Geachte commissieleden,
In de periode 2 tot en met 9 juni is de
rekeningencommissie een aantal keer bij elkaar geweest om invulling te geven
aan de opdracht vanuit de gemeenteraad om zich een oordeel te vormen over de
jaarstukken betreffende 2005. In dit advies treft u een weergave van de hieruit
resulterende bevindingen en
aanbevelingen aan.
De commissie kent de volgende samenstelling:
·
Martin de Graaf (vrz.)
·
Johan Buijs
·
Stephan Brandligt
·
Ingrid Dekker
·
David Riphagen
·
Aad van Tongeren
·
Lennart Harpe / Wil Steffen
Inleiding
Op 15 mei is de commissie bijeen geweest voor
een startbijeenkomst. De voltallige commissie was op dat moment aanwezig en de
meeste raadsfracties zijn vertegenwoordigd. Op deze bijeenkomst is de commissie
geïnformeerd over het proces van de jaarrekening 2005. Geconcludeerd werd
dat gesproken kan worden van een frisse start: een nieuwe raad en een nieuw college, een nieuwe commissie en
ook een nieuwe accountant.
Op deze bijeenkomst is ons al gebleken dat
volgens de planning tussen ontvangst van de (concept) jaarrekening en de
verzending van de stukken naar uw commissie slechts 10 dagen beschikbaar was.
Toch was iedereen van mening dat we er naar moesten streven om ons advies
tijdig gereed te hebben zodat de afgelopen week twee bijeenkomsten
zijn gepland voor onderzoek.
Op 6 juni heeft de rekeningencommissie het
rapport van bevindingen van de accountant ontvangen en op 7 juni is een gesprek
gevoerd met de accountant en de organisatie. Tevens zijn toen de lijnen van ons
advies aan uw commissie
uitgezet, waarvan u thans de nadere uitwerking ontvangt. Ondersteuning voor de
werkzaamheden is geleverd door vakteams Financiën, Strategie & Control en
de Griffie.
In deze inleiding wijzen wij er op dat het
financiële beeld over 2005 in belangrijke mate bepaald wordt
door grote wijzigingen in herclassificaties van reserves en voorzieningen,
grondexploitaties en het opnemen van het Grotius college in de stukken van de
Gemeente Delft. Dit levert een vrij verrassend financieel rekeningresultaat op
en het
is goed om deze ingrijpende wijzigingen bij de bestudering van de stukken in
het achterhoofd te houden.
De opdracht voor de commissie komt voort uit de
“verordening rekeningencommissie”:
De
commissie doet onderzoek naar de financiële aspecten (en de technische
achtergrond daarvan) van de jaarrekening en maakt daarbij mede gebruik van de
uitkomsten van de wettelijke controle van de accountant.
De
commissie rapporteert aan de raadscommissie Bestuur en Werk over de resultaten
van het uitgevoerde
onderzoek, en brengt op basis van het onderzoek advies uit over de onderwerpen
waaraan de commissie in haar bespreking van de jaarrekening specifiek aandacht
zou kunnen besteden.
Daarbij heeft de commissie, conform de
verordening, de volgende werkwijze:
De
commissie onderzoekt – voorafgaand aan de raadsbehandeling van de jaarstukken –
de jaarrekening, het verslag van de bevindingen en de strekking van de
accountantsverklaring;
De
commissie brengt haar rapportage en haar adviezen ten behoeve van de behandeling
van de jaarrekening in de commissie Bestuur en Werk schriftelijk aan die
commissie uit. Dit advies wordt tegelijkertijd met de jaarstukken aan de
commissie Bestuur en Werk aangeboden.
De
commissie wordt, evenals de commissie Bestuur en Werk, onmiddellijk
in kennis gesteld van alle informatie die na het opmaken van de jaarrekening en
vóór de behandeling van de jaarrekening in de raad beschikbaar komt en die van
invloed is op de beeldvorming op basis van de jaarstukken.
