Aan
de gemeenteraad.
PLAN VAN AANPAK
als bedoeld in de Leidraad bij organisatieveranderingen,
vastgesteld door de raad der gemeente Delft op 31 maart 1983,
voor de reorganisatie van de ambtelijke en bestuurlijke
organisatie.
Delft,
"De wereld verandert,
Delft verandert mee."
(Delft Kennisstad 1995)
hoofdstuk I samenvatting pag. 03
hoofdstuk II inleiding/probleemstelling 07
II. Inleiding/probleemstelling
hoofdstuk III doelstelling 09
hoofdstuk IV randvoorwaarden 10
hoofdstuk V verantwoordelijkheden 11
hoofdstuk VI oplossingsrichting 13
hoofdstuk VII betrokkenheid organisatie 38
VII. Betrokkenheid organisatie
hoofdstuk VIII sociaal plan 39
hoofdstuk IX planning 40
hoofdstuk X communicatie 41
hoofdstuk XI besluitvorming 43
bijlage 1 44
bijlage 2 46
vooraf
In dit plan wordt de in de aanhef genoemde leidraad bij
organisatieveranderingen gevolgd. Uiteraard wordt ook rekening gehouden met andere
voorschriften, waaronder in het bijzonder de Wet op de Ondernemingsraden.
visie
De Delftse organisatie is toe aan verandering. Een verandering is nodig om ervoor te zorgen dat de organisatie optimaal kan voldoen aan de hoge eisen die burgers, bestuurders en medewerkers eraan stellen.
De wens om de organisatie beter af te stemmen op al deze eisen is een belangrijke aanleiding geweest om de reorganisatie in te zetten. Het traject mondt nu uit in een plan van aanpak. Hierin zijn resultaten verwerkt van de discussies met externen, raadsleden en medewerkers.
In het plan van aanpak doet het college concrete voorstellen voor een nieuwe organisatiestructuur en voor een veranderorganisatie. Daarnaast geeft het plan in hoofdlijnen aan op welke onderdelen de organisatiecultuur moet wijzigen. De nadruk ligt in eerste instantie op de verandering van de structuur. Het proces van cultuurverandering krijgt vorm als de veranderorganisatie aan haar werk begint.
Daarnaast buigt het gemeentebestuur zich over zijn eigen
werkwijze. Het college komt op korte termijn met een voorstel voor de aanpak van een nota
bestuur II.
Bij het bepalen van samenhangende clusters van taken golden uitgangspunten als:
De clusters zijn vervolgens getoetst op randvoorwaarden als:
De voorgestelde structuur bevat nog een aantal expliciete discussiepunten. Het gaat om:
De voorgestelde structuur is als volgt:
Dienst 1
ECONOMIE, WERK EN INKOMEN
taken:
PUBLIEK
taken:
CULTUUR
taken:
UITKERINGEN
taken:
ACTIVERING
taken:
STAFFUNCTIES
dienst 2
ONTWIKKELING
taken:
RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEU
taken:
INFRASTRUCTUUR EN GEBOUWEN
taken:
WIJKBEHEER
taken:
BOUWEN EN WONEN
taken:
STADSBEHEER
taken:
STADSREINIGING
taken:
STAFTAKEN
CombiWerk
Concern
BESTUURSONDERSTEUNING
taken:
CONCERNTAKEN
Onderzocht wordt of intern op afstand kunnen worden gezet:
De verandering van de organisatiestructuur gaat samen met
een verandering van de cultuur. Die cultuurverandering zal via een aantal stappen
verlopen:
Wat beogen wij met het cultuurtraject ? Wij willen een
extern-gerichte organisatie die als eenheid naar buiten treedt. De bedrijfscultuur is
daarbij een belangrijk stuurinstrument. Wij willen de Delftenaren een goed produkt leveren
dat aansluit bij zijn of haar vraag. Aan de Delftse burger ontleent de gemeente zijn
bestaansrecht en om die reden staat de burger centraal. Klantgerichtheid is één van de
waarden die wij nastreven. Klantgerichtheid vertaald in: luisteren naar wensen, klachten
en ideeën, bereikbaar zijn, goede voorlichting en informatie, een transparante
organisatie, betrouwbaarheid in het nakomen van afspraken. Voor Delftenaren en Delftse
bedrijven zijn wij betrouwbare partners. Iedere medewerker neemt daarbij zelf
verantwoordelijkheid voor het resultaat. In het onderlinge verkeer bereiden we ons goed
voor op vergaderingen, gaan we naar een cultuur van commitment, waar besluiten worden
genomen na argumentatie en op basis van duidelijk geformuleerde standpunten. Dit zijn
resultaten die we voor ogen hebben met het cultuurtraject.
Na de besluitvorming in de gemeenteraad over het plan van
aanpak zal een veranderorganisatie worden ingericht.
Namens het college nemen twee wethouders zitting in een
stuurgroep. Deze stuurgroep bestaat verder uit de verantwoordelijke projectleiders.
Voor de dagelijkse leiding van het verandertraject vormen de projectleiders een coördinatieteam.
Dit team bestaat uit de gemeentesecretaris, projectleiders
dienstvorming, een procesbegeleider en het hoofd CPOI.
De eerste taak voor de veranderorganisatie is het implementeren van de beoogde diensten-structuur.. De veranderorganisatie komt bovendien met voorstellen om te komen tot de beoogde cultuurverandering. In de komende tijd zullen voorts voorstellen worden gedaan inzake de huisvesting van het gemeentelijk apparaat en voor het gebruik van informatie- en communicatietechnologie, als ondersteuning van bijvoorbeeld de inrichting van de werkprocessen en de éénloketbenadering
Naast de projectleiders die zitting hebben in het
coördinatieteam zullen uit de organisatie ook deelproject-leiders worden benoemd, zoals
voor: cultuur en één loket. Voor de deelprojecten moeten nog deelplannen worden
opgesteld.
De periode 26 september tot 31 december 1997 is bedoeld
voor de uitwerking van de structuur. De nog niet in het plan van aanpak geregelde kwesties
zullen in overleg met de organisatie worden uitgewerkt. In december kan de raad de
definitieve structuur vaststellen en de diensthoofden benoemen voor de te vormen diensten.
Vanaf dat moment kan de implementatie beginnen.
Vanaf 1 januari 1998 wordt de nieuwe organisatie opgebouwd. Tegelijkertijd wordt de oude organisatie afgebouwd. Er is nu geen einddatum bepaald; in de uitwerking van het plan van aanpak zal een streef- einddatum worden aangegeven. In de overgangsperiode zullen de verantwoordelijkheden voor de oude en de nieuwe organisatie moeten worden gescheiden.
Hoofdstuk II: inleiding/probleemstelling
Een van de aanbevelingen in de strategienota Delft
Kennisstad is dat gestreefd moet worden naar een meer gestroomlijnde organisatie die kan
inspelen op externe veranderingen en die kan bijdragen aan het realiseren van de
doelstellingen van Delft Kennisstad.
Na het verschijnen van de discussienota Kwaliteit en
Samenwerking, waarin op een aantal hoofdpunten nadere uitwerking is gegeven aan de wijze
waarop aanpassing van de gemeentelijke organisatie zou kunnen plaatsvinden, zijn
uitvoerige discussies gevoerd over de doelstellingen van de reorganisatie en over de
thema's die daarbij een rol zouden moeten spelen.
Onderdeel van de discussienota was om door middel van
bezuinigingen te komen tot een organisatie die een zelfde takenpakket met ruim 5 miljoen
gulden minder zou kunnen realiseren. Die bezuinigingen moesten zich dus richten op de
organisatie, niet op de taken. Daarbij zouden tevens "weeffouten" in de
organisatie worden weggenomen. Daarmee werd gedoeld op in het verleden (bewust) genomen
beslissingen met betrekking tot de inrichting van de organisatie, waar nu toch anders
tegenaan gekeken kan worden. Verder bevatte de discussienota voorstellen tot verbetering
van de kwaliteit van de organisatie, waaronder een verdere uitwerking van het
concernmodel. Uitgangspunt was de organisatieverandering zo beperkt mogelijk te houden,
vooral ook omdat "tijdens de verbouwing de verkoop door moest gaan".
Organisatieonderdelen waar recent ingrijpende wijzigingen plaatsvonden, zouden daarom zo
veel mogelijk buiten schot blijven.
In de discussie kwam, ook uit de gemeenteraad, de vraag
naar boven of deze reorganisatie-doelstelling niet van een te beperkte aard was: de in de
nota Kwaliteit en Samenwerking geconstateerde slijtage in het besturingsmodel, en de
daarin opgeworpen discussie over de rol van het bestuur (primaat van de politiek) riepen
veel vragen op. Het beeld ontstond dat een meer ingrijpende organisatieverandering niet
uit de weg moest worden gegaan. Vergroting van de externe oriëntatie, ook wel uitgedrukt
als "het kantelen van de organisatie", kreeg als veranderdoelstelling steeds
meer nadruk.
Maatschappelijke en technologische ontwikkelingen maken het
mogelijk/noodzakelijk werkprocessen meer in te richten aan de hand van de vragen van de
cliënt, en minder te laten bepalen door de eigen organisatiebehoefte. Hier speelt
overigens wel een vraagstuk rond de verhouding van effectiviteit en efficiency: wat voor
de klant het meest effectief is, kan voor de organisatie verre van efficiënt zijn. Maar
soms is het ook andersom: een organisatie die zich bewust meer op de vragen oriënteert
kan soms ook ballast kwijtraken.
De algemene noemer is wel het vergroten van de externe
oriëntatie van de organisatie. Daarnaar is iedereen op zoek. Dat heeft onder meer te
maken met de principiële discussie rond het gezag van de overheid, en de vraag hoe en
waar dat gezag het beste verworven kan worden. Gezag is immers een voorwaarde voor de
legitimiteit van de overheid. Dit vormt een deel van de discussie rond de herpositionering
van de overheid.
Maar: het gaat dan niet alleen om het gezag, maar ook over
de rol en de taak van de lokale overheid. Treedt die werkelijk terug, terwijl via
decentralisatie van rijksbeleid meer beslissingsmacht bij diezelfde lokale overheid komt
te liggen? Neemt die rol werkelijk af, terwijl nieuwe taken (milieu, veiligheid)
toegevoegd worden of extra accent moeten krijgen? Streven wij werkelijk naar meer
privatisering? Hoever kunnen wij gaan bij het werken voor derden? Wat is overheid, wat is
markt? Waar trekken wij onze grenzen?
In het raadsvoorstel werden diverse "arena's" waarin bestuur en burger elkaar tegenkomen onderkend. In ieder van die arena's wordt het gezag op een andere manier gevestigd.
De eerste is die van de lokale, doorgaans individuele, dienstverlening (afgeven paspoorten etc.); de baliefuncties dus. Als die dienstverlening goed georganiseerd is ontleent de overheid daar overigens maar weinig gezag aan: de burger verwacht niet anders.
Een tweede is die van de regeltoepassing (bouwvergunningen, bijzondere bijstand, etc.). Hier bepaalt vooral de wijze waarop de overheid met die toepassing omgaat (fair play, rechtsgelijkheid, soepelheid) haar gezag.
Een derde is die waarin beleid wordt geproduceerd dat
individuele dienstverlening of regeltoepassing overstijgt (ouderenbeleid, beleid t.a.v.
stedelijke voorzieningen, etc.) Samenwerking met andere actoren is hier vaak bepalend voor
het gezag (interactief beleid maken, coproduktie).
Deze ordening nuanceert de roep om "één loket"
en "front-office / back-office", want zij maakt duidelijk dat keuzen daarin
vooral afhangen van de arena waarin het bestuur zich bevindt, en van de soorten en groepen
van de werkprocessen waar het om gaat. Ook de omvang en de geografische structuur van een
gemeente spelen hierin een rol.
Een grotere externe oriëntatie kan ook vragen oproepen
naar het model van de bestuurlijke aansturing van de ambtelijke organisatie. Daarvoor
zullen in ieder geval duidelijker kaders moeten worden gecreëerd. Het is immers te
eenvoudig om te stellen dat het "wat" door het bestuur wordt bepaald, en het
"hoe" door de ambtelijke organisatie: soms is het "hoe" politiek
uiterst relevant.
Een andere ordening van de organisatie, van de inrichting
van de werkprocessen, en de daarbij behorende verandering in houding en werkwijzen (zowel
ambtelijk als bestuurlijk), kan, wat dit laatste betreft, ook leiden tot een nieuwe nota
Bestuur, waarin veranderingen kunnen worden vastgelegd.
