaties (bestuurlijke efficiency);

- concurrentiegedrag van decentrale eenheden;

- het voortdurend onder druk staan van de juridisch/administratieve deskundigheid;

- het zich concentreren op successen, waardoor mislukkingen minder snel gemeld worden;

Die problemen doen zich ook in onze organisatie voor. Onvoldoende aandacht voor de eenheid van de organisatie, gebrek aan corporate identity, verkokering, concurrentiegedrag, het is allemaal heel herkenbaar. Dat deze effecten zich na de invoering van het concernmodel zouden kunnen voordoen, was overigens wél voorzien. Via een in te stellen "afstemoverleg" tussen B&W en diensthoofden zou hieraan het hoofd geboden moeten worden. Dit overleg is betrekkelijk snel aan zijn einde gekomen, zonder dat andere maatregelen daarvoor in de plaats kwamen.

Een ander uitgangspunt van het concernmodel, namelijk sturing door het concern op de middelen (personeel, informatie, organisatie, en financiën) is bij ons zwak uitgewerkt.

De control op de financiën is relatief het sterkste vormgegeven.

Het sturen op afdelingshoofden werd hiervoor als sterk punt genoemd, waar het gaat om versterking van de politieke sturing. Tegelijkertijd leidt dit principe tot grote "bestuurlijke drukte", omdat de beleidscoòrdinatie meer bij het college terechtkomt.

Overigens werden met name de twee bovenstaande conclusies al in 1991 getrokken in een onderzoeksrapport van Coopers & Lybrand Management Consultants (C&L). Het toenmalige college liet C&L onderzoek doen naar de werking van ons besturingsmodel, omdat de ervaringen tot dan toe de vraag opriepen of niet een verdere uitwerking of aanpassing nodig zou zijn. Een citaat uit dat rapport:

"(501) Uit de analyse blijkt dat de concernfuncties (...) kwetsbaar zijn ondergebracht. Naast het bijna onvermijdelijke spanningsveld van managerial sturen en politiek bedrijven lijkt in deze variant de "claim" op het college te groot te zijn en zal de organisatie in zowel beleidsmatig als bestuurlijk opzicht steeds meer een afwachtende houding aannemen."

C&L geeft vervolgens aan welke varianten binnen het concernmodel mogelijk zijn (de secretaris/bestuursdienst achtereenvolgens adviserend, overredend, controllend, of sturend) en adviseert nadrukkelijk om de organisatie sterker volgens het control-model in te richten.

Weliswaar heeft dit advies van C&L geleid tot een aangescherpte visie op hetconcernmodel, waarover ook in de raadscommissie is gediscussieerd (juni 1992), maar achteraf bezien blijkt toch te terughoudend met dit advies te zijn omgegaan. Dit kan onder meer verklaard worden uit de inmiddels gegroeide cultuur van de organisatie.

Als onderdeel van die cultuur rees de opvatting dat de concernstaf via de functionele overleggen ondersteunend werkzaam zou behoren te zijn voor het Diensthoofdenoverleg (DHO), dat zich meer zou moeten ontwikkelen tot een gemeentelijk management-team. Maar deze positie van de concernstaf leidt tot een onbalans in het model. Dat holt de controlfunctie op concern-niveau uit. Het leidt bovendien tot een situatie waarin een college van B&W zich op vitale functies niet meer adequaat ondersteund voelt. Wie werkt er dan immers voor wie?

Tenslotte veroorzaakte deze cultuur noodzakelijkerwijs een voortdurend consensus-streven, en verminderde zij de slagvaardigheid van de organisatie. Anders gezegd: de c. van concern is te veel de c. van coòrdinatie en consensus geworden, en te weinig de c. van control.

De zelfstandigheid van de diensten was intussen een dusdanig dogma geworden, dat de discussies over het advies van C&L vooral in een onderhandelende sfeer plaatsvonden. Zo leidde dit advies niet tot de verandering die toen al nodig was.

1.2 Bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen.

Andere aanleidingen liggen in de bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen van de laatste jaren. Het gaat dan om ontwikkelingen die landelijk waar te nemen zijn. Wij noemen hier de belangrijkste.

1.2.1 De toenemende behoefte aan integratie van beleid.

Algemeen wordt verwacht, dat het kostenbeheersingsvraagstuk, dat de gemeenten in de afgelopen jaren zo sterk heeft beziggehouden, een belangrijk onderdeel van het besturingsconcept voor het jaar 2000 zal blijven. Financiële controlling zal als concern- en als diensttaak noodzakelijk blijven. Hier komt evenwel een aspect bij.

In de jaren tachtig is het merendeel van de gemeenten gericht geweest op financiële beheersing en het realiseren van besparingen, en de jaren negentig zijn vooral gericht op het verbeteren van het besturingsmodel, en het vergroten van de beheersbaarheid van de gemeenten. Daarnaast is in de jaren tachtig een sterk accent gelegd op de beheerstaken van de overheid, en in mindere mate op de ontwikkeltaken. Die balans is verstoord. Bij grotere gemeenten wordt de beleidsvraag steeds meer als een urgent vraagstuk gevoeld. Het zware accent op financiële beheersing en management lijkt wat te zijn doorgeschoten, en lijkt te hebben geleid tot onderwaardering van beleid. Dat is ook waarneembaar in de opbouw en de inrichting van de organisatie. Zo heeft Delft een enkel onderdeel van beleid zelfs "geprivatiseerd", en buiten de organisatie ondergebracht.

Nieuwe beleidsopgaven, maar ook herijking van bestaand beleid, lijken in de verdrukking te zijn gekomen, terwijl de vraag naar gemeentelijk beleid in de afgelopen jaren steeds groter is geworden, onder andere ten gevolge van decentralisatie door het Rijk. Dit dwingt gemeenten tot beleidsintensivering en -versterking, vaak in wisselende verbanden. En waar beleid in bepaalde sectoren versterkt wordt, wordt de integratie van beleid tussen de verschillende diensten ook weer belangrijker. Naast financiële control wordt de integratie van beleid dan een steeds belangrijker concerntaak. Zeker in ons model is die keuze onvermijdelijk, omdat het sturen op afdelingshoofden anders tot een niet meer tehanteren "bestuurlijke drukte" leidt.

Daarnaast is de ontwikkeling waarneembaar dat bestuurders het bestuurlijke primaat steeds duidelijker voorop zullen stellen. Die ontwikkeling vloeit logisch voort uit de geconstateerde manco's van het concernmodel: de eenheid van de organisatie zal centraler komen te staan, en het aanpakken van nieuwe coòrdinatievraagstukken eveneens.

