1.
Rechtmatigheidscontrole
Uit de uitwerking van het
begrip rechtmatigheid[1]
blijkt, dat de getrouwheidsverklaring, die tot op heden op grond van
accountantsonderzoek naar zes criteria tot stand kwam, drie nieuwe
criteria kent. We beperken ons in de aanpak van het rechtmatigheidsbeheer tot
deze criteria, voor de overige criteria is de veronderstelling reëel dat deze
al voldoende geborgd zijn in onze administratieve organisatie. De accountant
geeft daar immers te doen gebruikelijk een goedkeurende verklaring voor af. De
drie nieuwe controlecriteria zijn:
o
Begrotingscriterium
o
Voorwaardencriterium
o
Misbruik en Oneigenlijk Gebruik Criterium
De toetsingscriteria zijn een nadere uitwerking van
het door de raad vast te stellen controleprotocol. Deze toetsingscriteria
hebben niet alleen een externe uitwerking (naar de accountant toe), maar ook
een interne werking. Deze toetsingscriteria zijn belangrijke uitgangspunten met betrekking tot het
opzetten van de controleaanpak vanuit het werkgebied AO/IC. De bestaande
controleplannen, van oudsher gericht op getrouwheid, worden aangevuld met de
aangegeven rechtmatigheidaspecten. Op basis hiervan worden integrale audits[2]
uitgevoerd. De rapportages van deze audits worden voorgelegd en afgestemd met
de accountant.
2. Spelregels
begrotingscriterium
In deze paragraaf wordt
nader ingegaan op de bij de jaarrekening toe te passen transparantie van
begrotingsafwijkingen en in het verlengde daarvan hoe omgegaan kan worden met
de gebruikelijke procedure voor overheveling van budgetten bij de jaarrekening.
Bij het begrotingscriterium
is het budgetrecht van de raad aan de orde. Het gaat het er om dat financiële
beheershandelingen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting tot stand
komen. Als de werkelijke uitgaven hoger zijn dan hetgeen begroot was, kan er
sprake zijn van begrotingsonrechtmatigheid. Deze overschrijdingen dienen
expliciet door de raad te worden geautoriseerd. Met de raad moet worden
afgestemd in hoeverre de begroting daarop aangepast moet worden. Indien
overschrijdingen niet in overeenstemming zijn met raadsbeleid en de met de raad
afgesproken spelregels voor de begrotingsrechtmatigheid zal de accountant dit
als een onrechtmatigheid meewegen bij de controle.
Het
begrotingscriterium richt zich op de baten en lasten op programmaniveau. Het
budgettair kader voor het bestaande beleid wordt afgeleid uit:
-
de programmabegroting met
toelichting;
-
de begrotingswijzigingen op
programmaniveau met toelichting zoals blijkend uit de tussentijdse
beheersrapportage en raadsbesluiten.
Begrotingsafwijkingen
Begrotingsafwijkingen worden in de jaarrekening/het jaarverslag toegelicht.
Overeenkomstig de werkwijze bij de jaarrekening 2005 zal bij
de jaarrekening 2006 op een systematische
wijze verantwoording worden afgelegd over budgetoverschrijdingen. Daartoe zal
de financiële verantwoording van ieder programmahoofdstuk worden afgesloten met
een tabel waarin de budgetafwijkingen groter dan € 1 ton als volgt worden
geclassificeerd:
a.
Tijdig te weten voor 31 december 2006 gemelde mogelijke
kostenoverschrijdingen (al dan niet in de vorm van een pro memorie post)
passend binnen het bestaande beleid. (Deze kunnen bijvoorbeeld gemeld zijn bij
de 2e beheersrapportage);
b. Kostenoverschrijdingen betreffende activiteiten,
die in verband met het tijdstip van het ontstaan ervan niet tijdig aan de raad
konden worden gerapporteerd, die passen
binnen het bestaande beleid en die geheel of grotendeels worden gecompenseerd
door direct gerelateerde inkomsten, bijvoorbeeld via kostendekkende omzet
(heffingen, huur) via egalisatiereserves of via subsidies. Deze
overschrijdingen worden door de raad geaccepteerd (passend binnen het beleid).
c. Kostenoverschrijdingen betreffende activiteiten,
die in verband met het tijdstip van het ontstaan ervan niet tijdig aan de raad
konden worden gerapporteerd, die passen
binnen het bestaande beleid, die niet geheel of grotendeels worden
gecompenseerd door direct gerelateerde inkomsten en een gevolg zijn van interne of externe factoren
zoals bijvoorbeeld:
-
doorberekening van indirecte
kosten, onder voorwaarde dat de totale apparaatskosten zoals verantwoord op de
kostenplaatsen niet worden overschreden;
-
kapitaallasten, onder
voorwaarde dat de investeringskredieten door de raad zijn geautoriseerd
-
overschrijdingen als gevolg
van technische correcties;
-
dotaties aan voorzieningen
die verplicht zijn op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording
provincies en gemeenten, waaronder de voorziening nadelige saldi actieve
grondexploitaties.