P> In de vergadering van de gemeenteraad van 19 december
1996 zijn, op grond van de overwegingen, die in de inleiding zijn genoemd, de
doelstellingen voor de reorganisatie van de ambtelijke en bestuurlijke organisatie
vastgesteld. Deze doelstellingen zijn:
1.1 het vergroten van de externe oriëntatie;
daardoor kunnen burgers, bedrijven en instellingen beter en duidelijker bediend worden dan nu het geval is;
Hierbij kan onder meer aan het volgende gedacht worden:
1.1.1 voor individuele (burger/bedrijf) dienstverlening wordt gestreefd naar een één-loket benadering en/of accountmanagement;
1.1.2 de organisatie wordt zo ingericht, dat zij optimaal in staat is samen te werken: probleemoplossend te werk gaan, wat zich kan vertalen in een aanpak per groep of op buurt/wijkniveau;
1.1.3 de gemeentelijke organisatie wordt zodanig ingericht dat zowel technisch als sociaal beheer integraal kunnen worden aangepakt. Waar nodig (zie 1.1.2) kan dat vertaald worden in uitvoering op buurt/wijkniveau;
1.1.4 de "luisterstrategie" zoals verwoord in de strategienota Delft Kennisstad is gemeengoed bij bestuur en organisatie.
1.2 het herpositioneren van de Delftse overheid;
herpositionering van de Delftse overheid moet leiden tot een herbezinning op de verhouding markt-overheid en tot een versterking van de geloofwaardigheid van het politiek bestuur: versterking van het gezag, en een herkenbare en (door zijn werkwijze) erkende lokale overheid, die die taken uitoefent die de burger van de overheid verwacht.
Hierbij kan gedacht worden aan het volgende:
1.2.1 de raad stuurt meer beleidsmatig (bestuurt), en het primaat van de politiek wordt versterkt. Een discussie hierover kan leiden tot een nieuwe nota Bestuur;
1.2.2 taken en verantwoordelijkheden binnen de organisatie moeten eenduidig zijn;
1.2.3 door minder, maar grotere diensten wordt de coördinatie binnen de organisatie sterk verbeterd, en worden werkprocessen transparanter;
1.2.4 de beleidscoördinatie wordt versterkt door ondersteuning vanuit een centrale concernstaf;
1.2.5 de dienstoverstijgende controlfunctie voor de
middelen wordt uitgebreid voor beleidszaken.
Om die doelstellingen te realiseren is het, naar de raad in
dezelfde vergadering heeft vastgesteld, nodig om zowel de structuur van de organisatie, de
inrichting van de werkprocessen als de houding en werkwijzen (zowel bestuurlijk als
ambtelijk), aan te passen. Dit plan van aanpak is de eerste formele stap in dit proces. De
aanbevelingen, die op basis van dit plan van aanpak worden opgesteld, geven de weg aan
waarlangs de doelstellingen zullen worden bereikt en wanneer dat het geval zal zijn.
In dit kader merken wij nog op, dat in de discussienota Kwaliteit en Samenwerking de structuur-kant relatief ver was uitgewerkt. Op basis van de discussies daarna heeft vergroting van de externe oriëntatie meer nadruk gekregen. Zoals hiervoor vermeld is voor vergroting van de externe oriëntatie een samenspel noodzakelijk tussen de structuurwijzigingen en verandering van de werkprocessen. Aanpassing van de werkprocessen is nog meer dan de structuurwijziging een aangelegenheid die de nodige tijd kost. Dit plan geeft in hoofdlijnen aan op welke manier daaraan gewerkt zal worden. Daarbij is als gevolg van het proces tot op heden de structuurkant thans al verder uitgewerkt dan de cultuurkant. Maar, zoals elders in dit plan is aangegeven, wordt een van de belangrijkste taken van de veranderorganisatie te werken aan een elkaar versterkende cultuur- en structuurwijziging.
.Hoofdstuk IV: randvoorwaarden
Bij het reorganisatieproces - en dus ook bij de
aanbevelingen, die volgen op het plan van aanpak - moeten de volgende randvoorwaarden in
acht genomen worden:
Hoofdstuk V: verantwoordelijkheden reorganisatie
ambtelijke organisatie
Ook tegen de achtergrond van de uitwerking van het plan van
aanpak ( de totstandkoming van "de aanbevelingen") is het van belang de
verantwoordelijkheden in dit ingewikkelde proces aan te geven.
Te onderscheiden zijn, in hoofdlijnen:
a. de bestuurlijke eindverantwoordelijkheid
b. de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van de aanbevelingen
c. de ambtelijke eindverantwoordelijkheid voor de totstandkoming van de aanbevelingen
d. de ambtelijke verantwoordelijkheid voor het algemene proces
e. de ambtelijke verantwoordelijkheid voor de
totstandkoming van de bijdragen aan de aanbevelingen.
ad a:
1. de raad bepaalt, door vaststelling van een voorstel van het college tot wijziging van de Organisatieverordening 1986, de indeling van het ambtelijk apparaat in organisatorische eenheden, diensten genoemd, én de doelstelling en hoofdtaken van die diensten (art. 2.1 en 2.2 van die verordening).
2. Het college stelt, op basis van de hoofdtaken, de
hoofdstructuur van iedere dienst vast (art.4 organisatieverordening).
Het onderscheid ad 1 en 2 zal moeten doorwerken in de
oplossingsrichting. Er is een volgtijdelijkheid te (h)erkennen: eerst de hoofdtaken en de
verdeling ervan over diensten (en daarmee dus ook de keuze voor het aantal diensten),
daarna de opbouw van die diensten.
ad b:
het college is bestuurlijk verantwoordelijk voor de
totstandkoming van de aanbevelingen. Het college wijst, voor elk van de onderdelen bedoeld
onder d. en e., een lid van het college aan dat als klankbord fungeert voor de
projectleiders van die onderdelen. Het college regelt ook de bestuurlijke coördinatie.
Het college wijst daartoe twee collegeleden aan, die samen met de gemeentesecretaris, de
projectleiders dienstvorming en de procesbegeleider de stuurgroep vormen.
ad c:
op grond van de Organisatieverordening 1986 brengt de gemeentesecretaris aan het college rapport uit over het functioneren van de organisatieverordening; in het bijzonder besteedt hij aandacht aan de vraag of de organisatie aanpassing behoeft b.v. ten gevolge van maatschappelijke ontwikkelingen en het door de raad vastgestelde beleid. Hij ziet voorts toe op een vlot verloop van informatiestromen en doet, in overleg met de hoofden van dienst, voorstellen aan het college ter zake.
De ambtelijke eindverantwoordelijkheid voor de
totstandkoming van de aanbevelingen -en dus ook voor het proces daartoe, inclusief de
coördinatie- berust aldus bij de gemeentesecretaris.
ad d.
de ambtelijke verantwoordelijkheid voor het algemene proces
berust bij de daartoe door het college, na overleg met de gemeentesecretaris, aan te
wijzen procesbegeleider.
ad e.
het college wijst, na overleg met de gemeentesecretaris, projectleiders dienstvorming aan, die verantwoordelijk zijn voor de uitwerking van hen toegewezen onderdelen van het plan van aanpak, inclusief het proces, de communicatie en, waar aan de orde, het overleg over dat onderdeel/die onderdelen met de betrokken ondernemingsra(a)d(en). Zij zullen, in beginsel, na besluitvorming over de uitwerking, ook belast worden met de implementatie. De gemeentesecretaris, de projectleiders dienstvorming, de procesbegeleider en het hoofd cpoi bestuursdienst vormen een coördinatieteam.
Het coördinatieteam draagt er in ieder geval zorg voor, dat in de uitwerking afstemming/coördinatie tussen de (deel)projecten plaatsvindt. Dat geldt in het bijzonder voor het project cultuur. De (deel)projecten, die zich ook over een langere periode uitstrekken, raken zowel de gemeentelijke organisatie als geheel als de onderdelen ervan. Een goede planning is daarom van belang; die verzorgt het coördinatieteam ook.
Die verantwoordelijkheden kunnen alleen dan uitgeoefend worden, als de verantwoordelijken op een adequate wijze kunnen worden ondersteund. Dat zal waar mogelijk gebeuren door mensen uit de eigen organisatie, die daartoe in de gelegenheid wordt gesteld (onder meer door het, uit het reorganisatiebudget, beschikbaar stellen van middelen voor b.v. tijdelijke vervanging en activiteiten).
Indien de projectleiders ondersteuning behoeven, zullen die
medewerkers door ons college worden aangewezen, op advies van de AdviesGroep
ManagementOntwikkeling.
Tijdens, maar vooral na de uitwerking als hiervoor bedoeld
is sprake van de opbouw van (een) nieuw(e) organisatie(onderdelen). In de
implementatiefase die volgens de planning na 1 januari 1998 aanvangt, zal tevens sprake
zijn van de afbouw van (de) bestaande organisatie(onderdelen). In de implementatiefase zal
de organisatie van oud naar nieuw kantelen. In dat organisatieontwikkelingsproces zullen
steeds "points of no return" worden gepasseerd.
Die combinatie (van opbouw en afbouw) stelt zeer hoge eisen
aan de daarvoor verantwoordelijken. Gaandeweg worden namelijk nieuwe werkwijzen ingevoerd,
transformeren organisatieonderdelen van oud naar nieuw en zullen medewerkers nieuwe of
gewijzigde posities gaan bekleden. Uiteindelijk zullen de verantwoordelijken voor de
bestaande organisatie plaatsmaken voor de verantwoordelijken voor de veranderorganisatie.
Dat betekent, dat de verantwoordelijkheden voor het opbouw- en voor het afbouwtraject
- tijdelijk - zullen moeten worden gescheiden.
Waar nodig zullen de projectleiders en hun ondersteuners
tijdelijk (gedeeltelijk) worden ontheven van hun huidige taak.
In bijlage 2 is de veranderorganisatie schematisch
weergegeven.
Die veranderorganisatie zal, uiteraard, voor bepaalde tijd
worden ingesteld. In de uitwerking van het plan van aanpak ( december 1997) zal, rekening
houdend met de dan bekende planning van de uitvoering van de onderdelen (dus: wanneer zal
welk doel bereikt moeten zijn), daarop nader worden teruggekomen.
Hoofdstuk VI: oplossingsrichting
Mogelijk al vooruitlopend op de Nota Bestuur II, dient er ter handhaving van het collegiaal bestuur naar gestreefd te worden dat de clusters zodanig worden samengesteld dat evenwicht in de - te vormen - bestuurlijke portefeuilles kan worden verkregen.
Uitgangspunt hierbij is handhaving van politieke sturing op
sectorhoofden of, na overleg met het sectorhoofd, op ambtenaren op niveaus daaronder.
In de discussienota Kwaliteit en Samenwerking werd, ten
aanzien van de politieke organisatie, een aantal onderwerpen genoemd:
In de discussies werd daar nog aan toegevoegd:
In de door de raad vastgestelde doelstellingen van de
reorganisatie werd aangegeven, dat de herpositionering van de Delftse overheid ( waaronder
ook de raad stuurt meer beleidsmatig (bestuurt), en het primaat van de politiek wordt
versterkt) kan leiden tot een nieuwe nota Bestuur.
Wij zijn daar, ook gelet op de discussies daarna, voorstander van. Wij komen op korte termijn met een voorstel voor de aanpak.
De oplossingsrichting ( de weg die zal worden gekozen om de
doelstellingen van de reorganisatie te realiseren), zal in ieder geval de volgende
elementen - die elkaar overigens ook sterk beïnvloeden- moeten bevatten:
Daarnaast moet nog aandacht worden geschonken aan 8.
de bezuinigingstaakstelling
Waar mogelijk zal, bij de uitwerking van die onderdelen, moeten worden aangegeven, op welke manier wordt bijgedragen aan de belangrijkste doelstellingen, de externe oriëntatie en de herpositionering van de Delftse overheid.
In de afgelopen maanden heeft de structuur van de organisatie sterk in de belangstelling gestaan. Een belangrijk deel van dit plan van aanpak is ook daaraan gewijd. Maar: om de doelstellingen te realiseren zijn vooral de mensen in de organisatie nodig. De mensen die nu de gemeentelijke taken verrichten en die dat doorgaans gemotiveerd en op een goede wijze doen. En dat moet vooral zo blijven, ook al is er op een aantal onderdelen in dat functioneren, individueel of collectief, aanleiding tot verandering. Die verandering moet de motivatie ondersteunen en versterken. Daarom moet de bedoeling van de verandering aan ieder duidelijk zijn, moet duidelijk zijn hoe die veranderingen gerealiseerd zullen worden en wat er in dat kader van ieder verwacht wordt. Daartoe dient dit plan van aanpak ook.
