TOELICHTING KADERVERORDENING SUBSIDIES
GEMEENTE DELFT 2008
Algemene toelichting
Met deze kaderverordening wordt beoogd samen met het
beleidskader subsidieverstrekking tot een uniformer en transparanter
subsidiebeleid te komen.
In artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) wordt een subsidie als volgt gedefinieerd:
“De aanspraak op financiële middelen, door een
bestuursorgaan verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de
aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde
goederen en diensten”.De Algemene wet bestuursrecht (Awb) verstaat onder
subsidie iedere verstrekking van financiële middelen aan een derde anders dan
betaling voor geleverde diensten.
De derde uitbreiding (tranche) van de Awb bevat een uitgebreide regeling over het fenomeen “subsidie”. Deze uitgebreide regeling is ondergebracht in titel 4.2 van de Awb. We noemen dat “het subsidierecht”. Het subsidierecht bevat onder andere veel procedureregels. In 2002 zijn deze procedureregels verwerkt in de Algemene Subsidie Verordening gemeente Delft en de Subsidieverordening Maatschappelijke Activiteiten gemeente Delft. Naast deze verordeningen zijn andere verordeningen ontstaan en een aantal regels voor de uitvoering van het subsidiebeleid.
Met de Kaderverordening Subsidies Gemeente Delft 2008 is getracht om in één verordening de diverse verordeningen op grond waarvan subsidie werd verleend te bundelen. Gekozen is voor een Kaderverordening die zich richt op alle subsidies die door de gemeente Delft worden verstrekt. Door een algemeen kader in het leven te roepen, en door de beleidsregels te stroomlijnen, beogen wij de subsidieverlening transparanter en efficiënter te maken. Getracht is naast het terugdringen van overbodige regelgeving, de administratieve verplichting voor de aanvrager tot het strikt noodzakelijke te beperken. Wij vragen alleen wat voor de beoordeling van een subsidieaanvraag noodzakelijk is. Dat geldt ook voor de stukken die voor het vaststellen van subsidie van essentieel belang is.
Het is niet mogelijk om alle subsidieverstrekkingen onder één Kaderverordening te vangen. Er zijn wettelijke voorschriften die een eigen, specifieke verordening vergen.
Feitelijk heeft ook bedoeling en strekking van het duaal stelsel de keuze voor een Kaderverordening bepaald. Een subsidieverordening die slechts algemene uitgangspunten aangeeft en regelt waarvoor subsidie wordt verstrekt. Het beleidskader Subsidieverstrekking is samen met deze Kaderverordening kaderstellend voor het subsidiebeleid. Dit beleid wordt dan ook vastgesteld door de gemeenteraad.
Het college van burgemeester en wethouders voeren het subsidiebeleid zoals door de raad is vastgesteld uit. De uitvoering van het beleid wordt ingevuld door beleidsregels.
Er is nog een derde reden waarom gekozen is voor een Kaderverordening die, zoals eerder gezegd, in hoofdzaak alleen algemene uitgangspunten vastlegt. Hetgeen al in de Awb is bepaald hoeft niet weer in een subsidieverordening te worden opgenomen. In een subsidieverordening, dus ook in onze Kaderverordening, geven we alleen aan, op welke wijze wij de Awb een lokale inkleuring geven. Een Kaderverordening noemen we dan ook “regelend recht” of “aanvullend recht”.
De subsidievormen zijn opgenomen in het beleidskader subsidieverstrekking, mede om nogmaals te benadrukken dat subsidie wordt ingezet om gemeentelijk beleid (hoofddoelstellingen/beleidsdoelen) te realiseren.
Naast het
verstrekken van subsidies heeft de gemeente een vastgesteld inkoopbeleid (het
plaatsen van een opdracht). Kortheidshalve wordt hierna verwezen. De kenmerken van subsidie zijn in de vorige
twee paragrafen van dit hoofdstuk al aangegeven. De kenmerken van een opdracht is
zijn,
dat de “ene partij bepaalde verrichtingen aan de andere partij opdraagt”.
De opdrachtnemer is vervolgens verplicht tot het verrichten van die
overeengekomen werkzaamheden. Anders ligt dat bij subsidie. Hier is in het
geval van een opdracht niet vereist
dat de wederpartij een prestatie verschuldigd is.