-
een open einde (subsidie)regeling;
-
wijzigingen in landelijke wet- en regelgeving met
financiële consequenties;
-
aanpassingen in het gemeentefonds;
-
uitgaven van gemeenschappelijke regelingen;
-
realisatie op begrote subsidieverwachtingen;
-
klimaatsomstandigheden,
bijvoorbeeld een overschrijding van het budget gladheidbestrijding als gevolg
van sneeuwval;
-
uitgaven die naar hun aard
onvoorzien, onvermijdelijk en onuitstelbaar zijn.
Vaak blijken dergelijke zaken pas bij het opmaken van de
jaarrekening.
Deze overschrijdingen worden door de raad geaccepteerd (passend binnen het
beleid).
d. Kostenoverschrijdingen
betreffende activiteiten die passen binnen het bestaande beleid en ten onrechte
niet tijdig aan de raad zijn gerapporteerd. Deze overschrijdingen kunnen als
onrechtmatig worden aangemerkt. Doordat deze overschrijdingen binnen het
bestaande beleid vallen, kunnen deze door de raad echter bij de jaarrekening
alsnog worden geautoriseerd.
e. Kostenoverschrijdingen
niet passend binnen het bestaande beleid: deze overschrijdingen (bijvoorbeeld
ten gevolge van een rechtelijke uitspraak) kunnen als in eerste aanleg als
onrechtmatig worden aangemerkt. De overschrijdingen kunnen door de raad bij de
jaarrekening echter alsnog worden geautoriseerd. Dit soort posten worden in een aparte paragraaf zichtbaar gemaakt.
f.
Kostenonderschrijdingen. Deze zijn in principe niet
onrechtmatig tenzij deze in strijd zijn met het beleid dat de raad heeft
vastgesteld;
g. Opbrengstenonderschrijdingen
en opbrengstenoverschrijdingen. Ook deze zijn in beginsel niet onrechtmatig. Er
kan hier wel sprake zijn van een relatie met een kostenoverschrijding (zoals
aangegeven bij b).
Op de naleving van het
begrotingscriterium wordt getoetst bij de jaarrekening zowel intern (AO/IC) als
extern (accountant).
3.
Het voorwaardencriterium
Voor de controle op de jaarrekening door de
accountant is door de raad een controleprotocol vastgesteld. In het
controleprotocol is een lijst van verordeningen opgenomen. Bij het voorwaardencriterium gaat
het erom dat gestelde voorwaarden ook worden nageleefd.
In het algemeen geldt dat het bij dit criterium
gaat om voorwaarden die nodig zijn om de rechtmatigheid van de financiële
beheershandelingen te toetsen. Verordeningen hebben verschillende soorten van
bepalingen: termijnen, administratieve bepalingen, bevoegdheden, bewijsstukken,
etc. en een aantal rechtstreekse financiële bepalingen: recht (de doelgroep),
hoogte en duur. Soms zijn voorwaarden ook bedoeld om de doelmatigheid te
controleren of om beleidseffecten in kaart te brengen. Deze voorwaarden kunnen
van de toets op financiële rechtmatigheid uitgesloten worden. Voor de toets op
financiële rechtmatigheid zijn alleen de bepalingen m.b.t. recht, hoogte en
duur van belang.
Het voorwaardencriterium
speelt met name bij belastingen/heffingen, bij subsidies en bij uitkeringen.
Bij belastingen en heffingen geldt hetgeen is bepaald in de wetten en de
belastingverordening. De criteria voor kwijtschelding moeten voldoende
duidelijk zijn. In het geval van subsidies spelen de subsidievoorwaarden
een essentiële rol. Deze moeten voor een ieder volkomen duidelijk zijn en
daardoor toetsbaar en afdwingbaar zijn. Van belang is dat de
subsidieverstrekking in overeenstemming is met de voorwaarden die in de
betreffende subsidieverordening door de raad als relevant zijn aangemerkt én met
de algemene wet bestuursrecht. Ook voor uitkeringen moeten de te stellen
voorwaarden/vereisten duidelijk, toetsbaar en afdwingbaar zijn
Ter uitvoering van de nota
rechtmatigheidsbeheer is voor de volgende verordeningen in kaart gebracht welke
bepalingen in kader financiële rechtmatigheid van belang zijn:
a.
de
financiële beheersverordening
b.
de
algemene subsidieverordening en de specifieke subsidieregelingen
c.
de
belastingverordeningen (heffing en inning van de OZB, reinigingsrechten,
rioolrechten, e.d.)
d.
de garantieverordening
e.
het
treasurystatuut
f.
de
verordeningen WWB (wet werk en bijstand)
g.