2. de ambtelijke organisatie: de cultuur van de
organisatie
Vijftien jaar geleden was "bedrijfscultuur" geen
actueel thema voor gemeentebestuurders en topambtenaren. In de oude hiërarchische
structuur vond de sturing plaats door opdrachten vanuit de leiding. De autoriteit van de
chef en de afgebakende taken tussen medewerkers vormden een solide basis voor de
bureaucratie. Een cursus delegeren en een instrumentarium voor functiewaardering waren
handzame bagage. Naarmate verantwoordelijkheden dieper in de organisatie worden gelegd en
netwerken belangrijker zijn dan de grenzen van de eigen afdeling, ontstaat er voor
medewerkers op alle niveaus meer speelruimte. Hoe houdt de leiding dan de boel bij elkaar?
Waarden en normen geven opeens meer richting aan de organisatie dan de structuur. "
Er bestaat uiteindelijk geen efficiëntere sturing dan een uitgesproken bedrijfscultuur
die klopt", schrijven Doppler en Lautenburg (1996) en zij staan daarin niet alleen.
Managers in gemeenteland zijn op zoek naar het stuur van dit nieuwe instrument; de één
vooralsnog sceptisch en de ander vol verwachting. De prestaties van de gemeente
organisatie zijn; in hoge mate afhankelijk van het gedrag en functioneren van medewerkers
en leidinggevenden. Wat is bedrijfscultuur? Wat beogen wij met een cultuurtraject? Hoe
kunnen we medewerkers enthousiasmeren voor een cultuurverandering ?
Wat is bedrijfscultuur?
Bedrijfscultuur kan men definiëren als het geheel van
waarden en normen dat doorslaggevend is voor de geest en het karakter van een
onderneming, zeggen Doppler en Lauterburg (1996). Cozijnen en Vrakking (1996) voegen daar
de verwachtingen over wat er moet gebeuren en de opvattingen over wat wenselijk is aan
toe. Waarden en normen zijn de spelregels die aangeven wat "goed" en
"niet goed" is, wat "geoorloofd" en "niet
geoorloofd" is, wat wordt "beloond" dan wel "bestraft".
De spelregels scheppen duidelijkheid voor alle leden van de groep; ze reguleren het gedrag
van mensen. Soms zijn de spelregels beschreven, bijvoorbeeld in een organisatieverordening
of op een briefje met huishoudelijke regels op het prikbord. Zeker niet alle spelregels
staan op papier, zoals de loyaliteit aan de wethouder , terwijl toch iedereen die regel
kent. Waarden en normen beïnvloeden het gedrag van ieder individu en de groep als geheel
in een richting die bepalend is voor het succes.
De beoogde cultuur.
Wat beogen wij met het cultuurtraject ? Wij willen een
extern-gerichte organisatie die als eenheid naar buiten treedt. De bedrijfscultuur is
daarbij een belangrijk stuurinstrument. Wij willen de Delftenaren een goed produkt leveren
dat aansluit bij zijn of haar vraag. Aan de Delftse burger ontleent de gemeente zijn
bestaansrecht en om die reden staat de burger centraal. Klantgerichtheid is één van de
waarden die wij nastreven. Klantgerichtheid vertaald in: luisteren naar wensen, klachten
en ideeën, bereikbaar zijn, goede voorlichting en informatie, een transparante
organisatie, betrouwbaarheid in het nakomen van afspraken. Voor Delftenaren en Delftse
bedrijven zijn wij betrouwbare partners. Iedere medewerker neemt daarbij zelf
verantwoordelijkheid voor het resultaat. In het onderlinge verkeer bereiden we ons goed
voor op vergaderingen, gaan we naar een cultuur van commitment, waar besluiten worden
genomen na argumentatie en op basis van duidelijk geformuleerde standpunten. Dit zijn
resultaten die we voor ogen hebben met het cultuurtraject.
Cultuurveranderingen enthousiasmeren
Het begint met het maken van een vergezicht, een schets
waarin een mogelijke toekomst op realistische wijze is uitgetekend. De schets moet de
mensen in de organisatie kunnen enthousiasmeren, de noodzaak voor de verandering is daarin
zorgvuldig gemotiveerd. Vervolgens zetten we naast de huidige praktijk dat wat nodig is om
het vergezicht te bereiken. Dat is het uitstippelen van de reis. Op dat moment is het
belangrijk dit reistraject breed met de mensen in de organisatie te delen. Dat wat in het
verleden goed werkte en past bij onze toekomst gaan we zorgvuldig bewaren. Dat wat
belemmerend werkt gaat er uit.
In meer praktische stappen:
In dit hoofdstuk beschreven wij in het kort hoe wij nu aankijken tegen de beoogde cultuur. De beoogde cultuur kan verder aangescherpt worden met materiaal uit de cultuurdag van het discussietrajekt. Dit materiaal kan éénmaal getoetst worden in een workshop met mensen dwars uit de organisatie met name mensen die dagelijks contacten hebben met de stad. Zo wordt een beperkt aantal waarden benoemd die omgezet worden naar concreet gewenst gedrag. Uiteindelijk stellen college en diensthoofden de waarden en het bijbehorende gedrag vast.
Een volgende stap is het beschrijven van de bestaande cultuur. Opnieuw ligt er materiaal uit de cultuurdag. Daarnaast is het mogelijk met een standaard vragenlijst voor het personeel een sterkte/zwakte analyse te maken. Juist ook verborgen regels kunnen belemmeringen vormen voor veranderingen. Het is mogelijk met mensen uit de organisatie een analyse te maken van deze verborgen regels van het spel.
Een derde stap is het vaststellen van een klein actieplan, waar in ieder geval gesprekstraining voor het personeel deel van uit maakt. Leidinggevenden zullen in functioneringsgesprekken medewerkers stimuleren op de waarden en het bijbehorende gedrag.
Er zal tijd nodig zijn om de nieuwe cultuur vanzelfsprekend
te maken voor alle betrokkenen. Ingesloten gedrag en gewoonten zijn slechts te veranderen
als medewerkers de meerwaarde van de nieuwe cultuur inzien.
Toekomstgericht
Het cultuurtraject is één van de deelprojecten met een
projectleider. Er wordt een projectgroep samengesteld met mensen uit de organisatie om
concrete stappen te ontwerpen hoe de gewenste situatie kan worden bereikt. De praktische
stappen uit de paragraaf cultuurveranderingen enthousiasmeren kunnen daarbij gevolgd. Het
vergezicht wordt gevuld met een vraaggerichte organisatie, met loketten, integraal
wijkbeheer en interactieve beleidsmakers. De beoogde cultuur wordt beschreven en vertaald
naar het gedrag van bestuur, management en de medewerkers. Profielen worden opgesteld.
Werkprocessen gaan op de helling, waarbij het oude dat goed was mee gaat naar een nieuwe
toekomst. Er ontstaan nieuwe gebruiken.
Het is van belang hierbij buiten de deur te kijken, zowel
bij andere overheden die voorop lopen als bij bedrijven. Het gaat erom interessante
voorbeelden naar Delft te halen, daar van te leren en er een eigen gezicht aan te geven.
Uiteindelijk weerspiegelt de nieuwe cultuur zich in huisstijl, het taalgebruik in nota's
en brieven, de balies en de werkplekken van de medewerkers.
Wie binnentreedt voelt dat hier een organisatie permanent
in ontwikkeling is, waar bestuurders, managers en medewerkers elkaar vertrouwen, waar
medewerkers trots zijn op hun werk voor de stad Delft en collega's kameraadschappelijk met
elkaar omgaan.de ambtelijke organisatie: het gebruik van informatie- en
communicatietechnologie (verder: ICT) in en door de organisatie
Het bereiken van de doelstellingen wordt ondersteund door optimaal gebruik te maken van informatie- en communicatietechnologie. Dat geldt b.v. voor de (her)inrichting van werkprocessen, voor de één-loketbenadering en voor de communicatie met de burger ( de moderne organisatie in de zin van Delft Kennisstad). De ontwikkelingen op ICT-gebied zullen steeds meer gevolgen hebben voor de organisatie. Opsplitsing van werk en taken, maar ook samenvoeging wordt mogelijk gemaakt. Nieuwe combinaties van taken zijn mogelijk, net als andere werkwijzen..
De complexiteit vraagt een aparte, ook strategische,
benadering, in een apart project. Daar wordt thans aan gewerkt. De procesaanpak,
met daarbij behorende keuzen/varianten, planning en prioriteitstelling en
verantwoordelijkheden, zal, naar verwachting, in september 1997 in discussie worden
gebracht (daarmee loopt dit proces parallel aan het plan van aanpak van de reorganisatie).
Voordat de verbeterde externe oriëntatie zichtbaar kan worden met behulp van ICT dient
eerst de informatisering intern verder op orde te zijn. De aanpak/uitwerking ervan zal
aldus voor een deel gevoerd worden buiten de discussies rond de reorganisatie, maar er
heeft er zeer veel raakvlakken mee. Die zullen dan ook steeds in het oog worden gehouden.
Een optimaal gebruik van ICT vraagt zoals gezegd dat de
interne organisatie op orde is. Daarnaast vraagt dat de nodige investeringen en tijd, en
een cultuuromslag: informatie moet gedeeld (kunnen) worden. Gegevens zijn niet het
"eigendom" van degene of van de dienst die ze bijhoudt; soms lijkt dat nu zo.
Over het gemeenschappelijk gebruik, in eerste aanleg door anderen binnen de organisatie,
later ook door burgers en bedrijven, moeten uiteraard wel sluitende afspraken gemaakt
worden, b.v. over de toegankelijkheid en de openbaarheid.
Als voorbeeld geven wij hier aan welke rol ICT kan spelen
bij de vormgeving van de loketfunctie van de gemeente:
4. de ambtelijke organisatie: de structuur van de
organisatie
Met als vertrekpunt de door de raad geformuleerde
doelstellingen van de reorganisatie zijn ten aanzien van de structuur in ieder geval de
volgende onderwerpen te onderscheiden:
b. zodanige organisatie van de werkzaamheden dat samenwerking bevorderd wordt en dat, waar nodig, taken per groep (van belanghebbenden) of op buurt-/wijkniveau worden aangepakt
c. minder, maar grotere diensten
Overigens: de ordening van de organisatie op vraagpatronen of op functionele/interne gronden is niet een kwestie van een keuze voor de een of de ander. De Delftse organisatie wordt juist getypeerd door een veelheid van produkten, diensten , klanten en markten en vervult daarbij diverse rollen. Eén allesomvattend ordeningscriterium is daarom niet te geven. Bij de clustervorming zal steeds opnieuw beoordeeld moeten worden welke criteria doorslaggevend zijn voor elk cluster van taken afzonderlijk. Soms kan b.v. het werkproces ondergeschikt gemaakt worden aan het klant-criterium, soms zal de keuze andersom uitvallen.
Daar hoort dan bij dat de nieuwe organisatie in staat is
zich aan veranderingen in de samenleving aan te passen, zo mogelijk in/als een doorlopend
proces.
Een ordeningskader
vooraf
De vorming van sectoren ( in het vervolg van dit plan worden de woorden sector en cluster voor hetzelfde begrip gebruikt) is een complex pendelproces tussen opvattingen van bestuurlijk en ambtelijk verantwoordelijken en de toepassing van ordeningscriteria om de keuzen zo veel mogelijk te objectiveren.
Aan de hand van een grove indeling van taken (naar burger,
wijk en stad) zijn in eerste instantie bestaande taken bij elkaar gezet. Vervolgens heeft
een toetsing aan bestuurlijke referentiepunten plaatsgevonden (Delft Kennisstad,
één-loket, accountmanagement, wijkgericht werken etc.). Langs die weg zijn de taken
gegroepeerd tot clusters. Vervolgens heeft een toets van die clusters plaatsgevonden op
randvoorwaarden als schaalvergroting, evenwicht, checks and balances en toekomstvastheid.
