Nota Investeringen, Reserves en Voorzieningen

De financiële verordening van de gemeente Delft schrijft voor dat het college van B&W éénmaal in de vier jaar een geactualiseerde nota reserves en voorzieningen aanbiedt aan de gemeenteraad. Deze nota behandelt de vorming en besteding van reserves en voorzieningen en de toerekening van rente aan de reserves.

De vorige nota reserves en voorzieningen, Enige reserve is op zijn plaats geheten, dateert van april 1997. De vierjaarstermijn is op zich daarmee overschreden, al zijn er wel in het kader van de toepassing van het BBV een aantal specifieke beleidsnotities aan de raad voorgelegd. Hier zijn echter nog vervolgstappen op nodig, die wij nu door middel van een integrale nota aan u voorleggen. Belangrijke invalshoeken daarbij zijn:

Ø met de inwerkingtreding van het BBV 2004[1] is de landelijke regelgeving over reserves en voorzieningen waaraan gemeenten moeten voldoen, aanmerkelijk gewijzigd. De Nota van Toelichting op het BBV stelt: “Voor het stellen van kaders (allocatie en autorisatie), en voor het controleren, is een goed inzicht van de raad in de financiële positie in relatie tot het beleid en de activiteiten van de gemeente essentieel”.

Reserves en voorzieningen maken integraal onderdeel uit van de financiële positie van de gemeente. Het beoogde inzicht van de raad vraagt dus om heldere informatie over wat tot de reserves en wat tot de voorzieningen wordt gerekend. En ook om duidelijke spelregels omtrent de wijze waarop reserves en voorzieningen worden gevormd of aangesproken.

Ø Daarenboven zijn er goede redenen om de bestedingsdoelen van m.n. de reserves te heroverwegen. In de jaarrekening 2006 is reeds opgemerkt dat het risicoprofiel van Delft is ‘verslechterd’ als een logisch gevolg van een aantal grote stedelijke ontwikkelingen. Dit vraagt om heroverweging van de bufferfunctie van het reservevermogen om eventuele tegenvallers op te kunnen vangen. Verder is in dit verband nog sprake van een dekkingstekort op het totaal aan stedelijke projecten. Een oplossingsrichting hiervoor is herschikking van het reservevermogen.

Gezien de nauwe relatie tussen (de financiering van) investeringen en grote projecten enerzijds en het reservevermogen anderzijds, krijgt ook dit onderwerp (in procestermen en spelregels) een plek in deze nota. De inhoudelijke voorstellen over reserves en voorzieningen worden door het college aan de raad uitgebracht bij de Programmabegroting 2007-2010.

Leeswijzer.

In het volgende hoofdstuk worden de begrippen reserves, voorzieningen, investeringen en activa nader uiteengezet. Het BBV is daarbij een belangrijke leidraad. Vervolgens gaan wij in op de ontwikkeling van de reserves en voorzieningen in Delft sinds het verschijnen van de vorige nota’s reserves en voorzieningen die verschenen in 1992 en 1996. Een belangrijke conclusie is dat het aantal reserves en voorzieningen, zowel in aantal als in omvang, sindsdien sterk is gegroeid.

Beheersing van het aantal en de omvang van de reserves is dan ook een belangrijk uitgangspunt voor de spelregels met betrekking tot de instelling en het beheer van met name de reserves. Deze spelregels zijn het onderwerp van het daaropvolgende hoofdstuk. Een belangrijke doelstelling daarvan is ook dat de gemeenteraad periodiek een goed inzicht krijgt in de hoogte van de (bestemmings)reserves, de doelen die daarmee worden beoogd en de bedragen die er jaarlijks aan worden onttrokken.

Vervolgens besteden wij aandacht aan de weerstandscapaciteit en het risicoprofiel van Delft. In opeenvolgende begrotingen en jaarrekeningen wordt aan beide afzonderlijk aandacht besteed in de paragraaf Weerstandsvermogen. Een belangrijk verbeterpunt daarbij is echter dat de relatie tussen weerstandscapaciteit en de risico’s in deze paragraaf zichtbaar wordt gemaakt.

In het slothoofdstuk schetsen wij het rentebeleid met betrekking tot activa, reserves en voorzieningen. Dit rentebeleid kan goeddeels worden voortgezet. Wij stellen echter wel voor dat de ‘automatische’ prijscompensatie over het saldo van de reserves wordt afgeschaft. De prijscompensatie over het saldo van voorzieningen is in het kader van het BBV sowieso al niet meer toegestaan. Wel stellen wij voor om het bedrag dat beschikbaar is voor de prijscompensatie over de voorzieningen in de begroting te reserveren op een stelpost. Indien gedurende het jaar of bij het opmaken van de jaarrekening blijkt dat een voorziening op inhoudelijke gronden moet worden gevormd of verhoogd kan deze stelpost daarvoor dan worden aangesproken.

Op basis van de besluitvorming van de gemeenteraad zal een uitvoeringsparagraaf voor de administratieve gevolgen worden opgesteld.

Wij sluiten deze nota af met een overzicht van de voorstellen die wij aan de gemeenteraad voorleggen.

2. Begripsbepaling.

In het BBV 2004 is het onderscheid tussen reserves en voorzieningen aangescherpt.

Het kenmerkende verschil tussen beide is dat reserves tot het eigen vermogen van de gemeente worden gerekend, terwijl voorzieningen deel zijn van het vreemde vermogen. Dit is van groot belang omdat de gemeenteraad over reserves in principe een besluit kan nemen over een andere bestemming ervan, terwijl dit bij voorzieningen niet het geval is. Voorzieningen hebben namelijk een verplichtend karakter.

Samenvattend:

een reserve een voorziening

- is gevormd door bestemming van het - is verplicht gevormd door het nemen van een

resultaat (kan-bepaling) last (zal-bepaling)

- is vrij besteedbaar - heeft een verplichte bestedingrichting

- behoort tot het eigen vermogen - behoort tot het vreemd vermogen

Eigen vermogen.

In artikel 42 van het BBV is de samenstelling van het eigen vermogen van de gemeente weergegeven. Dit bestaat namelijk uit de reserves en het resultaat na bestemming dat volgt uit de jaarrekening. Het resultaat na bestemming is in feite het saldo van baten en lasten èn toevoegingen en onttrekkingen aan reserves op grond van eerdere besluitvorming door de gemeenteraad. Het resultaat na bestemming is dan in feite het rekeningsaldo, waaraan nog geen bestemming is gegeven, en waartoe een voorstel tot bestemming wordt gedaan in de jaarrekening.

Zoals gezegd brengt de term eigen vermogen mee, dat de raad hieraan een bestemming kan geven of die bestemming desgewenst kan wijzigen.

Reserves.

Artikel 43, lid 1 van het BBV onderscheidt reserves naar:

a de algemene reserve;

b bestemmingsreserves, die dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, maar die niet specifiek besteed hoeven te worden;

c overige bestemmingsreserves

De algemene reserve heeft in de eerste plaats een bufferfunctie bij de opvang van substantiële tegenvallers en maakt als zodanig onderdeel uit van de weerstandscapaciteit van de gemeente. Verder wordt aan een deel van de algemene reserve, evenals aan de bestemmingsreserves, nu nog een rente-opbrengst toegerekend, die wordt aangewend als dekkingsmiddel voor de exploitatie. De gedachte hierachter is dat het reservevermogen ook als financieringsmiddel wordt ingezet, waardoor de gemeente minder geld hoeft te lenen (en dus rentekosten bespaart).

