1
ENIGE RESERVE IS OP ZIJN PLAATS
-nota over het gemeentelijk beleid ten aanzien van
reserves en voorzieningen-
april 1997
BD/BFB
0.0 INHOUDSOPGAVE
1.0 Samenvatting en beslispunten 4
1.1 Inleiding 10
2 Gemeentelijke reserves en voorzieningen: de huidige praktijk 12
2.1 Inleiding 12
3 Rentebeleid ten aanzien van reserves en voorzieningen 13
3.1 Waarom rente nu wordt toegerekend aan reserves en voorzieningen 13
3.2 Comptabiliteitsvoorschriften 14
3.3 Andere motieven om rentebeleid te heroverwegen 14
3.4 Mogelijkheden voor rentetoerekening 15
3.5 Voorstel voor rentetoerekening 17
3.6 Wat zijn de gevolgen van dit voorstel? 19
3.7 Totaaloverzicht financiele gevolgen 21
4 Bufferfunctie van reserves 24
4.1 Omvang gemeentelijke reservepositie beoordeeld 24
4.2 Reservepositie nu versus die van 1991 25
4.3 Vergelijking samenstelling reservepositie met andere gemeenten 27
4.4 Uitgangspunten BiZa en Provincie 29
4.5 Belastingcapaciteit van de gemeente 29
4.6 Risicoprofiel gemeente 31
4.7 Meerjarenontwikkeling reserves en voorzieningen 32
4.8 Conclusie 33
5. Stille en geheime reserves 34
6. Vergroten van de transparantie van het bestand aan reserves 36
en voorzieningen
6.1 Aantal reserves en voorzieningen niet afgenomen maar
juist toegenomen 36
6.2 Instellen en opheffen van reserves en voorzieningen 38
6.3 Beperking hoogte en duur reserves en voorzieningen 38
6.4 Naamgeving en rubricering 39
6.5 Afschrijven of voorziening vormen 40
6.6 Stortingen en onttrekkingen 40
6.7 Informatievoorziening over reserves en voorzieningen 41
6.8 Aanwenden algemene reserves 42
7 Algemene reserves nader beschouwd 44
7.1 Saldi- en algemene reserve 44
7.2 Dienstbedrijfsreserves (DBR's) 45
7.3 Algemene Reserve Grondbedrijf 46
8 Voorstellen met betrekking tot de reserves 47
8.1 Verdere toelichting 47
8.2 Voorstellen met betrekking tot de bestemmingsreserves 47
8.2.1. Samenvoegen 47
8.2.2 Opheffen 47
8.2.3 Compensatie rentenadeel 48
8.2.4 Handhaven omslagrente 49
8.3 Instellen reserve 52
9 Voorstellen met betrekking tot voorzieningen 53
9.1 Onderhoudsvoorzieningen 53
9.2 Voorstellen met betrekking tot de voorzieningen 53
9.2.1 Samenvoegen 53
9.2.2 Afromen 53
9.2.3 Compensatie rentenadeel 54
9.2.4 Storting verhogen 55
9.2.5 Voorziening tegen contante waarde 55
9.2.6 Opheffen voorzieningen 55
Bijlagen
1. Begripsbepaling
1.I Reserves
1.II Voorzieningen
1.III Verschil tussen reserves en voorzieningen
2 Bestemmingsreserves en voorzieningen nader toegelicht
3. Lijst van reserves en voorzieningen waarvan de naam wijzigt
1.0 SAMENVATTING EN BESLISPUNTEN
(N.B. eerste cijfer nummering verwijst naar desbetreffende hoofdstuk)
INLEIDING
1.1 Deze nota gaat over het gemeentelijk beleid ten aanzien van de reserves en voorzieningen.
1.2 Doelstelling van de nota is inzicht geven in vragen als:
* is de omvang van het buffervermogen toereikend?
* is het noodzakelijk rente bij te schrijven op reserves en voorzieningen?
* Is er bij (het beheer van) de reserves en voorzieningen maximale transparantie? Komt het budgetrecht van de raad voldoende uit de verf?
Tevens wordt in de nota ingegaan op de conclusies uit de vorige nota reserves en voorzieningen uit 1992.
2.1 Ten behoeve van deze nota is het huidige bestand aan reserves en voorzieningen uitgebreid doorgelicht.
RENTETOEREKENING AAN RESERVES EN VOORZIENINGEN
3.1 Reserves en voorzieningen fungeren als intern financieringsmiddel. Daarom wordt rente berekend en vervolgens weer doorgerekend aan de reserves en voorzieningen. Volgens de huidige systematiek wordt in de regel deze rente toegevoegd aan de reserve of voorziening. Hierdoor blijft tevens de koopkracht van de reserve of voorziening in stand. En zelfs meer dan dat, gelet op het feit dat in de huidige systematiek de bij te schrijven rente gebaseerd is op het renteomslagpercentage. Dit percentage ligt aanmerkelijk boven het inflatiepercentage. In het bedrijfsleven vindt geen rentetoerekening plaats.
3.2 De Comptabiliteitsvoorschriften 1995 verbieden het berekenen van rente over voorzieningen. De hoogte van de voorziening moet de achterliggende verplichting of het risico afdekken. Het berekenen van rente over reserves wordt afgeraden.
3.3 De vraag is of het in alle gevallen nodig is automatisch rente toe te voegen aan reserves en voorzieningen. De situatie moet niet zo worden dat er onnodig middelen worden vastgelegd in reserves en voorzieningen.
3.4 Wij kunnen of rente blijven toerekenen aan reserves en voorzieningen of daarmee stoppen. Tevens zijn er tussenvormen mogelijk. Beide alternatieven hebben voor- en nadelen. Rente blijven toerekenen aan voorzieningen is in strijd met (de letter van de) comptabiliteitsvoorschriften. Rente toerekenen is wel toegestaan als sprake is van waardering tegen contante waarde.
3.5 Wij stellen voor om ingaande 1998 zowel over reserves als over voorzieningen prijscompensatie te vergoeden. In de praktijk kan dit worden geregeld door de dotatie te verhogen. Hoewel wij deze beleidslijn zo consistent mogelijk willen toepassen en er daarom niet teveel uitzonderingen moeten worden gecreëerd, stellen wij u voor om er vooralsnog mee accoord te gaan dat bij een aantal bestaande reserves en voorzieningen van deze algemene regel wordt afgeweken. In deze uitzonderingsgevallen blijft vooralsnog vergoeden van omslagrente de lijn. De uitzonderingen zijn: onderwijsreserves (in verband met regelgeving, met uitzondering van enkele onderwijsreserves), reserve voor parkeervoorzieningen, sommige reserves grondbedrijf, de renovatievoorziening sportvelden en de voorziening renovatie toplaag atletiekbaan en de reserve stadsvernieuwing. Voor toelichting zie hoofdstuk 8. Uiterlijk in het najaar 1997 zullen wij de genoemde uitzonderingen nog eens tegen het licht houden om kritisch te bezien of hetzelfde effect (d.i. reserves en voorzieningen compenseren voor de gederfde rente-inkomsten als gevolg van de lagere vergoeding) kan worden bereikt door in plaats van omslagrente te vergoeden de dotaties te verhogen. Over de reserve voor parkeervoorzieningen spreken wij met u als de actualisatie van de berekeningen van de kosten van de parkeergarages aan de orde is. De noodzaak om een uitzonderingspositie voor de reserve Stadsvernieuwing te creeëren komt aan de orde bij bespreking van de MRSV 1998-2002. Op de overige uitzonderingssituaties komen wij in het najaar terug in een verzamelnotitie.
Over negatiefstanden van reserves en voorzieningen wordt hetzelfde percentage in rekening gebracht als wordt vergoed.
3.6 Als alleen prijscompensatie wordt vergoed, levert dat forse financiele voordelen op.
Het voordeel wordt verkleind doordat er noodzakelijkerwijs ter compensatie van het
nadeel extra middelen aan een aantal reserves en voorzieningen moeten worden
toegevoegd. Het financiële voordeel van het nieuwe rentebeleid is niet structureel
even hoog. Ook moet er rekening worden gehouden met financieringseffecten. Deze
vallen echter buiten het bestek van deze nota.
3.7 De financiële gevolgen van dit voorstel zijn berekend op grond van door de diensten aangeleverde informatie. Per saldo resteert er een voordeel in 1998 van f 2,0 miljoen. Dit voordeel is strikt genomen incidenteel. Immers: Per jaar kan de omvang van de reserves en voorzieningen fluctueren en daarmee het voordeel. In de praktijk is het voordeel echter "permanent incidenteel". Wij menen daarom, dat het verantwoord is om dit voordeel structureel in de begroting mee te nemen. Wij stellen voor om het voordeel pas bij de komende begrotingsbehandeling te bestemmen.
NOODZAKELIJK OMVANG BUFFERVERMOGEN
4.1 Op het vlak van risico-beheer zijn de afgelopen jaren verbeteringen doorgevoerd. Denk hierbij met name aan de risicoparagraaf bij begroting en rekening.
4.2 De gemeente heeft buffervermogen nodig om onvoorziene tegenvallers op te kunnen vangen. De vraag is hoe hoog dit buffervermogen idealiter moet zijn. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op factoren die hierbij van belang zijn.
4.3 De omvang van de reserves en voorzieningen is in zes jaar tijd meer dan verdubbeld. De stijging is terug te vinden bij de bestemmingsreserves en de voorzieningen. De toename daarbij kan worden verklaard door de rentebijschrijving, decentralisatie van rijkstaken, door incidentele factoren en door vertraging bij uitvoering van beleid. De omvang van het primaire buffervermogen (de algemene reserves) is echter slechts gering gestegen. Hierbij tekenen wij aan, dat in geval van nood ook bestemmingsreserves een bufferfunctie kunnen vervullen.
4.4 Delft scoort ten opzichte gemeenten die qua inwonertal vergelijkbaar zijn voor het totaal aan reserves en voorzieningen lager dan gemiddeld. Er zijn verschillende factoren die vergelijkingen van dergelijke cijfers tussen gemeenten bemoeilijken.
4.5 Wij voldoen ruimschoots aan de minimumnormen die BiZa en de provincie hebben geformuleerd.
4.6 De ruimte om bij calamiteiten de belastingopbrengsten te verhogen is beperkt. Bovendien is dit ook gezien de negatieve gevolgen voor de burger een noodgreep.
4.7 Sommige accountants adviseren wel de risico's uit de risicoparagraaf te kwantificeren en dit bedrag te verhogen voor de risico's die het grondbedrijf loopt. Voor Delft is deze redenatie niet bruikbaar. Voor risico's die te kwantificeren en substantieel van omvang zijn, wordt in Delft -behoudens hele specifieke onderwerpen- een voorziening gevormd. De "kleinere" risico's worden afgedekt via de algemene reserve van de gemeente.
4.8 Meerjaren-overzichten zijn noodzakelijk om zicht te krijgen op de ontwikkeling van het buffervermogen. Uit de meerjaren-overzichten concluderen wij dat de omvang van de gemeentelijke reserves en voorzieningen eind 2000 naar schatting circa f 12 miljoen hoger zal zijn dan per begin 1997. Het buffervermogen stijgt in deze periode met f 46 miljoen. Hierbij tekenen wij wel aan dat de meerjarenprognoses de afgelopen jaren niet altijd even betrouwbaar zijn geweest. Dat komt omdat onttrekkingen en stortingen meerjarig vaak lastig in te schatten zijn. Deze cijfers moeten dus wel met enige voorzichtigheid worden gehanteerd.
4.9 Conclusie is, dat aan de hand van de beschikbare gegevens geen duidelijk en onomstreden antwoord mogelijk is op de vraag of er onnodig reserves worden aangehouden. Een optimale hoogte van het weerstandsvermogen is niet aan te geven.
4.10 Wij achten de stelling verdedigbaar, dat -gelet op het financieel beleid- de huidige stand van het buffervermogen als toereikend kan worden beschouwd.
GEHEIME EN STILLE RESERVES
5.1 Een geheime reserve is een reserve waarvan het bestaan niet uit de boeken blijkt.
Van stille reserves is sprake als de waardering op de balans lager is dan de marktwaarde (bij een negatieve stille reserve is de waardering op de balans hoger).
Bij aandelen spreken wij niet van stille reserves maar van herwaarderingsreserve. Dan wijken nominale waarde van het aandeel af van de marktwaarde ervan.
5.2 Als vervreemding van bezittingen een reële optie is, zal in de toelichting bij de
balans in de toekomst het bestaan van een stille of geheime reserve worden vermeld.
TRANSPARANTIE VAN HET RESERVE- EN VOORZIENINGENBESTAND
6.1 Het aantal reserves en voorzieningen is de afgelopen jaren gestegen. De groei is met name terug te vinden bij de egalisatievoorzieningen.
6.2 Er kan een aantal reserves en voorzieningen vervallen. Wanneer bij de begrotings- of rekeningsvoorbereiding blijkt, dat de noodzaak om een reserve of voorziening in stand te houden is weggevallen, wordt deze opgeheven. Elke vier jaar verschijnt er een nieuwe nota reserves en voorzieningen waarbij het reservebestand wordt herijkt. De inzichtelijkheid van de staat van reserves en voorzieningen wordt verbeterd door een andere indeling.
6.3 Reserves en voorzieningen worden alleen ingesteld indien absoluut noodzakelijk. Voorzieningen worden normaliter ingesteld bij de jaarrekening. Reserves bij Kadernota of begroting. Instellen van reserves en voorzieningen kan natuurlijk ook door een afzonderlijk voorstel. Reserves en voorzieningen worden opgeheven door de gemeenteraad.
6.4 Nieuwe reserves en voorzieningen zullen in de toekomst in beginsel voor bepaalde tijd worden ingesteld. Voor een aantal bestaande reserves en voorzieningen is inmiddels een einddatum bepaald. Regelmatig (jaarlijks, m.n. bij de begroting) komt de vraag aan de orde of de noodzakelijke hoogte van een reserve/voorziening is overschreden.
6.5 Aanschaffingen kunnen zowel worden geactiveerd als ten laste van een voorziening of reserve worden gedekt. Voordeel van laatstgenoemde mogelijkheid is dat de lasten direct worden genomen. Bovendien geeft het een stabiel begrotingsbeeld.
6.6 De accountant heeft aangegeven, dat in een aantal gevallen onder voorzieningen posten zijn opgenomen die niet voldoen aan de definitie van voorzieningen maar meer het karakter hebben van reserves en andersom. Rekening houdend met deze aanbevelingen hebben wij in een aantal gevallen reserves omgedoopt tot voorzieningen en andersom. Voor opsomming zie bijlage 3.
6.7 De informatiewaarde van begroting en rekening wordt vergroot door helder te maken welk bedrag wordt toegevoegd aan respectievelijk reserves en voorzieningen. Voor onttrekkingen aan reserves en voorzieningen gelden spelregels.
6.8 Er zijn weinig geschreven regels die ingaan op de relevante vraag: wanneer is aanwenden van algemene reserves (te weten de algemene reserve, de saldireserve en de algemene reserve grondbedrijf) toegestaan. Vanzelfsprekend is het het primaat van de raad om bij elke voorgestelde onttrekking deze vraag te beantwoorden. Wij stellen voor om hierbij als criterium te hanteren dat een investering zichzelf op (de lange) termijn terugverdient door hogere gemeentelijke inkomsten.
ALGEMENE RESERVES NADER BESCHOUWD
7.1 De noodzaak om een aparte saldireserve aan te houden is niet meer aanwezig. Voorgesteld wordt de saldireserve per ultimo 97 samen te voegen met de algemene reserve.
7.2 De DBR's zijn in de huidige situatie een onderdeel van de (op te heffen) saldireserve. Omwille van een maximale zichtbaarheid stellen wij u voor om de DBR's niet meer als onderdeel van een andere reserve op te nemen maar om per dienst een aparte DBR aan te houden. Over de stand van de DBR's zal geen prijscompensatie worden vergoed.
VOORSTELLEN MET BETREKKING TOT SPECIFIEKE RESERVES EN VOORZIENINGEN
8.1 De diensten stellen voor samen te voegen:
* Het egalisatiefonds Rijksregeling Opvang Asielzoekers en het fonds Vluchtelingen tot de reserve Vluchtelingen.
* De voorziening vervanging inrichting stadhuis en de voorziening vervanging inrichting Jongenshuis tot de voorziening inrichting Stadhuis en Jongenshuis.
* De reserve Zicht op Delft en de Reserve Zuidpoort tot Reserve Zuidpoort
8.2 Op te heffen:
a. reserve viering 750 jarig bestaan Delft
b. reserve apparaatskosten 750 jarig bestaan Delft
c. reserve omslagkosten Tanthof
d. Voorziening voormalige schoolgebouwen
e. Voorziening afkoopsom wachtgelden VAK
f. Voorziening saneringsplannen
Af te stoten naar scholengemeenschap Hugo Grotius:
a. reserve voor kleine en grote renovaties scholengemeenschap Hugo Grotius
b. fonds formatie budgetsysteem voortgezet onderwijs
c. reserve onderhoud inventaris Hugo Grotius
8.3 Bij een aantal reserves en voorzieningen genoemd in hoofdstuk 8 en 9 wordt gevraagd de dotatie te verhogen voor de gederfde rente-inkomsten als gevolg van de lagere vergoeding.
9.1 De voorziening afrekening Hoogheemraadschap en de voorziening onderhoud spoorwegviadukt -beide onderdeel van de voorziening diverse activiteiten dienst Beheer en Milieu- afromen. Het saldo van beide voorzieningen bedraagt
f 1.567.000. Dit bedrag wordt voor in totaal f 1,1 miljoen gebruikt voor extra stortingen in de egalisatievoorziening pre-vut. Het restant meenemen bij het financieel voordeel als berekend in hoofdstuk 3.