(de
EU-aanbestedingsregels en) het gemeentelijk Inkoopbeleid
Voor de bepalingen die direct relevant zijn voor de
financiële rechtmatigheid zal getoetst moeten worden op welke wijze deze in
onze organisatie cq administratieve organisatie geborgd zijn. Hier ligt ook de
verbinding naar de in het Plan van aanpak benoemde 10 financieel omvangrijke
processen[3].
Voor deze hoofdprocessen wordt in de tweede helft 2006 geaudit of er voldaan
wordt aan wet- en regelgeving en of er aanvullende controle-/beheersmaatregelen
getroffen zouden moeten worden. De rapportages van deze audits worden
voorgelegd en afgestemd met de accountant. De accountant kan uiteraard (in
kader interim-controle of eindejaarscontrole) aanvullende
controles/steekproeven verrichten voor zijn eindoordeel.
|
Beleidsveld |
Verordening, beleidsregel, besluit |
Relevante bepalingen |
|
|
|
|
|
Algemeen |
|
|
|
|
Financiële Beheersverordening |
Integraal (met aantekening). |
|
|
Besluit zelf integraal. A.
Gemeentebreed I algemeen 9 t/m 13, 27; Externe mandaten: 1
t/m 7, 9, 10, 11, 12 |
|
|
|
|
|
|
Subsidies |
|
|
|
|
|
|
|
|
De algemene subsidieverordening |
2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 15, 17.2/ 17.3/17.4. Hardheidsclausule 18 voor de gevallen
waarin de verordening niet voorziet. |
|
|
Bepalingen van recht, hoogte en duur in de
uitvoeringsregelingen: |
|
|
|
o
Uitvoeringsregeling projectsubsidie
amateurkunst |
o
2, 3, 7 lid 4 (hardheidscl.) |
|
|
o
Subsidieverordening ateliers beeldend
kunstenaars |
o
2, 3, 4, 7, 8 (hardheidscl.) |
|
|
o
Subsidie godsdienstonderwijs of
vormingsonderwijs openbare lagere scholen |
o
1, 2, 5 |
|
|
o
Subsidieverordening maatschappelijke
activiteiten (SMA) |
o
2, 3, 10a, 14, 15, 16, 18, 22 (lid 4 t/m
6), 26, 36 (lid 1, hardheidscl.) |
|
|
o
(SMA) Subsidieverordening
activiteitensubsidie stedelijke evenementen |
o
1.1, 1.2, 1,5, 1.6, 2, 3.1.1, 3.3, 4.2.3,
5.3 (hardheidsclausule) |
|
|
o
(SMA) Regeling Stimuleringssubsidie
Werk, Inkomen en Zorg |
o
Zie bij WWB |
|
|
o
Subsidieverordening milieureserves |
o
2 t/m 5, 7, 13 (hardheidscl.) |
|
|
o
Subsidieverordening oud papier |
o
2 t/m 4, 10 (hardheidscl.) |
|
|
o
Subsidieverordening stads- en
dorpsvernieuwing |
o
1 (1.7 hardheidscl.),
3.2 t/m 3.5, 3.9.2, 3.10, 3.11, 3.14, 4.2, 4.4, 4.8 t/m 4.12, 5.1 t/m 5.4 |
|
|
o
Subsidieverordening stimuleringsregeling
verbetering panden en stoepen |
o
2 t/m 6, 8 t/m
15, (hardheidsclausule) 16 |
|
|
o
Uitvoeringsregeling subsidie Straatfeesten
en –festijnen |
o
Bepalingen onder kopjes criteria en
hoogte van subsidie |
|
Treasury |
|
|
|
|
Treasurystatuut |
Integraal |
|
|
Garantieverordening |
2, 3, 6, 7, 11 (hardheidsclausule criteria/eisen
garantieverlening) |
|
|
|
|
|
Inkoop |
|
|
|
|
Afzonderlijk collegebesluit in voorbereiding |
Collegebesluit integraal |
|
|
|
|
|
Belastingen |
|
|
|
|
||
|
|
||
|
|
||
|
|
||
|
|
||
|
|
||
|
|
||
|
|
||
|
|
||
|
|
||
|
|
||
|
|
Belasting, kwijtschelding |
|
|
|
||
|
|
|
|
|
WWB |
|
|
|
|
Integraal,
Artikel 12: hardheidsclausule voor de gevallen waarin de verordening
niet voorziet. |
|
|
|
Maatregelenverordening WWB |
2, 3, 8, 9 t/m 15, 16, 17: hardheidsclausule voor
de gevallen waarin de verordening niet voorziet. |
|
|
3, 4 (lid 3), 5, 8 (lid 4), 9 (lid 2), 10 (lid
4), 12 t/m 14. Artikel 15: hardheidsclausule voor de gevallen waarin de
verordening niet voorziet. |
|
|
|
Geen relevante bepalingen voor de financiële
rechtmatigheid |
|
|
|
Regeling Stimuleringssubsidie Werk, Inkomen en
Zorg |
3 t/m 5, 7 (lid 2 t/m
5). |
Financiële Beheersverordening
Het MMV besluit is het mechanisme in de Delftse
organisatie voor afbakening van bevoegdheden. De in de bijlagen genoemde
bevoegdheden zijn deels direct financieel en deels niet financieel van aard. De
financiële bepalingen zijn benoemd.