In lid 2 van het hierboven genoemde artikel 43 wordt een bestemmingsreserve gedefinieerd als een reserve waaraan de gemeenteraad een bepaalde bestemming kan geven.

Indien tarieven worden geheven is het van belang te weten of de besteding ervan gebonden is. Dat wil zeggen dat de verkregen middelen moeten worden teruggegeven als ze niet zijn besteed aan het specifieke doel waarvoor ze zijn geheven. In dat geval is sprake van een voorziening. Inkomsten uit rioolrechten moeten bijvoorbeeld worden besteed aan aanleg en onderhoud van het rioleringssysteem. Vanwege dit verplichtende karakter is sprake van een voorziening Egalisatie Gemeentelijk Rioleringsplan. Op de besteding van leges voor bouwvergunningen rust een dergelijke verplichting bijvoorbeeld niet. Er is daarom sprake van een reserve Egalisatie Leges Bouwvergunningen. Dit is een reserve in de zin van artikel 43, lid 1b.

Hoewel bestemmingsreserves in principe vrij besteedbaar zijn, moet bij de beoordeling daarvan rekening worden gehouden met reserves waarvan de bestemming open is en bestemmingsreserves die worden aangehouden voor de dekking van kapitaallasten van activa die bij de invoering van het BBV reeds in bezit waren van de gemeente.

Voor de invoering van het BBV werd de waarde van sommige activa met een economisch nut op de balans verminderd met de bestemmingsreserves waaruit deze werden gefinancierd. Dit zogenaamde netto activeren is in het BBV niet langer toegestaan. Alle activa met een economisch nut dienen op de balans te worden opgenomen voor het volledige bedrag van de investering. Vervolgens worden de kapitaallasten van deze activa gedekt door een onttrekking uit een aparte bestemmingsreserve voor de dekking van kapitaallasten.

In Delft bevat de bestemmingsreserve voor de dekking van kapitaallasten € 18,4 miljoen per eind 2005. Een eventuele verandering van de bestemming van deze reserve zou dus rechtstreekse gevolgen hebben voor de exploitatie, omdat een deel van de kapitaallasten dan niet langer is gedekt.

Voorzieningen.

Artikel 44 BBV stelt over voorzieningen het volgende:

1. Voorzieningen worden gevormd wegens:

a. Verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;

b. Op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

c. Kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren;

2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden.

3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten van vergelijkbaar volume.

Kenmerkend voor voorzieningen is dat zij een schatting geven van voorzienbare lasten in verband met risico’s of verplichtingen. De omvang en het tijdstip van optreden van deze lasten zijn echter nog onzeker op het moment dat de voorziening wordt gevormd. Het optreden van deze lasten heeft echter zijn oorzaak in de periode voorafgaand aan de vorming van de voorziening.

Het eerste geval betreft artikel 44, lid 1a:

Een zekere verplichting of verlies waarvan de omvang op de balansdatum nog onzeker is, doch redelijkerwijs is in te schatten.

Het tweede geval betreft artikel 44, lid 1b:

Een risico terzake waarvan op de balansdatum een verplichting of een verlies moet worden verwacht, waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten. Te denken valt hier aan risico’s die samenhangen met de bedrijfsvoering, zoals claims, reorganisaties en dergelijke. De voorziening Veranderproces Combiwerk valt in deze categorie.

Indien in de gevallen als bedoeld in lid 1a en 1b de omvang redelijkerwijs niet valt in te schatten komen deze in aanmerking voor vermelding in de paragraaf weerstandsvermogen (onderdeel inventarisatie risico’s). In dat geval wordt er geen voorziening gevormd.

Verder is er nog sprake van een niet verplichte, dus facultatieve, voorziening in lid 1c. Dit artikel stelt aan het vormen van een voorziening twee eisen, te weten:

1. er moet sprake zijn van kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, maar waarvan de oorsprong wel (mede) ligt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar

2. de voorziening moet strekken tot gelijkmatige verdeling van de lasten over een aantal begrotingsjaren.

Het gaat over (toekomstige) lasten waar de gemeente niet ‘onderuit’ kan. Hierbij valt met name te denken aan het cyclisch (terugkerend) onderhoud van kapitaalgoederen zoals wegen, waterwegen, riolering en gebouwen. In Delft is sprake van diverse voorzieningen voor onderhoud aan gebouwen, sport- en welzijnsvoorzieningen die in deze categorie vallen.

Hierboven is bij de behandeling van de reserves, onder de toelichting op artikel 43, reeds aangegeven dat alleen die middelen die zijn verkregen van derden en waarvan de bestemming is gebonden, worden opgenomen onder de voorzieningen. Dit zijn de voorzieningen die zijn bedoeld in artikel 44, lid 2. Het gaat als regel om juridisch afdwingbare bestedingsverplichtingen van specifieke, geoormerkte bedragen die een derde de gemeente stelt, zoals specifieke uitkeringen en om rioolheffingen van burgers met een gebonden besteding. In Delft behoren bijvoorbeeld de voorziening Stedelijke Vernieuwing MR-ISV en de voorziening Egalisatie Gemeentelijk Rioleringsplan tot deze categorie.

Het derde lid bepaalt dat er geen voorzieningen worden getroffen voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van een vergelijkbaar volume, zoals pensioen- en wachtgeldverplichtingen. De reden hiervoor is dat dergelijke verplichtingen bij provincies en gemeenten reeds in de begroting en meerjarenraming zijn verwerkt. Ze vervolgens ook nog opnemen op de balans zou dubbelop zijn. Wel dienen verplichtingen waarvan het bedrag oploopt als voorzieningen te worden opgenomen. Gedacht kan worden aan wachtgeldverplichtingen bij personele krimp.

Tenslotte is in dit verband nog van belang dat het bijschrijven van rente op voorzieningen volgens artikel 45 BBV niet is toegestaan. De gedachte daarachter is dat voorzieningen naar beste schatting dekkend moeten zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Ze mogen dus niet groter of kleiner zijn dan de risico’s of verplichtingen waarvoor ze zijn ingesteld. De omvang van deze voorzieningen moet dus jaarlijks opnieuw worden bepaald.

Investeringen en activa.

Van een investering is slechts sprake bij de aanschaf of vervaardiging van (on)roerende goederen met een meerjarig nut. Het BBV maakt ten aanzien van het nutsbegrip onderscheid tussen economisch nut en maatschappelijk nut. In zoverre investeringsgoederen op de balans worden opgenomen is sprake van activa.

In de regelgeving wordt onderscheid gemaakt naar investeringen in de openbare ruimte en investeringen met economisch nut. Met investeringen in de openbare ruimte (wegen, bruggen, openbaar groen, pleinen, etc) kunnen geen middelen gegenereerd worden. Investeringen in het rioolstelsel vallen daardoor onder het begrip economische investeringen. Investeringen met economisch nut zijn alle overige investeringen, en altijd die investeringen die opbrengsten kunnen genereren (o.a. tolwegen, parkeermeters, betaalde parkeerplaatsen, alle gebouwen waaronder een stadhuis). Op de investeringen in de openbare ruimte mogen wel reserves in mindering gebracht worden. Op die van economisch nut niet. Activeren is bij investeringen met economisch nut altijd verplicht.

