Gevolgen van de vernietiging van het bestemmingsplan “Technische Herziening Komplan 1976” de afdoening van bouwaanvragen en een voorbereidingsbesluit voor de binnenstad.
Geacht college,
De afgelopen tijd is intensief overlegd inzake de gevolgen van het besluit van 22 september 1999 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) voor de dagelijkse praktijk van het verlenen, aanhouden of weigeren van bouwaanvragen in de binnenstad. De interne gedachtenwisseling over het onderwerp heeft de onderhavige nota tot resultaat gehad.
De nota is mede bedoeld voor de gedachtenwisseling in de commissie Duurzaamheid. Onder punt 6 (handhaving) is een beschouwing opgenomen die cursief is afgedrukt en die in aanmerking komt voor behandeling in een besloten gedeelte van de commissievergadering. De vraag die wethouder Grashoff heeft gesteld omtrent de proceduretijd en de vatbaarheid voor bezwaren van bouwaanvragen in de nu ontstane situatie wordt separaat achter deze nota door BWT beantwoord (bijlage 1). Tevens is separaat achter deze nota als bijlage 2 toegevoegd enig inzicht in de relatie met de Exploitatieverordenig Horeca 1998. Bij deze nota is een schema gevoegd (bijlage 3) waarin de te nemen stappen zijn aangegeven met vermelding van de samengevatte inhoud, het overlegtraject en de beslismomenten.
1. Plan van Aanpak.
Het besluit van de ABRS betekent een versnelling van het proces om te komen tot de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan voor de binnenstad. Op grond van wettelijk voorschrift is een aanhoudingsbescherming van twee jaar van kracht, te rekenen vanaf 22 september. Vóór het beëindigen van die termijn moet een nieuwe stedebouwkundige regeling in ontwerp ter inzage worden gelegd. Teneinde het planproces te structureren is allereerst een Plan van Aanpak noodzakelijk. Daarin wordt in het kort een overzicht gegeven van de op te stellen stukken, de inzet van de beschikbare en de eventueel in te huren capaciteit, de benodigde middelen, het tijdschema en de hoofdlijnen van de organisatie.
Dit Plan van Aanpak zal worden besproken in de commissie Duurzaamheid.
Het concept voor het Plan van Aanpak zal nog in december aan wethouder Grashoff worden voorgelegd. Het streven is erop gericht dit stuk op 4 januari 2000 te bespreken in de vergadering van commissie Duurzaamheid. Het Plan van Aanpak zal het karakter hebben van een stuk gericht op de intern gemeentelijke taakstelling en geen uitspraken bevatten omtrent de inhoud van het op te stellen nieuwe bestemmingsplan.
2. Startnota.
In de komende periode, vanaf nu tot en met februari 2000, wordt met voortvarendheid gewerkt aan het in concept opstellen van een Startnota. Daaronder wordt verstaan een document dat richting geeft aan beleid voor de binnenstad en als basis zal dienen voor het op te stellen bestemmingsplan Binnenstad. De Startnota omvat voor een deel dezelfde elementen als het Plan van Aanpak, te weten de organisatie en tijdschema voor het komende bestemmingsplan. Het stuk heeft echter een meer stedebouwkundige inhoud en strekking. Aangezien in de binnenstad het accent op het zorgvuldig beheer ligt zal het zwaartepunt gelegd worden op het benoemen van de stedebouwkundige kenmerken van de binnenstad en het aanreiken van een aantal programmatische uitgangspunten voor een beperkt aantal ontwikkelingslocaties. Daarnaast wordt meer in het bijzonder aandacht gegeven aan de onderwerpen voor het komende bestemmingsplan. Duidelijk zal aangegeven worden welk ruimtelijk beleid ten aanzien van de binnenstad gevoerd zal worden. Hierbij valt te denken aan het planologisch veilig stellen van de cultuurhistorische waarden, het bieden van een kader voor individuele en grotere veranderprocessen, de ontwikkeling van het winkelareaal en de beleidsuitgangspunten ten aanzien van de horeca- en de kantoorfunctie. De startnota geeft duidelijk richting aan het nieuwe bestemmingsplan Binnenstad. Dat plan zal voornamelijk een conserverend karakter hebben.