Organisatorisch zal vooral de sturing van bestuurlijke processen, en bedrijfsprocessen op gemeentelijk niveau meer aandacht krijgen. Toenemende aandacht voor de directe ambtelijke ondersteuning van de bestuurders zal deze ontwikkeling begeleiden.

1.2.2 Stagnerende vernieuwing van de bestuurlijke organisatie.

De bestuurlijke vernieuwing van Nederland stagneert. Hoewel wij menen dat het stadsgewest Haaglanden een passend concept voor deze regio heeft ontwikkeld, lijkt implementatie ervan door de ontwikkelingen elders verder weg dan ooit.

Regionale samenwerking op de afgesproken beleidsterreinen zal ongetwijfeld voortgaan. Maar voor de eigen organisatieontwikkeling is het, naar het zich thans laat aanzien, onvoldoende duidelijk welke effecten de regionalisering zal hebben. De organisatie zal daarom zo moeten zijn ingericht, dat op die effecten toch adequaat en flexibel kan worden ingespeeld.

Informatietechnologie.

Met de groei van de informatie-technologie neemt de "kloksnelheid" van de samenleving toe. Het kan niet anders dan dat de (lokale) overheid daarop reageert, zowel in de wijze van werken/besturen, als in de organisatie van het werk, maar ook via aandacht voor diegenen die door die toegenomen snelheid de boot dreigen te missen.

De informatie-technologie (IT) daagt ons uit om snelheid en kwaliteit van het werk te verhogen. Tegelijk houdt IT een bedreiging in: de toenemende mogelijkheid om volledigheid na te streven, waardoor snelheid weer teniet wordt gedaan, is er zo een. Meer data leiden niet altijd tot beter beleid.

De huidige, maar ook de toekomstige mogelijkheden van de informatie-technologie leiden overigens ook tot de vraag welke gevolgen daaruit voortvloeien voor de inrichting van de organisatie. De omvang van de diensten, de inrichting van de staf, de communicatiepatronen, alle werden tien jaar geleden bepaald en ingericht naar de normen en mogelijkheden van dat moment. Het is zeer waarschijnlijk dat kritische beschouwing nu tot de conclusie leidt dat informatie-technologie ook op deze punten van invloed is op de organisatie, en daar nieuwe mogelijkheden biedt, bijvoorbeeld bij het beperken van de gelaagdheid, en het beheersen van de "span of control" in de organisatie.

Juridificering.

Ook de juridificering van de maatschappij is een onomkeerbare ontwikkeling, waarmee we rekening moeten houden. De overheid wordt hier op twee manieren mee geconfronteerd. Allereerst geeft de rechter de overheid geen voorkeursbehandeling meer. Kon de overheid vroeger nog met succes een beroep doen op zijn bijzondere positie als overheid, thans wordt de overheid door de rechter op dezelfde voet behandeld als een particulier; dat is wennen. Zo leidt bijvoorbeeld een onvoldoend gemotiveerde beschikking tegenwoordig onherroepelijk tot een nederlaag bij de rechter. Een ander voorbeeld: indien in eenverordening zelf geen criteria zijn opgenomen, kan vergunningverlening of -weigering alleen plaatsvinden op basis van vastgelegd en openbaar gemaakt beleid. Anders is sprake van willekeur.

Dit hangt samen met het feit dat de codificatie van het Nederlandse recht (het vastleggen van recht in wetgeving), die zo ongeveer in de Napoleontische tijd begonnen is, nu eindelijk toegekomen is aan het bestuursrecht. Via de opbouw van de algemene wet bestuursrecht (AWB) wordt het rechtsverkeer tussen overheid en onderdanen nu strak geregeld.

De noodzaak van kwaliteitsbeheersing van het overheidshandelen neemt door dit alles aanzienlijk toe.

Werk, werk, werk.

Het tegengaan van een tweedeling in de maatschappij, en het sterke accent op het creëren van banen en het toeleiden naar arbeid, heeft al tot een andere dienst MZ geleid dan enige jaren geleden voorzien werd: de dienst zou vooral een "uitkeringenfabriek" worden. Die andere ontwikkeling van de dienst MZ zal zich vermoedelijk in versterkte mate doorzetten. Mogelijk is het lokale niveau hiervoor uiteindelijk niet adequaat, en moet dit bovengemeentelijk georganiseerd worden.

1.3 Eigen beleid.

Tenslotte zijn er eigen beleidskeuzes, die ons tot onze voorstellen leiden.

1.3.1 Bezuinigingen.

De ervaringen met het concernmodel, en bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen, werden hierboven aangegeven als aanleidingen om tot voorstellen te komen over de toekomst van onze organisatie. In de inleiding is de andere aanleiding al aangegeven. Deze is van een andere orde, maar minstens zo hard: de noodzaak om 5,1 miljoen gulden te bezuinigen op de organisatie (0,5 miljoen concerntaken, 0,6 miljoen staftaken, 4 miljoen algemeen). Dat kan naar onze mening alleen door onze organisatie ingrijpend aan te passen. Daarbij gaat het niet primair om het afstoten of sterk verminderen van taken die wij uitvoeren voor de burger. Die taken stellen wij nu, in het algemeen, niet ter discussie. Dat traject liepen we immers al bij de Strategienota.

1.3.2 Delft Kennisstad.

De ontwikkeling van het concept Delft Kennisstad moet voortgaan. Het gaat te ver om deze ontwikkeling te zien als aanleiding om de organisatie qua structuur aan te passen. De vormgeving van de organisatie mag niet afhangen van politieke prioriteiten in bepaalde perioden. Maar een impuls voor de nieuwe organisatie, en zeker voor de cultuur ervan, moet dit zeker zijn. Delft Kennisstad biedt voorbeelden aan. Het gaat dan om een grotere externe oriëntatie van de organisatie, het invoeren van account management, flexibiliteit, het inzetten van medewerkers uit de eigen organisatie voor projekten die als speerpunt van beleid gelden, etc. "Lean and mean" is hier het organisatieprincipe.

2. Visie.

Onze visie op waar het de komende jaren in Delft om gaat, legden wij vast in de Strategienota. Werk centraal, in een echte Kennisstad, met een dienstverlenend stadsbestuur: daarvoor werd gekozen. Tegelijk werd de noodzaak aangegeven van aanzienlijke bezuinigingen op de organisatie.

De visie die wij hebben op de positie en de rol van de overheid willen wij hier verder expliciet maken, evenals het toekomstbeeld van de organisatie dat ons op basis daarvan voor ogen staat.