Dat heeft tot verandering in de clustervoorstellen geleid. Het takenpakket van de gemeente
is zo divers, dat niet elke taak extern gericht kan worden. De clustervoorstellen zijn
derhalve ook getoetst aan meer theoretische, maar in de praktijk beproefde criteria, zoals
markt- en functionele gerichtheid. Zo heeft door middel van actieve pendels het
clusterproces vorm gekregen, waarbij opgemerkt wordt dat er voor de gemeentelijke
organisatie niet één ideale structuur is. Dé structuur vloeit ook niet vanzelfsprekend
voort uit welke criteria ook. Bij de keuzen zijn de maatschappelijke relevantie en
politieke acceptatie uiteindelijk doorslaggevend.
Een ordeningskader
Voor het structureren van de organisatie is dus een
richtinggevend (theoretisch) kader gewenst. Het belangrijkste criterium daarbij is, zoals
aangegeven, de Delftse burger: als klant van de Delftse overheid en als direct
belanghebbende/inwoner binnen z'n directe leefomgeving. Daarnaast vormen de bedrijven en
instellingen belangrijke actoren binnen de samenleving, waarop de overheid zich moet
instellen en de organisatie moet worden afgestemd.
Aan dit criterium kunnen nog de volgende worden toegevoegd:
2
De bestaande organisatie is, in het algemeen, functioneel en op basis van produkten ingericht. Ordening naar kennis en vaardigheden, werkprocessen, produkten en bedrijfsfuncties (en ook evenwichtscriteria) zijn destijds doorslaggevend geweest. De keuze voor meer externe oriëntatie. (in dit kader de realisering van de zgn. 'één-loket-gedachte' voor de burger als klant en de meer wijkgerichte benadering voor de burger als inwoner) heeft, zoals al eerder gesteld, gevolgen voor de organisatie-structuur, met name voor die onderdelen, waar rechtstreekse contacten zijn met burgers, bedrijven en instellingen. Voor die onderdelen is een functionele en/of productsgewijze indeling niet meer voldoende. Een indeling naar de markt is meer noodzakelijk geworden. Ordening naar produkten/output, kan, in combinatie met marktcriteria als klanten en wijkgerichtheid nu prevaleren bóven functioneel gerichte criteria. Samenhang tussen werkzaamheden en coördineren van verschillende taken ten behoeve van de directe dienstverlening aan de burger krijgen dan meer ruimte.
Het streven naar schaalvergroting is niet alleen ingegeven
door efficiency-doelstellingen. Met schaalvergroting wordt ook een belangrijk
coördinatie-mechanisme in de gemeentelijke organisatie-structuur ingebouwd, waardoor de
horizontale samenwerking in ieder geval tussen diensten, maar ook intern tussen en binnen
clusters, verbeterd zal worden. De complexiteit van bijvoorbeeld (beleids)coördinatie
(tussen en binnen diensten) binnen een complexe organisatie als die van een gemeente kan
daardoor in aanmerkelijke mate vereenvoudigd worden. Bovendien mag een versterking van de
"corporate identity" van schaalvergroting verwacht worden.
Het evenwichtscriterium speelt een rol zowel op het niveau van de clustervorming, als op het niveau van de dienstenvorming. Voor de eerste grove indeling dient vooral gekeken te worden naar de schaalgrootte. Hierbij moet rekening gehouden worden met het karakter van de werkzaamheden. Over het algemeen kunnen organisatie-onderdelen met meer uniforme werkprocessen een grotere schaal aan, dan organisatie-onderdelen die uit de aard van het werk juist meer gericht zijn op coördinatie. Laatstbedoelde organisatie-onderdelen zullen dan ook vaak platter georganiseerd zijn en betrekking hebben op complexere, minder uitvoeringsgerichte taken, dan functioneel georganiseerde.
Daarnaast is bij het formeren van minder maar grotere diensten in de Delftse situatie evenwicht (omvang, financiële spankracht/zelfregulering, beleidszwaarte, politiek belang) tussen die diensten van essentieel belang.
Het stedelijke niveau is een belangrijk gemeenschappelijk
referentiekader (synergie) voor de gemeentelijke diensten. Mede geredeneerd vanuit het
evenwichtscriterium is het gewenst dat, uitgaande van een beperkt aantal diensten, die
diensten integraal kunnen werken voor de stad als geheel, bijvoorbeeld ten behoeve van
algemeen economisch beleid, huisvesting, werkloosheidsbestrijding etc.
Checks en balances ,waaronder functie- c.q.
rollenscheiding, moeten zuiver georganiseerd worden. Duidelijke taakbeschrijvingen van
clusters vormen daarvoor een voorwaarde. In de uitwerkingsfase van het Plan van Aanpak
moet duidelijk worden gemaakt welke taak welk cluster heeft, om te voorkomen dat rollen
worden vermengd en een voedingsbodem wordt gelegd voor (nieuwe) competentiestrijden binnen
de organisatie.
Zo zullen afwegingen moeten plaatsvinden over het al dan
niet scheiden van bijvoorbeeld beleid en handhaving, projectuitvoering en
accountancy/control (bijvoorbeeld bij omvangrijke strategische ruimtelijke
ordeningsprojecten), of de rollen van opdrachtgevers en uitvoerders, als wel die van
plannenmakers/adviseurs en opdrachtgevers.
Koppeling van beleid en uitvoering blijft uitgangspunt. Bij
de ontwikkeling van autonoom gemeentelijk beleid is, wat betreft de integratie van beleid
en uitvoering een nuancering op z'n plaats: strategisch beleid zou op afstand van het
dagelijks beleid en de uitvoering kunnen plaatsvinden.
Dit is tevens een belangrijk ordeningscriterium voor een te
bereiken evenwichtige verhouding tussen de concernstaf en de diensten. De organisatie als
geheel heeft de behoefte aan sterke diensten èn aan een sterke concernstaf. De
concernstaf moet dan het natuurlijke gezag en de power hebben om een actieve rol (vaak in
een pendel tussen diensten en bestuur) te kunnen vervullen gericht op de bewaking van
eenheid, de ontwikkeling van de kwaliteit van handelen van de organisatie, en de
bevordering van het algemeen (organisatie-)belang boven het directe dienstbelang.
Een eerste clustering van taken zou, resumerend, kunnen
plaatsvinden op basis van de volgende indelingscriteria.
Marktgericht
Klant
(indeling vindt plaats op basis van de verschillende soorten klanten - bijvoorbeeld burgers als klant of als inwoner, of bedrijven en instellingen of een globale indeling van klanten naar de categorieën 'wonen', 'leven' en 'werken')
Gebied
(indeling vindt plaats op basis van de geografische
gebieden waarbinnen de organisatie opereert, óf de specifieke functies die binnen
bepaalde gebieden worden uitgevoerd)
Produkten/output
(indeling vindt plaats op basis van de produkten die
vervaardigd worden of de diensten die geleverd worden - bijvoorbeeld ambulancevervoer, of
brandbestrijding)
Functioneel gericht
Kennis/vaardigheden
(indeling vindt plaats op basis van aanwezige
specialistische kennis en vaardigheden of is gebaseerd op het niveau van kennis en
vaardigheden - bijvoorbeeld alle milieukennis wordt gegroepeerd)
Werkprocessen
(indeling vindt plaats op basis het proces of de activiteit
waarvan gebruik gemaakt wordt bij de uitvoering van de werkzaamheden - bijvoorbeeld alle
functies rond het huisvuilinzamelings-proces worden gegroepeerd, of werkplaatsfuncties
worden gegroepeerd)
Bedrijfsfuncties
(indeling vindt plaats naar de basisfunctie in de
organisatie - bijvoorbeeld voorraden inkopen, research, produktie, financiën, p&o)
Algemeen
Schaalvergroting
(verbetering van de efficiency, coördinatie en samenwerking)
Evenwicht
(evenwicht tussen organisatie-onderdelen qua omvang,
financiële spankracht/zelfregulering, beleidszwaarte, politiek belang)
Checks & balances
(functie- en rollenscheiding zuiver organiseren)
Overigens: welke criteria ook worden ontwikkeld en
toegepast: elke ordelijke indeling in categorieën kent grijze gebieden.
Daarnaast zal bij de clustering een zekere toekomstvastheid
moeten worden nagestreefd. Voorzienbare ontwikkelingen/veranderingen buiten de
gemeentelijke invloedssfeer moeten door de organisatie soepel worden opgevangen en moeten
niet leiden tot - opnieuw - ingrijpende reorganisaties: bij de clustervorming moet daar
dan rekening mee worden gehouden.
Het verdient aanbeveling, de begrippen "één-loketfunctie" en "accountmanagement" eerst te verduidelijken. "Eén-loketfunctie" roept in eerste instantie vaak het beeld op van een balie in het stadhuis met een ambtenaar erachter, die voortaan alle vragen van de burger op alle terreinen waarop de gemeente actief is, afhandelt. Eén-loket verwijst echter vooral naar een nieuwe manier van denken over het aanbod van publieksdiensten en produkten. In die nieuwe manier van denken wordt dat aanbod op zo'n manier gerangschikt en georganiseerd dat geanticipeerd wordt op de wensen van de klant. Samenhangende produkten worden daartoe in combinatie met elkaar gepresenteerd; de dienstverlening is erop gericht dat de klant op een logische manier zijn weg kan vinden naar de door hem of haar gewenste produkten en diensten.
Een belangrijk aspect van het denken rondom de
één-loketfunctie is ook dat expliciet bepaald wordt, wat de beste vorm is om bepaalde
produkten of diensten in aan te bieden: moet er een balie zijn, of een telefoonlijn, of
misschien wel een internetpagina.
Daar waar sprake is van minder gestandaardiseerde
vraagpatronen, van bijvoorbeeld bedrijven en instellingen, moeten voorwaarden in de
organisatie gecreëerd worden voor invoering van accountmanagement: het aanwijzen van
ambtenaren, die aanspreekpunt, coördinator en intermediair zijn voor die bedrijven en
instellingen in hun contacten met de gemeente. Op die manier wordt b.v. bevorderd, dat
vragen samenhangend aan de gemeentelijke organisatie worden voorgelegd en ook in samenhang
worden opgelost. Die klanten behoeven bovendien dan niet zelf de weg te zoeken in het
gemeentelijk apparaat.
Wanneer de doelstellingen van de gemeentelijke
reorganisatie bekeken worden, blijkt het belang van de één-loketfunctie. In de eerste
plaats omdat het aanbod van gemeentelijke produkten en (publieks)diensten aan de burgers
bij uitstek geschikt is om de externe oriëntatie van de gemeente tot uitdrukking te
brengen. Daarnaast vraagt een nieuwe benadering van de burger aan het loket om nieuwe
samenwerkingsvormen achter de schermen. Tenslotte biedt vormgeving van één-loket en
accountmanagement de gemeente de mogelijkheid meer met één gezicht naar buiten te
treden.
Uitgangspunten
De klant centraal
Dat betekent dat bij het aanbod van (publieks)diensten wordt uitgaan van de vraagpatronen van de (potentiële) klant. Op basis van deze vraagpatronen moet een clustering aangebracht worden in de produkten en diensten die met elkaar samenhangen.
De klant centraal stellen betekent ook: makkelijk doen wat makkelijk kan. De meeste contacten van de burger met de gemeente betreffen relatief eenvoudige zaken die tamelijk gestandaardiseerd afgedaan kunnen worden. Daar hoeft geen specialistisch loket voor in het leven geroepen te worden. Voor het relatief kleine aantal complexe zaken kan het bestaande loket op afroep uitgebreid worden.
Tenslotte betekent de klant centraal stellen dat de klant
ook serieus genomen wordt als hij of zij klachten heeft. Klachten moeten uit
service-oogpunt adequaat en snel afgehandeld worden. Maar als zij de klant écht serieus
neemt, gebruikt te organisatie klachten om van te leren ("een klacht is een gratis
advies") en waar nodig de werkwijze aan te passen.
Duidelijkheid
Waar moet de burger zijn voor het door hem of haar gewenste produkt? De organisatie van het gemeentelijke loket moet zodanig zijn, dat deze vraag zonder probleem eenduidig beantwoord kan worden.
Daarnaast moet duidelijk zijn wat de gemeente biedt, maar
ook wat de gemeente niet levert.
Eigen verantwoordelijkheid van de klant versus extra service
Het werken vanuit vraagpatronen heeft tot gevolg dat de vraag van de klant aan het loket nader gepreciseerd wordt en eventueel uitgebreid: vaak zit er achter een eenvoudige vraag een hele rij bijbehorende vragen. De gemeente levert dan datgene waar de burger in eerste instantie om vroeg én nog een heleboel meer, zodat de klant met zo min mogelijk bezoeken aan zo min mogelijk verschillende loketten geholpen is.