Het achterliggend idee voor de investeringen in de openbare ruimte is dat boekwaarde weinig informatie oplevert, omdat deze investeringen immers niet verkoopbaar zijn. Het is ook de lijn van het rijk dat voor zover deze investeringen geactiveerd worden dit voor een zo kort mogelijke termijn gebeurt, in deze lijn past ook dat reserves in mindering worden mogen gebracht en resultaat afhankelijk op mag worden afgeschreven.

Dat ligt anders voor de investeringen met economisch nut. Hiervoor geldt dat deze moeten worden geactiveerd, en er vervolgens eenduidig op moet worden afgeschreven. Afschrijven moet dus op een systematische manier, reserves worden niet afgeboekt, en resultaatafhankelijk afschrijven is ook verboden. Achterliggend idee hiervoor is, dat de begroting, meerjarenbegroting en de jaarstukken gelet op hun functie een zo goed mogelijk beeld bieden in de financiële positie en de ontwikkelingen daarin over de jaren heen. Extra afschrijven op deze activa is alleen toegestaan als sprake is van duurzame waardevermindering of als het actief eerder buiten gebruik worden gesteld.

Een actief is een (bedrijfs)middel waarover de gemeente de beschikkingsmacht heeft. In het BBV wordt onderscheid gemaakt tussen investeringen met een economisch nut en investeringen met een maatschappelijk nut. Investeringen met een economisch nut betreffen (bedrijfs)middelen die bijdragen aan de mogelijkheid middelen te verwerven (bijvoorbeeld door de kosten ervan in tarieven te verwerken) en/of die verhandelbaar zijn. Investeringen in de riolering zijn hier een voorbeeld van. Tot de activa kunnen ook worden gerekend die investeringen in de openbare ruimte die een meerjarig maatschappelijk nut opleveren. Alle gemeentelijke activa dienen om goederen te produceren of diensten te verrichten ten behoeve van de burgers c.q. de publieke taak.

De volgende elementen zijn daarbij van belang voor het al dan niet activeren van een investering:

· De gemeente heeft de beschikkingsmacht. Dat wil zeggen dat de gemeente het actief in eigendom heeft of bij activa van derden dat de gemeente contractueel recht kan doen gelden op die activa;

· Er is sprake van meerjarig nut. Dat wil zeggen dat het actief meerdere jaren een economisch of maatschappelijk nut genereert.

Het BBV maakt bovendien een onderscheid in verschillende soorten activa:

Immateriële vaste activa:

· Kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen;

· Kosten van onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald (bedrijfs)middel

Materiële vaste activa:

· Investeringen met een economisch nut;

· Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut;

Financiële vaste activa

· Kapitaalverstrekkingen aan deelnemingen, gemeenschappelijke regelingen en overige verbonden partijen

· Leningen aan woningbouwcorporaties, deelnemingen en overige verbonden partijen

· Overige langlopende leningen

· Overige uitzettingen met een rentetypische looptijd van één jaar of langer

· Bijdragen aan activa in eigendom van derden.

Grote Projecten en BBV.

De Grote Projecten betreffende een bijzondere categorie investeringen. Het betreft hier investeringen van aanzienlijke omvang en met een stedelijk belang. Het kan daarbij zowel gaan om investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut als investeringen met economisch nut voor de stad. Het onderscheid met de overige investeringen ligt daarbij vooral in de wijze van financiering. Grote projecten worden namelijk gefinancierd uit het reservevermogen, hetgeen betekent dat de kapitaallasten ervan (afschrijvingen en rentekosten) niet ten laste komen van de exploitatiebegroting. Bij de overige investeringen komen de kapitaallasten wel rechtstreeks ten laste van de exploitatiebegroting.

De omvang van grote projecten heeft bovendien tot gevolg dat bedragen die in de begroting onder die noemer zijn geraamd lang niet altijd voor het volledige bedrag zullen worden geactiveerd. De grote projecten betreffen immers voornemens tot uitvoering van bepaalde activiteiten die tezamen leiden tot realisatie van een bepaald werk in de stad. Aan deze activiteiten ligt vaak ten tijde van de programmabegroting nog een grove raming ten grondslag. In de Delftse begroting onderscheiden zich de grote projecten zoals gezegd van de ‘gewone’ investeringen doordat de totale lasten ervan worden gedekt uit een reserve.

Het betrekking tot de uitgaven die in het kader van grote projecten worden gedaan is in in de financiële verslaglegging en verantwoording de volgende driedeling denkbaar:

· Uitgaven leidend tot investeringsgoederen met een economisch nut worden geactiveerd, waarna de jaarlijkse afschrijvingen worden gedekt uit een onttrekking aan een reserve;

· Uitgaven leidend tot investeringsgoederen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut worden rechtstreeks ten laste van de exploitatie gebracht, waarbij eveneens dekking plaatsvindt van deze uitgaven middels een onttrekking aan een reserve. Het BBV spreekt namelijk een duidelijke voorkeur uit voor een werkwijze waarbij deze investeringen niet op de balans worden gezet. De investering wordt dan in feite in één keer afgeschreven ten laste van een reserve;

· Overige uitgaven welke naar de maatstaven van het BBV geen investeringen zijn komen uiteraard rechtstreeks ten laste van de exploitatie. Ook in dit geval kunnen deze uitgaven worden gedekt middels een onttrekking aan een reserve.

3. Ontwikkeling van reserves en voorzieningen in Delft.

Onderstaande grafiek geeft een beeld van de ontwikkeling van het vermogen dat in de reserves en voorzieningen van de gemeente Delft is opgesloten, sinds de jaren 1992 en 1996. Dit zijn de jaren waarin de vorige nota’s reserves en voorzieningen zijn verschenen.

De grafiek geeft vooral de trend weer in de waarde die het totaal van reserves en voorzieningen vertegenwoordigt. De onderlinge samenstelling in reserves en voorzieningen is slechts indicatief, omdat de classificatie in de loop der jaren nogal eens is gewijzigd

De trend in de ontwikkeling van het reservevermogen in deze jaren is sterk stijgend geweest. De totale waarde van de reserves en voorzieningen is tussen 1992 en 2005 bijna vervijfvoudigd !

Er zijn verschillende hoofdoorzaken voor deze ontwikkeling.

De jaren negentig hebben een gunstige economische ontwikkeling te zien gegeven, waarbij Delft relatief weinig grote tegenslagen heeft gekend. Dit heeft bijgedragen aan een groei van de begroting en overwegend positieve rekeningresultaten.

Daarnaast heeft m.n. de verkoop van aandelen in de nutsbedrijven een sterke impuls gegeven aan het reservevermogen. Weliswaar is dit vermogen ook grotendeels bestemd, denk aan de EZH-campagne en de geplande investeringsprojecten, maar het bestedingstempo is in het algemeen achter gebleven bij de ramingen. Dit heeft op zichzelf, via hogere renteresultaten en lagere kapitaallasten, weer bijgedragen aan de positieve rekeningresultaten van de laatste jaren.

Een derde hoofdoorzaak is dat door het Rijk meer taken zijn gedecentraliseerd naar de gemeenten, waarbij ook de budgetverantwoordelijkheid van de gemeenten is toegenomen. De Wet Werk en Bijstand is hier een prominent voorbeeld van.

De trend in de bedragen weerspiegelt zich ook in de aantallen reserves en voorzieningen van Delft, zoals blijkt uit onderstaande grafiek. Deze zijn in de beschouwde periode met ca. 50 % gestegen.