2.1 Algemeen.

"Reinventing Government".

Het is nodig de lokale overheid opnieuw te positioneren. Bestuurswetenschappers wijzen erop dat het Rijk de lokale overheid steeds meer tot integratiepunt van beleid maakt. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden, ook in relatie tot het maatschappelijk middenveld, moeten dan steeds duidelijk zijn. De overheid is niet "uit", maar lijkt op lokaal niveau steeds harder nodig. Dat zegt overigens nog niets over de omvang van de overheid.

Die nieuwe positie van de lokale overheid moet ook leiden tot een versterking van het primaat van de politiek. Hernieuwde aandacht voor beleidsontwikkeling, en de externe rol die raad en college daarin moeten spelen, maken dat nodig. Modern bestuur betekent immers intensief en interactief omgaan met burgers en bedrijven. Daar heeft de overheid een regie- en communicatiefunctie, die des te sterker nodig is nu de burger zich van de politiek lijkt te hebben afgewend. De lokale overheid moet zich daarbij vervolgens ook bewust zijn van zijn rol als "knopendoorhakker". Die behoefte is er bij de burger, en - als dat aan de orde is - bij het maatschappelijk middenveld. Het bestuur doet er goed aan zich voortdurend van die rol bewust te zijn, ook terwille van het imago van de overheid. Er is dus geen sprake meer van een terugtredende overheid.

Bij dat alles past overigens een adequaat systeem van rechtsbescherming.

Aandacht voor basistaken.

Wij zien de lokale overheid voorts als een organisatie die zijn basistaken goed verzorgt. Dat betekent niet dat de overheid ook alles zelf moet doen. Met behoud van regie kan werk ook uitbesteed worden. Dat is in sommige omstandigheden zelfs nodig, om de nodige flexibiliteit in de organisatie te waarborgen.

Ten aanzien van (verdere) privatisering van huidige gemeentelijke taken zijn wij terughoudend. Datzelfde geldt voor verdergaande verzelfstandiging van onderdelen van de gemeentelijke organisatie. De bezwaren daarvan, ook politiek/bestuurlijk, wegen niet op tegen de waarschijnlijk zeer beperkte voordelen. Overigens: op een aantal plaatsen in de organisatie worden thans mogelijkheden tot privatisering etc. onderzocht; die trajecten worden afgemaakt.

Terughoudendheid ten aanzien van privatisering is overigens een extra reden om met behulp van kostenvergelijking de eigen kosten tegen de prijzen op de markt af te zetten, en kritisch te volgen.

De overheid is geen bedrijf, maar moet vaak wel bedrijfsmatig werken. Dat kan soms betekenen dat het goed is, wanneer ook voor derden (particulieren/bedrijven en andere overheden) werk wordt gedaan.

Zo kunnen overwegingen van efficiency er aanleiding toe zijn. Maar ook het behoud van specialistische kennis voor de organisatie in incidentele perioden waarin de eigen organisatie op die kennis geen beroep doet, kan een argument zijn. Ook het ter beschikking stellen van (specialistische) kennis aan collega-overheden die daarover niet beschikken, kan soms voor beide partijen aantrekkelijk zijn. Wij menen dat hier wel een grens aan gesteld moet worden. In beginsel mag maximaal 10% van de omzet van een dienst worden verkregen uit dergelijke werken voor derden. Alleen in bijzondere gevallen mag dat percentage worden overschreden. Dan is wel een deugdelijke onderbouwing noodzakelijk.

Kwaliteit.

De positie van de overheid is vaak die van een monopolist: wij bieden veel producten en diensten als enige aan. Daarom is extra aandacht nodig voor de kwaliteit van onze producten en dienstverlening. Datzelfde geldt voor de prijs daarvan, voorzover die althans van ons afhangt. Wij zijn dit aan onze afnemers verplicht. Ook om een andere reden is aandacht voor de kwaliteit van toenemend belang. De al eerder gesignaleerde juridificering van de samenleving laat ons hierin geen keus. De rechter geeft de overheid geen voorkeursbehandeling meer. Beleid en procedures moeten de meest critische toets kunnen doorstaan. En omdat die uiterste zorgvuldigheid ook geld kost, moet de overheid dus soms een tikje duurder zijn.

Bij die zorgvuldigheid past grotere aandacht voor de communicatie van de overheid: onjuiste beelden van de bedoelingen/motivering van de overheid lokken misverstanden en soms zelfs procedures uit.

Kwaliteitszorg moet gezien worden als onderdeel van de controlfunctie, en moet leiden tot kwaliteitsbewaking. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt niet alleen in de top van de organisatie, maar moet ook zo laag mogelijk in de organisatie worden neergelegd. Kwaliteit is ieders zorg.

Flexibiliteit.

De snel veranderende samenleving vraagt steeds nieuwe dingen van de overheid. De organisatie moet die snel, en kwalitatief goed kunnen leveren. De structuur van de organisatie moet daarvoor geen belemmering zijn: een herschikking van taken of een andere inzet van personeel moet snel gerealiseerd kunnen worden, zonder competentiekwesties of grensgeschillen. Verkokering moet worden tegengegaan. Ook de cultuur moet geen belemmering zijn: over te nemen maatregelen behoeft niet altijd overeenstemming met iedereen bereikt te worden (consensus). Er moeten vaker knopen worden doorgehakt en de beslissingen moeten vervolgens gedragen (en loyaal uitgevoerd) worden (commitment). Dus: minder vergaderen, minder bureaucratie, minder procedures.

Ook op een andere wijze kan aan grotere flexibiliteit worden gewerkt. Het kwam hierboven al even aan de orde. We noemen dat het impressariomodel: wanneer ervoor gezorgd wordt dat op een aantal functies specifieke kennis in huis is voor b.v. het selecteren van aanbieders, en het beoordelen van de kwaliteit en inhoud van hun offertes en contracten (de impressario-functie), dan is eigen uitvoerende capaciteit niet steeds nodig.

2.2 Toekomstbeeld van de organisatie.

Wij kiezen ervoor om vast te houden aan het concernmodel als besturingsfilosofie. Beleid en uitvoering blijven in diensten gecombineerd: geen dienst met alleen doeners of met alleen denkers. Ook het beginsel van integrale verantwoordelijkheid willen wij handhaven. Dat houdt zowel voor het bestuur als voor de ambtelijke organisatie in, dat niet alleen verantwoordelijkheid wordt gedragen voor de ontwikkeling en de realisering/uitvoering van beleid, maar tegelijkertijd ook voor de daarbij behorende middelen. Integrale politieke sturing en integraal management blijven dus.