Dit betekent niet, dat de burger volledig bij de hand
genomen wordt om zijn zaken te regelen. Waar mogelijk moet hij of zij, met de beschikbare
duidelijke informatie zelf zijn weg kunnen vinden naar het juiste loket.
Maatwerk
Steeds meer onderscheidt het individu zich van de grotere groep. Mensen krijgen steeds meer behoefte aan maatwerk in dienstverlening.
De loketorganisatie moet dan ook zo flexibel zijn dat dit
maatwerk geleverd kan worden.
Het gemeentelijk loket, clustering van produkten
Uitgaande van de vraagpatronen moeten gemeentelijke
diensten en produkten die met elkaar samenhangen in clusters ondergebracht worden.
Bij de vormgeving van deze clusters moet ten minste een algemeen gemeenteloket ontstaan. Daarin kunnen de voorlichtings- informatie- en doorverwijzingsfuncties ondergebracht worden. Onderdeel daarvan is ook de informatievoorziening met betrekking tot raadsstukken, persberichten, etc.
Daarnaast enkele meer inhoudelijke clusters. De invulling
van deze inhoudelijke clusters wordt mede bepaald door politieke keuzen. Bijvoorbeeld: de
politieke keuze voor Delft Kennisstad/Werk centraal impliceert een clustering op basis van
het vraagpatroon rondom "werk".
Er kan ook gedacht worden over doelgroepgerichte loketten in samenwerking met andere aanbieders. Een clustering naar vraagpatronen kan ook met zich meebrengen dat bepaalde produkten in twee of meerdere clusters aangeboden worden.
Tenslotte werd bij de uitgangspunten al verwezen naar het
belang van maatwerk. Het werken vanuit vraagpatronen heeft dit maatwerk al in zich. Als de
vraagpatronen wijzigen moet ook het loket meeveranderen. Dit betekent dat er in de
organisatie van de één-loketfunctie ook een instrument ingebouwd moet worden om het
loketaanbod te toetsen aan de vraagpatronen die daaraan ten grondslag liggen (en om dus,
indien nodig, aanpassingen aan te brengen).
Het gemeentelijk loket, de vorm
Het contact met de klant kan op verschillende manieren tot
stand komen:
Al deze middelen moeten ingezet kunnen worden om de communicatie tussen klant en loket optimaal te laten verlopen.
Welke middelen ingezet worden is afhankelijk van de doelgroep, de aard van het produkt, etc. Ook zijn niet alle middelen even snel te realiseren. Daarnaast moet er rekening mee gehouden worden dat niet alle middelen evenzeer gewaardeerd worden door de verschillende doelgroepen.
Als duidelijk is, welke produkten en diensten in onderlinge
samenhang worden aangeboden, moet bekeken worden welke middelen daarvoor ingezet worden.
Randvoorwaarde
Het personeel in de frontoffice en dat in de backoffice moet doordrongen zijn van de eisen die een organisatie, gebaseerd op de vraagpatronen van de klant, stelt. Voor zowel front- als backoffice geldt dat de organisatiecultuur gericht moet zijn op samenwerking.
Het personeel in de frontoffice moet vooral vriendelijk,
assertief, stressbestendig en goed gemotiveerd zijn. Omdat de meeste dienstverlening in
het loket betrekking heeft op eenvoudige zaken hoeft dat loketpersoneel alleen te
beschikken over een basisdeskundigheid. Wel is goede bekendheid met de organisatie
vereist, zodat op tijd doorverwezen kan worden naar de juiste specialist wanneer een vraag
toch complexer blijkt te zijn.
Aan de accountmanagers zullen, gelet op de complexiteit van
de zaken waarmee zij geconfronteerd kunnen worden, hoge eisen gesteld worden.
Het backoffice-personeel moet beseffen dat de frontoffice
"leading" is. Discipline en een dienstverlenende instelling naar de frontoffice
en de klant zijn essentieel. Alleen dan kan de organisatie waarmaken wat zij belooft en
kwaliteit leveren.
Vorming & opleiding zijn noodzakelijk om te bereiken
dat het personeel van zowel front- als backoffice op beschikken over bovengenoemde
instelling en vaardigheden.
Implementatie
Op kortere termijn kunnen al verschillende stappen gezet
worden om de gemeentelijke eén-loketfunctie dichterbij te brengen. Die stappen staan los
van de keuze voor een of meerdere locaties.
Ten behoeve van de verdere implementatie van de één-
loketfunctie moet een projectleider worden benoemd. In de projectorganisatie dienen
vertegenwoordigers van de verschillende publieksdiensten zitting te hebben. De
projectorganisatie één-loket wordt onderdeel van de gemeentelijke veranderorganisatie.
Aan het opdelen van de organisatie in zelfstandige diensten, zoals Delft dat voorstaat, is inherent dat gezocht wordt naar een balans in de samenhang van het totaal van de organisatie (synergie), teneinde te voorkomen dat de totale organisatie verwordt tot conglomeraten.
Voor een deel kan deze balans gevonden worden binnen de diensten zelf. De taak en verantwoordelijkheid van het diensthoofd is daarbij een belangrijke in het kader van zijn/haar integrale managementverantwoordelijkheid, zijn/haar verantwoordelijkheid voor de beleidscoördinatie en het gebruik van gemeenschappelijke middelen (kaders). Ook de schaalvergroting versterkt de synergie en 'corporate identity' van de gemeente.
Voor een ander deel blijft te allen tijde behoefte aan een kleine, maar kwalitatief hoogwaardige concernstaf die met name procesmatig is ingesteld en ten behoeve van de gemeentelijke organisatie in z'n totaliteit een voorwaardenscheppende en ondersteunende functie vervult, complementair ten opzichte van de diensten.
Voor een concernstaf als hier bedoeld zijn belangrijke rollen weggelegd: zorg voor het geheel, synergetische functie, adviserend/ondersteunend naar het bestuur én adviserend/ondersteunend naar de diensten, waar nodig specialistische kennis.
Invulling van die rollen is geen sinecure. De concernstaf
zal door deze rollen per definitie in een dubbele loyaliteitspositie verkeren, t.w. naar
het bestuur en naar de diensten. Als het gaat om beleid ligt primair de loyaliteit bij het
bestuur, als het gaat om de bedrijfsvoering ligt die meer bij de ambtelijke organisatie.
Daarnaast is in de organisatie per definitie een spanning ingebouwd tussen diensten
(streven naar meer zelfstandigheid) en concernstaf (streven naar meer invloed). Deze
spanningen zijn inherent aan de Delftse decentrale dienstenstructuur en moeten de
organisatie 'gezond' houden. De zelfstandigheid van de diensten en de positie van de
concernstaf moeten gericht zijn op het bereiken van meerwaarde voor het gezamenlijk
belang. Tegelijkertijd vormen ze een 'achilleshiel', omdat een voedingsbodem gecreëerd
kan worden voor een machtsstrijd die geen bijdrage levert aan het totaal van de
gemeentelijke organisatie. Hiermee moet de Delftse ambtenaar leren omgaan. Dat is een
kwestie van vaardigheden, houding en gedrag. In het cultuurveranderingstraject zou dit
aspect van samenwerking en respect en waardering voor elkaar een belangrijk speerpunt
kunnen zijn. Daarnaast zijn ter ondersteuning instrumenten denkbaar die behulpzaam zijn
bij het beheersbaar houden van deze bewust ingebouwde spanningen (regelmatig
gestructureerd overleg, concernconferenties etc.).
Hieruit kan de volgende missie voor de concernstaf worden
afgeleid.
De missie voor de concernstaf is toegevoegde waarde te
leveren voor bestuur en diensten. Belangrijk daarbij is dat het het bestuur mogelijk wordt
gemaakt optimaal te besturen en dat de diensten scherp worden gehouden bij het effectief
en efficiënt produceren van goederen en diensten
Een belangrijk discussiepunt bij de vormgeving van de
organisatie is de beleidsrol die de concernstaf in de vernieuwde organisatie zal
vervullen, in het bijzonder daar waar het de beleidscoördinatie betreft.
In het onderstaande wordt de beoogde concernrol nader
geduid.
De concernstaf heeft een control-functie op het
gemeentelijk beleid. Beleid(scoördinatie) en beleidscontrol staan niet los van elkaar. Ze
liggen in elkaars verlengde. Beleid komt binnen of tussen de diensten tot stand. Daar
vindt probleemsignalering plaats en worden oplossingen uitgewerkt in een beleidsvoorstel.
Wil beleidscontrol (door de concernstaf) mogelijk zijn, dan stelt dat hoge eisen aan
probleemsignalering en oplossen. Deze moeten zoveel mogelijk door de beleidmakers (die in
de diensten zitten) in meetbare termen zijn geformuleerd.
Dit zijn belangrijke voorwaarden voor het goed kunnen
functioneren van de beleidscontrol-functie door de Concernstaf. In onderstaand schema
(Winsemius) worden de fasen van het beleidsproces aangegeven en wordt, met inachtneming
van het bovenstaande duidelijk gemaakt waarop in welke fase control mogelijk is.
| Fase | Beleidscoördinatie | Beleidscontrol |
| signaleren | X | |
| oplossen | X | |
| uitvoeren | X | |
| consolidatie | X | |
| evalueren | X |
Beleidscoördinatie is in beginsel een zaak van de
diensten, waarvoor de diensthoofden verantwoordelijk zijn. In beginsel, omdat de
concernstaf in deze de navolgende - aanvullende - taken vervult:
Beleidscoördinatie
Ten aanzien van de beleidscoördinatie wordt de volgende
taakverdeling tussen diensten en concernstaf nagestreefd.
DHO Dienst Concernstaf
| gemeentebrede visie-ontwikkeling* X X X Beleidsvoorbereiding X X ** Besluitvorming X X Uitvoering X Evaluatie X X |
* Diensthoofdenoverleg (DHO) stemt af, diensten bepalen de inhoud, concernstaf vervult de actieve procesrol.
** concernstaf heeft alleen een rol bij
beleidsvoorbereiding middelenbeleid
Control
Control begint waar beleidmaken ophoudt. Daarmee is
namelijk de planning van het beleid afgesloten en begint de uitvoering. De uitvoering van
beleid dient uiteraard te worden beheerst (control kan het best worden vertaald met
beheersen). In feite controlt iedere medewerker haar/zijn eigen werk. Daarmee geven wij
direct aan dat control vooral een zaak van en binnen de dienst is. Om er voor te zorgen
dat er samenhang in de control is, bijvoorbeeld op welke wijze het management en/of het
bestuur relevante informatie wenst, zijn afspraken en richtlijnen nodig. Het management
van de dienst (diensthoofd, sectorhoofden en dienstcontroller) is zelf verantwoordelijk
voor de afspraken en richtlijnen op dienstniveau. Control betreft dan alle aspecten van de
uitvoering van beleid, zowel de beleidsinhoudelijke aspecten als de middelenfuncties in
brede zin (personeel, informatie, organisatie, financiën, communicatie en juridische
zaken). Waar sprake is van een opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie, heeft de opdrachtgever
uiteraard de controltaak voor het te leveren produkt.
De concernstaf is verantwoordelijk voor de gemeentebrede control ten behoeve van het bestuur. De concernstaf en de diensten moeten er gezamenlijk voor zorgen dat de kaders voor gemeentebrede control enerzijds en dienstcontrol anderzijds zo goed mogelijk op elkaar aansluiten om dubbel werk en misverstanden te voorkomen.
De taken van de concernstaf op het vlak van de
concerncontrol kunnen in vier onderdelen worden onderscheiden:
Met de opmerking dat control op de bedrijfsvoering en
uitvoering van beleid primair binnen de dienst moet plaatsvinden, is er geen reden de
concernstaf te belasten met delen van de dienstcontrol, zoals bijvoorbeeld de control op
het grondbedrijf. Wat wel nodig is, maar dat geldt in zijn algemeenheid al, is dat de
inzichtelijkheid en transparantheid van de informatievoorziening rond met name het
grondbedrijf van hoog niveau moet zijn. Via de reguliere bestuurlijke
informatievoorzieningskanalen zoals de managementrapportages, de jaarrekening en
binnenkort het Meerjarenprogramma Grondbedrijf wordt het bestuur op de hoogte gehouden van
de voortgang van alle projecten. De concernstaf heeft daardoor de mogelijkheid de
concerncontrol uit te oefenen. Dit richt zich met name op de wijze van
informatieverstrekking, het al of niet realiseren van de (beleidsmatige en financiële)
planning en de voorgestelde/genomen maatregelen bij afwijking van die planning.