De commissie heeft de taken onderling
verdeeld naar programma’s, de paragrafen, de jaarrekening en de bevindingen van
de accountant. Tevens is de relatie met
het Meerjaren Programma Vastgoed (MPV), dat voorafgaand in de gemeenteraad
wordt behandeld maar onlosmakelijk verband houdt met de jaarrekening,
nadrukkelijker betrokken. Ook de accountant betrekt het MPV in de controle van
de jaarrekening.
Conform de opdracht heeft de commissie zich
gericht op de financiële aspecten. Vanuit dat perspectief heeft de
rekeningencommissie een aantal thema’s benoemd:
·
Algemene bevindingen
·
Aanbevelingen
·
Rekeningresultaat
·
Reserves en voorzieningen
·
De accountant
·
Rechtmatigheid
·
Risico’s
·
Bezuinigingen
Indien u voor de behandeling in de commissie
Bestuur en Werk nog vragen heeft over ons advies zijn wij
gaarne bereid deze te beantwoorden. Deze vragen kunnen ingediend worden bij de
secretaris van onze commissie dhr. Anne Post via anpost@delft.nl of
telefoon 015-2602639
De rekeningencommissie is
van mening dat het advies van afgelopen
jaar goed is opgevolgd. Er is verbetering gekomen in de aansluiting tussen de
begroting en de rekening; financiële afwijkingen zijn specifieker toegelicht;
het inzicht in reserves is toegenomen en de budgetoverhevelingen
zijn aangepast.
Daarnaast zijn er voor de commissie ook enkele
aandachtspunten. Het gebrek in aansluiting van diverse tabellen binnen één
programma werkt de leesbaarheid niet in de hand. In de commissie is
gediscussieerd over het niveau van de toelichtingen op de
afwijkingen. Zo is er de wens om een kader op te stellen over de
budgetafwijkingen in relatie tot het oorspronkelijke budget. Ook is er behoefte
aan de cijfers over het voorafgaande jaar voor wat betreft baten/lasten,
resultaat voor bestemming,
onttrekkingen aan reserves en stortingen in reserves. Dit bevordert de
vergelijkbaarheid van de opeenvolgende jaren op hoofdlijnen.
De Rekeningencommissie constateert dat hinder
is ondervonden van de beperkt beschikbare tijd voor haar werkzaamheden van
onderzoek en het uitwerken van het advies. Dankzij de inzet van de organisatie
en de leden van de rekeningencommissie is het gelukt voorliggend advies tijdig
te kunnen uitbrengen. Het inplannen van de werkzaamheden in het proces van de
jaarrekening zal
de kwaliteit van de advisering op een hoger niveau kunnen brengen.
Hieronder zijn de aanbevelingen kort opgenomen.
De totstandkoming van deze aanbevelingen wordt hieronder nader toegelicht.
1. Schenk
in het najaar 2006 nadrukkelijk aandacht aan het beleid omtrent
reserves, toets jaarlijks de aanwezige en de nieuw in te stellen reserves aan
dit beleid en wees bewust van de effecten die het instellen van een reserve
heeft op de kaderstellende en controlerende rol van de raad.
2.
Verzoek het college om een plan van aanpak
met betrekking tot de aanbevelingen van de accountant
3.
Spreek een realistisch ambitieniveau uit over
rechtmatigheid en houdt voeling met de voortgang door het uitbrengen van “voortgangsrapportages rechtmatigheid”.
(bijvoorbeeld 2 keer
per jaar)
4.
Werk de paragraaf weerstandsvermogen uit door
een inventarisatie van de (omvang en kans van voordoen van) risico’s en
beoordeel de daar tegenoverstaande weerstandscapaciteit.
5.
Breng bij tussentijdse besluitvorming risico’s
nadrukkelijk in beeld.
6.
Herzie jaarlijks alle grondexploitatie rondom
de begrotingsbehandeling.
7. Breng
door training en opleiding financiële kennis (in de breedste zin van het woord)
op een hoger niveau bij zowel de organisatie als bij de raads- en
commissieleden.
8.
Stel kaders omtrent tussentijdse
rapportages.