Om dat integrale management niet te verzwakken, kiezen wij er ook voor om de diensten in principe hun eigen staffuncties te laten behouden.

Ook het sturen op afdelingshoofden blijft onderdeel van ons model. Daarin is enige nuancering mogelijk: doordat van afdelingen in sommige diensten sectoren zijn gevormd, vindt de sturing nu vaak op dat niveau plaats. Ook komt het voor dat onder het niveau van het afdelingshoofd gestuurd wordt op het niveau van beleidsmedewerker. Daarin moet voor iedere portefeuillehouder ruimte blijven, maar uitgangspunt blijft dat sturing op het niveau onder het diensthoofd plaatsvindt. De concernstaf ondersteunt ons bij de beleidscoòrdinatie, die anders een te grote claim op het bestuurlijk functioneren legt.

De toekomstige organisatie zal een veel grotere eenheid moeten vertonen dan nu. De concerngedachte moet versterkt worden, en ook in de beeldvorming moet de organisatie eenheid uitstralen (corporate identity). Dit betekent ook intensivering van de concernstaftaken. Ook de positie van de gemeentesecretaris moet versterkt worden, overeenkomstig de controllers-variant, waarover hieronder meer. In die controllers-variant hoort ook het meer betrekken van de diensthoofden bij de strategische beleidsbepaling. Het primaat inzake het beleid en het middelenbeheer blijft, uiteraard, bij de politiek.

Ook zal er meer aandacht moeten komen voor beleidsontwikkeling. Wij gingen daar in 1.2.1 al op in. De concernfunctie "beleidscoòrdinatie" zal daardoor aan gewicht toenemen, terwijl we in 1.2.1 ook signaleerden dat, door die functie nadrukkelijker bij de concernstaf te leggen, de geconstateerde druk op het college zou kunnen afnemen. Schaalvergroting van de diensten kan hierbij ook helpen: daardoor wordt sterker gebruik gemaakt van het coòrdinerend vermogen van de diensten zelf. Dat veronderstelt wel een goede samenhang in de ordening van de taakvelden per dienst.

De beleidsvragen die op ons afkomen eisen daarnaast vaak wisselende horizontale verbanden in de organisatie, om antwoorden te kunnen formuleren. Oplossing ervan moet primair via de lijnorganisatie, maar soms is een projektmatige aanpak een goede oplossing. Daarmee benutten we het coòrdinerend vermogen van de diensten het beste, en creëren we ook flexibiliteit in de organisatie.

Bovendien helpt geïnspireerd samenwerken tegen verkokering. Een aantal gemeentebrede onderwerpen pakken we daarom zo aan, via een in te stellen "task-force".

Tenslotte: de toekomstige organisatie kijkt meer vooruit, en om zich heen. De externe orientatie neemt toe.

In het voorgaande (1.1) gaven wij aan wat de zwakke plekken zijn in de uitwerking van ons besturingsmodel. Door binnen dat model voor een andere sturingsvariant te kiezen, willen wij die zwakke plekken wegwerken. Wij gaan daar hieronder nader op in. Die andere sturingsvariant heeft ook gevolgen voor de aansturing van de organisatie, en de rollen die daarin vervuld worden. Wij werken dat hieronder uit. Een ander uitgangspunt vormen de bezuinigingen: wij menen dat door schaalvergroting grotere efficiency bereikt kan worden. Tenslotte gaan wij hieronder in op de verandering in de cultuur van de organisatie, die naar onze mening nodig is.

Binnen het concernmodel bestaan verschillende sturingsvarianten. In de lijn van het eerder genoemde advies van Coopers en Lybrand willen wij nu een nadrukkelijke keuze maken voor de controllers-variant, omdat wij menen dat die variant de beste mogelijkheden biedt voor de verbeteringen die wij in onze organisatie willen aanbrengen.

Om onze keuze voor de controllersvariant te motiveren, is het goed eerst wat dieper in te gaan op het concernmodel.

De vier concernfuncties in het concernmodel.

De gemeentelijke organisatie als geheel wordt in het concernmodel bij elkaar gehouden door middel van integrerende functies, ook wel concernfuncties genoemd. In het algemeen kunnen vier concernfuncties worden onderscheiden:

a) concernstrategie of gemeentelijke strategie: het lange termijnbeleid dat geldt als richtinggevend beleidskader voor alle diensten;

b) beleidscoòrdinatie: het vanuit de concernoptiek stimuleren van de beleidsinstanties van de diensten om elkaar bij de beleidsvoorbereiding te betrekken;

c) concerncontrolling: deze functie draagt er zorg voor dat beoordeling en toetsing plaatsvindt van de mate waarin de gestelde doelen ook feitelijk door de diensten worden gerealiseerd: de controlling heeft daarbij een functie vooraf, namelijk bij het opstellen van de normen en meetpunten, en achteraf bij het toetsen;

d) coòrdinatie van diensten: ad hoc coòrdinatie-activiteiten.

Vier sturingsvarianten binnen dit model.

Binnen het concernmodel zijn vier sturingsvarianten mogelijk. De varianten worden bepaald door de vraag wie welke van de vier concernfuncties in de denkbeeldige driehoek: - college - diensten - gemeentesecretaris/bestuursdienst - in overwegende mate vervult.

Wij kiezen nadrukkelijk voor de controllersvariant, omdat deze variant de organisatie naar onze mening het beste in balans brengt, en de eerder geconstateerde zwakke plekken in ons model kan opheffen.

Deze variant scoort hoog als het gaat om de ontwikkeling van strategie, omdat het inhoudelijke beleid op langere termijn door de lijnfuncties wordt gemaakt; ook de functie beleidscoòrdinatie is sterk, omdat de concernstaf en de secretaris hierbij het college van B&W nadrukkelijk ondersteunen. Ook de controlling kan sterk zijn, als de normstelling en toetsing geschieden door professionele ondersteuning van de concernstaf. Alleen de mate waarin coòrdinatie ad hoc wordt ingevuld, kan in deze variant wisselen.

2.3.2 Aansturing van de organisatie; rollen.

In de controllersvariant houdt het college van B&W zich in samenspraak met de diensten vooral beleidsinhoudelijk met de strategie en de hoofdlijnen van beleid bezig. De secretaris en de bestuursdienst hebben ten opzichte van het college van B&W vooral de functie van beleidscoòrdinatie, terwijl secretaris en bestuursdienst naar de diensten toe de functies van controlling en ad hoc coòrdinatie vervullen.