De groei lijkt vooral te zitten in het aantal reserves dat in de beschouwde periode bijna is verviervoudigd. Het aantal voorzieningen is in de jaarrekening 2005 overigens aanzienlijk beperkt. Dit hangt samen met de uitvoering van het BBV. In dat kader is een aantal voorzieningen nog omgezet in een reserve, terwijl andere zijn afgewikkeld of opgeheven.

4. Spelregels ten aanzien van reserves, voorzieningen en investeringen.

In dit hoofdstuk formuleren wij de spelregels die moeten gelden ten aanzien van het beleid en beheer van reserves, voorzieningen en investeringen. Het gaat dan met name om de instelling en opheffing van bestemmingsreserves en voorzieningen, alsmede toevoeging en onttrekking van middelen daaraan. De algemene reserve heeft, als onderdeel van de gemeentelijke weerstandscapaciteit, een bijzondere betekenis. Daarop gaan wij in een volgend hoofdstuk nog nader in.

Spelregels met betrekking tot de planning en het ‘beheer’ van investeringen moeten vooral betrekking hebben op het tempo en de voortgangsbewaking van het programma aan investeringen en grote projecten. Een belangrijke doelstelling hiervan is dat de raad tijdig inzicht krijgt in eventuele vertragingen en aldus ook bij opeenvolgende begrotingen een keuze kan maken of middelen voor een bepaald investeringsdoel gereserveerd moeten blijven, dan wel vrij moeten vallen voor een alternatieve aanwending.

Bestemmingsreserves

1. Bestemmingsreserves worden ingesteld en opgeheven bij raadsbesluit.

Dit vloeit rechtstreeks voort uit het BBV en het budgetrecht van de raad. Om de transparantie van de besluitvorming te bevorderen is het niet voldoende dat een reserve impliciet wordt ingesteld, bijvoorbeeld door vaststelling van een jaarrekening of begroting.

Instelling of opheffing van een bestemmingsreserve vindt altijd plaats via een apart beslispunt in een raadsbesluit. In feite moeten per reserve de bekende drie W-vragen worden beantwoord:

· Wat willen we met de reserve bereiken?

· Welke activiteiten worden uit de reserve gedekt?

· Wat mag dat kosten?

Dit brengt mee dat in het raadsvoorstel voor de instelling van de reserve de volgende onderwerpen zijn omschreven:

· Het doel waarvoor de reserve wordt ingesteld;

· De duur waarvoor de reserve wordt ingesteld;

· De gewenste hoogte van de reserve;

· Het ritme van toevoegingen en onttrekkingen aan de in te stellen reserve wordt voor de duur van de reserve via een begrotingswijziging vastgesteld.

Bij opheffing van een reserve worden de reden daarvan en de bestemming van een eventueel voordelige stand in het besluit vermeld.

2. stortingen in - en onttrekkingen aan bestemmingsreserves kunnen slechts plaatsvinden indien daarvoor een begrotingspost bestaat.

Ook deze regel vloeit rechtstreeks voort uit het budgetrecht van de raad. De regels met betrekking tot de begrotingsrechtmatigheid zijn hier dus onverkort van toepassing. Indien de toevoeging of onttrekking aan de reserve naar verwachting gaat afwijken van de begroting wordt dit zoveel mogelijk al tijdens het jaar aan de raad voorgelegd. Afwijkingen waarbij dat niet mogelijk is worden bij de jaarrekening, in de resultaatbestemming, goed toegelicht bijvoorbeeld door te verwijzen naar raadsbesluiten of eerdere informatieverstrekking aan de raad. Zo maakt het college duidelijk waarom hij vindt dat de afwijkingen plaats vinden binnen het door de raad vastgestelde beleid.

De raad kan middels vaststelling van de jaarrekening de stortingen en onttrekkingen aan bestemmingsreserves, die adequaat zijn toegelicht, alsnog authoriseren.

3. stortingen of onttrekkingen aan bestemmingsreserves van € 100.000 of hoger worden altijd in de programmabegroting en de jaarrekening van een toelichting voorzien.

In de huidige praktijk worden stortingen en onttrekkingen aan reserves in de jaarrekening reeds van een toelichting voorzien. Naar analogie daarmee zou bij de begroting moet ook voor de raad inzichtelijk worden gemaakt voor welke doelen materiële onttrekkingen aan reserves worden aangewend, dan wel materiële bedragen aan reserves worden toegevoegd.

4. Indien een in de begroting vastgelegde besteding ten laste van een bestemmingsreserve vertraagd over de jaargrens, wordt dit in de jaarrekening via budgetoverheveling expliciet zichtbaar gemaakt.

Het is mogelijk dat bestedingen ten laste van de reserves zodanig vertraagd worden dat zij in het volgende begrotingsjaar pas tot kosten leiden. In dat geval dient dat in de jaarrekening, bij de resultaatbestemming expliciet te worden toegelicht. Daarbij wordt aangegeven wat de reden is van de vertraging en wanneer en voor welk bedrag de besteding naar verwachting alsnog wordt gedaan.

5. Indien een reserve voor een bepaalde tijd is ingesteld, en vervolgens vertraging optreedt van meer dan twee kalenderjaren in de realisatie van het doel waarvoor de reserve is gevormd, wordt voortzetting of opheffing van de betreffende bestemmingsreserve opnieuw bij raadsbesluit bepaald.

Hierboven is aangegeven dat bij instelling van een reserve zo mogelijk een termijn wordt genoemd waarvoor deze wordt ingesteld. Als de besteding zodanig wordt vertraagd dat deze ook niet in het eerstvolgende begrotingsjaar na de gestelde termijn tot uiting komt, zal een opnieuw expliciet een besluit moeten worden gevraagd over voortzetting dan wel opheffing van de betreffende reserve. Deze regel moet voorkomen dat reservevermogen onwenselijk lang wordt opgepot, zonder dat de raad een expliciet besluit kan nemen tot (her)besteding van deze middelen.

Als het college de betreffende reserve wil continueren kan het raadsbesluit ook worden gevraagd door het voorstel tot voortzetting in de programmabegroting gemotiveerd op te nemen. In de toelichting wordt aangegeven voor welke doelen en in welke jaren de onttrekkingen aan en stortingen in de betrokken reserve plaatsvinden.

6. Stortingen of ontrekkingen aan reserves ter egalisatie van niet begrote tekorten of overschotten zijn niet toegestaan.

Zogenoemde egalisatiestortingen (-onttrekkingen) bedoeld om een overschot (tekort) op een bepaalde post in de rekening te verevenen zijn niet toegestaan indien deze niet zijn begroot. Het overschot of tekort wordt dus in de jaarrekening zichtbaar in het resultaat na bestemming. Vervolgens wordt een eventuele egalisatiestorting of -onttrekking als een expliciet beslispunt opgevoerd in het raadsbesluit over de betreffende jaarrekening.

Met deze regel wordt voorkomen dat binnen de jaarrekening deelexploitaties ontstaan waarbinnen overschotten of tekorten ‘automatisch’ worden verrekend met een reserve zonder dat dit zichtbaar wordt in het resultaat na bestemming van de jaarrekening als geheel.

7. Vierjaarlijks worden, in de eerste programmabegroting die wordt behandeld in de nieuwe raadsperiode, de bestemmingsreserves opnieuw vastgesteld. Daarbij worden ook de resulterende onttrekkingen en stortingen in de meerjarenbegroting opgenomen.