9.
Verzoek om een rapportage in het najaar 2006
omtrent de stand van zaken inzake de bezuinigingen.
10. De
rekeningencommissie verzoekt
nadrukkelijk er voor te zorgen dat er minimaal 3 weken beschikbaar is om
haar werk te doen.
Rekeningresultaat
Met
ingang van 2004, als uitvloeisel van het BBV (Besluit Begroten en Verantwoorden
provincies en gemeenten), worden twee rekeningresultaten gepresenteerd. Een
“rekeningresultaat voor bestemming” en een “resultaat na bestemming”. Het rekeningresultaat
na bestemming is te vergelijken met het rekeningresultaat zoals dat voor 2004
werd gepresenteerd, waarin alle mutaties op de reserves zijn verwerkt.
Het
rekeningresultaat 2005 ziet er als volgt uit:
Voor
bestemming -/-
19,4 mln.
Toevoegingen
aan reserves 42,8
mln.
Onttrekkingen
aan reserves 57,5
mln.
Na
bestemming -/-
4,7 mln.
Het
“resultaat voor bestemming” geeft feitelijk de mutatie van het eigen vermogen
weer. Vervolgens is via het bestemmen van dit resultaat gemuteerd op de
reserves (mutaties
op de voorzieningen zitten reeds in het resultaat voor bestemming). De mutaties
op de reserves zijn een uitvloeisel van reeds door de gemeenteraad genomen
besluiten. De accountant heeft hierop toetsing laten plaatsvinden. Hij merkt
daarbij wel op dat
met name de mutaties als gevolg van vastgesteld beleid “lastig toetsbaar” zijn
gebleken. Hij duidt daarbij met name op vragen als “wanneer past iets binnen
het beleid en in hoeverre heeft melding [aan de raad] transparant
plaatsgevonden.” Aangezien alle mutaties in de jaarrekening zijn gemeld kan
de raad zich hier bij het vaststellen van de rekening over uitspreken. Vanwege
het feit dat dit discussie met zich mee kan brengen adviseert de accountant “in
de toekomst alle toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves voorafgaand
aan de jaarrekening aan de raad ter besluitvorming voor te leggen”. De
rekeningencommissie sluit zich aan bij dit advies.
De
grote mutaties op de reserves worden mede veroorzaakt door herclassificatie van
de reserves en voorzieningen die voor een groot deel door de raad in
december bekrachtigd zijn. Voorzieningen zijn omgezet naar reserves en
andersom. Dit brengt extra boekingen teweeg waardoor de mutaties in de reserve
als het ware zijn “opgeblazen”.
Na
de mutaties van de reserves resteert een rekeningresultaat van 4,7 mln.
negatief. Dit rekeningresultaat geeft een vertekend beeld als het gaat om het
resultaat van de reguliere exploitatie. De reden van dit vertekende beeld
ontstaat met name door een incidenteel
negatief resultaat vanuit
de grondexploitaties. Afwaarderingen van projecten heeft plaatsgevonden voor
een bedrag van 9,3 mln. Zonder deze afwaarderingen zou een positief
rekeningresultaat gepresenteerd kunnen worden. Over de effecten vanuit de
grondexploitaties en de mogelijke risico’s later meer.
Reserves en voorzieningen
Gebleken
is dat bij veel gemeenten het onderscheid tussen reserves en voorzieningen de
grootste problemen oproept. In het BBV, dat sinds 2004 van kracht is, is dit
onderscheid aangescherpt. In het verleden zijn reserves en
voorzieningen niet (altijd) goed onderscheiden. Nu is wel strikt onderscheid
gemaakt tussen “eigen vermogen” (reserves) en “vreemd vermogen”
(voorzieningen). De gemeenteraad beslist vanuit het budgetrecht over de
(bestemmings)reserves. De
voorzieningen dienen gevormd te worden vanuit verplichtingen/verliezen en zijn
na vorming feitelijk niet meer beïnvloedbaar door de gemeenteraad.