Subsidie en inkoop
Subsidie en
inkoop hebben wezenlijk verschillende kenmerken. In de praktijk is het
onderscheid soms moeilijk te maken. Onderstaand beslisschema is daarvoor een
belangrijk hulpmiddel. Volgens
onderstaand schema zien wij twee vragen centraal staan:
1.
hebben de
activiteiten te maken met het algemeen belang? Zo nee, dan is sprake van
Inkoop.
2.
en als er wel
sprake is van algemeen belang, bevat de vergoeding voor de activiteiten een
vergoeding van een winstmarge? Zo ja, dan is sprake van inkoop, zo nee dan is
sprake van subsidie.
Subsidie
en verboden staatssteun
Bij de verlening van subsidie aan een onderneming kan er sprake zijn van (verboden) staatssteun.
Volgens het EG verdrag is sprake van staatssteun als het gaat om steun,
- bekostigd uit staatsmiddelen,
- die ten goede komt aan bepaalde ondernemingen ,
- die een voordeel verschaft aan de onderneming, die deze niet langs de normale commerciële weg zou hebben verkregen en
- die een potentieel effect heeft op de grensoverschrijdende handel.
Staatssteun kan verboden zijn, als deze door de Europese Commissie niet verenigbaar wordt geacht met de gemeenschappelijke markt. Er zijn een aantal uitzonderingen op het steunverbod. Een belangrijke uitzondering is dat in het algemeen staatssteun, die binnen drie belastingjaren aan een onderneming wordt verstrekt en minder dan € 200.000 bedraagt toegestaan is. Hierbij dient alle staatssteun (ook door andere overheidsorganen verstrekt) over die drie jaar te worden opgeteld.
Subsidie
in relatie tot de wet Bibob
Op 1 juni 2003 is de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen
door het openbaar bestuur (Wet Bibob)[1]
in werking getreden. Het doel van deze wet is overheidsinstanties die te maken
hebben met vergunningen, subsidies en aanbestedingen een instrumentarium te
geven waarmee ze de integriteit van betrokkenen beter kunnen beoordelen.
Inmiddels zijn de twee eerste fasen (horeca en aanbestedingen) doorgevoerd.
BIBOB fase III zal
betrekking hebben op subsidieverlening. Om te voorkomen dat de gemeente aan aanvragers van
subsidies die op de een of andere manier betrokken zijn bij of verantwoordelijk
zijn voor niet-integere activiteiten, een dergelijke subsidie verstrekt kan op
grond van de Wet Bibob informatie over de betrokkenen ingewonnen worden ten
einde diens integriteit te beoordelen.
De invoering van
fase 3 zal in de tweede helft 2007 voorbereid worden. Beoogde inwerkingtreding
1 januari 2008
BIBOB fase III heeft betrekking op
subsidieverlening. Om te voorkomen dat de gemeente aan aanvragers van
subsidies die op de een of andere manier betrokken zijn bij of verantwoordelijk
zijn voor niet-integere activiteiten, een dergelijke subsidie verstrekt kan op
grond van de Wet Bibob informatie over de betrokkenen ingewonnen worden ten
einde diens integriteit te beoordelen.
Hoofdstuk 1 Algemene Bepalingen
Artikel 1 Reikwijdte
1. De reikwijdte – het
van toepassing zijn op alle verstrekkingen – kent een begrenzing. In die
gevallen waar specifieke wetgeving een eigen verordening vereist, vindt het verlenen
van subsidies op grond van die verordening plaats. Die bedoelde door
wet en/of regelgeving afwijking van het in dit lid gestelde is opgenomen in een
bijlage van deze toelichting.
2. De Awb en met name
titel 4.2 (het subsidierecht) staat in zeer specifieke gevallen toe af te
wijken van procedureregels zoals de wet (Awb), deze verordening en het
beleidskader subsidieverstrekking voorschrijft. De Awb biedt dus zelf die
mogelijkheid. Zo kan in een zeer specifiek geval -–
indien er geen (toepasbare) regeling bestaat -, op
grond van een begrotingspost opgenomen in de gemeentebegroting, subsidie worden
verleend.
