Bijlage 1 bestemmingsplan binnenstad

De afgelopen maanden is van gedachten gewisseld omtrent de vraag of het mogelijk is bestaande bebouwing in de binnenstad te behoeden voor sloop. De monumenten (Rijks en gemeentelijk) zijn wettelijk voldoende beschermd. Er is echter een grote categorie panden die voor de beleving en voor de cultuurhistorische waarde van de binnenstad van groot belang zijn en die een dergelijke bescherming missen. De vraag is aan de orde of deze bebouwing effectief te beschermen is via een sloopverbod.

De binnenstad is aangewezen tot beschermd stadsgezicht (BS). Het is van belang goed na te gaan of de panden die geen status als Rijks- of gemeentelijk monument hebben toch beschermd kunnen worden tegen sloop.

Uitgangspunt van deze notitie is: nagaan of het mogelijk is om wettelijke bevoegdheden beter te benutten. Ook al zou sloopverbod niet haalbaar zijn, dan nog zou nagedacht moeten worden over meer instrumenten om tenminste te trachten sloop te bemeoilijken dan wel in overleg te komen met de eigenaar die van plan is tot sloop over te gaan. Vandaar deze notitie, die doorvertaling kan krijgen in het bestemmingsplan.

Allereerst wordt een kort overzicht gegeven van het wettelijk kader. Dan een aantal overwegingen en conclusies Tot slot: een voorstel om maximaal inhoud te geven aan het streven om de panden in kwestie te kunnen behouden.

I. Wettelijke mogelijkheden om het slopen te reguleren.

1. Monumentenwet 1988. In deze wet wordt in artikel 37 bepaald dat “het verboden is zonder vergunning een bouwwerk geheel of gedeeltelijk af te breken”. Verder wordt verwezen naar de artikelen 21, 22 en 23 van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing verwezen. Het belangrijkste is art. 21 lid 1: aldaar wordt bepaald dat sloopvergunning mag worden geweigerd als nog geen vervangende bouwaanvraag is ingediend. In de meeste gevallen zal een eigenaar willen slopen ten gunste van algehele of gedeeltelijke nieuwbouw. Als voldaan wordt aan de bouw- en functieregels van het bestemmingsplan en aan een beeldkwaliteitsplan houdt de gemeente deze eigenaar niet tegen.

2. Wet op de Ruimtelijke Ordening, aanlegvergunning. Een andere mogelijkheid is verankerd in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). De basis is art. 14 WRO. In dat artikel wordt de mogelijkheid gegeven om in het bestemmingsplan te verbieden dat “bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, worden uitgevoerd zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders”. Het slopen is als zo’n “werk” te zien. In artikel 44 worden regels gegeven in welke gevallen een aanlegvergunning “alleen mag en moet worden geweigerd”. In de bestemmingsplanvoorschriften moeten die voorwaarden dus zo objectief en limitatief mogelijk worden geformuleerd. Vandaar de bewoordingen “mag en alleen en moet” die gelijkluidend zijn aan die in art. 44 van de Woningwet. Daar gaat het om de weigeringsgronden voor een bouwvergunning. Omtrent het onderwerp slopen in het BS bestaat jurisprudentie. Uitgangspunt in een beschermd stads- en dorpsgezicht is het geven van bescherming aan cultuurhistorisch waardevolle bebouwing -niet zijnde monumenten -. Daartoe kàn een sloopvergunningenstelsel worden gebruikt op basis van art. 14 WRO. Deze mogelijkheid is niet onomstreden, maar wordt door de jurisprudentie wel aanvaard. Een vergunningensysteem mag niet zo ver gaan dat daardoor in feite een sloopverbosd wordt opge;legd. OOok mag zo’n regime niet in de plaats treden van een aanwijzing tot monument. Deze is immers met rechtwaarbvorgen omkleed. Er zijn ook finaciele middelen - hoewel niet toereeinkend - om de gevolgen van de status van dergelijke officieel aangewezen bebowuing op te vangen. Conclusie: verder dan een vergunningenstelsel kan men niet gaan anders wordt het bp. een pseudo-aanwijzing tot beschermd monument.