Met deze maatregel krijgt een nieuwe gemeenteraad aan het begin van zijn zittingsperiode inzicht in alle bestemmingsreserves. Hij kan vervolgens op voorstel van het college van B&W besluiten tot voortzetting of opheffing. In de programmabegroting, dan wel in een bijlage daarvan worden per bestemmingsreserve tenminste de volgende onderwerpen beschreven:

· het doel van de bestemmingsreserve;

· de reden waarom de reserve moet worden gehandhaafd of opgeheven,

· in geval van handhaving; de meerjarig geraamde stortingen en onttrekkingen met een toelichting.

Deze regel zal voor de eerste keer worden geëffectueerd in de komende programmabegroting 2007 – 2010.

Voorzieningen.

Waar bestemmingsreserves een hoge mate van beleidsvrijheid kennen voor de gemeenteraad, is dat bij voorzieningen niet of nauwelijks het geval. Kenmerkend voor voorzieningen is immers dat het college ze moet vormen voor verplichtingen of risico’s, waarbij de regelgeving in het BBV 2004 uiteraard leidend is. Dit brengt mee dat de raad geen besluit neem over de instelling of hoogte van een voorziening. Vorming en besteding van voorzieningen worden uiteraard wel toegelicht in de jaarrekening.

De ‘spelregels’ voor instelling en gebruik van voorzieningen, en de bedragen waarvoor zij moeten worden gevormd, zijn dus reeds in het BBV vastgelegd. In het vorige hoofdstuk is daarvan een samenvatting gegeven.

Het BBV kent slechts één categorie voorzieningen waarvan de vorming niet verplicht is. Deze is genoemd in artikel 44 lid 1c. Het gaat hier om voorzieningen tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren.

8. Aangezien egalisatievoorzieningen, zoals bedoeld in artikel 44 lid 1c van het BBV, geen verplichtend karakter hebben, en toevoegingen en onttrekkingen meerjarig kunnen worden geraamd, zijn de spelregels die hiervoor zijn beschreven voor bestemmingsreserves ook op deze categorie voorzieningen van toepassing.

In Delft gaat het hier nagenoeg uitsluitend om voorzieningen voor het onderhoud of renovatie van kapitaalgoederen, zoals gebouwen en terreinen. De eis dat de voorzieningen een bedrag moeten bevatten dat naar beste schatting dekkend is voor de achterliggende verplichting, betekent in de praktijk dat aan dergelijke voorzieningen een onderhoudsplan ten grondslag moet liggen. De bijbehorende bestedingen, en de achterliggende onttrekkingen en toevoegingen aan de voorziening, moeten dan ook meerjarig in de begroting zijn vastgelegd.

9. Stortingen in voorzieningen en bestedingen ten laste van een voorziening, voorzover tenminste € 100.000 bedragend, worden in de jaarrekening altijd van een toelichting voorzien.

De vorming van een voorziening is een last in de gemeentelijke jaarrekening. Dit beïnvloedt dus het resultaat van de jaarrekening, zowel voor als na bestemming, nadelig. De besteding ten laste van de voorziening heeft vervolgens geen invloed meer op het resultaat voor of na bestemming omdat deze rechtstreeks ten last van de voorziening wordt gebracht.

Voorzieningen worden gevormd voor verplichtingen of risico’s waarvan het optreden onzeker is. Onttrekkingen en toevoegingen aan voorzieningen kunnen, wederom met uitzondering van de de categorie artikel 44 lid 1c, dan ook lastig worden geraamd. Verantwoording achteraf aan de gemeenteraad over de doelen waarvoor voorzieningen zijn gevormd en aangewend, is daarom extra belangrijk. Deze verantwoording is onderdeel van de programmaverantwoording.

Investeringen.

10. Het college van B&W legt twee maal per jaar een rapportage over de voortgang van de grote projecten aan de raad voor. De rapportage betreft de grote projecten die zijn genoemd in de programmabegroting van het betreffende jaar, alsmede de risico’s in de grondexploitaties.

Deze afspraak vloeit rechtstreeks voort uit het coalitie-accoord 2006 – 2010. De rapportage verschaft per project of grondexploitatie ten minste inzicht in:

· afwijkingen ten opzichte van de tijdsplanning;

· afwijkingen in inhoudelijke doelen of activiteiten die door de raad zijn vastgesteld;

· over- of onderschrijdingen van de begroting;

· eventuele risico’s die zich voordoen op elk van bovengenoemde aspecten.

De rapportage geeft bovendien een beknopt inzicht in achtergronden en oorzaken van de genoemde afwijkingen en tevens welke maatregelen worden genomen of voorgesteld om deze afwijkingen bij te sturen of ongedaan te maken.

11. Indien vertraging optreedt van meer dan twee kalenderjaren in de besteding van een door de raad gevoteerd investeringskrediet wordt het restantkrediet in de daaropvolgende jaarrekening afgesloten. De raad kan in een dergelijk geval een besluit nemen tot voortzetting van het krediet. In dat geval dient in het besluit expliciet een termijn te worden genoemd waarbinnen besteding alsnog moet plaatsvinden.

Planning van investeringen en grote projecten vindt op hoofdlijnen plaats in de programmabegroting. Nadere uitwerking van de grote projecten vindt veelal plaats in een afzonderlijk voorstel waarin de raad gevraagd wordt om voor uitvoering van het betreffende een krediet beschikbaar te stellen. Het komt niet zelden voor dat vertraging optreedt in de uitvoering waarna het restantkrediet, soms voor een periode van enkele jaren, blijft openstaan.

Bovenstaande spelregel is uiteraard bedoeld om te voorkomen dat deze situatie zich (langdurig) aan het zicht van de gemeenteraad onttrekt. Bovendien moet hiermee de situatie worden vermeden dat investeringsmiddelen zich langere tijd onttrekken aan de integrale afweging door de raad bij de behandeling van de begroting.

5. Weerstandscapaciteit en het risicoprofiel van Delft.

De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten, die onverwacht en substantieel zijn, te dekken. Hierbij kan nog onderscheid worden gemaakt tussen statische en dynamische weerstandscapaciteit.

De statische weerstandscapaciteit betreft vooral de vermogensbestanddelen die beschikbaar zijn om onverwachte incidentele tegenvallers op te vangen. De dynamische weerstandscapaciteit is de ruimte in de begroting die permanent kan worden ingezet om tegenvallers met een meer structureel karakter op te vangen zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. Hier kan worden gedacht aan de post onvoorzien, maar ook aan (eventuele) onbenutte belastingcapaciteit.

In het navolgende zal een overzicht worden gegeven van de weerstandscapaciteit in Delft.

Statische weerstandscapaciteit

In de Delftse situatie betreft dit dan het vrij aanwendbare gedeelte van de algemene reserve. Dit is het deel van de algemene reserve waaraan geen rente-opbrengst wordt toegerekend die als dekkingsmiddel in de begroting wordt ingezet. (In het volgende hoofdstuk wordt nader ingegaan op de relatie tussen rente en het reservevermogen).

Met de vaststelling van de jaarrekening 2005 zal het vrij aanwendbare deel van de algemene reserve van onze gemeente ruim € 15 miljoen. We gaan in de loop van dit hoofdstuk nog nader in op de vraag of dit voldoende is.

Dynamische weerstandscapaciteit.

De post onvoorzien bedraagt in de Delftse begroting jaarlijks € 500.000. Artikel 8 van het BBV schrijft gemeenten overigens voor om een dergelijke post in de begroting op te nemen. Deze ruimte is beschikbaar om tegenvallers op te vangen en behoort dus tot de weerstandscapaciteit. Uit recente jaarrekeningen blijkt dat deze post de laatste jaren niet geheel is aangesproken. Wij achten het niettemin verstandig om de post op dit niveau in de begroting te handhaven.