Artikel 2 Beslissingsbevoegdheid
In het kader van het duaal stelsel, zoals in de algemene toelichting is verwoord, is het college belast met de uitvoering van het door de raad vastgestelde subsidiebeleid, en derhalve bevoegd deze verordening en de daarop gebaseerde beleidsregels uit te voeren.
Alhoewel de subsidiesystematiek
bestaat uit de drie samenhangende onderdelen: beleidskader, k
Kaderverordening, ;
Beleidskaderb;
Beleidsregels is ;
Is besloten
de mogelijkheid om deel- en/of bijzondere verordeningen in het leven te roepen,
niet uit te sluiten. Echter wel met de aantekening dat het hier een
uitzondering op de subsidiesystematiek betreft, en alleen wordt benut indien
een wet dit voorschrijft of een rechtmatige verlening van subsidie in
voorkomende gevallen hiertoe dwingt.
Artikel 3 Grondslag subsidieverstrekking
Dit artikel is bedoeld om een belangrijk
uitgangspunt vast te leggen, te weten dat “subsidie
bedoeld is als
instrument om gemeentelijk beleid te realiseren”. In het beleidskader zijn de
hoofddoelstellingen/beleidsdoelen van het gemeentelijk beleid geformuleerd en
in specifieke beleidsterreinen neergeslagen. De
hoofddoelstellingen/beleidsdoelen wijken niet af van staand beleid, maar zijn
wel zodanig geformuleerd, dat gewijzigd en/of nieuw beleid binnen de
doelstelling past.
In die gevallen waar nieuwe
inzichten en beleid niet in een van de hoofddoelen/beleidsdoelen passen, kan
een daartoe strekkende beleidsnota, vast te stellen door de gemeenteraad, het
verlenen van subsidie rechtmatig maken. Bij structurele aanpassingen
van het beleidskader bijv. in verband met een nieuwe/andere
samenstelling van de raad wordt
het nieuwe beleid dan ingevoegd. Alhoewel van deze
uitzondering in de praktijk niet of nauwelijks gebruik zal worden gemaakt, kan
deze uitzondering in voorkomende situaties legitiem uitkomst bieden.
Artikel 4 Subsidie verstrekken aan:
1. Privaat rechtelijke
rechtspersonen; dat zijn Stichtingen en Verenigingen. Het zijn van oudsher
organisatievormen die een doel of doelen nastreven en deze doelen door middel
van activiteiten realiseren. Gemeenten verstrekkening
subsidies wanneer deze doelen passen in het gemeentelijk beleid. Een van de
voorwaarden is, en daar gaat dit artikel over – dat stichtingen en verenigingen
zich aan het “rechtspersonenrecht” dienen te houden. Belangrijk is hierbij dat
(na toestemming van de gemeente) een batig saldo alleen mag worden aangewend
voor het realiseren van het doel van de rechtspersoon.
Voor de
gemeente telt in dit verband, dat er altijd een bestuur is waarmee de gemeente
overeenkomsten kan afsluiten, en in rechte kan aanspreken op het nakomen van
verplichtingen en tekortkomingen. Boek 2 Burgerlijk Wetboek (Stichting art.
2:285 – 304 BW en Vereniging art. 2:26 – 52 BW) geven de gemeente de
mogelijkheid rechtspersonen aan te spreken. Dat kan bij
“natuurlijke personen” niet.
2. Een natuurlijk persoon of personen is/zijn drager(s) van rechten en plichten. Maar het zijn geen rechtspersonen in de zin dat zij als organisatie geen bestuur hebben die op grond van het “rechtspersonenrecht” overeenkomsten kunnen afsluiten en op het nakomen daarvan aanspreekbaar zijn. In voorkomende gevallen zijn zij slechts als “individu” aanspreekbaar.
Houdt dit dan in, dat particulier initiatief onmogelijk is door het gestelde in lid 1 van dit artikel.