Bestuursondersteuning
Hiertoe behoort onder meer
Tijdelijke projectorganisaties (task-force)
Ook tijdelijke projectbureaus met opdrachten die passen bij
de kerntaak van de concernstaf kunnen deel uit te maken van de concernstaf. Die worden bij
voorkeur bemenst vanuit de diensten
Overige concern taken
De uitdrukking "overige concerntaken" wordt
gebezigd voor taken die voor de totale organisatie verricht worden, en niet vallen onder
de zuivere concernstaftaken (beleidscoördinatie en control).
Het gaat daarbij om:
De concernstaftaken kennen dus een vierdeling, te weten: de
beleidscoördinatie , de control (in brede zin), de bestuursondersteuning en de
"overige concerntaken". De beleidscoördinatie en de control worden ook wel de
zuivere concernstaftaken genoemd. De bestuursondersteuning omvat met name de ondersteuning
van het bestuur : de bestuursassistenten, het kabinet, de bodes, het bureau raad etc.
De "overige concerntaken" werden reeds eerder opgesomd. In de discussie, die bij de uitwerking moet worden gevoerd over het toedelen van "overige concerntaken" aan de concernstaf of aan de nieuwe diensten zijn met name van belang de aspecten:
Het ligt overigens in de rede dat het merendeel van de
hiervoor genoemde "overige concerntaken" in de nieuwe concernstaf geplaatst
wordt. Nader moeten worden onderzocht de plaats van bedrijfsmaatschappelijk werk,
applicatiebeheer, inkoopservicebureau en gemeentebreed netwerkbeheer. Beheer Onroerend
Goed kan naar de sector ontwikkeling worden gebracht.
De concernstaf ondersteunt de gemeentesecretaris in de aan hem opgedragen taken. Ook deze - onvermijdelijke - taak van de concernstaf draagt bij aan de dubbele loyaliteitspositie van de concernstaf.
De gemeentesecretaris geeft leiding aan de concernstaf. De
gemeentesecretaris is tevens eerste adviseur van het bestuur. Daaruit vloeit een eigen
positie van de gemeentesecretaris voort, waarin de volgende taken te onderscheiden zijn:
Wij hebben in de nota Kwaliteit en Samenwerking met name
aandacht gevraagd voor het begrip kwaliteit(szorg). De klanten van de Delftse organisatie
eisen dit en terecht. Bovendien zorgt de juridificering van de samenleving voor extra
prikkels en noodzaak om afdoende kwaliteit te leveren in al zijn facetten op straffe van
hoge maatschappelijke, bestuurlijke en financiële kosten.
Kwaliteit en kwaliteitszorg staan niet op zich zelf.
Kwaliteit is de resultante van de samenhang tussen zaken als:
Daarbij is van groot belang dat iedereen de gekozen strategie en de daarvan afgeleide doelen onderkent en zich eigen maakt.
De veranderorganistie krijgt mede tot taak aan te geven en
uit te werken op welke wijze het hiervoor gestelde praktisch vorm kan worden gegeven,
onder meer door instrumentontwikkeling (b.v. kwaliteitscertificering, kwaliteitsmeting).
De uitwerking zelf zal, in de komende tijd, in belangrijke mate binnen de diensten
plaatsvinden.
6. de ambtelijke organisatie: de huisvesting van de
organisatie
De huisvesting van het gemeentelijk apparaat kan een aantal van de gewenste veranderingen beïnvloeden. Een meer gecentraliseerde huisvesting kan bijdragen aan samenwerking, aan de corporate-identity en, in een aantal situaties, aan de één-loketbenadering.
Er is thans een apart huisvestingsproject; daarin worden oplossingen van een aantal bestaande knelpunten, ook tegen de achtergrond van de mogelijke gevolgen van de reorganisatie op het terrein van de huisvesting, aangegeven. Het streven is adequate huisvesting, waarbij minder diensten meer centralisatie betekent.
De uitkomsten daarvan zullen naar verwachting in september
1997 beschikbaar komen. Ook deze planning loopt gelijk op aan die van het plan van aanpak.
Meest voor de hand liggend als het gaat om corporate
identity is een herkenbare huisstijl. Die wordt inmiddels ingevoerd.
Om als één gemeente naar buiten te kunnen treden is
voorts een meer centrale huisvesting van de gemeente als geheel een belangrijke factor.
De corporate identity vraagt ook, waar dat mogelijk is,
uniformiteit van werkprocessen. Dat speelt in het bijzonder een rol bij de
één-loket-formule. Het gemeentelijk loket is één van de visitekaartjes van de
gemeente. De manier waarop de klant wordt benaderd, het beeld, het imago, dat de gemeente
oproept bij de klant wordt sterk bepaald door de wijze waarop dat loket werkt.
Het beeld van de gemeente staat of valt met de kwaliteit van de dienstverlening. Belangrijke kwaliteitskenmerken zijn duidelijkheid, overzichtelijkheid, snelheid en betrouwbaarheid.
Kortom: waar maken wat je belooft en niet moeilijk doen
waar makkelijk kan.
de ambtelijke organisatie: de bezuinigingstaakstelling
Eén van de randvoorwaarden bij de reorganisatie is een bezuinigingstaakstelling van in totaal
f 5,1 miljoen. De opbouw hiervan was als volgt: Bestuursdienst f 0,5 miljoen, gemeentelijk
apparaat f 4 miljoen, en stafafdelingen f 0,6 miljoen.
In de nota Kwaliteit en Samenwerking is ervan uitgegaan,
dat de totale taakstelling voor een deel gerealiseerd kon worden door samenvoegen van
stafafdelingen. Daarnaast zal ook een deel moeten komen uit andere clustering en
efficiencyvoordelen door de vorming van grotere diensten. In dit stadium kan nog niet
exact aangegeven worden waar precies op bespaard kan worden. Wel kan aangegeven worden in
welke richting gezocht kan worden en hoe tot de besparing kan worden gekomen.
Over de bezuinigingen heeft in een eerder stadium op ambtelijk niveau het nodige overleg plaatsgevonden. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen de taakstelling Bestuursdienst en staftaken van de diensten enerzijds en apparaat anderzijds. Gezien het verloop van de discussie is het beter het onderscheid niet meer te maken. De diensthoofden hebben in het kader van de toen lopende discussie aangegeven, dat d.m.v.
in de orde van grootte van f 1,5 miljoen bespaard kon
worden voor een periode van twee jaar. Daarbij was ook een indicatie gegeven van de
mogelijke bedragen per dienst.
Deze mogelijkheden zijn nog steeds actueel. Door de nadruk
die gaandeweg op de externe oriëntatie is komen te liggen, in combinatie met de
mogelijkheden van de informatietechnologie, komt ook een steeds grotere aanpassing van de
werkprocessen in beeld. In een beperkt aantal gevallen zal dit leiden tot minder
efficiency (meer gericht op burger/bedrijf in plaats van maximale efficiency), maar in
zijn totaliteit tot kostenbesparingen ("overbodige" werkzaamheden verdwijnen).
In totaliteit zullen de bezuinigingsmogelijkheden toenemen. In dat verband is het
verantwoord voor de bezuinigingen tot de volgende werkwijze te komen.
De aan te wijzen projectleiders dienstvorming
krijgen als opdracht ook een bezuinigingstaakstelling mee van totaal f 5,1 miljoen.
De precieze verdeling is afhankelijk van de definitieve clustering en dienstvorming. De fasering in de realisatie is afhankelijk van de voortgang in het reorganisatieproces, zij het, dat volgens de thans bestaande afspraken in 1998 al f 2,1 miljoen moet worden gerealiseerd. Bij het bepalen van de taakstelling zouden de volgende elementen een rol kunnen spelen.
In feite gaat het dan om het "draagvlak". Zodra
de clustering/dienstvorming bekend is zal een voorstel voor de taakstelling worden
gemaakt.
In het voorafgaande is CombiWerk buiten beschouwing
gebleven. De reden daarvan is dat CombiWerk "buiten" de reorganisatie is
gehouden, ook in financiële zin. Zeker in het licht van de verbeterende resultaten van
die dienst ligt een heroverweging daarvan voor de hand. De taakstelling van 5,1 miljoen
zal daarom gemeentebreed worden ingevuld.
voorstellen clustering
Het totaal van de overwegingen in dit hoofdstuk (in het
bijzonder de ordeningscriteria en de volgorde daarin) zou ten aanzien van de structuur
kunnen leiden tot een clustering van gemeentelijke taken als is aangegeven in de bijlage 1
bij dit plan van aanpak. Daarover merken wij nog het volgende op.
In de vernieuwde organisatie van Delft moeten voorwaarden
ingebouwd worden die de ambities ten aanzien van de werkgelegenheid, de ruimtelijke
ontwikkeling en de economische ontwikkeling, zoals neergelegd in de Strategienota 'Delft
Kennisstad', kunnen waarmaken. Zowel op het niveau van de clustervorming als op het niveau
van de dienstenvorming betekent dit dat een bundeling van krachten en kwaliteiten, dan wel
ver doorgevoerde vormen van samenwerking noodzakelijk zijn, om op een pro-actieve wijze de
werkgelegenheids- en de ruimtelijk/economische ambities waar te kunnen maken.
Marktoriëntatie is daarbij het leidend principe.
Daarnaast zijn bundeling van de functionele criteria als
kennis, specialismen en vaardigheden en versterking van de samenhang tussen
(werk)processen van belang. In de verfijning vraagt het klantencriterium nog om een aparte
overweging m.b.t. het aanspreekpunt voor bedrijven. Daarvoor is het streven gericht op
één-loket in de vorm van accountmanagement.
Dat zou dan kunnen leiden tot een sterke ontwikkelingssector binnen de vernieuwde organisatie, waarbinnen met de benodigde bevlogenheid projectontwikkeling, bedrijfsacquisitie etc. wordt uitgevoerd. De ontwikkelingssector vervult voor de gemeente a.h.w. de opdrachtgeversrol voor nieuwe werken. De beleidscontrol op deze sector zou kunnen worden ondergebracht in een andere sector, b.v. in die waar de ruimtelijke ordening is ondergebracht. De financiële control op projectontwikkeling kan geïntegreerd worden in de financiële controlfunctie van de dienst waarin de sector zal worden ondergebracht en is derhalve getrapt gebonden aan de financiële control van het concern.
In deze sector zou het beheer van het gemeentelijk
onroerend goed kunnen worden ondergebracht. In het verlengde daarvan is nog wel een nadere
uitwerking van de plaats van het technisch beheer van onderwijsgebouwen en van de afdeling
bouwkunde noodzakelijk.
Vanuit "werk centraal" wordt veel meerwaarde verwacht van de beleidsintegratie op het gebied van economische zaken en sociaal beleid/werkactivering. Voorgesteld wordt een geïntegreerde sector economie, werk en inkomen te formeren, waarbinnen met de benodigde bevlogenheid het algemeen economisch en werkgelegenheidsbeleid ter hand wordt genomen. Onderdeel van die sector zouden ook toerisme en volwasseneneducatie uitmaken. Toevoeging van BIND is dan ook logisch.
Specifieke aandacht zal in de uitwerkingsfase ook gegeven
moeten worden aan de samenwerkingsrelaties met in het bijzonder de hiervoor genoemde
sector (zeker ten aanzien van het accountmanagement voor bedrijven en instellingen, dat
nog nader moet worden uitgewerkt), en met onderwijs.
Uitgewerkt moet worden welke taken onderwijs vervult, welke
ontwikkelingen te voorzien zijn, welke bestuurlijke accenten te leggen zijn en in welke
sector ( economie, werk en inkomen of wijkbeheer) die taken dan het best kunnen worden
ondergebracht.
Daar waar binnen de huidige organisatie samenhangende
beleidsvelden en werkprocessen binnen een dienst zijn samengevoegd, heeft dat meerwaarde
opgeleverd voor de organisatie in z'n totaliteit. Die lijn moet ook nu ingezet worden daar
waar daarvan destijds - bewust - is afgezien. Versnippering van taken moet worden
voorkomen, tenzij dit ten koste gaat van de klant.