9.2 Aan de egalisatievoorziening pre-vut een bedrag ad f 1,1 mln. te doteren in 1997.
9.3 Wij vragen u in te stellen de reserve vervanging instrumenten en apparatuur VAK.
1.1 INLEIDING
Waarom nieuwe nota Deze nota gaat over het gemeentelijk beleid ten aanzien van de reserves en voorzieningen. Aan het begin van elke paragraaf treft u vetgedrukte tekst: daarin wordt de hoofdlijn samengevat.
Deze nota gaat over het gemeentelijk beleid ten aanzien van de reserves en voorzieningen. De vorige nota over dit onderwerp dateert van 1992. Er is alle reden om de vorige nota te actualiseren. Allereerst omdat er bij de begrotingsbehandeling 1996-1999 om is gevraagd. Bovendien geeft een aantal ontwikkelingen aanleiding tot actualisatie.
Doelstelling nota Doelstelling van de nota is inzicht geven in vragen als:
* is de omvang van het buffervermogen toereikend?
* is het noodzakelijk rente bij te schrijven op reserves en voorzieningen?
* Is er bij (het beheer van) de reserves en voorzieningen maximale transparantie? Komt het budgetrecht van de raad voldoende uit de verf?
Het is zinvol om regelmatig de omvang en de samenstelling van het gemeentelijk vermogen onder de loep te nemen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de volgende vragen. Is de omvang van het eigen vermogen voldoende om als gemeente onverwachte tegenvallers het hoofd te kunnen bieden? Hoe zorgen we ervoor dat we blijven voldoen aan de ingaande 1995 gewijzigde Comptabiliteitsvoorschriften? Wordt de gemeenteraad voldoende geïnformeerd? Hoe zorgen we voor maximale transparantie zodat het budgetrecht van de raad ook voor de reserves en voorzieningen voldoende uit de verf komt zonder teveel bureaucratie?
Deze nota beoogt aan te geven op welke punten het bestaande financieel beleid van de gemeente terzake van de reserves en voorzieningen moet worden aangepast.
Vorige nota Tevens wordt in de nota ingegaan op de conclusies uit de vorige nota reserves en voorzieningen uit 1992. Deze conclusies zijn in deze paragraaf onder 1. tot en met 4. vermeld.
In deze nota zal worden besproken in hoeverre de beleidsaanbevelingen uit de vorige nota reserves en voorzieningen zijn geëffectueerd danwel welke maatregelen nodig zijn om dit alsnog te realiseren.
Conclusies uit 1992 De belangrijkste beleidsconclusies uit de nota "reserves aangesproken" 1992 waren:
1. De inzichtelijkheid in de gemeentelijke reservepositie is de afgelopen jaren eerder af- dan toegenomen;
2. De flexibiliteit van de reserves is niet belangrijk verbeterd;
3. Er is nog geen helder inzicht in de omvang van de risico's in relatie tot de omvang van de reserves;
4. Er is voor het beheer van reserves en voorzieningen een gevarieerde structuur ontstaan.
In de nota "reserves aangesproken" is naar aanleiding van deze constateringen een aantal aanbevelingen gedaan. Eén daarvan was bijvoorbeeld om de flexibiliteit van reserves te vergroten door de rente-inzet van reserves op de gewone dienst te beperken tot alleen de algemene reserve. In het vervolg van de nu aan u voorgelegde nota bespreken wij wat met de conclusies en aanbevelingen uit de vorige nota is gedaan.
2. GEMEENTELIJKE RESERVES EN VOORZIENINGEN:
DE HUIDIGE PRAKTIJK
2.1 Inleiding
Inventarisatie Ten behoeve van deze nota is het huidige bestand aan reserves en voorzieningen uitgebreid doorgelicht.
Het huidige bestand reserves en voorzieningen is bij de begrotingsvoorbereiding 1997-2000 uitgebreid geïnventariseerd en doorgelicht. Bij de inventarisatie is aan de diensten gevraagd aan te
geven :
- het doel en het motief van elke reserve/voorziening;
- de noodzaak om de bestaande reserve/voorziening in stand te houden, en zo ja, met welk maximum-niveau en voor welke maximale duur. Zijn er mogelijkheden om reserves en voorzieningen samen te voegen;
- de voeding ervan;
- de bestedingsraming voor de komende jaren;
- de naamgeving, deze moet logisch zijn gelet op het doel en het motief.
- de rentetoerekening.
In het vervolg van deze nota gaan wij in op een aantal belangrijke vragen met betrekking tot reserves en voorzieningen. In hoofdstuk 1 is een bestuurlijke samenvatting opgenomen en zijn de beslispunten vermeld. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de belangrijke vraag of het nodig is om rente bij te schrijven op alle reserves en voorzieningen. De vraag hoe hoog het buffervermogen van de gemeente moet zijn, komt in hoofdstuk 4 aan de orde. Hoofdstuk 5 gaat over uitgangspunten met betrekking tot reserves en voorzieningen en bespreekt welke verbeteringen nodig zijn. Daar wordt ook besproken onder welke voorwaarden onttrekkingen aan reserves kunnen plaatsvinden. Stille en geheime reserves worden besproken in hoofdstuk 6. In de hoofdstukken 7 en 8 wordt dieper ingegaan op een aantal specifieke reserves en voorzieningen. Er worden concrete voorstellen gedaan (bijvoorbeeld samenvoegen van reserves e.d.). In bijlage I wordt uitgelegd wat reserves en voorzieningen zijn. In bijlage 2 wordt een aantal bestemmingsreserves en voorzieningen toegelicht. Bijlage 3 tenslotte bevat een lijst van reserves en voorzieningen waarvan wij voorstellen de naam aan te passen.
3 RENTEBELEID TEN AANZIEN VAN RESERVES EN VOORZIENINGEN
3.1 Waarom rente nu wordt toegerekend aan reserves en voorzieningen
Reserves en voorzieningen fungeren als intern financieringsmiddel. Daarom wordt rente berekend en vervolgens weer doorgerekend aan de reserves en voorzieningen. Volgens de huidige systematiek wordt in de regel deze rente toegevoegd aan de reserve of voorziening. Hierdoor blijft tevens de koopkracht van de reserve of voorziening in stand. En zelfs meer dan dat, gelet op het feit dat in de huidige systematiek de bij te schrijven rente gebaseerd is op het renteomslagpercentage. Dit percentage ligt aanmerkelijk boven het inflatiepercentage. In het bedrijfsleven vindt geen rentetoerekening plaats.
Het is bij een (afnemend) aantal gemeenten gebruikelijk om rente te berekenen over reserves en voorzieningen. Zolang reserves en voorzieningen niet worden aangewend, fungeren ze als intern financieringsmiddel. Ze worden dus niet als banksaldo aangehouden. De gemeente hoeft daardoor minder geld aan te trekken op de kapitaalmarkt.
In Delft wordt bijna 65% van de activa gefinancierd met interne middelen. Om tot uitdrukking te brengen dat dit geen "gratis" vermogen betreft en ten behoeve van een juiste kostprijsberekening wordt over deze investeringen de omslagrente doorberekend. Bij de renteberekening fungeert 1 januari als peildatum.
Dus ook over de activa die worden gefinancierd met interne middelen berekenen wij de omslagrente. Er zijn ook gemeenten die geen omslagrente hanteren maar met marktrente werken. De vraag welke rente wordt gehanteerd, valt buiten het bestek van deze nota. In de nota over de Treasury die u deze zomer ontvangt, komt deze vraag wel aan de orde.
De doorberekende rente wordt in de regel toegevoegd aan de reserve. Voor de algemene reserve geldt, dat de doorberekende rente ten bate van de begroting (exploitatie) gebracht. Over de voorziening(en) dubieuze debiteuren en de DBR's wordt geen rente vergoed (wordt bijgeschreven op de concernsaldireserve).
Een vaak aangevoerd belangrijk motief om rente bij te schrijven is om de koopkracht van een in de begroting geraamde reserve/voorziening in stand te houden. Om deze reden worden ook de dotaties aan reserves/voorzieningen jaarlijks met het prijsindexcijfer opgehoogd (n.b. om oude dotaties te laten "meeliften" met prijsstijging).
N.B. Doordat de rente-omslag echter hoger is dan de werkelijke geldontwaarding stijgt de omvang van de reserves/voorzieningen dus per saldo.
Overigens is het in het bedrijfsleven niet gebruikelijk rente over eigen vermogen in rekening te brengen. De regels die voor het bedrijfsleven gelden (Burgerlijk wetboek 2 titel 9) laten hiervoor ook geen ruimte. In het bedrijfsleven is de aandacht zuiver gefocust op de vraag hoe hoog de reserves en voorzieningen moeten zijn. Daarbij moet wel worden bedacht, dat bij gemeenten en provincies de beoordelingscriteria anders liggen. Het doel van een gemeente is niet behalen van een goed rendement over het eigen vermogen, maar het verstrekken van een goed voorzieningenniveau.
Er zijn motieven die er voor pleiten om het bestaande beleid ter zake van rentetoevoeging aan reserves en voorzieningen te heroverwegen. Hier gaan wij nu op in.
3.2. Comptabiliteitsvoorschriften
Nieuwe voorschriften De Comptabiliteitsvoorschriften 1995 verbieden het berekenen van rente over voorzieningen. De hoogte van de voorziening moet de achterliggende verplichting of het risico afdekken. Het berekenen van rente over reserves wordt afgeraden.
Allereerst is van belang, dat vanaf 1-1-1995 de vernieuwde Comptabiliteitsvoorschriften (NCV) van kracht zijn. Deze verbieden het berekenen van rente over voorzieningen, met uitzondering van de voorzieningen voor onderwijs en de voorzieningen die zijn gewaardeerd tegen contante waarde (bedoeld wordt hiermee: door rentebijschrijving groeit de voorziening in een aantal jaren naar het noodzakelijke niveau). De CV'95 volgen hiermee de regels voor het bedrijfsleven zoals vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek boek 2 (BW boek 2).
Redenatie is dat de hoogte van de voorziening zodanig moet zijn dat de achterliggende verplichtingen of risico's wordt afgedekt. Rentetoevoegingen aan voorzieningen doen afbreuk aan deze bedoeling. De CV'95 bevatten ook de aanbeveling om over reserves geen rente te berekenen, maar verbieden het niet. Ook hierbij wordt dus BW boek 2 gevolgd.
3.3 Andere motieven om rentebeleid te heroverwegen
De vraag is of het in alle gevallen nodig is automatisch rente toe te voegen aan reserves en voorzieningen. De situatie moet niet zo worden dat er onnodig middelen wordt vastgelegd in aan reserves en voorzieningen.
Het bijschrijven van rente aan reserves en voorzieningen is een financieel voorzichtig beleid. De koopkracht blijft in stand en zoals hiervoor aangegeven zelfs meer dan dat. De vraag is echter of het in alle gevallen ook vanuit bedrijfsmatige en beleidsmatige optiek bezien noodzakelijk is.In ieder geval moet de situatie niet zo worden, dat er onnodig middelen worden toegevoegd aan reserves en voorzieningen. Om u een indruk te geven waar we het over hebben: op het moment (begrote cijfers voor 1997 in de concernbegroting 1997-2000) bedraagt de rente die wordt bijgeschreven op reserves f 7,1 miljoen en die op voorzieningen
f 5,2 miljoen. De rente op de algemene reserve ad f 2,0 miljoen wordt gebruikt als dekkingsmiddel voor de begroting (exploitatie).
3.4 Mogelijkheden voor rentetoerekening
We kunnen of rente blijven toerekenen aan reserves en voorzieningen of daarmee stoppen. Tevens zijn er tussenvormen mogelijk. In deze paragraaf worden de voor- en nadelen hiervan besproken. Rente blijven toerekenen aan voorzieningen is overigens formeel in strijd met de (letter van de) comptabiliteitsvoorschriften. Uitzondering is de situatie waarbij sprake is van waardering van voorzieningen tegen contante waarde.
Alternatieven besproken Wij noemen de volgende mogelijkheden om de berekende rente op de "eigen middelen" te bestemmen (tussenvormen hiervan zijn mogelijk:rente bijschrijven op reserves en niet op voorzieningen of andersom).
Alternatief 1.
Rente bijschrijven op alle reserves/voorzieningen. In tegenstelling tot de huidige situatie wordt ook bij de algemene reserve de rente bijgeschreven.
De motieven om rente te blijven toerekenen aan reserves en voorzieningen zijn deels al aan de orde geweest. Wij memoreren:
1. De koopkracht van de reserve/voorziening blijft in stand en groeit zelfs.
2. Bij deze optie is de flexibiliteit van de reserves optimaal. De exploitatie van de gewone dienst is onafhankelijk gemaakt van de rente van reserves.
Bij het inzetten van rente als algemeen dekkingsmiddel voor lopende uitgaven wordt de budgettaire ruimte aangetast bij het beschikken over de reserve. Immers: als reserves worden ingezet als algemeen dekkingsmiddel betekent aanwending van een reserve per definitie het jaar eropvolgend een lagere renteopbrengst voor de gewone dienst en daarmee een dekkingsprobleem bij de dekking van de lopende uitgaven. De inzetbaarheid van de reserves wordt door dit mechanisme minder flexibel. Om deze reden is er bij de vorige nota reserves en voorzieningen voor gekozen om de rente-inzet te beperken tot de algemene reserve. Dat beleid is gerealiseerd.
Nadeel van alternatief I is, dat er veel middelen worden vastgelegd, in 1997 in totaal f 12,3 miljoen (als omslagrente wordt toegerekend, cijfer uit concernbegroting 1997-2000). Deze middelen worden geblokkeerd voor alternatieve aanwendingsmogelijkheden. Bovendien handelen we gedeeltelijk niet naar de letter en de geest van de comptabiliteitsvoorschriften.
Alternatief 2.
Wel rente berekenen over de eigen financieringsmiddelen maar deze rente niet meer bijschrijven op de reserves/voorzieningen.
Motieven hierbij:
1. Het automatisme dat reserves en voorzieningen jaarlijks met de omslagrente stijgen, wordt doorbroken. De jaarlijkse groei (niet alleen nominaal maar ook reëel, ervan uitgaand dat de omslagrente hoger is dan de inflatie) eveneens. De koopkracht van de reserves/voorzieningen kan immers even goed door het verhogen van de dotatie aan de reserve/voorziening worden gecompenseerd.
2. Als er wel rente wordt vergoed, is er een prikkel om traag uit te geven. Immers: hoe trager wordt uitgegeven, hoe hoger het saldo van het fonds en hoe hoger de rentevergoeding. Dit wordt nu vermeden.
3. De jaarlijkse rentetoevoeging komt ten goede aan de algemene dienst. Er worden dus middelen vrijgespeeld voor andere doeleinden.
4. Volledig in lijn met de Comptabiliteitsvoorschriften '95
Er is aan alternatief 2 wel een nadeel verbonden: de flexibiliteit van de reserves/voorzieningen is ingeperkt. De rente komt bij dit alternatief ten goede aan de algemene dienst. Dat betekent, dat er bij het aanwenden van reserves en voorzieningen een "gat" ontstaat in de begroting. Immers: de rente-opbrengsten dalen dan. Door de lagere rente-opbrengsten ontstaat er een dekkingstekort op de gewone dienst.
Samenvattend kunnen wij stellen, dat aan beide alternatieven belangrijke voor- en nadelen zijn verbonden. Hiermee rekening houdend komen wij tot de volgende aanbeveling.
3.5 Voorstel voor rentetoerekening
Wij stellen voor om ingaande 1998 zowel over reserves als over voorzieningen prijscompensatie te vergoeden. In de praktijk kan dit worden geregeld door de dotatie te verhogen. Hoewel wij deze beleidslijn zo consistent mogelijk willen toepassen en er daarom niet teveel uitzonderingen moeten worden gecreëerd, stellen wij u voor om er vooralsnog mee accoord te gaan dat bij een aantal bestaande reserves en voorzieningen van deze algemene regel wordt afgeweken. In deze uitzonderingsgevallen blijft vooralsnog vergoeden van omslagrente de lijn. De uitzonderingen zijn: onderwijsreserves (in verband met regelgeving, met uitzondering van enkele onderwijsreserves), reserve voor parkeervoorzieningen, sommige reserves grondbedrijf, de renovatievoorziening sportvelden en de voorziening renovatie toplaag atletiekbaan en de reserve stadsvernieuwing. Voor toelichting zie hoofdstuk 8. Uiterlijk in het najaar 1997 zullen wij de genoemde uitzonderingen nog eens tegen het licht houden om kritisch te bezien of hetzelfde effect (d.i. reserves en voorzieningen compenseren voor de gederfde rente-inkomsten als gevolg van de lagere vergoeding) kan worden bereikt door in plaats van omslagrente te blijven vergoeden de dotaties te verhogen. Over de reserve voor parkeervoorzieningen spreken wij met u als de actualisatie van de berekeningen van de kosten van de parkeergarages aan de orde is. De noodzaak om een uitzonderingspositie voor de reserve Stadsvernieuwing te creeëren komt aan de orde bij bespreking van de MRSV 1998-2002. Op de overige uitzonderingssituaties komen wij in het najaar terug in een verzamelnotitie.
Over negatiefstanden van reserves en voorzieningen wordt hetzelfde percentage in rekening gebracht als wordt vergoed.
Rentetoerekening aan reserves
voorstel Bestemmingsreserves worden gevormd voor een bepaald doel. De reserve zal dus op peil moeten blijven om de bestemming te zijner tijd te kunnen realiseren. Anderzijds is automatisch laten aangroeien van de reserve ook niet nodig. Wij stellen dan ook voor om over bestemmingsreserves prijscompensatie te geven. Dit percentage is jaarlijks vast te stellen aan de hand van prijsindexcijfer materieel voor het eerstvolgende jaar als vermeld in de aanschrijvingsbrief begroting. Dit percentage geldt ook op nacalculatiebasis (d.w.z. voor de jaarrekening). Voor wat betreft de algemene reserve geldt volgens ons, dat deze minimaal gelijke tred moet houden met de prijsstijging. Anders loopt het buffervermogen sluipend terug. Om deze reden stellen wij voor om ook over de algemene reserves prijscompensatie toe te passen.