Allerminst! De gemeente onderschrijft het belang van particuliere initiatieven die daadwerkelijk bijdragen aan het realiseren van gemeentelijk beleid. Een van de vele voorbeelden zijn de straatfeesten, een bijdrage aan de “samenhang en leefbaarheid” van de straat of de buurt. Daarnaast is de gemeente verplicht het verstrekken van subsidies, rechtmatig, doelgericht en doelmatig te maken en te houden. Daarom geeft lid 2 van dit artikel de mogelijkheid om bestaande en nieuwe initiatieven (mits zij passen in het gemeentelijk beleid) eenmalig mogelijk te maken, en dan in goed overleg tussen gemeente – initiatiefnemers naar een structurele oplossing te zoeken, waardoor enerzijds gewaarde initiatieven in stand blijven, maar ook anderzijds de rechtmatige, doelgerichte en doelmatige subsidieverstrekking gewaarborgd is. Ook kan gedacht worden aan de mogelijkheid om bijvoorbeeld via de buurtvereniging een subsidie als bedoeld aan te vragen.
Artikel 5 Termijn
1. Een aanvraag om subsidie voor het lopend subsidiejaar betekent dat de subsidieaanvrager behoefte heeft op een zo snel mogelijk antwoord, zodat gepland en georganiseerd kan worden. Acht weken is een termijn die ter zake in de jurisprudentie als redelijk wordt aangemerkt. Het college kan een andere termijn bepalen, indien de aard van het initiatief van de subsidieaanvrager en diens tijdplanning dat noodzakelijk maakt.
2. Een subsidieaanvraag voor het komende jaar of jaren kan binnen 6 weken worden beantwoord, hetzij door een “voortgangsbericht”, hetzij door hetgeen in artikel 7 wordt bepaald. In het algemeen wordt een aanvraag van een nieuwe subsidieaanvrager beantwoord door middel van een voortgangsbericht; voor een bestaande subsidierelatie kan artikel 7 van de verordening worden toegepast.
Voortgangsbericht (de juridisch betekenis): het antwoord op een subsidieaanvraag waarin wordt aangegeven dat het besluit op de aanvraag niet binnen de gestelde termijn gegeven kan worden en de reden daarvan motiveren.
3. Indien de aanvraag om subsidie niet voldoet aan alle wettelijke voorschriften wordt de subsidieaanvrager in de gelegenheid gesteld dit te herstellen, en wel binnen een redelijke te stellen termijn.
Hoofdstuk 2 Aanvullende bepalingen op Titel 4:2 Awb
Artikel 6 Subsidieplafond
1. Een subsidieplafond kan slechts bij of krachtens wettelijk voorschrift worden vastgesteld. Een subsidie wordt geweigerd voor zover door verstrekking van subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden. Het subsidieplafond is geregeld en vastgelegd in de Kaderverordening. Dat betekent dat wanneer het beschikbare budget (het door de raad vastgestelde subsidieplafond) uitgegeven is, dit een wettelijke grond oplevert om geen subsidie te verstrekken.
2. Subsidieverdeelsleutels zijn verdelingscriteria door het college van burgemeester en wethouders vastgelegd in beleidsregels en afgeleid van de door de raad vastgestelde subsidieplafond(s), teneinde “onoverzichtelijke ontwikkelingen” in subsidieaanvragen te beteugelen en tot een behoorlijk en rechtmatige verdeling van de middelen te komen.
Ook hier is het duaal stelsel toegepast. De raad stelt het subsidieplafond vast, en het college geeft invulling aan de uitvoering daarvan.
Artikel 7 Begrotingsvoorbehoud
De gemeenteraad stelt jaarlijks in het kader van de begrotingsbehandeling de budgetten vast die voor de subsidieverstrekking beschikbaar zijn. Daarom dient een beschikking subsidieverlening – indien de subsidie wordt verleend voor een jaar of periode die ten laste komt van een begroting die nog niet is vastgesteld, dit voorbehoud in de beschikking te zijn vastgelegd.