Voor
een uitgebreidere toelichting op de reserves en de voorzieningen wordt verwezen
naar de pagina’s 12 t/m
16 van de rapportage van bevindingen van de accountant.
In
het overleg tussen de rekeningencommissie, de accountant en de gemeentelijke
organisatie kwam naar voren dat het beleid en de toepassing van dit beleid met
betrekking tot reserves en voorzieningen actualisatie
behoeft. De organisatie heeft aangegeven daarmee in de 2e
helft van 2006 richting de Raad te komen.
Uit
het overleg met de accountant is naar voren gekomen dat de opsplitsing van het
totaal aan reserves over vele afzonderlijke “reservepotjes”
twee kanten kent. Enerzijds vergroot dit niet de inzichtelijkheid voor de raad
omdat er met deze reserves feitelijk een exploitatie binnen een exploitatie
ontstaat. Anderzijds dwingt het de raad de kaders strak en helder op te stellen
en levert het in
de uitvoering meer vrijheid op omdat de baten en lasten van jaar op jaar minder
fluctueren. Pieken en dalen worden dan immers opgevangen binnen de reserve. Het
instellen van een (nieuwe) reserve zou dus een duidelijke keuze moeten zijn.
De
rekeningencommisie
benadrukt dat het belangrijk is dat de gemeenteraad zich voortdurend bewust is
van haar rol rondom de vermogenspositie van de gemeente Delft. Het beleidskader
en de rapportage die hier in het najaar over verschijnen, zijn daarbij van
belang.
Accountant
Deze
jaarrekening is de eerste van de Gemeente Delft die door de nieuwe accountant
(Deloitte) wordt gecontroleerd. De commissie heeft gesproken over het verschil
in verbeterpunten tussen de interim-rapportage en het voorliggende rapport van
bevindingen.
De accountant heeft uitgelegd dat het om twee verschillende controles gaat. In
de interim-rapportage gaat het vooral over processen die je in de jaarrekening
niet direct terug vindt en bij de controle van de jaarrekening gaat het veel
meer om de balans
(mutaties/positie) waarover je tussentijds niets terugvindt.
De
indruk bestaat bij de commissie dat de nieuwe accountant ook andere accenten
legt. Te denken valt daarbij aan de reserves en voorzieningen, Grotius college
en de grondexploitaties. Enerzijds kijken nieuwe mensen anders aan tegen
bepaalde uitgangspunten en stellen zij net even andere vragen (Grotius
college), anderzijds is de oorzaak gelegen in de interpretatie van het BBV. Nog
steeds vindt er discussie plaats met deskundigen over de uitleg van
bepaalde voorschriften (zie www.commissiebbv.nl)
hetgeen mede wordt veroorzaakt door de mogelijkheid die is gecreëerd in het BBV
voor de “eigenheid van gemeenten” (= autonomie van gemeenten om bepaalde
onderwerpen
op eigen wijze in te vullen).
Tevens
heeft de accountant bewust extra kritisch gekeken naar bepaalde aspecten omdat
het de eerste controle is. Dit veroorzaakte (eenmalig) veel extra werk maar de rekeningencommissie is van mening
dat hiermee een goede
basis is gelegd voor de komende jaren.
Tenslotte
geeft de accountant een aantal adviezen in haar rapportage. De
rekeningencommissie ondersteunt deze adviezen maar adviseert eventuele
vervolgacties mede af te laten hangen van de mogelijkheden die de organisatie
heeft op dit terrein. Oftewel niet het vele is goed maar het goede is veel. Ook
hier dient de Gemeenteraad goed geïnformeerd te zijn over keuzemogelijkheden en
de consequenties van die keuzes.
Rechtmatigheid
De
gemeente Delft ontvangt over 2005 geen goedkeurende verklaring op het gebied van
rechtmatigheid. De accountant verwacht dat Delft daar niet uniek in is. Over
2005 is Deloitte tot de conclusie gekomen dat geen oordeel over de
rechtmatigheid gegeven kon worden, bijvoorbeeld omdat sommige dossiers
niet volledig waren. Afspraken uit het verleden kunnen namelijk met zich
meebrengen dat instellingen hun rapportage nog niet hebben aangeleverd. Op dit
punt zijn reeds veel verbeteringen ingevoerd. Zo is in 2006 een verbeteractie
ingang gezet ten aanzien
van de subsidieverordeningen.