In uitzonderingsgevallen waarbij wettelijke regelgeving zou voorschrijven om een ander rentepercentage te vergoeden, wordt hiermee vanzelfsprekend wel rekening gehouden.
Rentetoerekening aan voorzieningen
voorstel Bij een voorziening is de benodigde hoogte vaak beter te benaderen dan bij reserves. Rentetoevoeging is daarom minder noodzakelijk om aan de verplichtingen te kunnen voldoen. Omdat bij reserves prijscompensatie plaatsvindt is het echter logisch om dit ook bij voorzieningen te doen. Dit te meer omdat het onderscheid tussen egalisatiereserves en egalisatievoorzieningen soms heel moeilijk aan te geven is. Wij stellen
dan ook voor om ook bij voorzieningen prijscompensatie toe te passen. De koopkracht blijft dan in ieder geval in stand. Dit kan praktisch worden geregeld door de dotatie jaarlijks te verhogen met een bedrag gelijk aan de vergoeding voor prijscompensatie. Wij blijven daarmee voldoen aan de Comptabiliteitsvoorschriften.
Negatiefstanden reserves en voorzieningen
Negatiefstanden zijn in principe niet toegestaan. Wij stellen u voor de huidige beleidslijn te handhaven dat over negatiefstanden rente wordt berekend. Dit om een prikkel in te bouwen om negatiefstanden te verkleinen of te vermijden. Het rentepercentage dat hierbij gehanteerd wordt is - uit hoofde van spiegelbeeldigheid- gelijk aan het percentage dat wordt vergoed.
Uitzonderingen
In een aantal gevallen wijken wij vooralsnog af van bovenstaande gedragslijn:
a. Bij een aantal reserves van het Grondbedrijf
b. Bij de reserve voor parkeervoorzieningen
c. Bij de onderwijsreserves (met als uitzondering de zgn. voorzieningen in het kader van de 5-jarige afrekening)
d. renovatievoorziening sportvelden en de voorziening renovatie toplaag atletiekbaan
r. Reserve Stadsvernieuwing
In hoofdstuk 8 werken wij dit nader uit. In algemene zin komt het voorstel uit hoofdstuk 8 op de volgende oplossingen neer:
- het blijft bij het mechanisme van prijscompensatie;
- de dotatie wordt verhoogd tot aan het marktrentepercentage;
- de dotatie wordt verhoogd tot aan het omslagrentepercentage;
- de oude situatie blijft in stand: er wordt omslagrente vergoed.
Naar aanleiding van het advies van de commissie Middelen zullen wij uiterlijk in het najaar 1997 de genoemde uitzonderingen nog eens tegen het licht houden om kritisch te bezien of hetzelfde effect (d.i. reserves en voorzieningen compenseren voor de gederfde rente-inkomsten als gevolg van de lagere vergoeding) kan worden bereikt door in plaats van omslagrente te blijven vergoeden de dotaties te verhogen. Over de reserve voor parkeervoorzieningen spreken wij met u als de actualisatie van de berekeningen van de kosten van de parkeergarages aan de orde is. De noodzaak om een uitzonderingspositie voor de reserve Stadsvernieuwing te creeëren komt aan de orde bij bespreking van de MRSV 1998-2002. Op de overige uitzonderingssituaties komen wij in het najaar terug in een verzamelnotitie.
3.6 Wat zijn de gevolgen van dit voorstel?
Als alleen prijscompensatie wordt vergoed, levert dat forse financiele voordelen op. Het voordeel wordt verkleind doordat er noodzakelijkerwijs ter compensatie van het nadeel extra middelen aan een aantal reserves en voorzieningen moeten worden toegevoegd. Het financiële voordeel van het nieuwe rentebeleid is niet structureel even hoog. Ook moet er rekening worden gehouden met financieringseffecten. Deze vallen echter buiten het bestek van deze nota.
N.B. Doordat de omslagrente die momenteel op reserves en voorzieningen wordt bijgeschreven hoger is dan de inflatie, groeien de reserves en voorzieningen niet alleen nominaal maar zelfs reëel. Door in plaats van omslagrente alleen prijscompensatie te vergoeden neemt de koopkracht van de reserves en voorzieningen daarmee af ten opzichte van de huidige situatie. Dat betekent, bij de bestemmingsreserves dat er voor het doel waarvoor ze gevormd zijn minder middelen beschikbaar zijn. Waar nodig zal dit te zijner tijd moeten worden gecompenseerd uit andere dekkingsbronnen.
Effecten voorstel Voor wat betreft het financiële voordeel merken wij het volgende op. In paragraaf 3.3 constateerden wij, dat er (in 1997 op begrotingsbasis) een bedrag van f 12,3 miljoen wordt toegerekend aan de eigen financieringsmiddelen. Dat is op basis van omslagrente. Als er alleen prijscompensatie plaatsvindt, levert dat forse financiele voordelen op.
Hierbij dient echter rekening te worden gehouden met een aantal effecten:
a. Het is onvermijdelijk, dat er extra middelen aan de exploitatie van een aantal reserves en voorzieningen worden toegevoegd. Anders ontstaat er een "gat" in de bestedingsraming ervan. Het is dus zeker niet zo, dat het verschil tussen rente- en prijsvergoeding geheel vrijvalt.
voorbeeld ter illustratie: in het bestedingsplan voor de onderhoudsvoorziening van sporthallen is ervan uitgegaan dat er rente wordt bijgeschreven. Als dat niet gebeurt en er op een andere manier geen compensatie wordt gegeven, loopt de voorziening "rood".
Het is dus in een aantal gevallen noodzakelijk de jaarlijkse stortingen eenmalig structureel te verhogen. De stortingen worden (bij de komende begroting) eenmalig structureel voor het verschil tussen prijscompensatie en omslagrente gecompenseerd. Voor alle duidelijkheid: de vergoeding wordt dus niet aangepast aan de nacalculatie als bijvoorbeeld bij de voorbereiding van de rekening blijkt, dat deze compensatie niet toereikend is. In hoofdstuk 8 en 9 is een opsomming opgenomen van respectievelijk de reserves en voorzieningen waar compensatie wordt gevraagd. De budgethouder heeft de noodzaak van verhoging moeten onderbouwen. Soms geldt, dat de noodzakelijke hoogte van (bestemmings)reserves lastiger te onderbouwen is dan die van voorzieningen. Hoewel de meetlat onzes inziens iets lager kan worden gelegd dan bij de voorzieningen geldt ook dat de budgethouder plausibel moet maken dat de dotatie aan de bestemmingsreserve moet worden verhoogd met het verschil tussen prijs- en rente-omslag.
b. Voor de algemene reserve geldt nu -zoals al eerder vermeld-, dat de bijgeschreven rente direct wordt doorgesluisd en gebruikt als
dekkingsmiddel voor de begroting. Hierdoor blijft de koopkracht van de algemene reserve dus niet in stand. Als de voorgestelde lijn (prijscompensatie toevoegen) ook voor deze reserve wordt gehanteerd, is dat wel gegarandeerd. Als er -in tegenstelling tot in de huidige situatie- prijscompensatie wordt bijgeschreven op de algemene reserve kost dat f 0,8 miljoen.
c. Reserves en voorzieningen zijn -zoals al eerder vermeld- interne financieringsmiddelen. Dat betekent, dat bij aanwending van een reserve/voorziening moet worden bijgeleend tegen de marktrente (uitgezonderd de situatie waarbij er liquiditeitsoverschotten zijn). Intern wordt slechts prijscompensatie toegerekend. Dit bedrag ligt in de regel lager dan de marktrente. Aanwending van reserves of voorzieningen levert dus een nadeel ter grootte van het verschil
tussen marktrente en prijscompensatie. Anderzijds betekent een stijging van de gemeentelijke reserves en voorzieningen eenvoordeel ter grootte van dit verschil. Er hoeft dan immers minder te worden bijgeleend.
Financieringsaspecten vallen buiten het bestek van deze nota. Het is echter van belang om dit soort effecten niet uit het oog te verliezen.
Het financiele voordeel van het nieuwe rentebeleid is dus niet structureel even hoog. Door de te verwachten financieringseffecten zal het voordeel afhankelijk van de rentestand toe- of afnemen. Wij dienen derhalve bij iedere Kadernota en Begroting het treasuryproces te ijken om de nieuwste budgettaire consequenties te kunnen verwerken. Grotere schommelingen dan nu zijn derhalve mogelijk.
3.7 Totaaloverzicht financiële gevolgen
De financiële gevolgen van dit voorstel zijn berekend op grond van door de diensten aangeleverde informatie. Per saldo resteert er een voordeel in 1998 van f 2,0 miljoen. Dit voordeel is strikt genomen incidenteel. Immers: Per jaar kan de omvang van de reserves en voorzieningen fluctueren en daarmee het voordeel. In de praktijk is het voordeel "permanent incidenteel": Wij menen daarom dat het verantwoord is om dit voordeel structureel in de begroting mee te nemen. Wij stellen voor om het voordeel pas bij de komende begrotingsbehandeling te bestemmen.
Bij de berekening van financiele voordeel als gevolg van de andere wijze van rentetoerekening houden wij rekening met het volgende.
a. De financiële gevolgen van dit voorstel zijn berekend op grond van door de diensten aangeleverde inventarisatie-formulieren. Als peildatum voor het bepalen van de extra dotatie hanteren wij de door de diensten geraamde stand per 1-1-1998.
b. Bij de berekeningen is uitgegaan van de percentages als vermeld in de aanschrijvingsbrief begroting 1998-2001.
c. De begrote totale omvang van de reserves en voorzieningen per
1-1-1998 bedraagt f 224 miljoen. Van dit totaalbedrag aan reserves en voorzieningen wordt over f 129,1 miljoen omslagrente (7,5%) vergoed en over f 95 miljoen prijscompensatie (3%).
d. In een aantal uitzonderingsgevallen blijft de situatie gehandhaafd dat er omslagrente wordt toegerekend aan reserves en voorzieningen. Zoals al vermeld, zullen wij in het najaar de uitzonderingen nog eens kritisch onder de loep nemen. Als dit zou leiden tot wijzigingen, kan dat ook financiële consequenties hebben. Deze worden te zijner tijd berekend.
Het effect kan als volgt worden bepaald.
In totaal wordt er in de nieuwe situatie aan rente en prijscompensatie doorberekend:
129,1 miljoen x omslagrente (7,5%) f 9,7 miljoen
95 miljoen x prijscompensatie (3%) f 2,85 miljoen
--
Totaal f 12,55 miljoen
Voor de in totaal f 129,1 miljoen reserves en voorzieningen waar omslagrente het regiem blijft, verandert er niets ten opzichte van de oude situatie. Bij de f 95 miljoen reserves en voorzieningen waarover nu prijscompensatie wordt vergoed ontstaat echter wel per saldo een financieel voordeel.
Het voordeel kan als volgt worden berekend:
Algemene reserve 26 miljoen x 0,03= f 0,785 mln. Nadeel
DBR's 6 miljoen x 0,075= f 0,45 mln. Voordeel
Overige reserves 63 miljoen x 0,045= f 2,84 mln. Voordeel
Extra dotaties ter compensatie van het
rentenadeel f 0,5 mln. Nadeel
-------
Geraamd voordeel in 1998 f 2,0 mln. Voordeel
Ter toelichting op dit schema:
De f 95 miljoen reserves en voorzieningen waarover prijscompensatie wordt vergoed bestaat uit de algemene reserve en de overige reserves. Er werd onder het oude regime geen rente bijgeschreven op de algemene reserve. Nu wordt prijscompensatie bijgeschreven. Dat kost f 0,785 mln. Bij de DBR's (rente wordt nu bijgeschreven op de saldireserve) wordt
f 0,450 mln. bespaard. Bij de overige reserves treedt een besparing van 4,5%. Dat is het verschil tussen het percentage van de omslagrente (7,5%) en het gehanteerde percentage voor de prijscompensatie (3%). Het voordeel op de overige reserves bedraagt f 2,84 mln. Bij de berekening van het voordeel moet er tenslotte nog rekening mee worden gehouden dat er bij een aantal specifiek genoemde reserves en voorzieningen extra stortingen nodig zijn compensatie van het rentenadeel. Dat kost f 0,5 mln. Per saldo resteert er een voordeel van f 2,0 mln.
Voor een beperkt aantal reserves en voorzieningen stellen wij u met redenen omkleed voor om vooralsnog omslagrente te blijven hanteren. Hoewel het om een relatief gering aantal gaat, betreft het de qua omvang grote reserves en voorzieningen. Dit beperkt het financiele voordeel aanzienlijk. M.a.w.: het berekende voordeel had veel hoger kunnen zijn als over alle reserves en voorzieningen prijscompensatie zou worden vergoed.
Dit geraamde voordeel is strikt genomen incidenteel. Immers: per jaar kan de omvang van de reserves en voorzieningen en daarmee het voordeel fluctueren.In de praktijk is het voordeel "permanent incidenteel". De praktijk van de afgelopen tien jaar laat namelijk zien, dat de omvang van de gemeentelijke reservepositie toch redelijk stabiel is en zelfs stijgt. Wij menen daarom dat het niet al te gewaagd is om genoemd voordeel structureel in de begroting te verwerken.
Voor de aanwending van het voordeel ad f 2,0 miljoen heeft u bij de Kadernota 1998-2001 besloten om het voordeel uit de herziening van het rentebeleid pas bij de begroting mee te nemen.
N.B. In deze nota is nog een ander incidenteel voordeel ad f 0,467 miljoen vermeld dat ontstaat door het afromen van de voorziening diverse activiteiten BenM. Wij verwijzen hiervoor naar hoofdstuk 9.
4 BUFFERFUNCTIE VAN RESERVES
Op het vlak van risico-beheer zijn de afgelopen jaren verbeteringen doorgevoerd. Denk hierbij met name aan de risicoparagraaf bij begroting en rekening.
In de nota reserves aangesproken (1992) staat dat er nog geen helder inzicht is in de omvang van de risico's in relatie tot de omvang van de reserves. Aanbeveling was om stelselmatig risico-analyses uit te voeren. Risico's die redelijkerwijs in te schatten zijn, moeten financieel worden afgedekt.
Volgens ons geldt voor deze aanbevelingen, dat er de afgelopen jaren zeker een (verdere) stap vooruit gezet. Goed gebruik in Delft is om bij het bekend worden van een risico een voorziening hiervoor te vormen. Risico-analyses zijn onderdeel van de planning & controlcyclus (denk aan risico-paragraaf in rekening en begroting) en het aantal onaangename verrassingen blijkt gelukkig in het Delftse beperkt.
4.1 Omvang gemeentelijke reservepositie beoordeeld
De gemeente heeft buffervermogen nodig om onvoorziene tegenvallers op te kunnen vangen. De vraag is hoe hoog dit buffervermogen idealiter moet zijn. In deze paragraaf wordt ingegaan op factoren die hierbij van belang zijn.
Regelmatig wordt de vraag gesteld of de Delftse reservepositie al dan niet ruim is. De vraag is: hoe hoog moet het buffervermogen zijn om onvoorziene financiele mee- en tegenvallers op te kunnen vangen en om noodzakelijke extra uitgaven te kunnen dekken waarin de normale begroting niet voorziet. Voor zowel reserves als voorzieningen geldt, dat wanneer de omvang hoger is dan noodzakelijk een deel van de gemeentelijke middelen niet zinvol is vastgelegd. In dat geval verdient het de voorkeur om de omvang te beperken, waardoor reserves kunnen worden ingezet voor een andere bestemming.
Relevante factoren Om deze vraag te kunnen beantwoorden, zijn de volgende factoren van belang:
- Samenstelling en ontwikkeling reservepositie in de tijd;
- Delft vergeleken met andere gemeenten;
- Regels provincie;
- De belastingopbrengsten in de gemeente en de mogelijkheid cq politieke bereidheid deze opbrengsten te verhogen (belastingcapaciteit)
- Risicoprofiel gemeente (inclusief grondbedrijf) ook in relatie tot recente rekeningsresultaten en de prognose van de uitkering uit het gemeentefonds;
- In hoeverre is het reserve- en voorzieningenbeleid van de gemeente voorzichtig te noemen.
- Verwacht meerjarig verloop van voorzieningen.
Wij zullen nader op deze punten ingaan.
4.2 Reservepositie nu versus die van 1991
De omvang van de reserves en voorzieningen is in zes jaar tijd meer dan verdubbeld. De stijging is terug te vinden bij de bestemmingsreserves en de voorzieningen. De toename daarbij kan worden verklaard door de rentebijschrijving, decentralisatie van rijkstaken, door incidentele factoren en door vertraging bij uitvoering van beleid. De omvang van het primaire buffervermogen (de algemene reserves) is echter gelijkgebleven. Hierbij tekenen wij aan, dat in geval van nood ook bestemmingsreserves een bufferfunctie kunnen vervullen.
samenstelling reservepositie
bedragen x
f 1.000
per 1-1-1991 (begr) per 31-12-1996
algemene reserves 40,0 40,1
bestemmingsreserves 29,5 100,1
voorzieningen 21.6 83,2
==== ====
totaal 91,1 223,4
Totale omvang verdubbeld Zoals blijkt is de omvang van de reserves en voorzieningen in zes jaar tijd zeer fors gestegen. Ook als het cijfer uit 1991 wordt gecorrigeerd voor inflatie is er nog altijd sprake van een verdubbeling. De toename heeft zich voorgedaan bij de bestemmingsreserves en de voorzieningen.
Buffervermogen stabiel De omvang van het primaire buffervermogen -het vermogen bedoeld om klappen op te vangen- is gelijk gebleven. Tot het primaire buffervermogen rekenen wij de algemene reserves (= saldireserve, algemene reserve en reserves grondbedrijf). Dit zijn de reserves die vrij aanwendbaar zijn voor tegenvallers. Ook bestemmingsreserves kunnen in situaties van calamiteiten worden ingezet. Als we bij de bepaling ook de bestemmingsreserves meenemen, geldt dat het totale buffervermogen (incl. bestemmingsreserves) is verdubbeld.