De aansturing van de beleidscoòrdinatie wordt weer meer zoals dat hoort: het primaat ligt bij de politiek. De gemeentesecretaris vervult in deze opzet een gedelegeerde taak namens het college.

De gemeentesecretaris blijft concerncontroller. Hij blijft in dit opzicht zijn functionele bevoegdheden behouden. De hiërarchische bevoegdheden blijven bij het college berusten.

De huidige structuur, waarin de functionele overleggen als adviesorganen voor het diensthoofdenoverleg fungeren, roept vragen op. Juist hier wordt een sterkere rol van de concernstafafdelingen gewenst. Met behulp van deze organen kan een grotere eenheid van de organisatie bewerkstelligd worden. De beleidsbepaling vanuit de concernstaf moet dan wel sterker zijn dan nu. Agendabepaling van de functionele overleggen is dan vooral een zaak van de concernstafafdelingen en de betrokken middelenwethouders. Overigens kan de betrokkenheid bij de beleidsontwikkeling van de decentrale functionarissen in dit model zeker zo groot zijn als nu.

De grotere verantwoordelijkheid van de concernstafafdelingen voor de eenheid van de organisatie moet overigens wel tot uitdrukking komen in hun kwaliteit en capaciteit.

De rol van de diensthoofden zal veranderen. Algemeen management zal sterker de aandacht vragen, zeker als er grotere diensten worden gevormd, zoals hieronder zal worden bepleit. De keuze voor de controllersvariant zal hen meer ruimte bieden voor deelname aan strategische beleidsbepaling. De aandacht voor de coòrdinatie binnen de eigen dienst en tussen de diensten zal moeten toenemen, terwijl sturing op de inhoud van beleid noodgedwongen geringer zal worden. Advies c.q. second opinion-functie en trekken van projecten zullen gelijkblijven respectievelijk enigszins afnemen.

Voor het sector- of afdelingsmanagement houdt de keuze voor de controllersvariant geen wijzigingen in ten opzichte van de situatie van nu.

Grotere efficiency door schaalvergroting.

Zoals eerder gezegd moet er in de komende jaren nog een flink bedrag op de organisatie worden bezuinigd: totaal een bedrag van ongeveer 5,1 miljoen gulden. Het bedrag moet vooral gevonden worden in een verdere efficiency-verhoging. Een belangrijke mogelijkheid daartoe is, naar ons oordeel, schaalvergroting. Een goed gebruik van informatietechnologie maakt het mogelijk ook grote diensten te sturen en te besturen.

In grotere diensten kan een grotere samenhang tussen taken worden gecreëerd. Ook daardoor neemt de efficiency toe.

Grotere diensten kunnen ook gemakkelijker taken intern herschikken. Daarmee neemt de flexibiliteit van de organisatie toe.

Grotere diensten kunnen daarnaast gemakkelijker een kwalitatief goede en efficiente invulling aan hun taken en aan hun staffuncties geven; dat laatste is in toenemende mate belangrijk voor het functioneren van de dienst.

In de afgelopen periode heeft zo'n proces van schaalvergroting zich al binnen een aantal diensten voorgedaan. Via clustering of sectorvorming is een beperkt aantal sectoren per dienst ontstaan. Wij willen dergelijke processen ook in de nieuwe diensten stimuleren. Dit geheel kan er in een andere ordening toe leiden dat er voor de directeuren van de nieuwe diensten geen te grote "span of control" ontstaat, en er ook geen extra laag in de organisatie nodig is.

De facilitaire taken ten behoeve van de organisatie als geheel (huisvesting, inkoop, onderzoek, etc.) worden vaak ook tot de concerntaken gerekend. In onze organisatie zijn deze taken op verschillende plekken ondergebracht, soms bij de diensten (huisvesting, inkoop), soms in de bestuursdienst (onderzoek). Grotere gemeenten groeperen deze taken vaak in een afzonderlijke facilitaire dienst. Wij zijn geen voorstander van het creëren van zo'n (afzonderlijke) facilitaire dienst. De maat van de Delftse organisatie is daarvoor te klein. De te behalen efficiencyvoordelen zullen daardoor niet opwegen tegen de "transactiekosten" die een afzonderlijke facilitaire dienst met zich meebrengt.

De plaats van deze taken in de organisatie (huidige situatie handhaven, of onderbrenging ervan in de concernstaf) is voor ons nog een punt van overweging.

Voor de eigen staftaken willen wij de diensten vrij laten om desgewenst samenwerkingsverbanden aan te gaan als dat tot grotere efficiency leidt.

Tenslotte zijn er ook enkele controltaken, die thans bij diensten zijn ondergebracht. Of dat zo kan blijven, moet ook nog nader worden bezien.

Onder cultuur van de organisatie verstaan wij het patroon van denken en doen dat gemeengoed is in een organisatie: "zo doen wij dat hier". In de afgelopen jaren gegroeide dienstculturen zullen opnieuw ter discussie komen te staan. Een nieuwe cultuur is nodig, waarin kwaliteit en samenwerking centraal staan. Samenwerking vereist een kwetsbaar opstellen tegenover de ander. Tegelijk maakt samenwerking onvermoede en creatieve oplossingen mogelijk. In het trajekt om te komen tot de nieuwe organisatie die wij voorstaan, zal deze cultuurverandering een prominente plaats innemen.

Ter Braak en Monsma geven aan dat het absoluut noodzakelijk is vooraf zichtbaar te maken wat de gewenste cultuurverandering inhoudt. Het gaat daarbij niet zo zeer om het aanleren van nieuwe vaardigheden. Het gaat vooral ook om het afleren van oude rituelen. En daarvan zijn er nogal wat. Tien jaar concernmodel heeft immers ook weer nieuwe, inmiddels oude, rituelen geschapen.

Een van de sterke punten van de invoering van het concernmodel tien jaar geleden, was de aandacht voor de cultuurverandering die toen nodig werd geacht. De daarbij gehanteerde instrumenten lijken inmiddels wat in onbruik te zijn geraakt. Het is voor het welslagen van de operatie die voor ons ligt, van groot belang om na te gaan welke van de toenmalige instrumenten opnieuw opgepoetst en gebruikt kunnen worden, en welke nieuwe nodig zijn. Het benoemen van het top-management in algemene dienst kan daarvan een voorbeeld zijn. Ook bij kaderfuncties kan job-rotation en aanstelling in algemene dienst overwogen worden: men zit niet langer dan een afgesproken aantal jaren op dezelfde plek, en verhuist daarna weer. Bij deze verhuizingen worden de functies in de concernstaf mee betrokken, juist om een uitwisseling van ervaringen tussen concernstaf en diensten te bevorderen. Niet alleen de organisatie heeft hier voordelen van, maar ook de medewerkers. Zij worden werkelijk "all-round".