Artikel 8 Regel(s) subsidieverlening
De regels die gesteld zijn of nader gesteld kunnen worden zijn beleidsregels. Het vierde lid van artikel 1:3 Awb omschrijft een beleidsregel “als een bij besluit vastgestelde regel, een informele richtlijn voor overheidsorganen teneinde te komen tot het hanteren van vaste gedragsregels bij de uitoefening van hun bevoegdheden”. Een beleidsregel is primair intern gericht. Daarmee wordt bedoeld, dat de gedragsregels gelden voor de politieke en ambtelijke organisatie. Bestuursorganen hebben vaak een bepaalde beslissingsruimte. Door het instellen van beleidsregels wordt duidelijk hoe met deze beslissingsruimte wordt omgegaan. Door publicatie wordt het burgers en belanghebbenden duidelijk op welke wijze het bestuursorgaan inhoud en vorm geeft aan haar (subsidie) beleid en beslissingsruimte. Daar kan het gemeentebestuur in rechte vervolgens aan worden gehouden
Artikel 9 Termijn indiening aanvraag tot subsidieverlening en voor deze aanvraag te overleggen documenten.
a. In een beleidsregels zijn de gestelde termijnen aangegeven.
b. Met relevante documenten wordt bedoeld dat alleen die documenten worden gevraagd die noodzakelijk zijn om de aanvraag tot subsidieverlening te beoordelen.
Artikel 10 Weigerings- en intrekkingsgronden.
1. De Awb geeft in artikel 4:25 en artikel 4:35 deze weigeringsgronden aan:
Artikel 4:25 gaat over het subsidieplafond (zie artikel 6 van de Kaderverordening en deze toelichting).
Artikel 4:35 luidt:
1. De subsidieverlening kan in ieder geval worden geweigerd indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat:
a. De activiteiten niet of niet geheel zullen plaatsvinden;
b. De aanvrager niet zal voldoen aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. De aanvrager niet op een behoorlijke wijze rekening en verantwoording zal afleggen omtrent de verrichtte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
2. De subsidieverlening kan voorts in ieder geval worden geweigerd, indien de aanvrager:
a. In het kader van de aanvraag onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van deze gegevens tot een onjuiste beschikking op de aanvraag zou hebben geleid; of
b. Failliet is verklaard of aan hem surseance van betaling is verleend of ten aanzien van hem de schuldsanering natuurlijke personen van toepassing is verklaard, dan wel een verzoek daartoe bij de rechtbank is ingediend.
Artikel 4:35 bevat een niet limitatieve opsomming van de gronden waarop een subsidie geweigerd kan worden. De weigeringsgronden genoemd in a tot en met e is een door de Awb toegestane aanvulling.
2. De Awb geeft in artikel 4:50 de gronden voor intrekking en wijzigingen (ten nadele van de ontvanger) aan. Dit artikel luidt:
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld, kan het bestuursorgaan de subsidieverlening met inachtneming van een redelijke termijn intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen:
a. Voor zover de subsidieverlening onjuist is;
b. Voor zover veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten; of
c. In andere bij wettelijk voorschrift geregelde gevallen.
2. Bij intrekking of wijziging op grond van het eerste lid, onderdeel a of b, vergoedt het bestuursorgaan de schade die de subsidieontvanger lijdt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan.
Artikel 11 Nadere verplichtingen subsidieontvanger
Hier is sprake van dDwingend
recht.
Artikel 12 Voorschotten
Het college kan zonodig
voorschotten op de subsidie verstrekken, en indien nodig een beleidsregel
opstellen (vgl.
beleidskader
hoofdstuk 4, punt 4)..
Artikel 13 Regels inzake overschotten en te korten
Ook voor dit onderdeel bevat het beleidskader het
uitgangspunt (beleidskader hoofdstuk 4, punt 5).Geen
nadere toelichting.
Artikel 14 Periodieke evaluatie en toetsing
Het periodiek evalueren geschiedt aan de hand van een jaarlijkse toetsing. Hiervoor is een toetsingskader opgesteld.
Hoofdstuk 3 Overgangs- en slotbepalingen
Bij inwerkingtreding van een nieuwe regeling is het belangrijk aan te geven onder welk regelgevingsregime reeds ingediende aanvragen worden afgehandeld. Hoewel er in het kader van de nieuwe subsidieregelgeving geen sprake is van inhoudelijk nieuw beleid is er uit praktische overwegingen (liggende aanvragen met gebruikmaking van bestaande terminologie) voor gekozen het ‘oude recht’ op reeds ingediende aanvragen van toepassing te laten zijn.
Geen nadere
toelichting.