Verklaring stijging Belangrijkste verklaring voor de stijging is het effect van rentebijschrijving. In totaal is vanaf '91 f 59 miljoen rente bijgeschreven. Het saldo van onttrekkingen en toevoegingen was in '91 tot en met '96 alle jaren positief. Gemiddeld was de toename bijna f 20 mln. per jaar. Anders gezegd: een aantal reserves/voorzieningen is qua omvang fors gestegen. Dit kan te maken hebben met incidentele factoren of met vertraging bij de uitvoering van beleid. Zo steeg de algemene reserve in 1993 met f 16 mln. door de ontvangst van een afkoopsom in verband met de verkoop van het waterleidingbedrijf. Een andere belangrijke stijging vond plaats bij de reserve tot dekking van hogere vuilverwerkingskosten. De toename daarvan was bijna f 5,9 miljoen. De reserve voor parkeervoorzieningen steeg met f 4,5 miljoen tot f 6,4 miljoen per ultimo 1996. De reserve Stadsvernieuwing bedroeg per ultimo 1996 f 22,9 miljoen. De stijging van deze reserve wordt veroorzaakt door vertragingen bij de uitvoering van projekten in het Zuidpoortgebied en de Hooikade. De hiervoor beschikbare middelen blijven in de reserve zitten. Bovendien is er de afgelopen jaren een terughoudend beleid gevoerd in de stadsvernieuwing waarbij ook een belangrijke plek is ingeruimd voor de private partijen. Zoals bekend, is in de laatste MRSV het beleid gewijzigd in die zin dat de gemeente weer meer het initiatief neemt in stadsvernieuwingsoperaties. De grootste stijging trad op bij de algemene voorziening lopende exploitaties. Deze steeg met f 42 miljoen tot f 56 miljoen per ultimo 1996.
Ook de decentralisatie van rijkstaken naar de gemeente is een factor die speelt. Als gevolg hiervan zijn er reserves/voorzieningen bijgekomen (denk bijvoorbeeld aan de egalisatievoorziening WVG).
4.3 Vergelijking samenstelling reservepositie met andere gemeenten
Delft vs. andere
gemeenten Delft scoort ten opzichte van gemeenten die qua inwonertal vergelijkbaar zijn voor het totaal aan reserves en voorzieningen lager dan gemiddeld. Er zijn verschillende factoren die vergelijkingen van dergelijke cijfers tussen gemeenten bemoeilijken.
De Vergelijkende Budgetanalyse (VBA) van VB Accountants geeft informatie hoe de Delftse reservepositie afsteekt tegen die van andere gemeenten. Delft wordt hierin vergeleken met een aantal gemeenten tussen de 50.000 en 100.000 inwoners.
In het onderstaande schema is de reservepositie van de gemeente Delft vergeleken met het gemiddelde en met een aantal andere gemeenten waarvan het inwoneraantal het meest dicht bij Delft komt (cijfers op basis van jaarrekeningcijfers 1995)
Uit het overzicht blijkt, dat Delft qua totaal van reserves en voorzieningen lager dan gemiddeld scoort. Als we alleen kijken naar de algemene reserves (bepalend voor het buffervermogen) scoort Delft circa f 250 lager per inwoner dan het groepsgemiddelde.
Overigens maken wij bij de VBA cijfers wel de kanttekening dat ze een goede indicatie geven maar wel met enige voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd. De omvang van de reservepositie wordt namelijk mede beïnvloed door factoren als:
- het financiële beleid van de gemeente
De gemeente Delft heeft als beleidslijn om bij het bekend worden van een kwantificeerbaar risico direkt een voorziening te vormen. Er zijn echter ook gemeenten die dat niet doen. Dat is vermoedelijk de reden dat Delft meer voorzieningen heeft dan andere gemeenten in Zuid-Holland (zie overzicht). Voor gemeenten die niet direct voorzieningen treffen zal de reservepositie optisch gunstiger zijn. De kans dat het buffervermogen moet worden aangesproken is echter groter.
- de afschrijvingssystematiek
Er zijn gemeenten die aanschaffingen ineens afschrijven ten laste van de reserves. Ook in Delft komt dat voor. Zo is het bestuurskantoor ineens afgeboekt ten laste van de reserves. Ander
voorbeeld is het overlaadstation. Hiervan heeft de gemeenteraad recentelijk besloten dat de reserve tot dekking van de hogere vuilverwerkingskosten hiervoor zal worden benut. Er zijn ook gemeenten die consequent aanschaffingen activeren en op afschrijven. Het zal duidelijk zijn dat de vergelijking van de reservepositie van verschillende gemeenten hierdoor wordt beïnvloed.
Ook de provincie Zuid-Holland heeft recentelijk overzichten uitgegeven waaruit kan worden afgeleid hoe de gemeentelijke reservepositie zich verhoudt tot die van de overige gemeenten uit de provincie die qua aantal woonruimten vergelijkbaar zijn met Delft.
(cijfers op basis van de begroting 1996)
Delft andere gemeenten
reserves per woonruimte f 2.666 f 4.044
voorzieningen per woonruimte f 1.183 f 579
Delft scoort voor wat betreft de reserves benedengemiddeld terwijl het bedrag aan voorzieningen hoger ligt. Voor een deel valt dit te verklaren door een wellicht andere klassificatie van posten. In Delft noemen wij bepaalde zaken een voorziening terwijl in andere gemeenten dezelfde post onder de bestemmingsreserves wordt gerubriceerd. Belangrijke verklaring is echter vermoedelijk -als betoogd- ons voorzichtig financieel beleid.
Blijft toch, dat Delft voor het totaal aan reserves en voorzieningen lager scoort dan de andere gemeenten uit de grootteklasse. Ook voor deze cijfers geldt, dat ze wel met enige voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd omdat het gemiddelde is getrokken uit een populatie van vier gemeenten (inclusief Delft). Vanuit de statistiek is een bekend gegeven dat aan een dergelijk gemiddelde slechts beperkt waarde kan worden toegekend.
Hoewel er dus allerlei redenen zijn om de uitkomsten met voorzichtigheid te interpreteren, concluderen wij dat Delft geen bovenmatig rijke gemeente is.
4.4 Uitgangspunten BiZa en Provincie
Wij voldoen ruimschoots aan de minimumnormen die BiZa en de provincie hebben geformuleerd.
Zienswijze provincie
Het ministerie van Binnenlandse Zaken gaat ervan uit, dat iedere gemeente zelf in staat moet zijn de gewenste minimale omvang van de algemene reserve te bepalen. Minimale eis is, dat de algemene reserve positief is en dat de omvang ervan groter is dan de artikel-12 norm van de rijksoverheid. De norm bedraagt 2% van de algemene uitkering uit het gemeentefonds gecorrigeerd voor de OZB- capaciteit. Voor Delft levert dat een bedrag op van ruim f 3 miljoen. Voor beantwoording van onze vraag hebben wij weinig aan dit absolute bodembedrag.
De provincie Zuid-Holland adviseert als norm voor de minimale omvang van de algemene reserve circa 4% van het budget. Voor Delft is dat f 22 miljoen. Ter vergelijking: De provincie Utrecht adviseert een minimaal bedrag aan te houden van f 100 tot f 300 per inwoner. Omgerekend zou dat voor Delft neerkomen op f 10 miljoen tot f 30 miljoen.
Genoemde normen zijn slechts adviezen. Goede theoretische onderbouwing van die normen blijkt heel moeilijk: er wordt gewerkt op basis van ervaring. Niettemin kunnen wij op grond van bovenstaande normen wel concluderen dat Delft ruimschoots aan de minimale eisen voldoet.
4.5 Belastingcapaciteit van de gemeente
De ruimte om bij calamiteiten de belastingopbrengsten te verhogen is beperkt. Bovendien is dit ook gezien de negatieve gevolgen voor de burger een noodgreep.
De omvang van de reservepositie zal zodanig moeten zijn, dat gedwongen verhoging van gemeentelijke belastingen en tarieven wordt vermeden. Verhogen ervan bij calamiteiten is vanuit risico-perspectief een noodgreep. Niettemin is het in het kader van dit hoofdstuk goed om na te gaan hoe groot de belastingcapaciteit van de gemeente is.
Hogere inkomsten In het collegeprogramma 1994-1998 is vastgelegd, dat de ontwikkeling van de tarieven van gemeentelijke belastingen en tarieven in principe gelijke tred moet houden de algemene prijsontwikkeling. Voor individuele diensten en tarieven is de verhoging maximaal op 10% bepaald. Een en ander betekent, dat de mogelijkheden om als gemeente extra opbrengsten te genereren onder normale omstandigheden beperkt zijn. Dit te meer, omdat al in het kader van het bezuinigingstrajekt bij de Strategienota is besloten de tarieven van diverse leges te verhogen.
De vraag is of er mogelijkheden zijn om in geval van calamiteiten de opbrengsten te verhogen door m.n. aanpassing van de OZB tarieven. Om hier enig zicht op te krijgen, kunnen we het Delftse OZB-tarief vergelijken met de norm zoals het ministerie van Binnenlandse Zaken die voor artikel 12 gemeenten heeft vastgesteld. Gemeenten komen pas voor artikel 12 steun in aanmerking als de locale OZB tarieven minimaal de Biza norm halen. Deze norm kan daarmee een indicatie geven van de locale belastingcapaciteit.
OZB woonruimte per f 5.000 voor 1997
Delft f 24,06 (incl. riolering)
Biza norm f 22,00*
* De reinigingsheffingen (huis- en bedrijfsvuil) en rioolrechten (alle aansluitingen) dienen 100% kostendekkend te zijn.
Doordat Delft geen rioolrecht op huishoudens heft, is vergelijking met de BiZa norm lastig. Om toch vergelijking mogelijk te maken, hebben wij een OZB tarief berekend exclusief rioolrecht. Heel globaal kunnen we stellen dat de kosten en opbrengsten van de riolering ruim 10% bedragen van de OZB. Als we het Delftse tarief met 10% verlagen, is vergelijking met de BiZa norm beter mogelijk. Het blijkt dan dat Delftse tarief vergelijkbaar is met de BiZa norm.
Andere mogelijkheid is om de eigen belastingopbrengsten te spiegelen aan even grote gemeenten. Als we de Delftse belastingopbrengsten vergelijken met de eerdergenoemde qua inwonertal vergelijkbare gemeenten resulteert het volgende beeld:
4.6 Risicoprofiel gemeente
Sommige accountants adviseren wel de risico's uit de risicoparagraaf te kwantificeren en dit bedrag te verhogen voor de risico's die het grondbedrijf loopt. Voor Delft is deze redenatie niet bruikbaar. Voor risico's die te kwantificeren en substantieel van omvang zijn, wordt in Delft in de regel een voorziening gevormd. De "kleinere" risico's worden afgedekt via de algemene reserve van de gemeente.
Er is de afgelopen jaren meer aandacht besteed dan in het verleden aan risicobeheer. Zo is nu in begroting en jaarrekening een risicoparagraaf opgenomen.
Risico's Er is een directe relatie tussen de risico's die de gemeente loopt en het noodzakelijk aan te houden buffervermogen. Van accountantswege wordt wel de volgende gedachtegang gevolgd:
Kwantificeer aan de hand van de risicoparagraaf de risico's die de gemeente in de komende jaren loopt. Speciale aandacht hierbij verdient het grondbedrijf, omdat de ervaring heeft geleerd dat risico's daar groter zijn dan bij andere beleidsterreinen. Problemen bij grondexploitaties hebben immers forse financiële effecten. Door accountants (niet de huisaccountant) wordt wel geadviseerd om 15% van de boekwaarden van de gronden in exploitatie als voorziening aan te houden. Als we het totaalbedrag van risico's uit de risicoparagraaf optellen bij de voorziening grondbedrijf krijgen wij een indicatie van het bedrag dat minimaal moet worden aangehouden om potentiële tegenvallers op te kunnen vangen.
N.B De genoemde vuistregel van 15% is heel globaal. Geen grondbedrijf is hetzelfde. Van belang is bijvoorbeeld hoe actief het grondbedrijf is, wat het risico-gedrag is en hoe de kwaliteit van de administratie is (wordt bijvoorbeeld het bedrijfseconomische voorzichtigheidsbeginsel toegepast).
Omdat het buffervermogen niet alleen de nu bekende tegenvallers moet kunnen opvangen maar ook de tegenvallers die later bekend worden, moet bovenbedoeld bedrag veiligheidshalve met stel een factor 2 of 3 (intuïtief) worden vermenigvuldigd.
Bovenstaande gedachtegang is wel erg theoretisch en voor Delft wellicht niet bruikbaar. Probleem is, dat risico's vaak lastig kwantificeerbaar zijn. Als risico's wel te kwantificeren en van substantiele omvang zijn, wordt er in Delft normaliter een voorziening gevormd.
4.7 Meerjarenontwikkeling reserves en voorzieningen
Meerjaren-overzichten zijn noodzakelijk om zicht te krijgen op de ontwikkeling van het buffervermogen. Uit de meerjaren-overzichten concluderen wij dat de omvang van de gemeentelijke reserves en voorzieningen eind 2000 naar schatting circa f 12 miljoen hoger zal zijn dan per begin 1997. Het buffervermogen stijgt in deze periode met f 46 miljoen. Meerjarenprognoses moet voorzichtig worden geinterpreteerd omdat ze de afgelopen jaren niet altijd even betrouwbaar zijn gebleken. Dat komt omdat onttrekkingen en stortingen meerjarig vaak lastig in te schatten zijn.
Waarom meerjaren-
overzichten Meerjaren-overzichten betreffende reserves en voorzieningen zijn onmisbaar om zicht te krijgen op de meerjarige ontwikkeling van het buffervermogen. M.a.w. als de gemeente over een paar jaar de wind tegen krijgt en zich tegelijkertijd een aantal negatieve scenario's voltrekt, kunnen wij dan wel voldoen aan onze verplichtingen. Ook vanuit de optiek van de budgetdiscipline van de raad valt te pleiten voor meerjaren-overzichten. Ten behoeve van een goede financiering is het nodig te weten welk bedrag de komende jaren aan interne financieringsmiddelen beschikbaar en nodig is. Een tekortschietende planning levert problemen in de financieringssfeer.
Zo bleek bijvoorbeeld bij de rekening 1995 dat het niveau van de reserves en voorzieningen per 1 januari 1996 f 28 miljoen hoger is uitgevallen dan geraamd. Hierdoor stegen de financieringslasten; er moest meer rente worden toegevoegd aan deze reserves. Dat levert bij de jaarrekening een nadeel op.
Het is dan ook niet verrassend dat de CV'95 meerjaren-overzichten voorschrijven.
Reserves gaan dalen Uit een geactualiseerde staat van reserves en voorzieningen (basis concernbegroting 1997-2000) blijkt, dat de geschatte omvang van de reserves en voorzieningen de komende jaren stijgt. Het geprognotiseerde totaal aan reserves en voorzieningen per ultimo 2000 bedraagt f 229 miljoen. Het buffervermogen (incl. bestemmingsreserves) stijgt in deze periode naar schatting tot f 85 miljoen. Dit cijfer moet wel met enige voorzichtigheid worden geinterpreteerd omdat meerjarenprognoses de afgelopen jaren niet altijd even betrouwbaar zijn gebleken. Dat komt omdat onttrekkingen en stortingen meerjarig vaak lastig in te schatten zijn.
4.8 Conclusie
Conclusie Concluderend kunnen wij stellen dat:
- Er de afgelopen jaren meer aandacht is besteed aan het risicobeheer. In de begroting en de jaarrekening is een risicoparagraaf opgenomen.
- De Delftse reservepositie ten opzichte van 1991 is ruim verdubbeld. Het zogenaamde echte buffervermogen, dat van belang is om risico's af te dekken, is echter niet noemenswaardig gestegen.
- Delft qua reservepositie slechter scoort dan andere gemeenten. Er zijn echter verscheidene factoren die vergelijking van reserveposities van verschillende gemeenten bemoeilijken.
- Delft ruimschoots voldoet aan de ondergrens van de provincie
- Er geen eenduidige normen zijn voor een minimaal aan te houden financieel weerstandsvermogen.
- De geprognotiseerde ontwikkeling van het weerstandsvermogen gunstig is.
Het zal duidelijk zijn dat aan de hand van de beschikbare gegevens geen duidelijk en onomstreden antwoord mogelijk is op de vraag of er onnodig reserves worden aangehouden. Een optimale hoogte is niet aan te geven. De omvang van het minimaal benodigde buffervermogen is sterk afhankelijk van de specifieke situatie in de gemeente. Vergelijken met andere gemeenten is lastig, omdat gemeenten vaak door allerlei factoren slecht vergelijkbaar zijn. Niettemin achten wij -gelet op het financieel beleid- de stelling verdedigbaar, dat de huidige stand van het buffervermogen als toereikend kan worden beschouwd. Gelet op de constatering dat Delft momenteel nog minder rijk is dan vergelijkbare gemeenten lijkt ons terughoudendheid bij het aanwenden van de reserves gewenst.
5. STILLE EN GEHEIME RESERVES
Een geheime reserve is een reserve waarvan het bestaan niet uit de boeken blijkt. Van stille reserves is sprake als de waardering op de balans lager is dan de marktwaarde (bij een negatieve stille reserve is de waardering op de balans hoger). Een stille reserve die financiele activa betreft, noemen we een herwaarderingsreserve. Als vervreemding van bezittingen een reële optie is, zal in de toelichting bij de balans in de toekomst het bestaan van een stille of geheime reserve worden vermeld.
In de vorige paragraaf hadden we het over de zichtbare reserves van de gemeente. Naast deze reserves beschikt de gemeente ook nog over zogenaamde geheime en stille reserves.