Het
voldoen aan rechtmatigheidsvereisten, dus het handelen volgens wet- en
regelgeving, kan op twee manieren bereikt worden. Sommige gemeenten laten
achteraf hun raad vermeende onrechtmatigheden goedkeuren waarmee alsnog rechtmatigheid
bereikt wordt. De vraag kan gesteld worden of dit structureel leidt tot
rechtmatig handelen. De rekeningencommissie is, met de accountant, van mening
dat rechtmatigheid “van onderop” goed opgebouwd dient te worden en de daarbij
behorende processen
structureel in de organisatie ingebed moeten zijn. Eerst een goed normenkader
voor de interne processen en vervolgens zorgen voor het goed inrichten van de
interne organisatie.
De
gemeente Delft voldoet volgens de accountant wel aan de minimumeisen van
het ministerie van BZK voor wat betreft het normenkader.
De
rekeningencommissie is van mening dat geen onrealistische verwachtingen gewekt
dienen te worden over een – mogelijke - goedkeurende rechtmatigheidsverklaring
over het jaar 2006. De commissie dringt er wel op aan dat in elk geval de nodige
acties worden gestart om te voorkomen dat de gehele raadsperiode het (zeer
technische) rechtmatigheidsdossier als een Zwaard van Damocles boven de
rekening blijft hangen.
De
commissie adviseert de commissie Bestuur en Werk daarom te pleiten voor een
“voortgangsrapportage rechtmatigheid” die in het najaar besproken kan worden.
Hieruit zou moeten blijken welke acties nodig zijn zodat zo mogelijk over 2006
doch uiterlijk over 2007 een goedkeurende rechtmatigheidsverklaring
van toepassing kan zijn. In deze voortgangsrapportage zou aandacht besteed
kunnen worden aan het eventueel inzetten van incidentele dan wel structurele
capaciteit in de organisatie. De rekeningencommissie wijst er – in navolging
van de accountant
- op dat daarbij vermeden dient te worden dat met het vertrek van derden ook de
opgebouwde kennis verdwijnt.
Risico’s
Een
nadrukkelijk onderwerp dat rekeningencommissie onder de aandacht wil brengen is
gelegen in de risico’s die de gemeente Delft loopt. Het gegeven dat de
inkomstenbron van het vastgoedbedrijf is opgedroogd en in de nabije toekomst
geen revenuen zal genereren brengt met zich mee dat toekomstige risico’s steeds
moeilijker opgevangen kunnen worden.
Het
feit dat de komende jaren enkele grote projecten tegelijkertijd zullen lopen
doet de vraag rijzen hoeveel risico Delft wil en kan lopen. Omdat de omvang van
de reserve grondexploitatie beperkt is zullen tegenvallers binnen de “algemene
dienst” opgevangen moeten worden. Om die reden adviseren we de
grondexploitaties jaarlijks, zo mogelijk rondom de begrotingsbehandeling, te
herzien en te laten vaststellen door de Gemeenteraad.
Ten
aanzien van risico’s gelden twee aspecten. Ten eerste de financiële omvang van
het te lopen risico. Het tweede niet minder belangrijke aspect heeft
betrekking op de kans dat zich een risico manifesteert. De combinatie van deze
twee factoren beïnvloedt de omvang van de noodzakelijke financiële buffer
(weerstandscapaciteit). De rekeningencommissie heeft de indruk dat de
inventarisatie van risico’s en de financiële omvang redelijk in beeld zijn.
Onduidelijkheid is er onzes inziens wel over de kans dat deze risico’s zich
daadwerkelijk gaan voordoen.
De
rekeningencommissie adviseert dan ook op redelijke termijn een (intern)
onderzoek cq inventarisatie te laten uitvoeren naar deze genoemde aspecten.