De algemene subsidieverordening
De eigen gemeentelijk kaderstelling op vlak
van de Inkoop kan drie niveaus beslaan:
1.
De raad: algemene subsidieverordening
2.
Het college: nadere besluiten in
uitvoeringsregelingen
3.
Het GMT: de administratieve organisatie met de
systeemaanpak voor naleving.
Via het plan van aanpak rechtmatigheidsbeheer wordt
het stelsel en de opzet van de subsidieverordeningen herijkt. Dit is van belang
voor het volgende rekeningsjaar.
Treasurystatuut
Primaire kaderstelling voor de gemeentelijke
financiering is opgenomen in de door de raad vastgestelde financiële
verordening. Door middel van het (in principe elke 4 jaar aan te passen)
treasurystatuut voegt het college daar een aantal aanvullende bepalingen aan
toe. Het treasurystatuut is in het kader van rechtmatigheidsbeheer aangepast en
door het college vastgesteld.
Garantieverordening
De garantieverordening wordt februari 2006 aangepast
door de gemeenteraad in verband met de oprichting van de VOM en het beleidsveld
restauraties monumenten. De verordening hoeft in kader rechtmatigheidsbeheer
niet aangepast te worden. Primaire kaderstelling voor de gemeentelijke
garantieverlening is opgenomen in de door de raad vastgestelde financiële
verordening.
Inkoopbeleidsregels
De gemeente moet uiteraard voldoen aan de
Europese regelgeving. De eigen gemeentelijk kaderstelling op vlak van de Inkoop
kan drie niveaus beslaan:
1.
De raad: bepalingen financiële verordening
2.
Het college: inkoop besluit
3.
Het GMT: de administratieve organisatie met de
systeemaanpak voor naleving.
Het collegebesluit wordt separaat aan het college
voorgelegd. Het GMT stelt het handboek I&A (voormalig de nota
I&A-beleid) vast.
Belastingverordeningen
In het proces kwijtschelding wordt ook extra gelet
op voorkoming van misbruik.
WWB-verordeningen
Voor artikel 16 van de maatregelenverordening kan
verwezen worden naar het fraudebeleidsplan 2001-2005 en de in januari 2006
vastgestelde nota Hoogwaardig Handhaven waarin maatregelen ter bestrijding van
misbruik zijn vastgelegd.
4.
Criterium Misbruik en oneigenlijk gebruik
Om te waarborgen dat niet ten onrechte uitkeringen
en subsidies worden verstrekt of belastingen en heffingen te laag worden
vastgesteld, behoort de gemeente een beleid ter voorkoming
van Misbruik & Oneigenlijk gebruik
te hebben dat bestaat uit een mix van maatregelen op het gebied van
voorlichting, controle en sanctionering.
Tweede helft 2006 is een audit uitgevoerd in
hoeverre dit beleid momenteel al wordt
toegepast, en of dit zowel voor het management als voor de externe accountant
zichtbaar is. Dit wordt in een afzonderlijke nota aan college/raad voorgelegd.
Geconstateerd wordt, dat op dit gebied op veel
beleidsterreinen al veel is geregeld. Het gaat hierbij met name om:
ü
subsidies aan instellingen die gemeentebeleid
realiseren
ü
inkomensondersteuning en uitkeringen (met name WWB
en WvG)
ü
belastingen en heffingen inclusief kwijtschelding
ü
vergunningen (milieu-, parkeer-, bouw-, openbare
orde-, brandveiligheid-, monumenten-)
ü
burgerzaken (informatieverstrekking, aangiften en
verstrekken documenten)
“Traditiegetrouw” is het M&O-beleid op het gebied van Sociale
Zaken het meest uitgewerkt, maar ook op de andere beleidsterreinen zijn
maatregelen getroffen.
Op basis van de uitgevoerde analyse worden in het
door het GMT vast te stellen controlejaarplan AO/IC vanaf 2007 periodieke
audits opgenomen op de naleving op het M&O
beleid. De accountant kan hier bij zijn controle
kennis van nemen.
Strategie&control, Bert den Uijl