Geheime reserves Van geheime reserves is sprake als een gemeentelijk bezit in het geheel niet in de balans van de gemeente is terug te vinden. De bedrijfseconomische term geheime reserve klinkt vrij alarmerend en illegaal maar dat is niet terecht. Geheim wil niet meer zeggen dan: niet uit de balans blijkend. Veelal zijn er goede redenen om een bepaald gemeentelijk bezit niet (meer) te waarderen op de balans. Vaak is er sprake van incourante bezittingen of bezittingen waarvan de waarde bijna niet te bepalen is. Denk bijvoorbeeld aan de bezittingen van het museum. Bovendien betreft het bijna altijd gemeentebezit dat nodig is voor het functioneren van de gemeente danwel bezit met een cultuurhistorische waarde waarvan verkoop bijna ondenkbaar is ("tafelzilver van de stad"). Dat is overigens ook de reden dat deze verborgen reserves niet door gemeenten kunnen worden meegeteld bij de bepaling van het buffervermogen.
N.B.
Dat gemeenten dit soort reserves in tegenstelling tot het bedrijfsleven veelal niet op de balans vermelden, komt omdat de balans bij een overheidsorganisatie een andere functie vervult dan in het bedrijfsleven. In het bedrijfsleven is belangrijk dat de balans inzicht geeft in de waarde van de onderneming (alhoewel dat ook daar vaak bijzonder ingewikkeld is). Een overheidsorganisatie is een bestedingshuishouding en heeft daarmee een andere gerichtheid. Bovendien zijn gemeenten volgens de NCV verplicht om af te schrijven en te waarderen op boekwaarden.
Stille reserves en Van stille reserves is sprake als de waardering op de balans afwijkt van de herwaarderingsreserves marktwaarde. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als onroerend goed in bezit van de gemeente te laag is gewaardeerd. Via het project Beheer Onroerend Goed worden overigens eventuele stille reserves bij het gemeentelijk onroerendgoedbezit in kaart gebracht. Bij financiële activa (aandelen e.d.) spreken we niet over stille reserves maar over herwaarderingsreserves.
Stille reserves komen ook tot stand doordat aanschaffingen niet worden geactiveerd maar rechtstreeks ten laste van reserves worden gedekt. Daardoor is de bruto-boekwaarde niet in de boeken terug te vinden. Denk bijvoorbeeld aan de investering in het overlaadstation ad f 5 miljoen ten laste van de reserve tot dekking van de hogere vuilverwerkingskosten.
Wanneer presenteren Als verkoop een reële optie is, geldt voor stille reserves dat ze volgens de CV'95 in de toelichting bij de balans (dus niet de balans zelf) moeten worden vermeld. Dit om ze zichtbaar te maken. Tot nu toe is een en ander in het Delftse -zoals bij de meeste andere gemeenten- niet gebruikelijk maar wij zullen in de toekomst in de jaarrekening hieraan waar mogelijk aandacht besteden. Dat lijkt ons alleen zinvol als er sprake is van niet bedrijfsgebonden bezittingen waarvan afstoten op dat moment in discussie is. Daardoor wordt het voor de raad ook transparanter wat de "verborgen" bezittingen van de gemeente zijn. Dit maakt het ook eenvoudiger om als gemeentebestuur "sell or not sell" beslissingen te treffen. Bijvoorbeeld: wil je wel of niet aandelen in bezit van de gemeente verkopen. Er zijn ook negatieve stille of geheime reserves denkbaar. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als de gemeente een pand bezit waarvan de boekwaarde door renovatie hoger is dan de werkelijke waarde.
6. VERGROTEN VAN DE TRANSPARANTIE VAN HET BESTAND AAN RESERVES EN VOORZIENINGEN
Aanbevelingen vorige nota De aanbevelingen uit 1992 met betrekking tot het beheer van reserves
In 1992 werd geconstateerd dat het beheer van reserves en voorzieningen divers geregeld was en verbetering behoefde. Gewezen werd o.a. op het belang van plafonnering, het verminderen van het aantal reserves en voorzieningen, het kritisch bezien van de noodzaak tot vorming van nieuwe reserves en voorzieningen en verbeteren van de presentatie van staat D. Hoewel er verbeteringen zijn doorgevoerd, achten wij het raadzaam een aantal beheersregels verder te herijken. Wij zullen hiervoor in deze paragraaf voorstellen doen.
6.1 Aantal reserves en voorzieningen niet afgenomen maar juist toegenomen
Meer in plaats van minder Het aantal reserves en voorzieningen is de afgelopen jaren gestegen. De groei is met name terug te vinden bij de egalisatievoorzieningen. Waar mogelijk wordt nu het bestand gesaneerd. Wanneer bij de begrotings- of rekeningsvoorbereiding blijkt, dat de noodzaak om een reserve of voorziening in stand te houden is weggevallen, wordt deze opgeheven. Elke vier jaar verschijnt er een nieuwe nota reserves en voorzieningen waarbij het reservebestand wordt herijkt. De inzichtelijkheid van de staat van reserves en voorzieningen wordt verbeterd door een andere indeling.
Het streven uit de vorige nota reserves en voorzieningen uit 1992 was om door sanering en clustering van reserves de inzichtelijkheid in de gemeentelijke reservepositie te verbeteren. Uit onderstaand schema blijkt, dat het per saldo niet is gelukt om het aantal reserves en voorzieningen te laten afnemen.
ultimo begin
1992 1997**
aantal reserves 55 46
aantal voorzieningen 19 40
== ==
Totaal 74 86
** Op basis van meerjarenbegroting 1997-2000
Integendeel: het aantal reserves en voorzieningen is zelfs toegenomen van 74 per ultimo 1992 tot 86 nu. Dit komt omdat er meer reserves en voorzieningen bij komen dan er verdwijnen. Per saldo werden er 14 reserves en voorzieningen opgeheven terwijl er 26 nieuwe bijkwamen.
De belangrijke verklaring van de groei is terug te vinden bij de egalisatievoorzieningen (+12). Zo steeg bijvoorbeeld bij de DMZ het aantal egalisatievoorzieningen met 7. Aan het vormen van een egalisatievoorziening ligt overigens veelal een bedrijfseconomische reden ten grondslag. Het instellen ervan getuigd dus van gezond financieel beheer. Er is dus een legitieme reden voor vorming van deze voorzieningen. Niettemin moet beperken van het aantal reserves en voorzieningen onzes inziens aandachtspunt blijven. Zeker voor de reserves geldt, dat teveel versnippering de inzichtelijkheid van de gemeentelijke reservepositie niet ten goede komt.
voorstellen tot
verbetering Om hierin verbetering aan te brengen stellen wij het volgende voor:
A. Bij de recente inventarisatie bleek dat een aantal van de reserves en voorzieningen kan worden opgeheven danwel samengevoegd. In de paragrafen 7 tot en met 9 komen wij met een aantal concrete voorstellen.
B. Kritische opstelling ten aanzien van de noodzaak om nieuwe reserves en voorzieningen in te stellen. Zie hiervoor paragraaf 6.2.
C. Voor zover dat relevant en aan de orde is, zal bij de voorbereiding van de begroting of de rekening worden nagegaan of reserves en voorzieningen kunnen worden opgeheven. Van elke post zal jaarlijks door de budgethouder van de reserve/voorziening bij de begrotingsvoorbereiding een meerjarig bestedingsplan worden samengesteld/geactualiseerd. Uit dit bestedingsplan moet de noodzaak van instandhouding blijken. Daarbij geldt de regel: als de noodzaak van instandhouding niet uit het bestedingsplan blijkt, zal de reserve/voorziening dienen te vervallen. Daarenboven geldt, dat er elke vier jaar een nieuwe nota verschijnt waarbij het reserve- en voorzieningenbestand herijkt wordt.
D. De inzichtelijkheid kan ook worden verbeterd door een betere indeling van de staat van reserves en voorzieningen in begroting en rekening. Dit sluit ook aan de Comptabiliteitsvoorschriften '95. Er komt een indeling in enerzijds beleidsrijke reserves en voorzieningen en anderzijds beheersmatige reserves en voorzieningen (bedrijfseconomische noodzaak). Als er sprake is van van rijkswege gelabelde reserves zal dat worden aangegeven.
6.2 Instellen en opheffen reserves en voorzieningen
Reserves en voorzieningen wordt alleen ingesteld indien absoluut noodzakelijk. Voorzieningen worden normaliter ingesteld bij de jaarrekening. Reserves bij Kadernota of begroting. Instellen van reserves en voorzieningen kan natuuurlijk ook door een afzonderlijk voorstel. Reserves en voorzieningen worden opgeheven door de gemeenteraad.
Er wordt alleen een reserve of voorziening ingesteld als dat absoluut noodzakelijk is. Er worden immers voor langere tijd algemene middelen vastgelegd. Regel blijft, dat reserves en voorzieningen alleen worden ingesteld na goedkeuring door de raad. De bedrijfseconomische noodzaak voor een voorziening blijkt doorgaans uit de jaarrekening. Voorzieningen worden dan ook meestal bij de jaarrekening ingesteld. Reserves worden normaliter ingesteld bij de Kadernota of de begroting. Instellen kan echter ook met een afzonderlijk voorstel. Zaken die bij instellen moeten worden gemeld zijn in ieder geval doel, geschatte verloop, plafond, heroverwegingsfrequentie/duur e.d..
Reserves en voorzieningen worden ingesteld en opgeheven door de gemeenteraad.
6.3 Beperking hoogte en duur reserves en voorzieningen
Nieuwe reserves en voorzieningen moeten zoveel mogelijk voor bepaalde tijd worden ingesteld. Regelmatig (bij de begroting) moet de vraag aan de orde komen of de noodzakelijke hoogte van een reserve/voorziening is overschreden.
Hoogte limiteren Belangrijk is de vaststelling van de noodzakelijke hoogte van een reserve/voorziening. Het gaat daarbij enerzijds om de minimale hoogte waarbij als beleidslijn geldt, dat een negatieve stand van een reserve/voorziening niet is toegestaan. Nog steeds wordt echter te weinig aandacht geschonken aan de maximaal noodzakelijk hoogte van reserves en voorzieningen. Daarmee bestaat het risico dat een aantal reserves/voorzieningen te hoog is. Daardoor wordt de aanwezigheid van een algemene reserve versluierd en worden onnodig middelen vastgelegd.
Bovendien verhoudt teveel reserveren van middelen ("potjesdenken") zich slecht tot het budgetrecht van de raad. Immers, gelden die worden gereserveerd, worden toch enigszins onttrokken aan de gemeentebrede middelenafweging. Bestedingsplannen moeten inzicht geven in de vraag hoe hoog een reserve of voorziening moet zijn.
Met name voor een aantal reserves met een risicomotief geldt overigens, dat het veelal moeilijk is om de benodigde omvang exact aan te geven. Bij algemene reserves is limitering minder relevant omdat hier een koppeling aan een specifieke doelstelling ontbreekt. Deze reserves hebben met name een bufferfunctie.
Duur beperkt Reserves en voorzieningen dienen naar onze mening zoveel als mogelijk beperkt te blijven tot concreet binnen afzienbare tijd te realiseren bestemmingen (horizonprincipe). Voor nieuwe reserves en voorzieningen geldt, dat bij het instellen ervan de duur moet worden benoemd. Daarbij worden reserves en voorzieningen in principe voor bepaalde tijd ingesteld. Voor een aantal reserves en voorzieningen bleek het bij de inventarisatie mogelijk een einddatum te benoemen. De looptijd zal ook bij de jaarlijkse begrotingsvoorbereiding punt van aandacht blijven. Het concern zal hierop toezien. Voor een voorziening geldt, dat een verplichting kan worden opgenomen op het moment dat het risico materieel wordt. De voorziening wordt dan dus opgeheven. In situaties waarbij het risico vervalt, kan ook de voorziening vrijvallen.
6.4 Naamgeving en rubricering
In een aantal gevallen is de naam van reserve of voorziening aangepast. Meestal omdat een reserve eigenlijk een voorziening is of andersom.
De namen van reserves en voorzieningen geven soms onvoldoende duidelijk aan wat het motief ervan is.
Bij de invoering van de vernieuwde comptabiliteitsvoorschriften is in de Delftse nota Comptabiliteitsvoorschriften op weloverwogen wijze de Delftse beleidslijn met betrekking tot onder andere de rubricering van reserves en voorzieningen vastgelegd. De accountant vindt in een aantal gevallen dat onder de voorzieningen posten zijn opgenomen die naar hun mening niet voldoen aan de definitie van voorzieningen maar meer het karakter hebben van bestemmingsreserves, aangezien het posten betreft die geen voorwaardelijke kwantificeerbare verplichtingen betreffen. Rekening houdend met deze aanbevelingen hebben wij in een aantal gevallen reserves omgedoopt tot voorzieningen en andersom. Voorbeeld: museumfonds wordt voorziening aankopen museumcollecties. In bijlage 3 is een lijst met naamwijzigingen opgenomen.
6.5 Afschrijven of voorziening vormen
Aanschaffingen kunnen zowel worden geactiveerd als ten laste van een voorziening of reserve worden gedekt. Voordeel van laatstgenoemde mogelijkheid is dat de lasten direct worden genomen. Bovendien geeft het een stabiel begrotingsbeeld.
Bij kosten die om de zoveel jaar terugkomen als bijvoorbeeld groot onderhoud (maar in principe bij veel kostensoorten) zijn twee constructies denkbaar. Kosten worden of afgeschreven of afgedekt via een onderhoudsvoorziening. Via de afschrijvingsmethodiek worden kosten afgeschreven. De vervanging wordt vervolgens weer geactiveerd en afgeschreven. De budgettaire lasten rusten dan op de jaren waarin het gebruik van die kapitaalgoederen plaatsvindt. Andere mogelijkheid is om te sparen voor vervanging via jaarlijkse toevoegingen aan een voorziening. De waardevermindering wegens slijtage blijkt dan niet direct uit de scherp dalende boekwaarde maar uit de stijging van de onderhoudsvoorziening.
N.B. We zien even af van de situatie waarbij de vermogensbehoefte jaarlijks redelijk stabiel is (in vakjargon: er is sprake van een ideaalcomplex). Dan heeft het de voorkeur om vervanging te regelen via de begroting. In dit kader zijn in de afgelopen jaren diverse jaarlijkse kredieten omgezet naar jaarlijkse budgetten in de begroting.
Het aanschaffen ten laste van een voorziening kan alleen als de omvang van een voorziening dit toelaat. De voorziening mag niet "rood lopen".
Voordeel van het vormen van een voorziening is, dat lasten niet naar de toekomst worden geschoven maar direct worden genomen. In die zin is het voorzichtiger financieel beleid. Daar staat natuurlijk wel tegenover dat de voor investeringen beschikbare ruimte bij activeren van aanschaffingen hoger is. Immers: Omdat de kapitaallasten over de economische levensduur van het activum worden gespreid zijn de lasten die jaarlijks op de begroting drukken, lager.
Vooral bij jaarlijks of zeer regelmatig terugkerende investeringen blijkt er bij activeren een cumulatie van rente-effecten op te treden. Het vormen van een voorziening is dan handiger.
Tenslotte geeft het vormen van een voorziening een stabiel begrotingsbeeld. Elk jaar komt hetzelfde bedrag ten laste van de begroting. Bij activeren dalen -door de binnen de gemeente gebruikte lineaire afschrijvingsmethodiek- de kapitaallasten en na vervanging stijgen de lasten weer fors.
6.6 Stortingen en onttrekkingen
De informatiewaarde van begroting en rekening wordt vergroot door helder te maken welk bedrag wordt toegevoegd aan respectievelijk reserves en voorzieningen. Verder zijn in deze paragraaf spelregels opgenomen voor onttrekkingen aan reserves en voorzieningen.
Om maximale transparantie te garanderen verlopen stortingen en onttrekkingen aan reserves en voorzieningen alleen via de exploitatie. Dat betekent, dat stortingen en onttrekkingen ook worden verwerkt in het jaarresultaat en terug te vinden zijn in de jaarrekening. Dit komt de verantwoording ten goede.
Tot nu toe is in de begroting en jaarrekening niet helder aangegeven welk bedrag per saldo wordt toegevoegd aan reserves en welk bedrag aan voorzieningen. Wij streven er naar dit in cyclusstukken inzichtelijker te maken.
Voor de fijnproevers:
Bij voorzieningen is er sprake van een noodzaak en/of verplichting tot het doen van de uitgaaf. Reserveringen (met uitzondering van de egalisatiereserves) betreffen in principe zaken waarvoor een vrije beleidskeuze mogelijk is. "Nee-zeggen" is mogelijk. De raad kan hier dus op sturen.
Autorisatie Voor wat betreft de autorisatie van bestedingen van en dotaties aan reserves en voorzieningen geldt het volgende. Met het vaststellen van de begroting gaat de Raad tevens accoord met de voor het eerstvolgende begrotingsjaar concreet aangegeven bestedingen van en dotaties aan reserves en voorzieningen. Bij de jaarrekening wordt gecontroleerd of gerealiseerde onttrekkingen ook geraamd waren. De normale budgetdisciplineregels gelden dus ook voor de reserves en voorzieningen.
In de concernbegroting is een totaaloverzicht opgenomen waarbij per reserve/voorziening wordt aangegeven wat in het eerstvolgende jaar de geraamde storting/onttrekking is en op welke subfunctie deze is verantwoord.
Als er meer wordt onttrokken aan een reserve of voorziening dan gepland of als er een besteding wordt voorgesteld die buiten het bestek valt van de planning, zal er een afzonderlijk raadsvoorstel worden gemaakt om de bestedingen te autoriseren of zal er bij de jaarrekening een toelichting worden gegeven. Onttrekkingen zijn alleen toegestaan als de stand van de reserve/voorziening dit toelaat. Negatiefstanden zijn dus niet toegestaan.
Wijzigen bestemming Het wijzigen van een bestemming van een reserve of voorziening is alleen mogelijk na expliciete goedkeuring door de raad.
6.7 Informatievoorziening over reserves en voorzieningen
In deze paragraaf is beschreven welke informatie in de diverse cyclusstukken moet worden opgenomen.