3. Wet op de Ruimtelijke Ordening, beschrijving in hoofdlijnen. In art. 12 van het Besluit op de ruimtelijke ordening wordt de mogelijkheid gegeven om in planvoorschriften een zgn. beschrijving in hoofdlijnen (bih) op te nemen “van de wijze waarop met het plan de doeleinden worden nagestreefd”. Deze wat cryptisch formulering leidt in de praktijk tot een ruime diversiteit aan juridisch gemaakte beleidsomschrijvingen in planvoorschriften. Middels een bih kan beleid een juridische doorvertaling krijgen. Men zou een anti-sloopbeleid kunnen formuleren in de toelichting bij het plan, dat vervolgens in de voorschriften opnemen en in de toepassing van het plan, bij de beoordeling van bouwaanvragen dus, gaan toepassen. Het is geen sloopverbod in de eigenlijke zin des woords, maar meer een mechanisme waarmee de eigenaar, die wil slopen, gedwongen wordt uit te leggen waarom die optie zijn voorkeur heeft. De gemeente zou hem via overleg tot andere gedachten kunnen brengen en eventueel financiële tegemoetkoming in het vooruitzicht stellen bij behoud. Als de eigenaar het been echter stijf houdt kan echter sloop gevolgd door vervangende nieuwbouw niet tegengehouden worden. Een belangrijke factor is voorts nog dat de gemeente wettelijk verplicht is een bouwvergunning binnen 13 weken te verlenen. De tijd voor overleg en alternatieven kan daardoor beperkt worden. Bij de aanvraag om bouwvergunning moet reeds verlangd worden dat aanvrager de analyse levert op basis waarvan de gemeente haar afweging moet maken. Daarvoor moeten regels worden ontwikkeld, desnoods moet de gemeente daarbij actief zijn.

4. Combinatie van aanlegvergunning en b.i.h. Een logische stap is het aan elkaar koppelen van het systeem van de aanlegvergunnig en het daaraan ten grondslag liggende beleid dat in de b.i.h. vast ligt. Daarmee wordt de duidelijkheid en dus de rechtszekerheid gediend. Overleg op basis van een b.i.h. heeft ook een meer solide juridische basis.

5. Bouwverordening. Ingevolge de Bouwverordening moet degene die een bouwwerk sloopt zich van een vergunning voorzien. Het betreft echter een vergunning die hoofdzakelijk technische en veiligheidsaspecten bestrijkt.

6. Leefmilieuverordening. Binnenkort wordt de goedkeuring verwacht van de LMV Horeca Binnenstd. Daarin komt ook een sloopregeling voor aangezien de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing daartoe verplicht. Ook hier betreft het technische vereisten, parallel aan die van de Bouwverordening.

De conclusies ten aanzien van sloopvergunningssystemen is:

De gemeente kan de particulier die per se zijn oudbouw - niet zijnde een monument - door nieuwbouw wil vervangen niet tegenhouden. Het kan hem moeilijk(er) gemaakt worden. Er is een goede ingang om via overleg en het stimuleren van alternatieven die van behoud uitgaan. Verder zijn compromissen denkbaar zoals het gedeeltelijk sparen van de bestaande bebouwing via een sloopvergunning onder voorwaarden. Een goede benutting van de wettelijke mogelijkheden zal waarschijnlijk leiden tot het behoud van een groter aantal oude panden of belangrijke gedeelten daarvan, zoals voorgevels.

II. Andere aspecten.

Alvorens te kiezen voor een systeem van sloopvergunnigen moeten aspecten die bij de afweging aan de orde komen in beeld gebracght worden. Een aantal “overwegingen” wordt hieronder weergegeven.

1. Bepaling van de objecten. In de binnenstad is een groot aantal Rijks- en gemeentelijke monumenten. Daarnaast een paar duizend bouwwerken met uiteenlopende cultuurhistorische waarde. Het is geen eenvoudige zaak om een zinvolle selectie te maken. Een sloopvergunningenstelsel dat alle bebouwing betreft is niet hanteerbaar en mist objectieve criteria. Dan is er ook nog de gedeeltelijke sloop/nieuwbouw.