3. Voorstellen.

In het voorgaande gaven wij een overzicht van de aanleidingen voor onze voorstellen, en onze visie op, en het toekomstbeeld van de organisatie die ons voor ogen staat. Wij noemden daarbij ook een aantal voor ons belangrijke uitgangspunten. Wij vatten dat hier nogmaals kort samen.

Wij willen de nodige verbeteringen aanbrengen in ons besturingsmodel. Tegelijkertijd willen wij inspelen op de bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen die er zijn.

De aandacht voor beleid en beleidscoòrdinatie zal moeten toenemen. Het primaat van de politiek staat daarbij voorop. Samenwerking en kwaliteit zijn de sleutelwoorden als het gaat om de cultuur die de organisatie zich eigen zal moeten maken. Daarnaast moet er aanzienlijk bezuinigd worden op de organisatie.

Wat het besturingsmodel betreft kiezen wij voor de controllersvariant, omdat die variant een betere balans aanbrengt in onze organisatie, en met name de beleidscoòrdinatie versterkt. De rol van het college, en dus ook de rol van de raad krijgt hiermee meer nadruk. Een ander hoofddoel van het concernmodel, namelijk een verbeterde controle door de raad, kan in de controllersvariant ook meer tot zijn recht komen.

Schaalvergroting zal moeten leiden tot efficiencywinst, en een grotere samenhang tussen taken. Daardoor wordt ook het coòrdinerend vermogen van de diensten beter benut.

Wij kiezen voor een organisatiemodel met twee grote diensten, naast een concernstaf en Combiwerk. Een model met drie diensten is door ons ook overwogen, maar valt wat ons betreft uiteindelijk af. Een model met twee diensten leidt tot een groter evenwicht en tot minder desintegratiekosten dan een model met drie diensten. Daarnaast leidt een keuze voor twee diensten tot de hoogste efficiencywinst.

Daarbij is ook een redelijk evenwicht in omvang, en een optimale mix van taken te realiseren.

De schaal van de staffuncties per dienst wordt in dit model aanzienlijk vergroot, waarmee tevens efficiencyvoordeel kan worden bereikt, en de kwetsbaarheid aanzienlijk afneemt.

De eerste van de twee bedoelde diensten zal dan worden gevormd uit grote delen van de huidige diensten Maatschappelijke Zorg en Welzijn, Onderwijs en Cultuur. Om de publiekstaken zo veel mogelijk te concentreren, zouden aan die dienst dan de publieksfuncties van de Bestuursdienst moeten worden toegevoegd.

De tweede dienst zal dan bestaan uit grote delen van de huidige diensten Beheer & Milieu en Stadsontwikkeling.

De dienst CombiWerk blijft vooralsnog als aparte dienst bestaan. Dat biedt de beste garantie dat de landelijke en regionale ontwikkelingen in die sector steeds van een passend antwoord kunnen worden voorzien.

De concernstaf zal voornamelijk bestaan uit (onderdelen van) de huidige afdelingen CBO, CCO, CFB en CPOI en uit een projektenbureau ("task-force", zie 3.2). De concernstaf zal gegroepeerd worden in een onderdeel dat de control- en concerntaken verzorgt, en een onderdeel dat verantwoordelijk is voor de overige bestuursondersteuning.

Tenslotte zullen er vermoedelijk nog enkele facilitaire taken bij de concernstaf blijven. Het gaat dan om taken waarvan het niet efficient is om deze in de diensten zelf te organiseren.

Wij verwachten dat binnen deze diensten de bestaande gemeentelijke taken op een samenhangende en kwalitatief goede wijze kunnen worden vervuld en dat (maatschappelijk) noodzakelijke veranderingen in taken (meer, minder, anders of niet meer) en nieuwe taken gemakkelijker kunnen worden gerealiseerd.

Bij het kiezen van het model van onze toekomstige organisatie heeft bovendien een rol gespeeld, dat wij menen dat diensten die zeer recent een ingrijpende organisatiewijziging hebben ondergaan, nu niet opnieuw grondig zouden moeten worden herschikt. Daar staat de erkenning tegenover dat nieuwe diensten niet kunnen ontstaan door het simpelweg "tegen elkaar aanplakken" van afdelingen. Daarom kunnen bijvoorbeeld inhoudelijke en organisatorische overwegingen, alsmede efficiency, in de nieuwe diensten leiden tot herschikkingen ten opzichte van de huidige situatie.

Bezwaren tegen een grote, "technische" dienst zien wij niet. De "machtige" dienst O.W. van tien jaar geleden was vooral machtig omdat de organisatie voor het overige sterk verbrokkeld, en in geen enkel opzicht een eenheid was. Die situatie doet zich thans niet voor. Andere beleidsvelden zijn daarnaast van relatief groter gewicht geworden. Bovendien hebben wij in de afgelopen jaren een nadrukkelijke besturingsfilosofie ontwikkeld, die, samen met het beleids- en beheersinstrumentarium, de doorzichtigheid en bestuurbaarheid van de organisatie waarborgt.

Continuiteit voor zover mogelijk, een heldere ordening, en aanzienlijke schaalvergroting, zo groot mogelijke efficiencywinst en zo gering mogelijke reorganisatiekosten, zijn kort samengevat voor dit keuzemodel de belangrijkste argumenten. Wat ons betreft is de indeling in twee diensten, naast Combiwerk en de concernstaf, een duidelijke, en ook verantwoorde keuze.

Wij geven hiermee de grote lijn aan. Er is uiteraard ruimte voor discussie. Daarnaast zijn er nog zaken open. Wij geven een aantal daarvan hieronder aan.

Op een aantal specifieke onderdelen willen wij versterking of verandering. In een enkel geval willen wij dat zo snel mogelijk realiseren, in andere gevallen zal nog nadere discussie nodig zijn.

Directe ondersteuning.