De Kadernota beoogt de hoofdlijnen van het beleid aan te geven. Belangrijke mutaties in reserves/voorzieningen zullen zo mogelijk in de Kadernota aan de orde moeten komen. Het gaat daarbij vanzelfsprekend alleen om mutaties die voor de financiële positie van de gemeente budgettair interessant zijn.
Op basis van bestedingsplannen moet jaarlijks door de budgethouders bij de begrotingsvoorbereidingworden onderbouwd of reserves en voorzieningen toereikend of te hoog zijn. Op grond van deze inventarisatie kan worden voorgesteld het bestand te saneren of om specifieke reserves en voorzieningen op te hogen. Belangrijke mutaties in reserves en voorzieningen die om een of andere reden niet in de Kadernota zijn meegenomen, kunnen ook in de begroting aan de orde komen. Punt van zorg blijven de bestedingsplannen. Wij menen, dat hier nog wel verbeteringen zijn te realiseren. Dit blijft een aandachtspunt.
Alleen als er in budgettaire zin afwijkingen zijn ten opzichte van de planning wordt dat in de Marap gemeld.
In de jaarrekening wordt verantwoording afgelegd over de besteding van middelen en het verloop van reserves en voorzieningen. Daar waar werkelijke mutaties belangrijk afwijken van de planning wordt een toelichting gegeven en een afrekenvoorstel gedaan. Tevens kunnen door de diensten -zoals al in paragraaf 6.2 is aangegeven- bij de rekening concrete voorstellen worden gedaan.
Zoals al aangegeven, is het meest logische moment om een voorstel te doen om reserve of voorziening in te stellen danwel de dotatie aan te passen de jaarrekening.
6.8 Aanwenden algemene reserv es
Deze paragraaf gaat in op de vraag of er spelregels zijn voor het aanwenden van de algemene reserves (te weten de algemene reserve, de saldireserve en de algemene reserve grondbedrijf). Wij stellen voor om hierbij als criterium te hanteren dat een investering zichzelf op (de lange) termijn terugverdient door hogere gemeentelijke inkomsten.
Er zijn in het Delftse weinig spelregels geformuleerd om te bepalen wanneer een uitgaaf ten laste van een algemene reserve kan worden gebracht. Zoals ook op in paragraaf 6.6 van deze nota wordt aangegeven is de hoofdlijn dat de investeringen worden geactiveerd. Dan wordt er immers afgeschreven en zijn de investeringslasten zichtbaar in de jaarrekening. Uit de vrijval van kapitaallasten die na verloop van jaren ontstaat, kunnen onderhoud en vervanging worden geregeld. Niettemin wordt in bepaalde situaties bewust van deze regel afgeweken. Het moet daarbij gaan om eenmalige doelen waarbij er ook een zekere vanzelfsprekendheid is om de algemene reserves hiervoor aan te wenden. Die vanzelfsprekendheid kan bijvoorbeeld worden afgeleid uit de gedragslijn die in het verleden in dat soort gevallen is gevolgd.
In de afgelopen jaren zijn regelmatig voor de realisatie van bepaalde doelstellingen algemene reserves ingezet. Zo zijn in 1992 en 1993 de boekwaarden van een aantal investeringen afgeboekt ten laste van deze reserves. Doel van dergelijke omzettingsoperaties was om de exploitatieuitgaven te verlagen (geen kapitaallasten). Andere voorbeelden zijn: de bijdrage uit de reserve Zicht op Delft ad f 10 mln. voor de realisatie van de parkeergarages en de voorgenomen onttrekking aan de reserve voor dekking van de hogere vuilverwerkingskosten voor de realisatie van het overlaadstation. Of: de storting in het automatiseringsfonds ad f 3,1 miljoen waartoe bij de Kadernota 1998-2001 is besloten.
Spelregels
aanwenden Er zijn weinig geschreven regels die ingaan op de relevante vraag: wanneer is aanwenden van algemene reserves toegestaan. Vanzelfsprekend is het het primaat van de raad om bij elke voorgestelde onttrekking deze vraag te beantwoorden. Wij stellen voor om hierbij als criterium te hanteren dat een investering zichzelf op (de lange) termijn terugverdient door hogere gemeentelijke inkomsten. Er is hier dus sprake van voorfinanciering van een op zich rendabele investering.
7. ALGEMENE RESERVES NADER BESCHOUWD
In hoofdstuk 4 constateerden wij, dat de hoofdfunctie van algemene reserves is het verstevigen van het gemeentelijk weerstandsvermogen. Een vast onderdeel hiervan is het egaliseren van jaarlijkse rekeningresultaten.
Belangrijkste algemene
reserves De gemeente beschikt over de volgende algemene reserves:
begrote stand per 1-1-1997
x f 1 mln. (begroting)
saldireserve (inclusief DBR) 10,0
algemene reserve 26,3
algemene reserve grondbedrijf 2,1
==
38,4
7.1 Saldi- en algemene reserve
De noodzaak om een aparte saldireserve aan te houden is niet meer aanwezig. Wij stellen derhalve voor om de saldireserve per ultimo 1997 samen te voegen met de algemene reserve.
Aparte saldireserve? Tot nu toe wordt er voor de verrekening van exploitatie-uitkomsten een afzonderlijke saldireserve aangehouden. Argumenten die hiervoor gehanteerd zijn (nota "reserves aangesproken" 1992):
- Het geeft meer zicht op de (meerjarige) ontwikkeling van de gemeentelijke rekeningresultaten;
- De saldireserve fluctueert; een afzonderlijke saldireserve levert meer stabiliteit voor de andere algemene reserves;
- de rente wordt bijgeschreven op de reserve zelf en niet toegevoegd aan de gewone dienst (zoals bij de algemene reserve).
Als u besluit tot herziening van de rentebijschrijving geldt in ieder geval het laatste argument niet meer. Voor wat betreft de andere twee argumenten geldt, dat de afgelopen jaren is gebleken dat rekeningsresultaten redelijk te voorspellen zijn. Verrassingen zijn gelukkig uitgebleven. Positieve en negatieve rekeningsresultaten compenseren elkaar bovendien meestal grotendeels. Wij zijn dan ook van mening dat de concernsaldireserve en de algemene reserve per ultimo 1997 kunnen worden samengevoegd.
Aan de saldireserve wordt momenteel ook de rente toegevoegd over de voorzieningen dubieuze debiteuren (concern, DMZ en B&M). Bij het nieuwe rentebeleid is hiervoor geen reden meer aanwezig.
7.2 Dienstbedrijfsreserves (DBR)
De Dienstbedrijfsreserves (DBR's) zijn een afgescheiden onderdeel van de gemeentelijke saldireserve.
Functie DBR De DBR is een reserve per dienst die wordt gebruikt om de jaarlijkse verschillen in exploitatieresultaat met elkaar te verrekenen. Het betreft hier zowel budgetoverschotten en -tekorten als verschillen tussen voor- en
nacalculatie en prijs en efficiencyverschillen. Elke dienst put of stort jaarlijks uit/in de reserve al naar gelang het resultaat van de bedrijfsvoering. Bovendien hebben de diensten een instrument in handen waarmee enige flexibiliteit in de bedrijfsvoering is verkregen en ontstaat bij de diensten een meer op het bedrijfsresultaat gerichte aandacht (budgetdiscipline). Het blijkt, dat op deze manier verrassende rekeningsresultaten worden voorkomen.
Het bedrag dat jaarlijks aan de DBR kan worden toegevoegd en onttrokken is gemaximeerd. Dit is om het inlopen bij een eventuele negatiefstand behapbaar te houden.
De huidige spelregels zijn kort samengevat:
1. Eén DBR per dienst
2. Jaarlijks maximum aan verrekening
Beheer en Milieu f 1,5 mln
Stadsontwikkeling f 1,5 mln
Welzijn, Onderwijs en
Cultuur f 0,5 mln
Dienst Maatschappelijke
Zorg f 0,250 mln
Bestuursdienst f 0,250 mln
3. Tussentijdse aanwending op voorstel dienst en alleen voor incidentele uitgaven voor bedrijfsmiddelen.
4. Bij negatiefstand moet de dienst het tekort planmatig aanzuiveren in maximaal 3 jaar.
5. Geen renteverrekening over saldo.
Standen DBR's
Standen DBR's De DBR-standen per ultimo 1995 bedragen (rekening):
DBR SO f 1,9 mln.
DBR WOC f 0,3 mln.
DBR BenM f 1,7 mln.
DBR DMZ -/- f 0,3 mln.
DBR BD f 0,5 mln.
DBR Combi f 3,2 mln.
De DBR's zijn in de huidige situatie een onderdeel van de (op te heffen) saldireserve. Omwille van een maximale zichtbaarheid stellen wij u voor om de DBR's niet meer als onderdeel van een andere reserve op te nemen maar om per dienst een aparte DBR aan te houden. Over de stand van de DBR's zal geen prijscompensatie worden vergoed.
7.3 Algemene reserve grondbedrijf
In 1996 heeft er een afroming plaatsgevonden van de algemene reserve van het Grondbedrijf tot het minimaal noodzakelijke niveau van f 2 miljoen. Er vindt om de vier jaar afroming plaats van de winsten op bestemmingsplannen. Het afgeroomde bedrag is ten gunste gebracht van de reserve Delft Kennisstad en de reserve Zicht op Delft. Voor verdere details verwijzen wij naar het voorstel betreffende deze afroming. Door de vierjaarlijkse herijking is het regelmatige inzicht verzekerd. Het grondbedrijf is voornemens om vanaf 1997 jaarlijks een meerjarenprogramma grondzaken op te stellen. Het zal duidelijk zijn, dat dit het inzicht in het verloop van deze reserve kan verbeteren.
8. VOORSTELLEN MET BETREKKING TOT RESERVES
Voor een samenvatting van dit hoofdstuk verwijzen wij naar hoofdstuk 1.
8.1. Verdere toelichting
Inventarisatie-formulieren Bij het schrijven van deze nota is uitgegaan van de zogenaamde inventarisatieformulieren reserve/voorzieningen. Per reserve/voorziening is relevante informatie opgenomen als wat is het doel van de reserve/voorziening, wat is het verwachte meerjarige verloop ervan enz. Bij het opstellen van de meerjarenramingen is in principe uitgegaan van de concernbegroting 1997-2000. in een aantal gevallen zijn de rekeningcijfers gehanteerd.
8.2 Voorstellen m.b.t. de bestemmingsreserves
Samenvoegen 8.2.1 Samenvoegen
Reserve Vluchtelingen
Er is momenteel een tweetal reserves dat verband houdt met de inkomsten en uitgaven die samenhangen met de opvang van vluchtelingen. Het egalisatiefonds Rijksregeling Opvang Asielzoekers (ROA) is bedoeld voor de afwikkeling van de exploitatievoor- en nadelen van met name het levensonderhoud van vluchtelingen. Het fonds Vluchtelingen is ingesteld ter dekking van de kosten van begeleiding van vluchtelingen. Omdat beide reserves samenhangen met de opvang van vluchtelingen wordt voorgesteld ze samen te voegen tot één nieuwe reserve Vluchtelingen.
Reserve Zuidpoort
De reserve Zicht op Delft is ingesteld ten behoeve van de Zuidpoort-exploitatie. Hetzelfde geldt voor de reserve Zuidpoort. Laatstgenoemde reserve is bij de Kadernota 1996-1999 ingesteld ter gedeeltelijke dekking van het geraamde plantekort op de exploitatie van het Zuidpoortgebied. Het grondbedrijf geeft aan, dat beide reserves kunnen worden samengevoegd. Hierbij wordt er wel vanuit gegaan, dat de reserve Zicht op Delft volledig kan worden ingezet ten behoeve van de exploitatie Zuidpoort. Voorstel is derhalve om de reserve Zicht op Delft te beëindigen en het saldo toe te voegen aan de Reserve Zuidpoort.
8.2.2 Opheffen
Op te heffen reserves De volgende reserves kunnen worden opgeheven:
a. reserve viering 750 jarig bestaan Delft
b. reserve apparaatskosten 750 jarig bestaan Delft
c. reserve omslagkosten Tanthof
d. reserve voor kleine en grote renovaties scholengemeenschap Hugo Grotius
e. Fonds formatie budgetsysteem voortgezet onderwijs
f. Reserve onderhoud inventaris Hugo Grotius
ad a+b Dat deze reserves na afronding van het feestjaar kunnen worden beëindigd, spreekt voor zich. Het geraamde saldo bij opheffing is nihil.
ad c Doel van deze reserve is om de kosten van concrete investeringen in bovenwijkse voorzieningen in Tanthof te
dekken. De investeringen die uit de reserves waren
voorzien, zijn inmiddels voor een belangrijk deel afgerond. Er is dan ook geen reden om een aparte reserve hiervoor aan te houden. De kosten die nog samenhangen met Tanthof kunnen via de lopende exploitatie van het bestemmingsplan Tanthof worden verwerkt. Voorgesteld wordt het saldo ad circa f 7,5 miljoen (per 1-1-1997) over te hevelen naar de exploitatie Tanthof. Over het financiële verloop van de exploitatie Tanthof is u inmiddels een notitie aangeboden
ad d+e+f Scholengemeenschap Hugo Grotius heeft aangegeven deze reserves elders te willen beleggen. Door het instellen van een artikel 82 commissie zijn de beheerstaken van deze school inmiddels gedelegeerd van de raad naar de bestuurscommissie. Het afstoten van de reserves past binnen dit kader. Wij kunnen dan ook instemmen met dit voorstel.
8.2.3 Compensatie rentenadeel
Compensatie rentenadeel In hoofdstuk 3 wordt voorgesteld om bij de bepaling van de rentevergoeding over de reserve niet langer te rekenen met de omslagrente maar met een prijscompensatievergoeding. In de onderstaande gevallen levert de lagere vergoeding naar verwachting problemen op en is compensatie van het verschil nodig. Tussen haakjes is het eenmalig structureel te compenseren bedrag vermeld (x 1000):
a. Reserve BWS vrijvallende middelen (144)
b. Reserve aankopen museumcollecties (1)
c. Reserve beeldende kunstopdrachten en subsidies (1)
d. Materieelvervangingsreserve brandweer (24)
e. Materieelvervangingsreserve reiniging (62)
f. Reserve in het kader van de 5-jarige afrekening i.v.m. overschrijdingsregeling wet bijzonder basisonderwijs (25)
g. Reserve in het kader van de 5-jarige afrekening bedoeld in de wet op het speciaal onderwijs (22)
h. Reserve in het kader van de 5-jarige afrekening bedoeld in artikel 89 van de wet op het voortgezet onderwijs (26)
ad a.
Deze voorziening is bedoeld om renterisico's die de gemeente loopt bij de uitvoering van de regeling Besluit Woninggebonden Subsidie (BWS) af te dekken. Er valt alleen een uitspraak te doen over de noodzakelijke hoogte van deze voorziening als er een risicoanalyse is uitgevoerd. Momenteel is er nog geen risico-analyse voor deze voorziening beschikbaar. Bij de begrotingsbehandeling zal dit wel gereed moeten zijn. Bij de begroting kan dan de omvang van deze voorziening dan worden aangepast aan de noodzakelijke omvang.
ad b+c
Voor deze reserves geldt, dat er in 1991 budget voor is ingeleverd toen gemeentebreed werd overgeschakeld op het systeem van bijschrijven van omslagrente.
ad d.t/m h
Compensatie is noodzakelijk omdat anders de reserve bij vervanging zou komen "rood" te staan.
Handhaven omslagrente 8.2.4. Handhaven omslagrente
In een aantal gevallen is door de diensten gevraagd om omslagrente te blijven vergoeden:
a. Bij een aantal reserves van het Grondbedrijf
b. Bij de reserve voor parkeervoorzieningen
c. Bij de onderwijsreserves
d. Reserve Stadsvernieuwing
ad a. Grondbedrijf
Grondbedrijf (N.B. Gemakshalve bespreken wij in dit hoofdstuk zowel de reserves als de voorzieningen van het grondbedrijf)
Voor een aantal reserves en voorzieningen van het Grondbedrijf geldt, dat er goede motieven zijn om omslagrente te blijven vergoeden:
- Het Grondbedrijf is een risicovolle onderneming waarin voldoende financieel weerstandsvermogen aanwezig moet zijn om eventuele nadelen op te kunnen vangen;
- Indien de reserves door toevoeging van de rente en stortingen uit andere hoofde harder aangroeien dan strikt noodzakelijk is, komt het surplus eenmaal in de vier jaar middels de afroming toch weer beschikbaar;
- Het grondbedrijf heeft comptabel gezien een aparte status en mutaties zijn niet direct van invloed op de concernbegroting. Dit is voor de andere diensten wel het geval;
- Ook vanwege fiscale motieven is het verstandiger om omslagrente te blijven toerekenen. Als we omslagrente blijven hanteren, zijn er meer mogelijkheden om BTW om planexploitaties te verrekenen. Andersom geldt dat als alleen prijscompensatie wordt verleend er minder BTW kan worden teruggevorderd. Dat kost dus geld.
Het grondbedrijf kent de volgende reserves en voorzieningen:
1. Algemene Reserve Grondbedrijf
2 Voorziening Saneringsplannen
3. Algemene Voorziening Bouw- en Lopende Exploitaties (verzamelreserve)
4. Voorziening gemeentelijke eigendommen
5. Voorziening gemeentelijke dienstgebouwen
6 Reserve Zicht op Delft
ad 1,2: Omslagrente bijschrijven
ad 3.: Dit is een verzamelreserve. Voor een aantal onderdelen is het o.i. niet noodzakelijk omslagrente te blijven vergoeden, t.w:
* voorziening Abtswoudsepark;
* voorziening Rotterdamseweg;
* voorziening bouwrijpmaken afgesloten plannen;
* voorziening Hoornse Hof.