2. Planschade. Planschade in de zin van art. 49 WRO is niet automatisch aan de orde als het om een vergunningensysteem gaat. Wel als een absoluut verbod zou worden geïntroduceerd. Daarvoor is overigens geen wettelijke grondslag. Dat blijkt uit de jurisprudentie rond art. 14 WRO: een sloopvergunning moet via de voorwaarden of criteria niet onmogelijk gemaakt worden. Een sloopvergunning kan dus verleend worden. Als die geweigerd wordt kan men daartegen procederen. De rechter weegt de belangen af. Het enkele feit van het opnemen van het systeem is geen grond voor art. 49 WRO claims. Niettemin moet dit aspect tevoren goed uitgezocht worden.

3. Procedures. Men moet zich realiseren dat een systeem van sloopvergunningen extra procedurele complicaties geeft. In het onderhavige geval krijgen we eventueel vier soorten: ex Bouwverordening, ex Leefmilieuverordening, ex Monumentenwet en ex WRO. Als we zouden kiezen voor het toevoegen van de aanlegvergunning, is dat ook een procedurele ingang voor derden die het niet eens zijn met een verlening van sloopvergunning.

4. Belang van de vraag. De aan de orde gestelde vraag is het meest actueel bij algehele vervanging van een bestaand pand door nieuwbouw. Het gaat in de praktijk echter om minder vaak voorkomende gevallen. De bedreigingen van de historiciteit zitten meer in de sfeer van de grootschaligheid bij projectontwikkeling dan in de sfeer van de particuliere vervanging van een enkel pand. Bovendien zal binnen afzienbare tijd de Beleidsnota Architectuur Binnenstad beschikbaar zijn. Op basis van die nota kan uit de toon vallende nieuwbouw vermeden worden.

5. Stedebouwkundige onderbouwing. Het beperken van de mogelijkheden die aan de individuele burger ter beschikking staan is mogelijk met de bestaande wettelijke middelen. De gemeente kan zich aldus vrij ver distantiëren van het oude Komplan 1976 als er maar geen sprake is van onevenredige benadeling. Verschillen met het oude Komplan treden onder meer op bij de bouwgrenzen en -hoogten en de regeling inzake de erfbebouwing. Daarvoor bestaan goede stedenbouwkundige motieven die bovendien beleidsmatig al verankerd zijn in de Startnota. Die zullen ook aangedragen moeten worden als de gemeente iemand wil verhinderen zijn pand te vervangen door nieuwbouw die voldoet aan de bepalingen van het bp. en het beeldkwaliteitsplan.

6. Historiserende vervanging. Het historiserend, harmoniserend of kopiërend vervangen van oude bebouwing blijft in de discussies meestal op de achtergrond. Men kan zich afvragen wat de meerwaarde van een sloopvergunning is als betrokkene een gebouw in dezelfde trant zou willen herbouwen.

7. Financiële tegemoetkoming. Het lijkt een goede zaak om geld te reserveren om de nadelige gevolgen op te vangen: àls een sloopvergunning geweigerd zou worden en betrokkene moet dus een bestaand pand herontwikkelen kan dit een schade-aspect opleveren.

8. Afwijking van de bestaande praktijk elders. Een kort onderzoek bij andere gemeenten met een historische binnenstad heeft opgeleverd dat daar geen systeem van kracht is met sloopvergunninen zoals hierboven omschreven. Men kan vraagtekens zetten bij de effectiviteit als toch geen absoluut sloopverbod kan worden opgelegd. In enkele beschermde binnensteden zijn zelfs globale bestemmingsplannen van kracht. Het Delftse plan zwaait nogal ver door naar de behoudende richting.

III. Voorstellen.

Tot slot een paar voorstellen. Het is en blijft onbevredigend dat in feite het grootste deel van de bestaande bebouwing in de binnenstad “vogelvrij” is. Met gebruikmaking van het huidige instrumentarium, en vooral art. 14 WRO en art. 12 Bro kan een basis gecreëerd worden om meer bebouwing te beschermen dan alleen de officiële monumenten.

