Geachte commissieleden,

Op 31 augustus 2006 heeft de raad, tijdens de behandeling van de Financieel Perspectiefnota 2007, de navolgende motie aangenomen:

Het college wordt opgedragen: bij de programmabegroting 2008-2011 de verschillende programma’s en deelprogramma’s zo in te richten, dat daarin tot uitdrukking wordt gebracht de mate van budgetflexibiliteit. Daarbij wordt – vergelijkbaar met de Rijksbegroting – tot uitdrukking gebracht in bijvoorbeeld percentages in hoeverre budgetten echt gebonden zijn. Zo nodig kan daarvoor eerst een voorstel tezamen met andere ideeën worden besproken in de relevante commissie van februari 2007.

In dit memo doen wij een voorstel hoe aan deze motie uitvoering kan worden gegeven in de programmabegroting 2008 – 2011. In de tekst van motie wordt reeds verwezen naar de rijksbegroting. Wij staan in deze memo dan ook allereerst stil bij de wijze waarop het begrip budgetflexibiliteit in de rijksbegroting vorm krijgt. Daarna maken wij een vertaalslag naar de gemeentelijke begroting.

Budgetflexibiliteit in de Rijksbegroting.

In de begroting wordt per beleidsartikel informatie gegeven over de budgetflexibiliteit. Doel hiervan is de Kamer inzicht te geven in de mate waarin per beleidsartikel – los van het lopende beleid – de kasbudgetten een andere beleidsmatige aanwending zouden kunnen krijgen.

De praktische uitwerking is dat per beleidsterrein allereerst onderscheid wordt gemaakt tussen apparaatsuitgaven en programmauitgaven. Vervolgens worden de laatste onderscheiden in :

• Juridisch verplichte uitgaven;
• Beleidsmatige gereserveerde uitgaven. Deze middelen zijn gereserveerd voor een bepaald beleidsterrein maar er staan nog geen concrete plannen tegenover;
• Bestuurlijk gebonden uitgaven. Dit zijn uitgaven waaraan de Kamer al een concrete bestemming heeft gegeven. Echter ook concrete toezeggingen van de minister aan derden vallen hieronder;
• Vrij besteedbare uitgaven.

Deze informatie wordt per beleidsartikel in een staafdiagram in de begroting opgenomen:

De juridisch verplichte uitgaven zijn uit de financiële administratie van het Rijk af te leiden. Voor de invulling van de overige categorieën moet men zich overwegend op extracomptabele bronnen baseren.

Tenslotte moet worden bedacht dat het Rijk overwegend het kasstelsel hanteert, terwijl de gemeentelijke begroting uiteraard is gebaseerd op het baten en lastenstelsel. Dit brengt mee dat het begrip budgetflexibiliteit in de gemeentebegroting sowieso een enigszins andere uitwerking krijgt.

Het onderscheid is vooral van belang bij investeringsgoederen die meerdere jaren worden gebruikt. In de Rijksbegroting worden deze opgenomen in het jaar waarin de uitgave is gepland en dan voor het gehele bedrag. In de gemeentebegroting worden. In de gemeentebegroting echter worden de afschrijvingen – als onderdeel van de kapitaallasten – in de begroting verwerkt over de hele geplande gebruiksduur van het investeringsgoed. De Rijksbegroting kent dus geen afschrijvingen (en dus evenmin kapitaallasten).

Budgetflexibiliteit in gemeentelijke begrotingen.

Voor zover bekend wordt de budgetflexibiliteit in gemeentelijke programmabegroting (nog) niet of nauwelijks toegepast. Ook op de website van de VNG is er geen informatie over te vinden.

In verschillende gemeentelijke rekenkameronderzoeken die aan programmabegrotingen gewijd zijn, wordt de meerjarige budgetflexibiliteit per programma of activiteit wel benoemd als een middel om de raad meer inzicht te verschaffen in hoeverre herschikking van middelen mogelijk is.

Budgetflexibiliteit in de Delftse begroting.

Naar analogie met de Rijksbegroting kan allereerst een onderscheid worden gemaakt tussen apparaatskosten en programmakosten. Dit onderscheid kan op het totaal van de gemeentelijke begroting worden gegeven en ook per programma.

Binnen de programmakosten zijn de volgende categorieën in principe niet door de raad te beïnvloeden:

1. Geoormerkte uitkeringen en subsidies die Delft van derden heeft ontvangen. Meestal zal het daarbij gaan om gelden van hogere overheden;
2. Uitgaven waartoe de gemeente Delft zich juridisch heeft verplicht, bijvoorbeeld omdat er sprake is van contractuele verplichtingen. Een voorbeeld is de gemeentelijke bijdrage aan het project Spoorzone;
3. Kapitaallasten. Afschrijvingen en rentekosten van investeringen die in het verleden zijn gepleegd;

De overige programmakosten zijn wel (in zekere mate!) door de raad te beïnvloeden, zij het dat daarin het onderscheid te maken valt tussen:

4. Gemeentelijke middelen die volgens eerdere besluitvorming door de raad zijn toegewezen aan bestaande begrotingsposten;
5. beleidsmatig gereserveerde uitgaven die nog niet specifiek zijn bestemd. Te denken valt hier aan ISV-gelden waaraan nog geen specifieke bestemming is gegeven. Ook middelen die gemeente beschikbaar heeft voor subsidie maar waar nog geen ontvanger voor is aangewezen, kunnen hiertoe worden gerekend ;
6. Middelen die beschikbaar zijn voor nieuw beleid.