Dit zal enerzijds leiden tot een bundeling van taken op het gebied van (en in een sector) stadsbeheer: aanleg en onderhoud van wegen, rioleringen, groen en sportvelden, eventueel in combinatie met de uitvoering en voorbereiding van civiele werken. De belangrijkste leidraad voor de vorming van deze sector is de bundeling van het technisch beheer van de openbare ruimte. Bij het stadsbeheer ligt de opdrachtgeversrol voor het beheer: de strategische planning.
Anderzijds liggen er met betrekking tot deze activiteiten
relaties met het wijkbeheer (b.v. sport en recreatie). Dit vraagt evenals voor de
stadsreiniging nog om een nadere analyse.
In de sector ruimtelijke ordening en milieu,
een kwalitatief hoogwaardige beleidssector voor de strategische planontwikkeling en
-invulling op het gebied van ruimtelijke ordening, worden tevens de gemeentelijke
milieubeleidsfuncties geïntegreerd.
De taken op het gebied van infrastructuur zijn gericht op
het stedelijke niveau van Delft. Verkeer en vervoer zijn centrale taken die ook sterk
extern georiënteerd zijn. De werkprocessamenhangen zijn hiervoor leidend. Daarnaast
kunnen ingenieurbureau-achtige (advisering) taken onderscheiden worden ten behoeve van het
stadsbeheer en de ontwikkeling van de stad. Door de ingenieursbureau-taken kunnen ook
gemeentelijke bouwkundige taken goed gedijen in de buurt van de infrastructuurtaken. Door
vorming van een sector infrastructuur wordt tevens een voorwaarde gecreëerd
om een balans te scheppen tussen adviseurs (binnen infrastructuur) en
plannenmakers/beleidsmakers voor het beheer en de ontwikkeling van de stad.
De drie voorgaande sectoren hebben een sterke onderlinge
relatie. In de uitwerking moet, ook via de werkprocessen, worden nagegaan of de
voorgestelde indeling van taken de juiste is. Vooral zal moeten worden nagegaan of de
samenvoeging van het onderdeel OWW van de voorgestelde sector stadsbeheer met de sector
infrastructuur wenselijk is. Daarbij moeten de gevolgen van die verschuiving voor de
andere onderdelen bezien worden.
Het gebiedscriterium is leidend voor realisering van de
bestuurlijke wens om, waar nodig, met behoud van het politiek primaat, wijkgericht werken
binnen de organisatie te introduceren. Het gaat daarbij, gelet op de Delftse schaal niet
om de gebieden op zich, maar om de taken op het gebied van, vooral, sociaal en van
technisch beheer binnen de Delftse wijken die de burger als inwoner raken. De vorming van
een sector wijkbeheer ligt dan voor de hand. Daarbinnen staan coördinatietaken
centraal op het gebied van sociaal en technisch beheer. Deze taken kunnen fysiek binnen de
sector wijkbeheer worden ondergebracht ( zoals welzijnsbeleid en uitvoering, delen van
openbare orde en veiligheid, (delen van) onderwijs (zie hiervoor ook de opmerking bij de
algemeen economische en sociale sector) en van het beleidsveld sport & recreatie),
maar ook over taken die worden georganiseerd op het niveau van de stedelijke voorzieningen
en die bij de uitvoering de burger in zijn wijk raken, strekt de coördinatie-bevoegdheid
van het wijkbeheer zich uit. Gelet op de hoge mate van coördinatie moeten grenzen gesteld
worden aan de omvang c.q. 'span of control' van deze sector.
Een nader punt van analyse is dan ook of uitvoeringstaken
op het gebied van reiniging (ook: servicedienst en/of handveegdienst), groenbeheer en/of
onderhoud bestratingen/rioleringen aan deze sector moeten worden toegevoegd. Het
evenwichtscriterium is hierbij tevens een punt van afweging.
Wat de werkprocessen van het wijkbeheer betreft zal een
gestructureerd cyclisch proces van afstemming tussen sociaal beheer en technische beheer
leiden tot "wijkbeheer op maat": wijkbeheerplannen, jaarwerkplannen,
jaarrapportages. Afspraken over een minimaal onderhoudsniveau voor de hele stad
(wijkoverstijgend/stedelijk niveau) vormen daarvoor basis. Een budget per wijk voor kleine
aanpassingen wordt ter beschikking gesteld.
De sectoren wijkbeheer en stadsbeheer zouden naar ons oordeel in dezelfde dienst moeten worden ondergebracht.
Het klantencriterium is leidend bij de realisering van de
'één-loket-gedachte'. Met een zo veel mogelijke concentratie van de baliefuncties kan
hierop in de eerste grove clustering van taken reeds worden ingespeeld. Gedacht kan
daarbij worden aan de vorming van een publiekssector, met, in eerste
instantie, samenhangende taken onder meer op de gebieden van burgerzaken,
informatiecentrum en belastingen. In de uitwerkingsfase van het Plan van Aanpak is het dan
een kwestie van verfijning en verdere uitwerking.
In de sector bouwen en wonen, bestaande uit de huidige sector BOWON (exclusief archeologie) en uit de afdeling landmeten en vastgoedinformatie, zijn zowel de samenhangen met het stadsontwikkelingsproces als het klantencriterium aan de orde.
Delft als Cultuurstad is een begrip. Een gemeenschappelijk
beleidscultuurproduct en het bewaren van het gemeentelijk cultuurgoed (archeologie, musea
en gemeentearchief) als een stedelijke voorziening is onlosmakelijk verbonden met bedoeld
begrip. 'Cultuur' moet daarom een herkenbare plaats binnen de vernieuwde gemeentelijke
organisatie krijgen. Musea, gemeentearchief en Vrije Akademie zullen intern op afstand
worden geplaatst. Het beleidsbureau ( zie aan het eind van deze paragraaf bij "intern
op afstand zetten) is het stafbureau cultuur, waarin ook de huidige afdeling
cultuur van WOC en de afdeling archeologie zijn opgenomen. De plaats van archeologie moet
nog nader bezien worden (gemeentearchief of sector bouwen en wonen).
Het reinigingsproces bestaat uit een veelheid van verschillende samenhangende werkzaamheden, die in principe vanuit verschillende niveaus georganiseerd kunnen worden: ophaaldienst voor huisvuil, bedrijfsafval, grofvuil, klein chemisch afval, ongediertebestrijding, handveegdienst, machinale veegdienst etc. Zo raakt de handveegdienst vooral het belang van de burger als inwoner, terwijl de machinale veegdienst vooral functioneert op het niveau van de stedelijke voorzieningen. Binnen het reinigingsproces (op stedelijk niveau) vervult de handveegdienst echter ook een belangrijke aanvullende functie in relatie tot de huisvuilophaaldienst.
Voor de stadsreiniging is, mede uit
efficiency-overwegingen, vooral het ordeningscriterium van de werkprocessen leidend. Gelet
op de schaalgrootte en het zelfregulerende karakter van de reinigingsactiviteiten in
financieel opzicht, ligt vorming van een sector stadsreiniging voor de hand.
De rechtstreekse relaties met stedelijke voorzieningen en het wijkbeheer en de directe
bestuurlijke betrokkenheid bij de vorming en uitvoering van het afvalstoffenbeleid leiden
tot een terughoudendheid t.a.v. het plaatsen van de stadsreiniging op - interne - afstand.
Zoals aangegeven vormen onderdelen uit het reinigingsproces (servicedienst,
handveegdienst) afzonderlijke beslispunten, in relatie tot het wijkgericht werken.
De sectoren uitkeringen en activering/ werkplan, zijn
recentelijk gereorganiseerd en zijn wat dat betreft nog steeds in beweging, mede vanwege
de maatschappelijke ontwikkelingen in de sociale zekerheid (relaties
uitvoeringsorganisaties). De uitkeringsactiviteiten zijn vooral rond de werkprocessen
(uitkeringssysteem) georganiseerd; in combinatie met de werkprocessen is het
klantencriterium (specifieke doelgroep) leidend. In feite is hier sprake van een
frontoffice (dat dan ook, indien gewenst, bij de discussie over de publiekssector kan
worden betrokken). Voor de sector activering is met name het criterium van kennis,
specialismen en vaardigheden leidend (de back-office voor de uitkeringsactiviteiten). De
ontwikkeling van beide sectoren past zo goed bij de bestuurlijke referentiepunten, dat
niet te verwachten is dat deze sectoren door de gemeentelijke reorganisatie nu nog
aanvullende ingrijpende wijzigingen zullen ondergaan. Bij activering moet nog wel de
relatie met economische zaken nader in beeld worden gebracht. De sector
uitkeringen en de sector activering blijven, met inachtneming van het
voorgaande, in de vernieuwde organisatie gehandhaafd.
Met name voor de middelenfuncties bij de diensten en de concernstaffuncties
staat het functionele indelingscriterium centraal. Zie voor de overige concerntaken ad 3
en 4 hiervoor.
Voor de opbouw van de diensten dient in de uitwerkingsfase
van het Plan van Aanpak, in een apart project, een basismodel voor stafafdelingen
ontworpen te worden dat bij de inrichting van de diensten moet leiden tot een nagenoeg
gelijksoortige opbouw, voor wat betreft structuur, taken en verantwoordelijkheden. Tevens
zal daarbij een nadere analyse van het integraal management plaatsvinden voor de
onderbrenging van taken in 'de lijn', dan wel de taakstelling van de staffuncties.
De dienst CombiWerk is tot op heden niet betrokken in de
reorganisatie. Reden daarvoor was, dat bij een aparte dienst de regionale en landelijke
ontwikkelingen in die sector het best van een passend antwoord kunnen worden voorzien. De
verwachting is, dat in het komende jaar in het bijzonder de landelijke koers duidelijk zal
worden. Binnen een jaar zal de discussie over de plaats van CombiWerk binnen de
gemeentelijke organisatie worden afgerond.
Tenslotte: privatisering of andere vormen van externe
verzelfstandiging streven wij niet na. Wel denken wij aan het intern op afstand zetten van
bepaalde onderdelen van de gemeentelijke organisatie (b.v. de brandweer, de
ambulancedienst (mogelijk ook extern), natuur- en milieu educatie (NME), sport en
recreatie - uitvoering (S&R).
Criteria op grond waarvan gekozen wordt voor het intern op
afstand zetten zijn hetzij:
Bepalende kenmerken voor het vormgeven van "intern op
afstand zetten" zijn de volgende:
In de nota bestuur II zal hierop worden teruggekomen.
Dienstenstructuur
De clusterindeling , de samenhang tussen de clusters -
waarbij in het bijzonder de positieve invloed van samenhangende werkprocessen op de
externe oriëntatie is bezien - en de wens om minder, maar grotere diensten te hebben
maakt naar ons oordeel de volgende dienstenstructuur mogelijk
Gelet op de discussie rond het thema "financiële
manoeuvreerruimte gemeentelijke diensten" moet, gezien de samenstelling van de
diensten, geregeld worden, dat de nieuwe diensten een goede financiële startpositie
hebben en ook daarna op gelijkwaardige wijze financieel kunnen opereren.
Hoofdstuk VII: betrokkenheid organisatie
De raad (en/of de betrokken raadscommissie) zal tijdens de
uitwerking van het plan van aanpak periodiek worden geïnformeerd (zie daarvoor de
planning). Dat geeft ook mogelijkheden voor tijdige bijsturing.
Met de bijzondere raadscommissie zal, indien van de
planning afwijkende stappen moeten worden genomen, vooraf overleg gepleegd worden.
Met de organisatie zal, na vaststelling van het plan van
aanpak, op diverse manieren worden gecommuniceerd over de uitwerking ervan (zie hoofdstuk
communicatie).
Door een zeer recent gepubliceerde uitspraak van de Ondernemingskamer ( de beroepsinstantie in het kader van de Wet op de Ondernemingsraden) is meer duidelijkheid ontstaan over de grenzen van het politiek primaat met betrekking tot het beleid ten aanzien van en de uitvoering van taken van publiekrechtelijke lichamen.
Volgens de Wet op de Ondernemingsraden is er geen verplichting om over dat beleid enz. met de ondernemingsraad te spreken. Wel heeft de ondernemingsraad adviesrecht over de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen. De samenhang tussen politieke besluiten over b.v. de wijze waarop overheidstaken zullen worden uitgevoerd en de gevolgen daarvan was ook in de wet onderkend. De strekking van de uitspraak van de Ondernemingskamer is, dat omdat die samenhang er is, het adviesrecht van de ondernemingsraad zich ook moet uitstrekken over het (voorgenomen) politieke besluit inzake de taken.