I. Een selectief sloopvergunningenstelsel (art. 14 WRO) kan de aanbeveling verdienen voor de volgende objectief begrensde gevallen:

a. De panden uit de periode 1850 - 1940 die door de provincie zijn genomineerd in het kader van het Monumenten Inventarisatie Project (MIP); immers: van deze panden is door deskundigen vastgesteld dat zij cultuurhistorische waarde hebben. Zij kunnen op de plankaart worden aangeduid waardoor aan de eis van objectiviteit is voldaan. De desbetreffende opname is neergelegd in een tweetal dikke boekwerken. Die zijn niet in de openbaarheid gebracht. Dat is wel een voorwaarde voor een beleid dat erop gebaseerd zou worden.

b. De panden die de gemeente voornemens is uit de MIP-lijsten aan te wijzen tot gemeentelijk monument; deze categorie is een onderdeel van de onder a. genoemde groep. De criteria om een aanlegvergunning te weigeren zouden zwaarder moeten zijn om te voorkomen dat een toekomstig gemeentelijk monument ons ontvalt als de bescherming nog niet geformaliseerd is in de aanwijzing tot gemeentelijk monument.

c. Panden die een Rijks- of gemeentelijk monument flankeren en/of verbinden. Men kan zich voorstellen dat een nieuwbouwpand in het ensemble dissoneert. Daarom kan een indifferent ouder pand toch een toegevoegde waarde hebben omdat het uit eenzelfde periode dateert als het beschermde buurpand. Ook deze categorie is objectief te begrenzen en kan op de plankaart worden aangegeven.

d. De MIP-panden betreffen de periode 1850 - 1940. Er zijn waarschijnlijk ook nog panden uit de periode ervoor en erna die in cultuurhistorisch opzicht waardevol zijn en die onder het sloopregime zouden moeten vallen. Dit moet nader uitgezocht worden.

e. Tenslotte kan gedacht worden aan typerende rijtjes: er is bv. 19^e eeuwse bebouwing in de vom van een rij uniforme panden. Het wegvallen van één pand kan betekenen dat de ensemblewaarde van de overblijvende panden wegvalt.

II. Verder lijkt het ‘t overwegen waard om voor deze gevallen een financiële tegemoetkoming in het vooruitzicht te stellen, omdat het weigeren van sloopvergunning in financieel opzicht een schadepost kan zijn.

III. Bij het overleg inzake een aangevraagde sloopvergunning kan bezien worden of toevoeging van het pand aan de voorraad gemeentelijke monumenten een optie kan zijn. Dit zal wel gepaard moeten gaan met een finaciële tegemoetkoming.

IV. Een beschrijving in hoofdlijnen maakt deel uit van het stelsel. In de planvoorschriften zou kunnen worden bepaald dat uitgegaan wordt van “behoud en herstel van het bestaande tenzij aangetoond is dat vervangende nieuwbouw in redelijkheid niet geweigerd kan worden”. De bewijslast wordt bij aanvrager gelegd. Aldus heeft de gemeente de tijd om tot een beoordeling te komen en eventueel te overleggen of behoud van het bestaande een optie is. Afhankelijk van dat oordeel kan bezien worden of de aan de mogelijkheid gekoppelde aanlegvergunning tot slopen al dan niet verleend kan worden. Bovendien kan men “redden wat er te redden is” via voorwaarden die aan een verleende vergunning verbonden worden. Ook in dit geval is een mogelijkheid om financiële tegemoetkoming te geven het overwegen waard.

In alle gevallen blijft echter de conclusie overeind: als overleg niets oplevert en een eigenaar van een niet-monument blijft opteren voor vervangende nieuwbouw binnen de geldende voorschriften, zal de gemeentelijke medewerking daaraan niet onthouden kunnen worden, zelfs niet als een subsidie in het vooruitzicht wordt gesteld. De voorgestelde juridische instrumenten kunnen echter wel een belangrijke impuls betekenen om het behoud van het bestaande te bevorderden.

Abel de Jong. 8 september 2000