De onbenutte belastingcapaciteit is de ruimte die de gemeente heeft om de tarieven van de lokale heffingen te verhogen om daarmee, in geval van nood, structurele tegenvallers te kunnen opvangen. Het betreft hier uiteraard de heffingen die als algemeen dekkingsmiddel kunnen worden ingezet. Dit betreft dan met name de onroerend zaakbelasting (OZB).

Het is bekend dat de speelruimte van gemeenten om de tarieven voor de lokale heffingen naar eigen inzicht vast te stellen de laatste jaren sterk is verkleind. Het gebruikersdeel van de OZB is dit jaar afgeschaft. De begrotingspost OZB (het eigenarendeel) bedraagt daarmee nog ruim € 16 miljoen. Dit ca. 6 % van de totale begroting van Delft.

Tariefstijging van het resterende deel van de OZB is door het Rijk bovendien aan een maximum gebonden. Gemeenten waarvan het huidige tarief boven een bepaalde drempelwaarde ligt, mogen hun tarieven met niet meer dan een bepaald percentage laten stijgen. Voor 2006 bedroeg het stijgingspercentage 2 %. De Delftse OZB-tarieven liggen boven de drempelwaarde en zijn dus ook aan een maximaal stijgingspercentage gebonden. Voor 2007 zal het stijgingspercentage overigens door economische groei wat hoger liggen dan in 2006 en waarschijnlijk uitkomen op 2,75 %.

Al met al is de conclusie duidelijk dat er in Delft zeker geen sprake is van onbenutte belastingscapaciteit die tot de weerstandscapaciteit kan worden gerekend.

Weerstandscapaciteit en risico’s: de relatie.

Artikel 11 van het BBV 2004 schrijft voor dat de paragraaf Weerstandsvermogen in de programmabegroting een aanduiding geeft van de omvang van de weerstandscapaciteit en de risico’s, alsmede het beleid omtrent beide.

De risico’s die relevant zijn voor de omvang van het weerstandsvermogen zijn die risico’s die niet anderszins zijn ondervangen. Risico’s die zich regelmatig voordoen en waarvan de omvang redelijk kan worden geschat worden immers ondervangen door het treffen van een voorziening of het afsluiten van een verzekering.

Voorbeelden van risico’s die wel tot de paragraaf weerstandsvermogen behoren zijn ondernemers- of bedrijfsrisico’s of risico’s die samenhangen met de grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, publiek – private samenwerking (PPS), de sociale structuur (vooral bij neergaande conjunctuur) en open-einde regelingen.

Het beleid ten aanzien van de samenhang tussen het weerstandsvermogen en de risico’s is niet eenvoudig te bepalen. Het is namelijk niet mogelijk om een algemeen geldende norm te stellen voor de relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s.

Een aantal gemeenten stelt een norm voor de omvang van het weerstandsvermogen in de vorm van een percentage van de begroting of door het aantal inwoners te vermenigvuldigen met een bedrag per inwoner. Hier kan tegen worden ingebracht dat een dergelijke norm weinig tot niets zegt over de omvang van de risico’s. Gemeenten met een gelijk aantal inwoners en een gelijke begrotingsomvang kunnen immers toch sterk verschillen als het gaat om het risicoprofiel. Nog zwaarwegender is wellicht het bezwaar dat verschuivingen in het risicoprofiel niet in een dergelijke norm tot uiting komen. Wij achten een dergelijke aanpak om deze redenen niet erg zinvol.

In meer geavanceerde methoden worden pogingen ondernomen om de omvang van het weerstandsvermogen te bepalen met behulp van kansberekening. In deze aanpak wordt de hoogte van de risico’s gekwantificeerd in een geldbedrag en vervolgens vermenigvuldigd met een inschatting van de kans dat het risico in de praktijk zal optreden. Hierna wordt een zogenaamde risicosimulatie uitgevoerd, waarin alle risico’s waarmee een gemeente wordt geconfronteerd worden doorgerekend. De uitkomst daarvan is de kans dat de risico’s zich in een bepaalde omvang (in euro’s) daadwerkelijk zullen voordoen. Dit kan vervolgens worden gerelateerd aan een bepaalde omvang van de weerstandscapaciteit die daartegenover moet worden aangehouden.

In de praktijk werkt een enkele gemeente met een dergelijke aanpak waarbij overigens gebruik wordt gemaakt van risicosimulatiemodellen die door daarin gespecialiseerde bureau’s op de markt worden aangeboden.

Deze methode kent echter ook enkele belangrijke beperkingen:

§ Een dergelijke methode dwingt weliswaar af dat van ieder risico min of meer systematisch in kaart moet worden gebracht in welke omvang het zich kan voordoen, wat de geschatte kans van optreden is en op welke termijn zich het risico (eventueel) zal voordoen. Tegelijk kleeft hier echter het bezwaar aan dat de methode de schijn wekt van mathematische nauwkeurigheid, terwijl er in feite de inschatting van de kansen van optreden van de afzonderlijke risico’s in hoge mate arbitrair en subjectief is.

Dit is ook de mening van deskundigen, zoals blijkt uit onderstaand citaat van het bureau Willis:

Wij betwijfelen of een kansberekening basis moet zijn van een risico-analyse als hiervoren aangegeven. Uit ervaring is ons gebleken dat een dergelijke berekening in de meeste gevallen "een slag in de lucht is". Wij adviseren gedegen aandacht te besteden aan de mogelijke gevolgen van risico’s, frequentie hiervan en de hieraan verbonden financiële consequenties. Bij bepaling van frequentie kan overigens kansberekening wel een rol spelen[2].

§ De ‘mathematische’ methode om de weerstandscapaciteit te bepalen, brengt de verleiding met zich mee om de oplossing vooral te zoeken in een calculatie van het benodigde bedrag aan weerstandscapaciteit. Zoals ook uit bovenstaand citaat kan worden afgeleid, vraagt risicobeheersing in de eerste plaats om systematische aandacht van management en bestuur. Risicobeheersing kan vervolgens bestaan uit uiteenlopende maatregelen, zoals het treffen van een voorziening, het afsluiten van een verzekering, budgettaire maatregelen, inhoudelijke maatregelen, zoals het versoberen van een project, of een combinatie daarvan. Pas als deze specifieke maatregelen geen soelaas bieden is een meer generieke maatregel als versterking van de weerstandscapaciteit aan de orde. Zoals hierboven reeds aangegeven krijgen vooral deze risico’s een plek in de paragraaf weerstandsvermogen, omdat daar een directe relatie ligt met de omvang van de weerstandscapaciteit.

Conclusie: weging van risico’s in de paragraaf Weerstandsvermogen.

De voornaamste conclusie uit bovenstaande overwegngen is dat de risico’s die in de paragraaf weerstandsvermogen zijn opgenomen vooral een inhoudelijke weging behoeven, waarbij een relatie wordt gelegd met de aan te houden weerstandscapaciteit. Een weging op mathematische gronden, op basis van kansberekening, kan daarbij wel ondersteunend zijn maar volstaat niet op zichzelf. In de weging speelt de beoordeling van de risico’s, en het totale risicoprofiel van de gemeente, alsmede de verschuivingen die daarin zijn opgetreden, de hoofdrol. Deze beoordeling vindt plaats onder verantwoordelijkheid van het college van B&W en moet expliciet zichtbaar worden gemaakt in de paragraaf Weerstandsvermogen.