Hoewel deze uitspraak vooral van belang is voor de
uitwerking van het plan van aanpak, heeft ze ook betekenis voor de vaststelling en de
inhoud van het plan van aanpak: zo lang bedoelde gevolgen (en de in dat kader voorgenomen
maatregelen) niet duidelijk zijn en de betrokken ondernemings-ra(a)ad(en) niet in de
gelegenheid zijn gesteld daarover advies uit te brengen, kan er geen
"onomkeerbaar" politiek besluit genomen worden over eerdergenoemde onderwerpen.
Dat betekent overigens niet dat de politiek geen besluit ter zake kan nemen: het advies
van de ondernemingsraad moet bij de besluitvorming nog van wezenlijke invloed kunnen zijn.
Het georganiseerd overleg wordt, conform de leidraad,
geïnformeerd over het plan van aanpak. Tijdens de uitwerking ervan wordt die commissie
regelmatig op de hoogte gehouden.
De leidraad bij organisatieveranderingen is van toepassing.
Dat betekent onder meer, dat, zo lang er geen definitieve beslissingen zijn genomen ten
aanzien van de reorganisatie, persoonlijke posities ongewijzigd blijven en dat gedwongen
ontslagen als gevolg van reorganisatie zo veel mogelijk zullen worden voorkomen. Als
functies komen te vervallen of ingrijpend wijzigen, zal alle moeite worden gedaan om
degenen die die functies vervullen, aan ander passend werk te helpen. Dat laatste vraagt
een grote inspanning van individuele medewerkers en van de organisatie.
Onderdeel van de aanbevelingen, die in het kader van de
uitwerking van dit plan van aanpak zullen worden opgesteld, zal zijn de procedure voor
(her)plaatsing in de nieuwe organisatie, in het bijzonder voor de leidinggevenden, direct
onder de diensthoofden. Ook het algemeen profiel voor die categorie leidinggevenden zal
deel uitmaken van die aanbevelingen.
Tegen de achtergrond van de uitspraak van de
ondernemingskamer is er, inzake de reorganisatie, geen definitief besluit te nemen zolang
de ondernemingsraden geen advies hebben uitgebracht over de gevolgen daarvan voor de
werkzaamheden van het betrokken personeel en de naar aanleiding daarvan voorgenomen
maatregelen. Het gaat dan niet om de sociale paragraaf als bedoeld in de leidraad, waarin,
met inachtneming van de ter zake geldende regels, per betrokkene wordt aangegeven wat de
gevolgen van de reorganisatie zijn en welke maatregelen ter zake zullen worden genomen.
Het gaat in dit kader om de gevolgen van de reorganisatie voor de werkzaamheden van de in
de onderneming werkzame personen, b.v. met betrekking tot de personeelsformatie,
veranderingen in de arbeidsomstandigheden, de reorganisatie van werkzaamheden.
Eventuele problematiek bij de uitwerking op individueel
niveau kan ons inziens in een later stadium wel besproken worden met de betrokken
ondernemingsraad. Die oordeelt dan of de algemene regels ter zake goed zijn toegepast.
Maar omdat, naar verwachting, het implementatie-proces van langere duur is en de personele
gevolgen op individueel niveau ook pas gespreid in de tijd duidelijk zullen worden, zal
dat pas in een later stadium kunnen.
Hoofdstuk IX: planning
16 mei 1997 verzending concept- plan van aanpak aan de Raad, Ondernemingsraden en
GO
mei/juni 1997 informeren GO, overleg/advies ondernemingsraden
Uitleg, op verschillende manieren, aan de organisatie
Aanzet Nota Bestuur II
22 mei 1997 bijzondere raadscommissie: voortgang, planning
16 juni 1997 bespreking concept- plan van aanpak in
commissie GO
24 juni 1997 commissie middelen: behandeling concept- plan van aanpak
startnotitie Nota Bestuur II
8 augustus 1997 uiterste inzenddatum adviezen OR
2 september 1997 vaststelling (naar aanleiding van
adviezen/discussie aangepaste) plan van aanpak door college
18 september 1997 commissie middelen: behandeling plan van
aanpak
25 september 1997 behandeling plan van aanpak in
gemeenteraad
oktober/november 1997 uitwerking plan van aanpak (structuur)
OR- adviezen over uitwerking plan van aanpak (structuur)
2/9 december 1997 behandeling uitwerking plan van aanpak
(structuur) in college
11 december 1997 commissie middelen: behandeling uitwerking
plan van aanpak (structuur)
18 december 1997 gemeenteraad: behandeling van de uitwerking van het plan van aanpak (structuur) en voorstel implementatie
behandeling nota bestuur II
benoemen diensthoofden
januari 1998 start implementatie nieuwe structuur
Voor het welslagen van het Delftse reorganisatieproces
speelt het effectief hanteren van het beleidsinstrument communicatie een vitale rol.
Communicatie rond de reorganisatie is immers niet alleen gericht op het (uiteraard) tijdig
en formeel informeren van de doelgroepen over het veranderingsproces. De communicatie is
ook vooral bedoeld om medewerkers positief te betrekken, ze te motiveren en daarmee de
gewenste cultuurverandering te bevorderen.
Geïntegreerde communicatie
Vernieuwing van de communicatiefunctie is noodzakelijk in het kader van de totale reorganisatie, maar ook in het kader van het communicatiemanagement ten behoeve van het reorganisatieproces. Dit communicatiemanagement dient eveneens gebaseerd te zijn op integratie. En wel van:
Om deze geïntegreerde communicatie-aanpak te effectueren
is een duidelijke regie op de communicatie noodzakelijk om de gewenste (eenduidige)
beeldvorming bij interne en externe doelgroepen gecoördineerd te bereiken. De
communicatieve sturing moet centraal op het hoogste niveau, dan wel op het uiteindelijke
sturende niveau, georganiseerd zijn.
Een regie-functie moet in meer algemene zin worden ingezet op het motiveren, betrekken, informeren en (re)vitaliseren. Meer specifiek dient de communicatiefunctie te worden ingezet op:
Daarnaast dient de centrale regiefunctie een verbetering
van de interne communicatie in de lijn te stimuleren en te faciliteren. Juist in het kader
van het reorganisatieproces is het van vitaal belang om de "formele"
communicatie, zoals die tot uiting komt in werkoverlegvormen, op alle niveaus te herzien,
te beproeven op vernieuwing en te vernieuwen. Dit mede om de gewenste cultuurvernieuwing
te ondersteunen. Niet voor niets is organisatiecultuur te definiëren als de manier van
werken, samenwerken, omgaan en communiceren met elkaar.
Er is een manifeste behoefte om leidinggevenden zodanig te
ondersteunen en te faciliteren dat ze in staat zijn om in hun lijnfunctie een
substantiële bijdrage te leveren aan de integratie van strategie-, cultuur- en
structuurvernieuwing. Daarnaast is er de noodzaak om de gehele organisatie sterker bewust
te maken van de urgentie tot veranderingen, en dus van de probleemherkenning. Met name in
de manier waarop het management vanuit deze doelstellingen communicatie kan aansturen
vraagt dit aspect grote aandacht en professionele ondersteuning vanuit de
communicatiediscipline. Concreet: het management onder meer voorzien van eenduidige
'statements', achtergrondinformatie die hen kan helpen bij om het proces van informatie en
communicatie gericht (bij) te sturen.
De korte termijn
De voorgenomen reorganisatie vraagt op de korte termijn om
een intensieve communicatieve ondersteuning. Met het plan van aanpak wordt immers pas echt
duidelijk hoe de gewenste nieuwe organisatie eruit moet zien en wat er moet gebeuren om
die veranderingen teweeg te brengen. Alle betrokkenen, en met name medewerkers, hebben in
deze fase van het proces behoefte aan concrete informatie.
In de communicatie ligt de nadruk vooralsnog op de interne doelgroepen:
De organisatie krijgt informatie in eerste instantie via de
lijn. Deze persoonlijke manier van communiceren geeft immers de meeste mogelijkheden voor
tweerichtingsverkeer en voor gedachtenwisseling. In tweede instantie zijn publikaties in
personeelsbladen bedoeld om alle doelgroepen eenduidig te informeren. Het speciaal daarop
gerichte reorganisatiebulletin volgt niet slechts het proces van structuurverandering; het
levert een gerichte bijdrage aan de geïntegreerde benadering, waarin onder meer cultuur-
en strategievernieuwing een belangrijke rol spelen.
Daarnaast zullen andere middelen worden ingezet, als
onderdeel van de parallelle communicatie en de motivatie die daarvan een doel is. Behalve
aan de reeds genoemde uitdenk- en uitwerkgroepen valt hierbij te denken aan externe
inhoudelijke impulsen tot vernieuwing van denken en doen, bijvoorbeeld door lezingen door
externe gastsprekers en onorthodoxe werkbezoeken aan andere organisaties. Verder gaan de
gedachten uit naar het inzetten van een personeelspanel, min of meer analoog aan het
systeem van het stadspanel.
Nu de reorganisatie gaat leiden tot wijzigingen die in de dagelijkse werkpraktijk merkbaar zijn, is het daarnaast gewenst extra aandacht te besteden aan de externe doelgroepen:
Zij moeten op de hoogte worden gebracht van de (motieven tot en de) concrete veranderingen in de organisatiestructuur (en de bedrijfscultuur) waarmee ze kunnen worden geconfronteerd. De externe doelgroepen moeten niet alleen weten wat er verandert, maar ook waarom de gemeente het proces van reorganisatie heeft ingezet. Kernmomenten in de communicatie zijn het verschijnen van het plan van aanpak en de start van de nieuwe organisatie (januari 1998).
Het informeren van de externe doelgroepen kan zowel mondeling, tijdens overleggen met partners en tijdens persconferenties, als schriftelijk, in brieven aan relaties en publikaties in bijvoorbeeld de Stadskrant.
Om concreet gestalte te geven aan het idee dat het primair
allemaal om de burger draait, is het van vitaal belang dat burgers een inbreng kunnen
leveren aan het voortdurende vernieuwingsproces. Burgers zijn begrijpelijkerwijs minder
geïnteresseerd in structuurvraagstukken, maar wel in concrete antwoorden op concrete
problemen die zij ervaren. Het houden van "marktonderzoeken" geeft burgers
mogelijkheden om bij te dragen aan de concrete uitwerking van onderdelen van het
vernieuwingsproces. Dit levert een stimulerende bijdrage aan dit proces, maar ook aan de
relatie bestuur - bestuurden.
De aansturing en de coördinatie van de
communicatietraject(en) - te onderscheiden zijn immers trajecten die
"gemeentebreed" zijn en trajecten binnen projecten/diensten - gebeurt door het
coördinatieteam.
Hoofdstuk XI: besluitvorming
Wij stellen u voor, in te stemmen met dit plan van aanpak
en, ten aanzien van de structuur van de organisatie, te besluiten:
1. tot het verlenen van een opdracht aan ons college om uit te werken een voorstel aan uw raad tot wijziging van de organisatieverordening 1986, houdende de indeling van het ambtelijk apparaat in vier organisatorische eenheden:
2. dat het voorstel bedoeld onder 1, op 18 december 1997
aan uw raad ter besluitvorming moet worden voorgelegd.
Delft, 1997.
Burgemeester en wethouders van Delft,
, burgemeester.
, secretaris.
bijlage 2 veranderorganisatie
clustervoorstel
|
|
|
| 1 | ONTWIKKELING taken:
|
|
| 2 | ECONOMIE, WERK EN INKOMEN taken:
|
|
| 3 | RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEU taken:
|
samenhang met sectoren 4 en 8 nader onderzoeken; via bedrijfsprocessen (nader) ordenen |
| 4 | INFRASTRUCTUUR EN GEBOUWEN taken:
|
zie sector 3. Toevoeging taken afd.OWW onderzoeken |
| 5 | WIJKBEHEER taken:
|
|
| 6 | PUBLIEK taken:
|
|
| 7 | BOUWEN EN WONEN taken:
|
|
|
|
|
| 8 |
STADSBEHEER taken:
|
zie sector 3 en 4 |
| 9 | CULTUUR taken:
|
|
| 10 | STADSREINIGING taken:
|
|
| 11 | UITKERINGEN taken:
|
|
| 12 | ACTIVERING taken:
|
|
| 13 | CONCERNSTAF bestuursondersteuning taken:
|
|
| 14 | CONCERNSTAF concerntaken taken:
|