Wij willen op korte termijn een aanpassing realiseren van onze directe ondersteuning. De bestuursassistenten van de wethouders werken op dit moment volgens een "gemengd model", waarin ondersteuning gecombineerd wordt met agendabeheer, telefoon- en faxverkeer etc. Deze laatste werkzaamheden gaan naar hun aard altijd voor, waardoor de ondersteunende taken (onderzoek/uitzoekwerk, literatuur en documentatie, lezen/samenvatten nota's, voorbereiden en afwerken van besprekingen, voorbereiden van toespraken etc.) nauwelijks aan bod komen. Wij onderzoeken op dit moment de mogelijkheden om dit gemengde model te verlaten. In een andere opzet zou voor elkewethouder een bestuursassistent werkzaam kunnen zijn, met daarnaast twee secretariële medewerkers voor de wethouders gezamenlijk. De bestuursassistenten zouden vier dagen per week voor "hun" wethouder werkzaam zijn, en een dag per week inzetbaar moeten zijn voor algemene ondersteuning rond het college. De ondersteuning van de burgemeester, de secretaris en de loco-secretaris blijft in deze opzet ongewijzigd.

Projektenbureau.

Binnen de concernstaf willen wij voorts de functie van een klein projektenbureau ("task-force") inrichten. Die "task-force" zal er niet permanent zijn, maar gevormd worden - uit deskundigen uit de diensten - zodra zich een taak aandient. Het gebruik van eigen deskundigheid beperkt het gebruik van externe deskundigen.

Die "task-force" is vooral bedoeld voor het snel kunnen aanpakken van zich voordoende complexe, strategische, dienstoverstijgende projekten, waarbij directe politieke aansturing van belang is.

Externe betrekkingen.

Onlangs verscheen de evaluatienota CCO. Bij de vormgeving van de communicatiefunctie en de externe betrekkingen van de organisatie dient deze nota betrokken te worden. In ieder geval streven wij naar een meer eenduidig beeld van de organisatie naar buiten.

Beleidsadvisering aan, en perscontacten van het college, achten wij taken die tot de concernfuncties behoren. Het feit dat deze taken nu gedecentraliseerd zijn achten wij niet bevorderlijk voor de versterking van de communicatie die wij nastreven.

Nader te onderzoeken.

Discussie zal moeten plaatsvinden over de plaats van concern- of controltaken die thans door afdelingen van de diensten worden uitgevoerd. Als alternatief geldt dat deze ook bij de concernstaf of bij de controller van een nieuwe dienst kunnen worden geplaatst.

Nadere beschouwing verdient de projektontwikkeling binnen de dienst "SO/B&M". Voorts moet onder meer worden gekeken naar de plaats van EZ in de organisatie, en naar de relaties OWW/Civiel, Welzijn/Onderwijs en Landmeten/Bowon.

3.3 Financiën.

Naast inhoudelijke overwegingen is de financiële taakstelling van 5,1 miljoen gulden een relevante voorwaarde van het reorganisatieproces. In het kader van dit beperkte vooronderzoek wordt globaal ingeschat dat deze financiële uitkomst haalbaar is.

De financiële resultaten worden in belangrijke mate behaald door efficiencywinst. De trajecten "minder taken" en "inkomstenverhoging" zijn immers in 1995 doorlopen.

In grote lijnen denken wij onder meer aan de volgende invulling:

- minder diensten en samenvoeging afdelingen, waardoor efficiencywinst;

- door schaalvergroting en kwaliteitsverbetering efficiencywinst op stafafdelingen;

- betere verdeling van werkprocessen, waaronder informatisering;

- beperking externe onderzoeken;

- meer onderlinge dienstverlening (b.v. inschakeling Combiwerk).

Via de aan de diensthoofden te verstrekken taakopdrachten (zie 3.4) moeten zowel destructuur, de cultuur, als de financiële consequenties worden geconcretiseerd.

Het komt ons overigens verstandig voor om geld te reserveren voor flankerend beleid. In een later stadium zullen voor deze incidentele uitgaven nadere voorstellen worden gedaan.

3.4 Pers onele gevolgen/beleid

Het is in dit stadium niet mogelijk de personele gevolgen van de invoering van het keuzemodel concreet aan te geven. Enerzijds omdat dat pas inzichtelijk kan worden bij de verdere uitwerking, anderzijds omdat het keuzemodel niet van de ene op de andere dag ingevoerd zal worden: het is een groei-model.

Niettemin: het bezuinigingsbedrag zal in belangrijke mate uit personeelskosten bestaan. Uiteindelijk zullen er, naar verwachting, enkele tientallen arbeidsplaatsen verloren gaan.

Er komt overigens nog geen gemeentebrede vacaturestop. Wel moet voor een vacature, nog harder dan tot nu toe, eerst intern worden gezocht naar een geschikte kandidaat.

Om het beginsel, dat gedwongen ontslagen als gevolg van reorganisaties zo veel mogelijk zullen worden voorkomen, ook in deze situatie te kunnen hanteren, zal het noodzakelijk zijn om, waar nodig in afwijking van of in aanvulling op het bepaalde in de Leidraad bij organisatieveranderingen, zodra dat mogelijk is (o)verplaatsingen te realiseren dan wel afspraken over de -verwachte- toekomstige positie binnen de gemeentelijke organisatie te maken. Dat bevordert de duidelijkheid en maakt het mogelijk tijdig loopbaan-begeleidingstrajecten in te gaan en loopbaanafspraken te maken. Het natuurlijk verloop binnen onze organisatie, de -groeiende- bereidheid tot mobiliteit en de duur van het organisatieontwikkelingsproces zouden dan eerdergenoemd beginsel overeind kunnen houden.

Tegelijk willen wij medewerkers, van wie wij de verwachting hebben dat zij in de nieuwe organisatie een goede rol kunnen vervullen, aan ons binden. Dat kan ertoe leiden dat zij soms al op "vooruitgeschoven posten" zullen worden geplaatst, om hen op deze wijze uitdagingen en perspectief te bieden.

Benoeming in algemene dienst van de gemeente van het topkader en -management zal weer regel worden. Daarmee kan de gewenste flexibiliteit van de organisatie benadrukt

worden.

Met de diensthoofden van de Bestuursdienst, de Dienst Maatschappelijke Zorg, de dienst Welzijn, Onderwijs en Cultuur, de dienst Beheer en Milieu en de dienst Stadsontwikkeling vinden gesprekken plaats over een aan ieder van hen te verstrekken taakopdracht voor de komende periode. Zij zullen allen daarin een rol krijgen te vervullen.

In deze situatie zal het, is onze inschatting, dus niet mogelijk en wenselijk zijn, personele veranderingen op één tijdstip te laten plaatsvinden. De "traditionele" sociale paragraaf zal wellicht aan het eind van het proces kunnen worden opgesteld; die biedt dan vooral een overzicht van de inmiddels getroffen maatregelen.