Voor deze voorzieningen geldt dat de hoogte ervan is af te stemmen op de noodzaak. Voor de overige voorzieningen die deel uitmaken van deze verzamelpost zal wel omslagrente worden berekend.
ad 4 en 5: Eerdergenoemde argumenten om omslagrente te blijven berekenen gelden nauwelijks voor deze voorzieningen. Er is o.i. dan ook geen reden om omslagrente te blijven vergoeden. Wel willen wij het rentenadeel volledig compenseren.
ad 6 en 7: Hiervoor geldt dat rentetoevoeging hard nodig is voor afdekking van het plantekort op de Zuidpoort-exploitatie. Om deze reden willen wij omslagrente blijven vergoeden. Dit heeft in dit specifieke geval de voorkeur boven compensatie van het nadeel door verhoging van de dotatie.
Dit omdat bij verhogen van de dotatie geen rekening wordt gehouden met rente-op-rente. Bij reserves met een grote omvang wordt er dan niet volledig gecompenseerd.
Wij zullen uiterlijk in het najaar 1997 de genoemde uitzonderingen nog eens tegen het licht houden om kritisch te bezien of hetzelfde effect (d.i. reserves en voorzieningen compenseren voor de gederfde rente-inkomsten als gevolg van de lagere vergoeding) kan worden bereikt door in plaats van omslagrente te blijven vergoeden de dotaties te verhogen
.
ad b. Reserve voor parkeervoorzieningen
Reserve parkeervoor-
zieningen Wij stellen voor om ook voor de reserve voor parkeervoorzieningen vooralsnog omslagrente te blijven vergoeden. Dit omdat bij het opstellen van de exploitatie van de parkeergarages is gerekend op vergoeding van omslagrente. Vergoeding van prijscompensatie resulteert mogelijk in een dekkingstekort bij de parkeergarages.
Wij merken hierbij wel het volgende op. Bij de nota Programmatische Bijstelling Kwaliteitsverbetering Binnenstad was toegezegd dat er bij de Kadernota 1998-2001 een actualisatie van de berekeningen van de kosten
van de parkeergarages zou worden geleverd. Helaas is dit nog niet gereed. Het is dus op dit moment nog niet duidelijk wat het effect is van de bouw van de parkeergarages op de reserve voor parkeervoorzieningen en of vergoeden van de omslagrente noodzakelijk is. Zodra deze actualisatie gereed is, zullen wij dit alsnog bezien en hierover met u spreken.
Onderwijsreserves ad c. Onderwijsreserves
Voor de onderwijsreserves bieden de Comptabiliteitsvoorschriften de mogelijkheid om rente te blijven vergoeden. Blijkens circulaires gaat het ministerie van Onderwijs bij de berekening van de rijksbijdragen uit van rentebijschrijving om de reserve op peil te houden. Als de storting wordt verhoogd in plaats van rentebijschrijving ontstaat bovendien het risico van doorbetaling. De doorbetalingsverhouding is ongunstig in Delft (ca 1:3). Bovendien heeft -zoals u weet- bij de decentralisatie van taken op dit punt naar de gemeenten het rijk een korting toegepast. M.a.w.: de prognoses voor de onderwijsreserves zijn niet bijzonder gunstig. Een en ander afwegende lijkt het ons te verdedigen om op de onderwijsreserves omslagrente te blijven vergoeden.
Uitzonderingen hierop zijn de reserves in het kader van de 5-jaarlijkse afrekening voor het basisonderwijs, het speciaal onderwijs en het voortgezet onderwijs. Het betreft hier egalisatiereserves.
Reserve Stadsvernieuwing ad d. Reserve Stadsvernieuwing
Bij het opstellen van de laatste Meerjarenraming Stadsvernieuwing is ervan uitgegaan dat er rente wordt vergoed. De bestedingen zijn er voor de komende vier jaar op afgestemd. Als compensatie van de rentederving achterwege blijft, gaat dat ten koste van in de laatste door u goedgekeurde MRSV opgenomen stadsvernieuwingsprojekten. Om deze reden hebben
wij besloten vooralsnog omslagrente te blijven vergoeden zolang het Rijk het fonds blijft voeden. Naar aanleiding van het advies van de commissie Middelen zullen wij de noodzaak om een uitzonderingspositie (omslagrente blijven vergoeden) voor de reserve Stadsvernieuwing te creeëren opnieuw aan de orde stellen bij bespreking van de MRSV 1998-2002.
8.3. Instellen reserve
Instellen Wij vragen u de volgende reserve in te stellen: reserve vervanging instrumenten en apparatuur VAK. Het doel van deze reserve spreekt voor zich.
9. VOORSTELLEN MET BETREKKING TOT VOORZIENINGEN
Voor een samenvatting van dit hoofdstuk verwijzen wij naar hoofdstuk 1.
9.1 Onderhoudsvoorzieningen
Onderhoudsvoorzieningen automatisering
Alle diensten met uitzondering van de dienst Beheer en Milieu beschikken over een voorziening voor automatiseringskosten. Deze dienen om de automatiseringskosten te egaliseren. De dienst Beheer en Milieu dekt de automatiseringskosten via investeringskredieten.
De Bestuursdienst en de dienst WOC vragen om het rentenadeel te compenseren. De dienst DMZ en SO claimen geen compensatie. Compensatie lijkt ons -zeker gelet op het belang van de eigen automatisering als Delft Kennisstad- aan te bevelen. Het lijkt ons rechtvaardig om de diensten op dit punt niet ongelijk te behandelen en alle diensten derhalve te compenseren voor het rentenadeel.
9.2 Voorstellen met betrekking tot de voorzieningen
Samenvoegen 9.2.1 Samenvoegen
Voorziening inrichting Jongenshuis en Stadhuis
De Bestuursdienst beschikt over een voorziening vervanging inrichting stadhuis en een voorziening vervanging inrichting Jongenshuis. Het feit dat beide voorzieningen het onderhoud van aparte locaties regelen, rechtvaardigt niet het bestaan van twee aparte voorzieningen. Wij stellen voor om deze twee voorzieningen samen te voegen tot een voorziening inrichting stadhuis en Jongenshuis.
afromen 9.2.2 Afromen
Voorziening diverse activiteiten BenM
De voorziening diverse activiteiten dienst Beheer en Milieu
betreft een totaal-voorziening waarin diverse voorzieningen zijn ondergebracht. Deze voorziening heeft betrekking op een aantal posten uit de bedrijfsvoering van de dienst Beheer en Milieu. Onderdeel van deze verzamelvoorziening zijn:
(cijfers per 01-01-1997)
a. voorziening afrekening Hoogheemraadschap ad f 734.000
b. voorziening onderhoud viadukt spoorweg ad f 833.000
De voorziening afrekening Hoogheemraadschap wordt gebruikt voor de afrekening met het Hoogheemraadschap van de waterafvoer via het hoofdgemaal. De afgelopen jaren is de afrekening per saldo nihil. Ook voor de komende jaren worden geen nadelen verwacht. Het saldo bedraagt f 734.000. Ook voor de voorziening onderhoud spoorwegviadukt geldt, dat afroming mogelijk is. Deze voorziening is gevormd voor een eventuele gemeentelijke bijdrage in de onderhoudskosten van het spoorviadukt.
Doordat deze kosten voor de gemeente niet optreden, kan de voorziening worden afgeroomd. Per saldo betreft het f 833.000. Mochten er te zijner tijd toch kosten optreden dan zal dit ten laste van de algemene middelen komen. Het totale voordeel is derhalve f 1.567.000 (nog te corrigeren voor eventuele mutaties na 1-1-1997). Wij stellen voor om dit bedrag gedeeltelijk te gebruiken voor f 1.100.000 inhaalstortingen te doen in de egalisatievoorziening pre-vut. Het restant van het voordeel ad
f 467.000 (nog te corrigeren voor eventuele mutaties in 1997) wordt toegevoegd aan het voordeel dat in hoofdstuk 3 is berekend.
9.2.3 Compensatie rentenadeel
Compenseren rentenadeel In hoofdstuk 3 wordt voorgesteld om bij de bepaling van de rentevergoeding over de reserve en voorzieningen niet langer te rekenen met de omslagrente maar met een prijscompensatievergoeding. In de onderstaande gevallen levert de lagere vergoeding naar verwachting problemen op en is compensatie nodig. Tussen haakjes is het eenmalig structureel te compenseren bedrag vermeld (x 1000):
a. Onderhoudsvoorziening welzijnsaccommodaties (1)
b. Onderhoudsvoorziening sporthallen (18)
c. Onderhoudsvoorziening centrale bibliotheek (7)
d. Onderhoudsvoorziening Theater (9)
e. Voorzieningen automatisering (30)
f. Voorziening onderhoud gebouwen en installaties zwembad Kerkpolder (4)
g. Voorziening instrumenten en apparatuur VAK (1)
h. Voorziening gemeentelijke dienstgebouwen (40)
i. Voorziening gemeentelijke eigendommen (44)
j. Voorziening voormalig personeel brandweer/flo voorziening (62)
De dotatie wordt verhoogd met de derving middels verhoging van de dotatie tot het oude niveau. Als compensatie achterwege zou blijven,
ontstaan er naar verwachting voor deze reserves te zijner tijd tekorten.
Storting verhogen 9.2.4 Storting verhogen
Egalisatievoorziening pre-vut
Voor de egalisatievoorziening pre-vut wordt -gezien het verwachte meerjarenverloop ervan- gevraagd extra te doteren. Deze voorziening is bedoeld voor de financiering van de kosten van het seniorenbeleid voor personeel. Voeding geschiedt gedeeltelijk door de voor dit doel ontvangen compensatie in het gemeentefonds. De eerstkomende twee jaar is er jaarlijks een tekort. Om te voorkomen, dat de voorziening "roodloopt" is een verhoging van de storting met f 1,1 miljoen in 1997 noodzakelijk.
9.2.5. Voorziening tegen contante waarde
Indien een voorziening gewaardeerd is tegen contante waarde maken de Comptabiliteitsvoorschriften een uitzondering. Dan mag wel rente worden vergoed. In één geval is hiervan sprake. Het betreft de renovatievoorziening sportvelden. Voorgesteld worden om voor deze voorziening de omslagrente te blijven hanteren. Hetzelfde geldt voor de voorziening renovatie toplaag atletiekbaan. Hoewel dit in strikte zin geen voorziening is tegen contante waarde geldt wel dat wordt toegewerkt naar een voor vervanging benodigd bedrag. Bovendien is er een overeenkomst gesloten met AV'40 waarbij de gemeente zich heeft verplicht tot storting inclusief rente.
9.2.6. Opheffen voorzieningen
Opheffen De volgende drie voorzieningen kunnen worden opgeheven:
1. Voorziening voormalige schoolgebouwen
In 1993 is de afschrijvingstermijn voor schoolgebouwen in verband met ministriële voorschriften verlengd van 40 jaar naar 60 jaar. Deze voorziening is toen gevormd voor risico-afdekking van eventuele verliezen bij het afstoten van schoolgebouwen. Door decentralisatie van de onderwijshuisvesting kan deze voorziening worden opgeheven. Het college heeft inmiddels besloten dat het saldo van deze voorziening wordt ingezet om boekwaarden van af te stoten welzijnsaccommodaties te kunnen afboeken (conform nota Instrumenten).
2. Voorziening afkoopsom wachtgelden VAK
Deze voorziening was gevormd voor wachtgeldverplichtingen van een voormalig personeelslid van de VAK. Deze voorziening is
inmiddels niet meer nodig.
3. Voorziening saneringsplannen
Deze voorziening dient ter dekking van de kosten van voorfinanciering van de gemeente van bodemsaneringen waarvoor in latere jaren van de provincie of het rijk subsidie wordt ontvangen. Het is echter niet noodzakelijk hiervoor een aparte voorziening aan te houden.
Bijlage 1.
BEGRIPSBEPALING
I. Reserves
Het vormen van reserves is in feite niets anders dan geld opzij zetten voor een bepaald doel. Er zijn algemene reserves, bestemmingsreserves en stille en geheime reserves. Reserves hebben een bufferfunctie en spaar- en egalisatiefunctie. Tevens worden ze als financieringsmiddel gebruikt.
Reserves zijn een onderdeel van het eigen vermogen van de gemeente. Het eigen vermogen is het verschil tussen de gemeentelijke bezittingen en schulden.
Reserves zijn middelen, die al dan niet met het oog op het realiseren van vooraf bepaalde doelen, worden bewaard als afgezonderde componenten van het gemeentelijk vermogen. Het vormen van reserves is niets anders dan sparen: geld opzij zetten. Dit kan zowel bedoeld als onbedoeld plaatsvinden. Reserves vormen dus een instrument van financieel beleid.
De reserves worden onderscheiden in:
* Algemene reserve: hiertoe worden gerekend eigen vermogensbestanddelen die zijn gevormd zonder dat daaraan door de gemeenteraad een bestemming is gegeven. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als het rekeningresultaat positief is en niet wordt aangewend voor nieuwe uitgaven maar opzij wordt gezet. Deze reserves zijn in principe vrij besteedbaar. De beleidsruimte bij aanwending is dus groot. Alle reserves niet zijnde een bestemmingsreserve worden hiertoe gerekend. In Delft worden de algemene reserve, de saldireserve en de algemene reserve grondbedrijf tot de algemene reserves gerekend.
* Bestemmingsreserve: reserves waaraan door de gemeenteraad een bepaalde bestemming is gegeven ter realisering van een bepaald doel. Voorbeeld: reserve instandhouding Delftse monumenten
* Stille reserves: reserve waarvan de omvang niet uit de balans blijkt. Van stille reserves is ook sprake als er een verschil is
tussen boekwaarde van een pand en de marktwaarde ervan. Momenteel wordt in het kader van het project RBOG de marktwaarde van panden geinventariseerd. Wij tekenen nog aan, dat de boekwaarde van panden soms beinvloed kan zijn door zgn. afschrijvingen ineens. De boekwaarde is dan geflatteerd.
Voorbeeld: als bij de aanschaf van een activum een deel van de
prijs wordt voldaan uit een reserve.
* Herwaarderingsreserve: als er bij financiële activa sprake is van
een stille reserve.Voorbeeld hiervan zijn de aandelen van het
Bouwfonds Nederlandse Gemeenten en die van het Electriciteitsbedrijf Zuid-Holland
* Geheime reserves: reserve waarvan bestaan en omvang niet uit de balans blijkt. Denk bijvoorbeeld aan de bezittingen van museum Prinsenhof.
Functies reserves Reserves (zowel de algemene als de bestemmingsreserves) vervullen de volgende functies:
1. Bufferfunctie
Reserves dienen om onverwachte tegenvallers te kunnen opvangen
2. Bestedings/spaar- en egalisatiefunctie
De reserve wordt gebruikt om incidentele uitgaven te doen. Veelal treden de uitgaven niet gelijkmatig op en dient de reserve ter
egalisatie van deze uitgaven. Daarnaast worden reserves ingesteld om te sparen voor het realiseren van een expliciet vastgesteld beleidsdoel.
Bijkomend voordeel van de aanwezigheid van reserves is, dat er minder geld behoeft te worden geleend op de kapitaalmarkt. De reserves worden als financieringsmiddel gebruikt.
II Voorzieningen
Wat zijn
voorzieningen Voorzieningen worden gevormd voor kostenegalisatie en het afdekken van kwantificeerbare risico's of verplichtingen. Ze worden dus gevormd vanuit het oogpunt van kostenbeheer.
Voorzieningen zijn afgezonderde vermogenbestanddelen ontstaan uit de exploitatie die worden gevormd wegens:
a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op het moment van instellen min of meer onzeker is, maar waarvan redelijkerwijs is in te schatten dat ze tot schulden worden (bijvoorbeeld voorziening voor garantieverplichtingen);
b. op het moment van instellen bestaande risico's inzake bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten en waaruit te zijner tijd lasten voortvloeien (voorbeeld:voorziening voor reorganisatiekosten)
c. het in de tijd onregelmatig gespreid zijn van bepaalde kosten (bijvoorbeeld voorziening voor groot onderhoud). Soms heeft de egalisatie ten doel om tarieven te temporiseren.
Uit deze opsomming blijkt al wat de motieven zijn om een voorziening aan te houden: kostenegalisatie en afdekken van globaal kwantificeerbare risico's of verplichtingen. Ze worden dus gevormd vanuit het oogpunt van kostenbeheer. Voorzieningen zijn dus als toekomstige verplichtingen te beschouwen en als zodanig worden ze tot het vreemd vermogen gerekend.
Als een risico is verzekerd, is het vormen van een voorziening niet nodig. Voorzieningen hangen samen met benoemde verplichtingen of risico's. Voorzieningen kunnen dus alleen voor het doel worden aangewend waarvoor ze zijn ingesteld (even afgezien van de situatie dat de voorziening wordt opgeheven). De beleidsruimte bij voorzieningen is dus beperkt. Vanzelfsprekend bestaat wel de mogelijkheid om -afhankelijk van het risico- de hoogte van de voorziening aan te passen.
III Verschil tussen reserve en voorziening
In het overzicht op de volgende bladzijde zijn de verschillen schematisch weergegeven.
Verschil Er is een aantal verschillen tussen reserves en voorzieningen te noemen:
1. Voorzieningen betreffen voorwaardelijke verplichtingen. Er is een redelijke inschatting te maken van de omvang. Alleen het moment van optreden van de kosten is niet bekend. Bij reserves is geen sprake van voorwaardelijke verplichtingen. In tegenstelling tot bij de voorzieningen is bij reserves "nee zeggen" tegen de lasten mogelijk.
2. Bij een bestemmingsreserve bestaat -voor de raad- de vrijheid om de bestemming te wijzigen. Bij een voorziening is dat niet ongestraft mogelijk. Er is immers sprake van een voorwaardelijke verplichting. Zo geldt bijvoorbeeld voor een onderhoudsvoorziening dat uitstel van onderhoud snel technische problemen oplevert. Als een dergelijke voorziening wordt beëindigd, nemen de onderhoudslasten op de gewone dienst toe. Als er meer vrijheidsgraden zijn, is er sprake van een onderhoudsreserve.