Een complete behandeling van het risicomanagementbeleid van de gemeente Delft valt buiten het bestek van deze nota. In de formulering daarvan zullen wij ook onder andere aandacht besteden aan de relatie tussen risico’s en verzekeringen en de beheersing van risico’s in investeringen en grote projecten. Wij zullen uw raad in het najaar van 2006 een notitie over het risicomanagementbeleid voorleggen.

In het kader van deze nota gaan wij hierna nog in op de verbetering van de paragraaf Weerstandsvermogen in begroting en jaarrekening met name waar het betreft de relatie tussen het risicoprofiel van de gemeente Delft en de aan te houden weerstandscapaciteit.

Doorontwikkeling van de paragraaf Weerstandsvermogen.

In de huidige praktijk wordt in de paragraaf Weerstandsvermogen een beschrijving gegeven van de risico’s waarvoor (nog) geen specifieke financiële dekking beschikbaar is in de vorm van een verzekering, voorziening of budget. Daarbij geven wij waar mogelijk een schatting van de financiële boven- en ondergrens van het betreffende risico.

Wij stellen voor om met ingang van de Programmabegroting 2007 in elk geval de volgende elementen aan de beschrijving van elk risico afzonderlijk toe te voegen:

§ Een beschrijving van de specifieke maatregelen die wij nemen of overwegen om het betreffende risico te beheersen en de inschatting van het effect wat daarvan mag worden verwacht. Dit zal overigens niet voor elk risico in gelijke mate mogelijk zijn;

§ Een classificatie van de afzonderlijke risico’s in een categorie laag, midden en hoog. Ter ondersteuning van deze classificatie kan een vorm van kansberekening, of beter gezegd, de inschatting van de kans van optreden een rol spelen. Deze brengt de kans van optreden in verband met het (eventuele) tijdgevolg en het financiële gevolg dat het risico, in geval het optreedt, met zich meebrengt.

Met het voorgaande kan een rudimentaire weging plaatsvinden van het totaal aan risico’s waarmee de gemeente Delft op enig moment worden geconfronteerd. Dit kan in de loop van de tijd worden vergeleken met de stand van zaken in een eerdere begroting of jaarrekening, waardoor mogelijke verschuivingen in het risicoprofiel van de gemeente zichtbaar kunnen worden.

Een weging van de risico’s geeft weliswaar een indicatie van verschuivingen in het risicoprofiel van Delft in de loop van de tijd maar, zoals hierboven reeds werd betoogd, kan daarmee niet worden volstaan. Het college zal hier zelf een beoordeling aan toevoegen welke uitmondt in een concreet en beargumenteerd voorstel aan de raad of de weerstandscapaciteit al dan niet aanvulling behoeft en, zo ja, op welke wijze dat moet gebeuren. In deze beoordeling zullen ook eventuele andere maatregelen die mogelijk zijn om de voorliggende risico’s te beheersen worden meegewogen.

Zoals reeds opgemerkt stellen wij voor om deze verbeteringen in te brengen in de Programmabegroting 2007-2010. Het zal echter duidelijk zijn dat een volledig ontplooiing van het risicomanagement tijd zal vergen. Door periodiek het risicoprofiel te actualiseren en het toenemen van het risicobewustzijn in de organisatie, zal de volledigheid en de betrouwbaarheid van de inzichten in de risico’s naar verwachting toenemen.

Samenvattend stellen wij de volgende maatregelen voor:

1. Jaarlijks wordt in de paragraaf weerstandsvermogen van de programmabegroting reeds een inventarisatie gegeven van de aanwezige risico’s waarbij zo mogelijk een financiële ondergrens en bovengrens worden benoemd. Per afzonderlijk risico zullen wij daaraan een beschrijving toevoegen van (eventuele) maatregelen die wij nemen om het risico te beheersen. Bovendien betrekken wij elk afzonderlijk risico in een weging in de categoriën laag, midden en hoog.

2. Wij maken vervolgens in de paragraaf Weerstandsvermogen een expliciete afweging of er ten opzichte van de vorige editie van de programmabegroting en ten opzichte van de voorafgaande jaarrekening sprake is van een verbetering of verslechtering van het risicoprofiel van Delft. Dit brengen wij tot uitdrukking in een voorstel aan de raad inzake de hoogte van de aan te houden weerstandscapaciteit.

3. Bovenstaande maatregelen betreffen de relatie tussen risico’s en de weerstandscapaciteit. Een volledig en samenhangend risicobeleid is daarmee nog niet beschikbaar. Wij zullen daarvoor in het najaar van 2006 een voorstel aan de raad voorleggen.

6. Rentebeleid ten aanzien van activa, reserves en voorzieningen.

Renteomslag en bespaarde rente.

De gemeente Delft beschikt over investeringsgoederen (materiële vaste activa). Deze zijn gefinancierd met vermogen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in eigen vermogen (reserves) en vreemd vermogen (schulden en voorzieningen).

De gestileerde balans van de gemeente Delft per 31 december 2005 geeft deze situatie weer:

Het gebruik van vermogen heeft een prijs in de vorm van rente. Als vergoeding voor het gebruik van het totale financieringsvermogen wordt de omslagrente gehanteerd. Dit is het gemiddelde rentepercentage van het door de gemeente (in de loop van de tijd) aangetrokken vreemd vermogen. Via de omslagrente worden de kosten van het gebruik van vermogen ‘omgeslagen’ over de investeringsgoederen. Deze rentelasten zijn onderdeel van de kapitaallasten (waar daarnaast ook de afschrijvingen op de investeringsgoederen deel van uit maken).

Over het vreemde vermogen (in de vorm van opgenomen leningen) moet rente betaald worden. Ook over het gebruik van het eigen vermogen (in de vorm van reserves) worden rentekosten toegerekend aan de investeringsgoederen. De voornaamste reden daarvoor is dat de totale vermogenskosten onderdeel uit maken van de kostprijs van de gemeentelijke producten en diensten en daarmee van de tarieven. Het maakt daarbij in principe niet uit of sprake is van geleend geld of ‘eigen’ geld (dat daarvoor aan andere aanwendingen wordt onttrokken)

De omslagrente bedroeg in 2001 nog 7,5 % maar is de laatste jaren stapsgewijs verlaagd naar het huidige niveau van 5 %. Dit is uiteraard in overeenstemming met de marktontwikkeling van de lange-termijn rente.

Hoewel voor het gebruik van eigen vermogen dus kosten in rekening worden gebracht middels de kapitaallasten, staan hier geen daadwerkelijke uitgaven tegenover. Er wordt daarom ook wel gesproken over fictieve of bespaarde rente. Deze bespaarde rente is een bate in de begroting. Deze baten wordt ten dele benut om op de reserves en voorzieningen jaarlijks een vergoeding bij te schrijven in de vorm van prijscompensatie.

In onderstaand schema is gestileerd weergegeven hoe de rente in de exploitatie tot uiting komt, zowel in de baten als in de lasten.

In de lasten gaat het om de toegerekende rente aan activa (die onderdeel is van de kapitaallasten).