Bij categorie 4 moet worden aangetekend dat deze budgetten slechts binnen bepaalde marges beïnvloedbaar zijn. Het gaat immers in veel gevallen om wettelijke taken van de gemeente. Hooguit kunnen daaruit middelen worden vrijgespeeld door deze taken soberder of efficiënter uit te voeren als dat al mogelijk is. In het kader van de begroting kan dat inzicht niet worden geboden. Het zou namelijk een diepgaand onderzoek vergen om de mate van beïnvloedbaarheid hier nader vast te stellen.

Ook de middelen in categorie 5 zijn meestal beperkt beïnvloedbaar. De besteding van ISV-gelden kan bijvoorbeeld wel door de gemeente worden bepaald maar binnen de voorwaarden die het Rijk aan de besteding stelt.

De apparaatskosten zijn op langere termijn te beïnvloeden zowel naar omvang als naar de wijze waarop ze worden gealloceerd (= toegerekend aan de programma’s). Daarbij past dezelfde kanttekening als bij categorie 4 is gemaakt.

Voorbeelduitwerking voor programma Arbeidsmarkt, Inkomen en Emancipatie.

bedragen x € 1.000	2007	2008	2009	2010
totaal lasten begroot	98.590	98.186	98.078	98.070
waarvan aangerekende kosten organisatie	14.546	14.469	14.362	14.354
resteert programmakosten	84.044	83.717	83.716	83.716
uitsplitsing programmakosten	2007	2008	2009	2010
1. Geoormerkte middelen van derden	76.592	75.480	75.595	75.595
2. Juridisch verplichte uitgaven
3. Rente en afschrijving (kapitaallasten)	2	2	2	2
4. Gemeentelijke middelen bestaand beleid	7.338	8.178	8.062	8.062
5. Beleidsmatig gereserveerd nog niet bestemd
6. Gemeentelijke middelen nieuw beleid	112	57	57	57

De basis voor deze cijferopstelling is uiteraard de meerjarenbegroting, waarin vervolgens onderscheid wordt gemaakt naar verschillende kostensoorten (de economische categorieën). Het voltstaat echter niet om deze opstelling uitsluitend op de financiële administratie te baseren. De economische categorieën lopen namelijk niet parallel met de flexibiliteit van budgetten.

In dit geval heeft de clustercontroller PuZa een verdeling gemaakt van de begrotingsposten over de verschillende categorieën. Daarbij kunnen nog de volgende kanttekeningen worden gemaakt.

§ De geoormerkte gelden (cat. 1) betreffen in dit programma vooral de middelen die Delft van het Rijk ontvangt voor de uitvoering van de WWB en de WZW;

§ Juridisch verplichte uitgaven (cat 2) zijn in dit programma nauwelijks aanwezig. Het vergt echter wel enig onderzoek om dit vast te stellen;

§ Kapitaallasten (cat 3) zijn in dit programma nauwelijks aanwezig. Dit speelt echter in andere programma’s op grotere schaal;

§ De middelen voor bestaand beleid (cat 4) betreffen hier het gemeentelijk aandeel in de WWB (inkomensdeel), Combiwerk, Inburgering, bijzondere bijstand en minimabeleid.

§ Middelen die beleidsmatig voor bepaalde doelen zijn gereserveerd, maar nog geen bestemming hebben gekregen (cat. 5) komen binnen dit programma niet of nauwelijks voor. Ze zijn in dit cijfervoorbeeld daarom verder buiten beschouwing gebleven.

§ De middelen voor nieuw beleid (cat 6) betreffen de voorstellen van het college in de betreffende programmabegroting. Deze zijn dus door de raad tijdens de behandeling van de begroting, nog in hoge mate te beïnvloeden.

De bovenstaande cijferopstelling kan als volgt grafisch worden weergegeven:

Voorstel voor uitwerking in de programmabegroting 2008 – 2011.

Het voorstel is om in de begroting 2008 – 2011 per programma, naar analogie met de Rijksbegroting, een grafiek op te nemen die een procentueel inzicht geeft in de mate waarin budgetten in het programma flexibel zijn (zie boven).

Daarbij moet nadrukkelijk worden vermeld dat deze grafiek naar zijn aard een globaal inzicht biedt in de mate van budgetflexibiliteit. De categorieën 1 tot en met 3 zijn niet beïnvloedbaar voor het gemeentebestuur in de zin dat daaraan een andere bestemming kan worden gegeven. Voor categorie 4 en 5 geldt dat slechts in beperkte mate. In het kader van de opstelling van de programmabegroting kan dat inzicht echter niet worden verfijnd.

De basis voor de grafiek vormt de indeling van de begroting in economische categorieën. Op basis daarvan kunnen controller en financieel adviseur een verdeling maken naar de zes onderscheiden categorieën. Dit vergt, met voldoende kennis van de achterliggende begroting, een beperkte tijdsinvestering.