Tevens is de commissie van mening dat bij tussentijdse besluitvorming de
risicoafweging nadrukkelijker aandacht behoeft.
Gezien
de omvang van het het project en het directe financiële belang voor
Delft verdient de risicobeheersing van het project spoorzone specifieke
aandacht, met name de wijze van verslaglegging over het Ontwikkelingsbedrijf
Spoorzone (OBS)
Bezuinigingen
De
afgelopen jaren zijn binnen de begroting aanzienlijke bezuinigingen
doorgevoerd. Sommige zijn tot invulling gekomen andere nog niet. Het niet
invullen van bezuinigingen brengt met zich mee dat er jaarlijks een onttrekking
dient plaats te vinden uit de reservepositie. Omdat in de jaarrekening geen
integraal
overzicht is opgenomen over de uitvoering van de bezuinigingen, wordt
geadviseerd het College te vragen hierover in het najaar te rapporteren in de
commissie Bestuur en Werk.
Financiële
functie
De
rekeningencommissie heeft de indruk dat binnen de interne
organisatie de nodige verbeteringen zijn door te voeren. Zo kunnen een aantal
werkzaamheden in de loop van het jaar reeds worden opgepakt zoals het opschonen
van de tussenrekeningen en de afhandeling van de facturen. Wat het laatste
betreft zijn er mogelijkheden
voor verbetering van de verplichtingenadministratie en de aanscherping van de
rol van de budgethouders. Gebleken is dat de diverse vakteams op verschillende
manieren omgaan met het budgethouderschap. Tevens kunnen we in de
accountantsrapportage lezen
dat aandacht gegeven dient te worden aan de “controleaanpak van de afdeling
AO/IC (AdministratieveOrganisatie / Interne Controle) en de interne follow-up
van de uitkomsten van de afdeling AO/IC”. De commissie is zich ervan bewust dat
dit te maken heeft
met de invoering van het BBV en benadrukt dat de bewustwording van de
consequenties hiervan continu aandacht vraagt.
De
versterking van die financiële functie geldt nadrukkelijk ook voor de
gemeenteraad en haar commissies. Financiële kennis lijkt vooral
ondergebracht te zijn bij een (beperkt) aantal specialisten. Gewerkt zal moeten
worden aan verbreding van deze kennis. De aandacht lijkt vooral uit te gaan
naar de begroting en (in mindere mate) de jaarrekening. Wij denken dat ook op
het gebied van tussentijdse
beheersrapportages de nodige verbeteringen doorgevoerd kunnen worden. Hierbij
is de Raad nadrukkelijk aan zet middels het stellen van kaders aan de kwaliteit
en de frequentie van de informatievoorziening.
Samenvatting
De rekeningencommissie is van
mening dat de jaarstukken 2005 en de inrichting van de onderliggende processen
op belangrijke punten verbeterd zijn maar dat er aandacht nodig blijft voor
bewustwording en kennisoverdracht. Dat geldt zowel voor de organisatie, de Raad
en het College, als ook
voor de rekeningencommissie. Voor ons was er in feite sprake van een
‘herstart’, en in de bijlagen is een indruk gegeven van de vragen waar wij
tegenaan liepen en waar wij mee geworsteld hebben. Hierin staan overigens niet
de technische en cijfermatige correcties in diverse tabellen die
rechtstreeks met de organisatie zijn gecommuniceerd.
Als het resultaat van die `worsteling’ leidt
tot een beter verstaan van de jaarstukken en bijdraagt aan een beter en
inzichtelijker (financieel) beheer, dan is die inspanning niet tevergeefs
geweest. In dat kader wijzen wij ook op de mogelijkheid een evaluatie van het
functioneren van onze commissie te houden, iets wat zelfs nadrukkelijk is
vastgelegd in onze instellingsverordening.
Hoogachtend,
De Rekeningencommissie,
Martin de Graaf, voorzitter
Bijlagen: 1. vragen en antwoorden
commissie aan organisatie