3. Voorzieningen vinden qua lasten hun oorsprong in het verleden. Zo hebben de dotaties aan de egalisatievoorziening pre-vut te maken met het feit dat de gemeente personeel in dienst heeft, dat gebruik kan gaan maken van de seniorenregeling. Bestemmingsreserves worden gevormd voor lasten die in de toekomst kunnen gaan optreden.
4. Uit de vorige punten vloeit een ander onderscheid voort: voorzieningen zijn een instrument van financieel beheer en reserves van financieel beleid. Voorzieningen zijn vanwege hun beheersmatige karakter voor de raad in de regel minder interessant.
5. Een toevoeging aan of vorming van een voorziening kan in principe altijd plaatsvinden ook al zou er daardoor een negatief resultaat van het verantwoordingsjaar ontstaan. Een toevoeging aan een voorziening gaat ten laste van de exploitatie . Ze vormen een onderdeel van de resultaatbepaling. Voor de algemene reserves geldt dat deze gevoed worden uit de resultaatbestemming. Ze worden in de regel alleen gevormd/gevoed indien sprake is van een positief resultaat. Voor de bestemmingsreserves ligt het beeld minder eenduidig. De mutaties op de egalisatiereserves worden
meegenomen in de resultaatbepaling (verwerkt in primaire begroting danwel begrotingswijzigingen). Bij dotaties aan de bestemmingsreserves met een bestedings/spaarfunctie geldt, dat er sprake is van "oormerken" van een deel van het resultaat om te sparen voor een bepaald beleidsdoel. Hierbij is dus sprake van resultaatbestemming.
6. Reserves (algemene reserves en bestemmingsreserves) rekenen wij tot het eigen vermogen van de gemeente. Omdat voorzieningen worden gevormd voor een toekomstige verplichting worden deze niet tot het eigen vermogen maar tot het vreemd vermogen gerekend.
De verschillen op een rijtje gezet:
RESERVES VOORZIENINGEN
instrument financieel instrument financieel
beleid beheer. Bedrijfseconomische noodzaak
geen voorwaardelijke voorwaardelijke
verplichtingen verplichtingen
("nee-zeggen mogelijk) ("nee-zeggen" niet mogelijk)
wijzigen bestemming bestemming ligt vast
mogelijk
sparen voor toekomstige sparen voor lasten
uitgaven die hun oorsprong
vinden in het verleden
onderdeel resultaatbepaling resultaatbepaling
én resultaatbestemming
eigen vermogen vreemd vermogen
Fondsen
Fondsen N.B. In de Delftse praktijk wordt ook wel de term fonds gehanteerd. Met het begrip kan zowel een reserve als een voorziening worden aangeduid. In de Comptabiliteitsvoorschriften '95 is geen sprake van fondsen. Daarom is er in de nu gehanteerde begripsbepaling geen sprake meer van fondsen.
BIJLAGE 2 BESTEMMINGSRESERVES TOEGELICHT
Het kenmerkende verschil tussen een algemene reserve en een bestemmingsreserve is, dat de raad bij een bestemmingsreserve een bestedingsdoel heeft vastgesteld. Het staat de raad vanzelfsprekend wel vrij om een eenmaal gegeven bestemming te wijzigen in een andere bestemming. Delft beschikt ook over bestemmingsreserves die gevoed zijn door derden (meestal het rijk) en waarvan het doel of aanwendingsrichting is voorgeschreven. In bijvoorbeeld de sector onderwijs is hiervan sprake.
bestemmingsreserves De qua omvang en/of beleidsrijkheid belangrijkste reserves zijn:
rekeningstand per 31-12-1996
x f 1 mln.
Reserve Delft Kennisstad f 4,6 mln.
Milieutechnologiefonds f 2,6 mln.
Reserve voor parkeervoorzieningen f 6,4 mln
Fonds voor egalisatiewinsten en
verliezen Combiwerk f 2,6 mln.
Reserve Stadsvernieuwing f22,9 mln.
Reserve Zicht op Delft f25,0 mln.
Reserve tot dekking hogere kosten
vuilverwerking f 8,0 mln.
Fonds BWS Woningbouw spaarsaldi -/- f 2,5 mln.
Fonds BWS Woningbouw vrijval middelen f 2,9 mln.
Reserve instandhouding Delftse monumenten f 4,9 mln.
Vereveningsreserve WVG f 5,1 mln.
II.1 Bestemmingsreserves toegelicht
II.1.1.Egalisatiereserves (gesloten circuits)
Er is een aantal reserves dat is ingesteld om te komen tot een constante bijdrage uit de algemene middelen danwel een budgettair neutrale exploitatie van een activiteit. We spreken dan over zogenaamde gesloten circuits. Hiervan is sprake bij het parkeerbedrijf, de stadsvernieuwing, de reiniging en bij uitvoering van regelgeving WVG en vluchtelingen/ROA. Positieve en negatieve exploitatiesaldi op deze activiteiten komen niet ten gunste of ten laste van het jaarresultaat maar worden verrekend met de reserve. Dat betekent, dat de uitvoering van deze activiteiten geen invloed heeft op de begroting ("gewone dienst").
Reserve voor parkeervoorzieningen
Oorspronkelijk is de reserve voor parkeervoorzieningen bedoeld om voor- en nadelige exploitatie-uitkomsten van het parkeerbedrijf te vereffenen. Later is de reserve ook bestemd om de aanloopkosten van nieuwe parkeervoorzieningen op te vangen. Zo speelt deze reserve een belangrijke rol bij de dekking van kosten van de vier te realiseren parkeergarages.
Binnenkort zal u een actualisatie van de berekeningen van de kosten van de parkeergarages worden aangeboden.
Reserve tot dekking van hogere vuilverwerkingskosten.
In het kader van de nota Diftar (gedifferentieerd reinigingsrecht) is in juni 1996 een meerjarenperspectief gepresenteerd voor het reinigingsrecht. Om de effecten van de gediffentieerde tarieven op te vangen, is een deel van de reserve ingezet. Tevens is toen door de raad aangegeven, dat het minimale niveau van de reserve twee miljoen gulden dient te zijn.
Sinds de nota Diftar heeft zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan, dat van invloed was op de stand van het de reserve. De belangrijkste waren:
- Meevallende verwerkingskosten 1995, vrijvallende kapitaalslasten en hogere omzet bedrijfsafvalstoffen;
- Terugstorting door de AVR over de jaren 1994. Ook voor 1995 en 1996 wordt een teruggaaf verwacht.
Via een geactualiseerde nota Diftar, heeft de gemeenteraad 31 oktober 1996 het reinigingsrecht voor 1997 vastgesteld. Daarbij is tevens geaccepteerd dat het saldo van de reserve tijdelijk vijf miljoen gulden hoger mag zijn, ter financiering van het nieuwe overlaadstation.
Egalisatiereserve gemeentelijk rioleringsplan (GRP).
In 1995 heeft de gemeenteraad het Gemeentelijk Rioleringsplan 1996 - 2000 vastgesteld. Daarbij is er voor gekozen, de extra kosten grotendeels te dekken door een aantal jaarlijkse verhogingen van de tarieven van de OZB en rioolrechten grote afvoeren. Ondanks deze verhoging, zullen de uitvoeringskosten van het GRP de eerste jaren van uitvoering niet gedekt kunnen worden uit de hogere baten van de OZB. Daarom is een reserve GRP ingesteld, waarvan de stand (geprognotiseerd) tot en met 1999 negatief zal zijn. In de jaren daarna is een positieve stand van het fonds geraamd.
II.2 Overige bestemmingsreserves toegelicht
Reserve Zicht op Delft
De reserve Zicht op Delft is in 1989 gevormd bij de afroming van de algemene reserve van het Grondbedrijf. Om de vier jaar wordt het afgeroomde bedrag inzake winst op bestemmingsplannen ten gunste gebracht van de reserve Zicht op Delft. Overeenkomstig eerdere besluitvorming zal de reserve Zicht op Delft geheel ingezet worden voor de ontwikkeling van het Zuidpoortgebied.
Reserve Stadsvernieuwing
Voor de reserve Stadsvernieuwing fungeert de Meerjarenraming Stadsvernieuwing als bestedingsplan. Wij verwijzen daarnaar.
Bouwfonds Haaglanden
Deze reserve is in 1996 ingesteld bij de afroming van de grondbedrijfreserves. De reserve is bedoeld om verplichtingen te dekken op grond van de VINEX-taakstelling.
Reserve Lopende exploitaties
Deze reserve is ingesteld als extra buffervermogen om fluctuaties binnen de grondexploitaties te kunnen opvangen. De hoogte van de voorziening is momenteel ruim f 56,5 miljoen. Dit is ongeveer 10% van de nog te maken kosten van het bouwrijpmaken binnen de verschillende planexploitaties.
Onderwijsreserves
Per 1-1-1997 is de onderwijshuisvesting gedecentraliseerd. Ten aanzien van de vorming en inrichting van voorzieningen voor het onderwijs zijn
afzonderlijke voorstellen gedaan in het traject decentralisatie onderwijshuisvesting. Wij verwijzen naar de desbetreffende nota.
In het kader daarvan is een aantal reserves samengevoegd. Het gaat om de reserves voor technisch en ingrijpend onderhoud aan schoolgebouwen. Al deze reserves zijn samengevoegd tot één nieuwe reserve "onderhoud buitenkant schoolgebouwen".
Tevens is naar aanleiding van de decentralisatie van de onderwijshuisvesting de voorziening voor calamiteiten aan onderwijsgebouwen ingesteld. Uit deze voorziening worden de kosten voortvloeiende uit calamiteiten aan schoolgebouwen betaald.
Milieutechnologiereserve
Medio 1995 is met de keuze voor het scenario Delft Kennisstad besloten om het milieufonds om te bouwen naar een milieutechnologiereserve. De milieutechnologiereserve is bedoeld om initiatieven in milieutechnologieprojekten te stimuleren. Tot en met 1997 werd de winst die jaarlijks van het Energiebedrijf werd ontvangen ad f 1,5 miljoen gestort in dit fonds. Door wijziging van de organisatiestructuur van het Energiebedrijf is de gemeente inmiddels aandeelhouder van de N.V. Energiebedrijf Delfland. Daarmee samenhangend wordt daarom vanaf 1998 een lager bedrag ad f 0,35 miljoen aan dividend ontvangen. De storting in het milieutechnologiereserve wordt vanaf 1998 met hetzelfde bedrag verlaagd.
Met het instellen van de milieutechnologiereserve heeft de gemeenteraad besloten om de milieureserve hierin te laten opgaan. Omdat de milieutechnologiereserve een bredere functie heeft dan de milieureservereserve is toen besloten de milieureserve pas op te heffen als alle "oude" projekten uit de milieureserve zijn afgerond. Omdat een aantal projekten doorloopt tot in 1998 kan de milieureserve pas na 1998 worden beëindigd.
Belangrijkste
voorzieningen De qua omvang belangrijkste van de in totaal 40
voorzieningen zijn:
Stand per 31-12-1996
(rekening, x 1 mln.)
Voorziening dubieuze debiteuren
afdeling Belastingen f 1,7 mln.
Voorziening gegarandeerde geldleningen f 3,4 mln.
Algemene voorziening bouw- en lopende
exploitaties f 56,5 mln.
Voorziening vluchtelingen DMZ f 1,5 mln.
Voorziening diverse activiteiten f 2,1 mln.
Egalisatievoorziening gemeentelijke
pré-vut -f 0,3 mln.
Voorziening gemeentelijke dienstgebouwen f 1,0 mln.
Voorziening gemeentelijke eigendommen f 1,2 mln.
Voorziening gegarandeerde geldleningen
Met betrekking tot de voorziening gegandeerde geldleningen merken wij nog het volgende op. Deze voorziening fungeert om aanspraken op verleende gemeentegaranties te dekken. Van alle door de gemeente verleende garanties is voor circa 70% in eerste instantie dekking aanwezig via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW). De gemeente heeft nog wel risico als achtervang. Over de resterende 30% loopt de gemeente het volledige risico. Hiervan bestaat 60% uit garanties in de nutssector.
Bij de risicobeoordeling is de risicospreiding van belang. Deze is bijzonder ongunstig. Ca 65% van alle garanties is afgegeven ten behoeve van slechts twee sectoren (nuttsector en woningbouwcorporaties) en slechts 8 debiteuren. Indien wij bancaire maatstaven zouden loslaten op de noodzakelijke hoogte van deze voorziening zou blijken dat de omvang vele tientallen miljoenen te laag is. De exacte hoogte is mede gezien de sterke afhankelijkheid van het niet te beïnvloeden nationale beleid niet vast te stellen. De voorziening zal kunnen worden benut om de risico's verbonden aan de kleinere gemeentegaranties af te dekken. Voor de grotere risico's kan geen specifieke voorziening worden aangehouden. Eventuele grote calamiteiten kunnen worden afgedekt via het buffervermogen van de gemeente (i.c. de algemene reserve). De risico's verbonden aan de verleende gemeentegaranties zullen overigens ook in de risicoparagraaf bij de begroting en de rekening worden vermeld.
BIJLAGE 3 LIJST VAN RESERVES EN VOORZIENINGEN WAARVAN DE NAAM WIJZIGT
NAAM WAS NAAM WORDT
milieufonds
milieureserve
milieutechnologiefonds
milieutechnologie- reserve
voorziening vervanging fin. systeem
reserve vervanging fin. systeem
fonds sociale vernieuwing
reserve sociale vernieuwing
arbeidsmarkt- en opleidingsfonds
arbeidsmarkt- en opleidingsreserve
voorziening vervanging POVO
reserve vervanging POVO
fonds voor automatiseringsmiddelen
reserve voor automatiseringsmiddelen
vereveningsfonds WVG
vereveningsreserve WVG
automatiseringsfonds DMZ
automatiseringsreserve DMZ
Fonds herinrichting dienstgebouw
Reserve herinrichting
Hooikade
dienstgebouw Hooikade
Voorziening gemeentelijke dienstgebouwen
Reserve gem. dienstgebouwen
Fonds voorzieningen openbaar vervoer
Reserve openbaar vervoer
Fonds wegsleepregeling/wrakkendiens
Reserve wegsleep-
regeling/wrakkendienst
Fonds BWS spaarsaldi
Reserve BWS spaarsaldi
Fonds BWS vrijvallende middelen
Reserve BWS vrijvallende middelen
Stadsvernieuwingsfonds
Reserve stadsvernieuwing
Toerismefonds
Toerismereserve
Materieelvervangingsfonds reiniging
Materieelvervangings-
reserve reiniging
Materieelvervangingsfonds brandweer
Materieelvervangings-reserve brandweer
FLO-fonds brandweer
FLO-voorziening brandweer
Egalisatiefonds gemeentelijk riolerings-
Egalisatiereserve
gemeentelijk rioleringsplan
Kinderopvangfonds
Reserve kinderopvang
NAAM WAS NAAM WORDT
Egalisatiefonds nieuwkomers Egalisatievoorziening
nieuwkomers
Fonds renovatie toplaag atletiekbaan Voorziening renovatie toplaag atletiekbaan
Fonds culturele activiteiten Reserve culturele
activiteiten
Fonds beeldende kunstopdrachten en subsidies Reserve beeldende
kunstopdrachten en
subsidies
Museumfonds Reserve aankopen museumcollecties
Aankoopfonds gemeentearchief Aankoopreserve gemeentearchief
Voorzieningen in het kader van de Reserves in het kader
5-jarige afrekening van de 5-jarige afrekening
Fonds formatie budgetsysteem basis- Reserve formatie budget
en speciaal onderwijs systeem basis- en speciaal onderwijs
Fonds nascholing basis/speciaal
onderwijs
Fonds voor aankoop meubilair
en kleine investeringen basisond.
Fonds technisch onderhoud gebouwen basisonderwijs
Fonds ingrijpend onderhoud gebouwen basisonderwijs
Fonds technisch en ingrijpend onderhoud centrale gymnastieklokalen
Fonds glasschade voor schoolgebouwen
Fonds preventief onderhoud
Juliana van Stolbergschool
Fonds preventief onderhoud school het Kompas
Fonds voor invalleerkrachten
basis/speciaal onderwijs
Fonds schaalvergroting basisonderwijs
Fonds nascholing
basisonderwijs
peciaal onderwijs
Reserve nascholing
basis/spec. onderwijs
eserve nascholing basis/speciaal ond.
Reserve voor aankoop meubilair en kl. inv.
Reserve tech.onderhoud
gebouwen basisond.
Reserve ingrijpend ond.
gebouwen basisond.
Reserve techn. en ingr.
onderhoud centrale
gymnastieklokalen
Reserve glasschade voor schoolgebouwen
Voorziening onderhoud
binnenkant Juliana van
Stolbergschool
Voorziening onderhoud
binnenkant Het Kompas
Reserve voor inval-
leerkr basis/spec. ond.
reserve schaalvergroting
basisonderwijs
Reserve nascholing basisonderwijs
voormalige schoolgebouwen
Net als voor alle reserves en voorzieningen geldt, dat de vraag legitiem is of de DBR's moeten worden geplafonneerd en zo ja bij welk bedrag. In ieder geval geldt, dat de omvang van de DBR's het mogelijk moet maken om zonder problemen "normale" positieve en negatieve rekeningsresultaten te verrekenen. M.a.w.: de omvang van de DBR moet het toelaten dat binnen bepaalde marges een "slecht" rekeningsresultaat ermee verrekend wordt. Deze stelregel geeft nog onvoldoende houvast om een optimale hoogte van de DBR's vast te stellen. Elk plafond is in feite arbitrair. Ook om een andere reden is plafonnering van de DBR's niet verstandig. Immers: de prikkel om de bedrijfsvoering efficient in te richten wordt minder als een dienst het maximum nadert. De voordelen van deze inspanning komen boven het maximum niet aan de dienst toe maar aan de algemene dienst. Wij stellen daarom voor de plafonnering vanaf 1997 af te schaffen.