Inleiding

In uw vergadering van 3 december jl heeft u gesproken over de evaluatie van de begroting 2008-2011. De volgende punten kwamen daarbij naar voren:

- Moet er een kadernota komen

- Moet een kadernota financieel, beleidsmatig of beider inzicht bieden

- Hoeveel tijd moet er beschikbaar zijn ter voorbereiding op de vaststelling van de begroting

- Rol en plaats van de politieke markt

- Doel en plaats commissiebehandeling

De griffie heeft de opdracht meegekregen om vanuit deze discussie met een voorstel te komen met de wijze van behandelen van de begroting.

De griffie acht het van belang te benoemen dat een dergelijke discussie feitelijk niet gevoerd kan worden zonder duidelijke inbedding in een planning & control (P&C) cyclus en nog sterker vanuit een duidelijke visie op P&C. een cyclus die een jaarlijks terugkerend patroon doorloopt. Indien deze cyclus is ingebed hoeft niet jaarlijks de raad een besluit te nemen over het ordevoorstel maar kan dit gelijktijdig met het reguliere vergaderschema worden vastgesteld door het presidium.

De functie van een P&C cyclus

De functie van P&C is in feite weergegeven in onderstaand figuur.

Gewenste ontwikkelingen

Een gemeentebestuur wil beoogde effecten te weeg brengen in de stad en omgeving. Vanuit de volksvertegenwoordigende rol hebben alle fracties een visie op die gewenste ontwikkelingen. De fracties verwoorden dat in hun verkiezingsprogramma’s. Op basis van deze programma’s zijn er bepaalde meerderheden in de gemeenteraad te bereiken die uiteindelijk leiden tot een visie voor de komende vier jaar. Deze visie wordt opgenomen in een college- of raadsprogramma. Met dat programma gaat de raad aan de slag.

Externe ontwikkelingen

Tegenover de gewenste ontwikkelingen heeft de gemeenteraad te maken met allerlei externe ontwikkelingen zoals wettelijke taken, economische- en demografische ontwikkelingen.

Vanuit dat spanningsveld wordt een programmabegroting opgesteld. Met daarin doelen afgezet tegen de beschikbare middelen. De uitvoering van een dergelijke exercitie zou moeten leiden tot de gewenste effecten.

Feitelijk is de eerste programmabegroting van een nieuwe raadsperiode de basis en vormen de opvolgende begrotingen bijstellingen die moeten leiden tot uiteindelijk de ontwikkelingen op korte en lange termijn zoals verwoord in het raadsprogramma. Dit is de P&C cyclus in een gemeente.

Deze cyclus kent in zijn eenvoudigste gedaante een planning (begroting = kaderstelling) en verantwoording (verslag = controleren). Dit (programmabegroting en programmaverslag) zijn de enige wettelijke vereisten die de raad, ook tijdig (15 november respectievelijk 15 juli), moet aanbieden aan de toezichthouder (de provincie).

Alle instrumenten die daar tussen in zitten zijn vrije keuzes van de raad (= vraagteken in figuur). Bij het introduceren van een instrument dient de raad zich altijd af te vragen waarom willen we het? en wat kunnen we ermee? Feitelijk geldt dat ook voor tussentijdse besluiten. Ook die zal de raad af moeten zetten ten opzichte van de uitgangspunten die zijn opgenomen in de begroting.

De Delftse P&C cyclus

De basis voor een P&C cyclus zou gevonden moeten worden in de financiële verordening die gebaseerd is op artikel 212 van de Gemeentewet. De huidige financiële verordening kent:

- Programmabegroting (artikel 2)

- Tussentijdse rapportage en informatie (artikel 6)

- Jaarstukken (artikel 7)

Toch hebben de afgelopen jaren diverse andere documenten de revue gepasseerd die onderdeel uit maakten van een dergelijke cyclus. Te denken valt aan discussienota’s, nota financieel perspectief, kadernota. Om een jaarlijks terugkerende discussie te voorkomen verdient het aanbeveling om de P&C cyclus op te nemen in de financiële verordening.

Aangezien halverwege een cyclus van enig jaar de planning (begroting) voor het volgende jaar opgesteld dient te worden moeten de diverse documenten zorgvuldig op elkaar in grijpen. Daarom worden hieronder de diverse relevante documenten besproken.