In de baten is sprake van:

§ Bespaarde rente op het eigen vermogen onder aftrek van de prijscompensatie over reserves en voorzieningen. Dit is het renteresultaat reserves en voorzieningen;

§ Het saldo van toegerekende rente aan activa en bespaarde (fictieve) rente, alsmede het saldo van werkelijk betaalde en ontvangen rente op opgenomen en uitgezette gelden. Dit is het financieringsresultaat.

lasten		exploitatie bedragen x € 1 mln		baten
kapitaallasten			rente eigen financieringsmiddelen	9,8
- afschrijvingen	8,0		af: prijscompensatie reserves	2,5
- rentelasten activa	11,9		saldo: renteresultaat reserves & voorzieningen		7,3

totaal kapitaallasten	19,9		toegerekende rente aan activa	11,9
			af: rente vreemd vermogen	1,0
			af: rente eigen financieringsmiddelen	9,8
			saldo: financieringsresultaat		1,1

Saldo: lasten -/- baten	11,5

Uiteindelijk kunnen in de jaarrekening en de begroting de toegerekende rentelasten en de bespaarde (fictieve) rentebaten tegen elkaar worden weggestreept. Wat overblijft zijn de werkelijke kosten, die de vermogenspositie van de gemeente Delft dus daadwerkelijk beïnvloeden. In bovenstaande cijferopstelling, die is ontleend aan de primaire begroting 2006, is dat een bedrag van € 11,5 miljoen.

Dit bedrag kan als volgt worden gespecificeerd:

Bedragen x € 1 mln

prijscompensatie reserves & voorzieningen	2,5
afschrijvingen	8,0
per saldo betaalde rente vreemd vermogen	1,0
totaal	11,5

Het volledig in de administratie verwerken van de toegerekende rentelasten over het totale vermogen aan de vaste activa brengt een extra administratieve belasting met zich mee. Gemeenten zijn overigens volgens het BBV niet verplicht om dit zo te doen. Niettemin verdient deze methode vanuit het oogpunt van een zuivere kostprijsberekening – en dus tariefstelling – van gemeentelijke taken de voorkeur. Dit is ook het standpunt van de commissie BBV die zorgdraagt voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV

Prijscompensatie over reserves en voorzieningen.

Tot het vergoeden van prijscompensatie over de reserves en voorzieningen is besloten bij vaststelling van de vorige nota Reserves en Voorzieningen[3]. De achterliggende gedachte daarvan is uiteraard dat de koopkracht van de reserves en voorzieningen op peil blijft.

Inmiddels moet worden geconstateerd dat het generiek bijschrijven van prijscompensatie op voorzieningen in strijd is met het BBV. De gedachte daarachter is dat voorzieningen naar beste schatting dekkend moeten zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Ze mogen dus niet groter of kleiner zijn dan de risico’s of verplichtingen waarvoor ze zijn ingesteld. De hoogte van afzonderlijke voorzieningen dient dus elk jaar per balansdatum opnieuw te worden gecalculeerd.

Er zijn goede argumenten om bestemmingsreserves op eenzelfde wijze te behandelen als voorzieningen en het generiek vergoeden van loon- en prijscompensatie over het saldo aan het eind van het vorige boekjaar te staken:

§ Ook voor bestemmingsreserves geldt dat er een inhoudelijke onderbouwing moet zijn van het bedrag dat noodzakelijk moet worden aangehouden en de bedragen die er jaarlijks aan worden toegevoegd of onttrokken. Als hierin een verandering optreedt moet dit, blijkens de hierboven voorgestelde spelregels, middels een begrotingswijziging aan de raad worden voorgelegd. Een ‘automatische’ prijscompensatie over het saldo van alle bestemmingsreserves staat op enigszins gespannen voet met deze systematiek;

§ Daarbij geldt dat de begrotingsposten, die jaarlijks uit een onttrekking aan een reserve worden gedekt, reeds in de jaarlijkse loon- en prijscompensatie in de begroting worden betrokken. Hetzelfde geldt voor de onttrekkingen zelf. Op deze wijze blijft in elk geval de koopkracht van de bestedingen uit de reserves op peil. Als een reserve op enig moment ontoereikend is om de bestedingen nog langer te dekken, kan de raad, in het kader van zijn budgetrecht, bij de jaarlijkse begrotingsbehandeling een expliciete keuze maken de reserve aan te zuiveren of alternatieve dekking aan te wijzen.

Op basis van deze overwegingen stellen wij voor om de ‘automatische’ jaarlijkse loon- en prijscompensatie over de saldi van de reserves en voorzieningen te beëindigen. Hiermee was in de begroting 2006 een bedrag van ca. € 2,5 miljoen gemoeid.

Aangezien voorzieningen moeten worden gevormd voor optredende risico’s en verplichtingen is het belangrijk daarvoor middelen beschikbaar te hebben. Wij stellen daarom voor om de middelen die voorheen beschikbaar waren voor prijscompensatie over voorzieningen voor dat doel te reserveren op een stelpost. Als gedurende het jaar een voorziening moet worden gevormd, dan wel een bestaande voorziening verhoogd, kan deze stelpost daarvoor worden aangesproken. Een eventueel restant kan uiteraard vrijvallen in het resultaat van de jaarrekening.

Ten aanzien van het vrijvallende bedrag dat werd gebruikt voor de prijscompensatie over de reserves zal het college bij de concept-programmabegroting 2007-2010 een voorstel aan de Raad voorleggen hoe deze middelen worden besteed.

7. Voorstellen.

De financiële verordening schrijft voor dat de gemeenteraad vierjaarlijks een nota reserves en voorzieningen vaststelt. Deze nota geeft daaraan invulling voor de komende raadsperiode. Zij is kaderstellend voor de instelling en het beheer van de gemeentelijke reserves en voorzieningen. Dit wordt uitgewerkt in een aantal ‘spelregels’ die in deze nota zijn beschreven.

Deze nota beoogt geen inhoudelijke behandeling te geven van de reserves en voorzieningen. Het is passend dat dit gebeurt binnen het kader van de totale afweging van het gemeentelijk beleid en de daarvoor beschikbare middelen. Deze afweging vindt uiteraard plaats bij de jaarlijkse begrotingsbehandeling.

In de programmabegroting 2007 -2010 zullen wij daarom inhoudelijke voorstellen doen met betrekking tot de instelling dan wel voortzetting en (eventuele) opheffing van bestemmingsreserves, alsmede de doelen waarvoor deze worden aangewend.

Wij stellen uw raad voor:

1. Dat u instemt met de spelregels met betrekking tot de instelling en het beheer van de gemeentelijke reserves, voorzieningen en investeringen zoals die hiervoor zijn beschreven in het betreffende hoofdstuk;

2. de paragraaf Weerstandsvermogen te verbeteren, zodat dat hierin een verband wordt gelegd tussen de ontwikkeling van het gemeentelijke risicoprofiel en de aan te houden weerstandscapaciteit, zoals hierboven beschreven in de paragraaf ‘Doorontwikkeling van de paragraaf Weerstandsvermogen’. In het najaar van 2006 zullen wij nog afzonderlijke voorstellen aan uw raad voorleggen met betrekking tot het gemeentelijk risicomanagementbeleid;

3. De automatische prijscompensatie op gemeentelijke reserves ten voorzieningen te beëindigen. In plaats daarvan zullen wij uw raad in de programmabegroting 2007 – 2010 een voorstel doen voor de besteding van de vrijvallende middelen voor de prijscompensatie over de bestemmingsreserves. Dit vindt plaats in het kader van de totale afweging van het financieel meerjarenbeeld en de benodigde weerstandscapaciteit;

[1] Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten 2004

[2] Willis Systeem voor uitvoering van en controle op risico-inventarisaties en –analyses.

[3] Nota Enige reserve is op zijn plaats (april 1997)