Het spreekt overigens vanzelf, dat de overige (personele) regels in de Leidraad bij organisatieveranderingen (b.v. over het behoud van aanspraken) normaal van toepassingzullen zijn.

Het is eveneens vanzelfsprekend, dat de personeelsvertegenwoordigingen

(de ondernemingsraden, het georganiseerd overleg) conform de bestaande afspraken/regels bij alle ontwikkelingen zullen worden betrokken. In het plan van aanpak (als bedoeld in meergenoemde leidraad), dat in het najaar zal verschijnen, zal dat nader worden uitgewerkt.

Het belang dat wij hechten aan de medezeggenschap benadrukken wij door het voorleggen van deze nota aan o.m. alle ondernemingsraden en aan het georganiseerd overleg. Wij stellen die organen daarmee in de gelegenheid, reeds in deze fase ( het beperkt vooronderzoek) op ons voornemen (met betrekking tot hun dienst) te reageren. De reacties zullen worden betrokken bij het op te stellen plan van aanpak.

In dat plan van aanpak zal, uiteraard, ook worden aangegeven op welke wijze de voorgenomen organisatieverandering zal worden georganiseerd.

3.5 Gevolgen voor lopende projekten, nieuwe projekten

3.5.1 Huisvesting van de organisatie.

Een aantal vraagstukken rond de huisvesting van de organisatie leidde in een eerder stadium tot het instellen van een stuurgroep, die met voorstellen zou moeten komen voor het totaal van de huisvestingssituatie van de organisatie. Indien de voorstellen die wij nu in deze discussienota hebben opgenomen, inderdaad nader uitgewerkt gaan worden, heeft dat ongetwijfeld gevolgen voor de oplossingen die de stuurgroep kan aandragen.

Wij zullen daar bij het plan van aanpak op terug komen.

3.5.2 Kwaliteit en samenwerking.

Kwaliteitszorg en samenwerking zijn de centrale thema's van de cultuurverandering die wij beogen. Dit zal projektmatig aangepakt moeten worden. Ook daarop komen wij in het plan van aanpak terug.

3.6 Planning, procedure

Over dit keuze-model en de achtergronden die tot deze keuze leidden, willen wij in de komende tijd discussiëren, zowel met de raad/ raadscommissie (1 en 17 juli 1996) als met de ambtelijke organisatie (tot eind augustus 1996); wij gaven in paragraaf 3.4 al aan, dat deze nota in ieder geval in de ondernemingsraden aan de orde gesteld zal worden. Maar het ligt ook voor de hand dat de management-teams van de diensten zich erover uitspreken.

Na dit beperkt vooronderzoek als bedoeld in de Leidraad bij organisatieveranderingen zal, zoals al opgemerkt, een formeel plan van aanpak worden opgesteld. Dat plan van aanpak moet volgens de leidraad in ieder geval de volgende elemeneten inhouden: probleemstelling, randvoorwaarden waarbinnen naar een oplossing wordt gezocht (zoals de hoofdstructuur), het tijdpad, de verantwoordelijken voor het proces, en de wijze en tijdstippen van rapporteren. Deze nota zal worden aangepast op basis van de gevoerde discussies, en vervolgens deel uitmaken van het plan van aanpak. Dat zal dan, naar verwachting vanaf september/oktober 1996, in bespreking komen. In dat plan van aanpak zal ook aangegeven worden, op welke wijze de personele gevolgen van deorganisatieverandering zullen worden opgevangen.

In de tijd gezien ziet de procedure er alsvolgt uit:

Fase 1: beperkt vooronderzoek als bedoeld in de Leidraad bij organisatieveranderingen. In deze fase vindt geen besluitvorming plaats.

discussienota beschikbaar        25 juni 1996

start beperkt vooronderzoek

bespreking met de raad        1 en 17 juli 1996

bespreking met de ambtelijke organisatie        juli/augustus 1996

Fase 2: opstellen plan van aanpak als bedoeld in de Leidraad, op basis van de discussienota en de resultaten van de discussie met de raad en de ambtelijke organisatie uit fase 1.

opstellen concept-plan van aanpak        augustus/half september 1996

besluitvorming plan van aanpak:

adviezen OR/GO        september/oktober 1996

advies commissie middelen        24 oktober 1996

als de commissie middelen dat nodig oordeelt:

goedkeuring plan van aanpak gemeenteraad    31 oktober 1996

anders:

vaststelling plan van aanpak door college        29 oktober 1996

Fase 3: uitwerking plan van aanpak in aanbevelingen enz.

(vooral hoofdstructuur nieuwe diensten, planning verdere uitwerking)

        november/december 1996/januari 1997

adviezen OR/GO        januari/februari 1997

advies commissie middelen        januari/februari 1997

besluit gemeenteraad        januari/februari 1997

3.7 Communicatie

Deze communicatieparagraaf is bedoeld als kader voor de communicatie rond de organisatieveranderingen. Er staan geen concrete communicatieacties in beschreven. Die worden in de loop van het proces nader ingevuld, met deze paragraaf als uitgangspunt. Wel zijn al de belangrijkste communicatiemomenten uit het eerste traject van het proces (tot aan het verschijnen van het plan van aanpak) beschreven. Het is een flexibel plan, dat afhankelijk van het verloop van het proces zo nodig kan worden aangepast of aangevuld.

Uitgangspunten van de communicatie

-     Zo open en tijdig mogelijk, voor zover de leidraad bij organisatieveranderingen dat toelaat.

-    In bijzondere gevallen kan het zorgvuldiger zijn voor de betrokkenen of voor het proces om openheid te betrachten dan om de leidraad strak aan te houden. Dan kanvan de leidraad worden afgeweken.

Belangrijke communicatiemomenten

Hier worden slechts de communicatieacties tot het verschijnen van het plan van aanpak ingevuld.

moment        belang        doelgroep    middel

na 20 juni        nota in college geweest    personeel    Nu Nieuws

1 juli            info over nota raadsleden     raadsleden    oriëntatiebijeenk.

17 juli        discussie raadsleden        raadsleden    discussie

na 17 juli        n.a.v. bijeenkomsten raad    personeel    Nu Nieuws

juli/augustus        discussie diensten        DMT's/kader     (nader in te vullen

                    rest personeelin overleg met

                    OR's        diensthoofden)

oktober        plan v. aanpak in coll. geweest    personeel    Bijeenkomsten/Nu Nieuws

                    pers        briefing/bericht

Uiteraard vindt zo nodig ook tussentijds communicatie plaats over de stand van zaken.