1. De jaarstukken

Het jaarverslag dient uiterlijk 15 juli aangeboden te zijn bij gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland. Deze datum is met de introductie van het BBV vervroegd en was 15 september. Landelijk is er een tendens gaande dat de jaarrekening nog eerder vastgesteld zou moeten zijn door de raad om input te kunnen leveren voor het vervolg van de cyclus. Daarmee is het jaarverslag naast een verantwoordingsdocument ook een sturend instrument geworden. Van belang is daarbij wel dat het jaarverslag de meerjarige / toekomstige effecten laat zien. En zou bij de jaarstukken (indien noodzakelijk) ook een begrotingswijziging beschikbaar moeten komen voor het lopende jaar en volgende jaren.

De raad van Delft heeft al langer de wens geuit om het verslag eerder (mei) vast te stellen. Overwogen zou kunnen worden de accountant te vragen om advies te geven waar in het proces het opstellen van de rekening versneld kan worden.

2. De tussentijdse rapportage

In Delft was het gebruikelijk in het voorjaar en najaar met een dergelijke rapportage te komen. De afgelopen twee jaar heeft de raad alleen in het najaar een separate tussentijdse rapportage ontvangen. In 2007 was de 1^e tussentijdse rapportage opgenomen in de kadernota.

Wat kan de raad met een tussentijdse rapportage:

- Controlerend instrument: Voortgang van de diverse projecten en de lange- en korte termijndoelstellingen;

- Mogelijkheid om bij te kunnen sturen.

In de praktijk blijkt dat gemeenteraden bij het vaststellen van de tussentijdse rapportage niet aan bijsturen toekomen. Het instrument wordt vooral gebruikt in de controlerende rol. Dat kan komen door de wijze waarop de rapportage is opgesteld maar het kan ook komen door de timing van het instrument: wanneer wordt deze aan de raad aangeboden. Indien sturen gewenst is zou een dergelijke rapportage gebruikt moeten worden als input bij de start van een nieuwe cyclus van de begroting/kadernota.

Geadviseerd wordt, indien de kadernota ook een financiële component kent, de 1^e tussentijdse rapportage onderdeel van kadernota laten uitmaken.

De raad zou een uitspraak moeten doen over de inhoud en de doelstellingen van de 2^e tussentijdse rapportage. Prioriteit zou moeten komen te liggen bij het op orde brengen van de basis van de cyclus (kadernota-begroting-verslag). En pas daarna een discussie voeren over de wijze waarop de tussentijdse rapportage een toegevoegde waarde kan hebben.

3. Kadernota

De discussienota’s, de nota financieel perspectief en de kadernota kunnen feitelijk gezien worden als representant van elkaar. De raad wenst op een vroeg tijdstip kaders te kunnen meegeven die het college kan gebruiken voor verdere verwerking in de begroting. De afweging dient gemaakt te worden of de kaderstellende discussie moet plaats vinden met of zonder de kennis van de financiële mogelijkheden voor het komende jaar. Aangezien de financiële mogelijkheden pas bekend worden in de junicirculaire van BZK (in 2007 op 29 juni) en ook het jaarverslag pas in juni wordt vastgesteld, is een vroege financiële kadernota eigenlijk niet goed mogelijk.

Bij een late financiële kadernota kan afgevraagd worden of de keuzes die daarin gemaakt worden nog wel goed verwerkt kunnen worden in de begroting. Dit kan alleen indien de begrotingsbehandeling zo ver mogelijk naar achteren geschoven wordt en zo kort mogelijk duurt. In veel gemeenten komt de begroting in de maand oktober beschikbaar en wordt deze begin november vastgesteld.

Gezien de aard van de kadernota (kaderstellende discussie) zou overwogen kunnen worden (ook) bij de kadernota algemene beschouwingen te houden.

4. De programmabegroting

De begroting dient uiterlijk 15 november aangeboden te worden aan gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland. De procedure is vrij in te vullen.

Versimpeld is de begroting van het volgende jaar een optelsom van de (gewijzigde) begroting van het lopende jaar plus de ontwikkelingen en wensen van het lopende jaar. Afhankelijk van de financiële situatie kunnen er dan beleidsintensiveringen of ombuigingen plaatsvinden. Lastige element is dat de verandering van de grootste geldstroom (algemene uitkering van het rijk) bekend wordt gemaakt in de junicirculaire (voorheen meicirculaire) die de afgelopen jaren pas eind juni is ontvangen.

Indien bij de kadernota voor het reces duidelijke (beleidsmatige en zo mogelijk financiële) kaders worden meegegeven, is een vroeg beschikbaar komen van de begroting eigenlijk niet noodzakelijk.