In dat plan zullen ook de noodzakelijke en genuanceerd begrensde flexibiliteitsregels opgenomen worden. Waar mogelijk en nodig zal in de Startnota aangeduid worden welke bebouwingsvoorschriften van de THK
een wijziging zullen ondergaan. Doel is het verkrijgen van een anticipatiekader voor komende ontwikkelingen in de binnenstad.
Het Plan van Aanpak legt de nadruk vooral op organisatie en tijdpad
Thans staat voor ogen de Startnota wel onderwerp te laten zijn van inspraak en informatie. Vanwege het specifieke karakter van het stuk kan dit programma-onderdeel beperkt blijven tot een artikel in de Stadskrant, een voorlichtingsbijeenkomst en een mogelijkheid om zienswijzen kenbaar te maken omtrent het concept voor de Startnota. Het is de bedoeling de Startnota in de commissie Duurzaamheid van maart 2000 aan de orde te stellen. De Startnota kan daarna aan de Provinciale Planologische Commissie worden toegezonden. Dit is van belang omdat gedeputeerde staten bij de goedkeuring van de THK al hebben aangedrongen op de opstelling van een nieuw bestemmingsplan voor de binnenstad.
3. Toetsing van bouwaanvragen in de tussenliggende periode.
Er is sprake van een gestage stroom van bouwaanvragen die de binnenstad betreffen. Het is een primaire zorg om te voorkomen dat aanvragers geconfronteerd worden met vertraging in de afdoening van hun bouwplannen. De nu aan de orde zijnde situatie is buiten toedoen van het publiek ontstaan. Tevens is het in de periode van aanhoudingsplicht en anticipatie noodzakelijk dat voor het verlenen van medewerking aan binnengekomen bouwaanvragen die daarvoor in aanmerking komen een toetsingskader aanwezig is. Daarvoor kan totdat de Startnota is aanvaard, het Komplan 1976 worden gebruikt, doch zal in veel gevallen een op de situatie toegespitste ruimtelijke onderbouwing en een specifieke verklaring van geen bezwaar noodzakelijk zijn.
Het toetsingskader kan niet zijn de juridisch non-existente THK of onverkorte delen daaruit, zoals de bebouwingsvoorschriften. Dit zou er immers toe leiden, dat de gemeente in het ongelijk gesteld wordt als aanvragers aan wie op grond van dit kader een vergunning is geweigerd daartegen een procedure aanspannen, en idem als belanghebbenden procederen tegen op basis van dit zelfde kader verleende vergunningen. Schadeclaims door in het gelijk gestelde bezwaarden worden eveneens kansrijk geacht.
Anders gezegd: om formele redenen of niet, de THK is sinds 22 september 1999 geen geldend bestemmingsplan meer en omdat de gemeente publiekelijk heeft aangekondigd, dat het nieuwe bestemmingsplan niet de THK zal zijn, kan deze ook geen anticipatiekader zijn. De THK is een herziening van het Komplan1976 (met dezelfde kaart). Nu de THK non-existent is resteert als toetsingskader dus slechts het Komplan.
Er wordt naar gestreefd dat de Startnota de functie als toetsingskader zal kunnen overnemen van het Komplan 1976.
4. Voorbereidingsbesluit.
Gelijktijdig met de behandeling van de Startnota kan een voorstel tot het nemen van een voorbereidingsbesluit met een werkingsduur van twee jaar aan de raad worden voorgelegd. Het voordeel van het voorbereidingsbesluit in vergelijking met het van rechtswege nu geldende regime (aanhoudingsbescherming) is dat de grondslag voor anticipaties wordt verbreed. Het voordeel van een voorbereidingsbesluit is dat aan bouwaanvragen die strijdigheid met het Komplan 1976 opleveren maar wel passen in de Startnota medewerking kan worden gegeven en wel door toepassing van een vrijstelling op basis van art. 19 WRO. Als geen voorbereidingsbesluit wordt genomen kan weliswaar in veel gevallen worden geanticipeerd, maar die aanvragen die meteen al strijdig blijken te zijn met het Komplan 1976 moeten geweigerd worden. In de praktijk zal het gaan om lopende principeplannen voor grotere ontwikkelingsprojecten, die noch passen in het Komplan ’76, noch in de THK, maar waaraan toch medewerking kan worden gegeven.
Tevens wordt de voorbereidingsbescherming opnieuw gelegd en wel voor een periode van twee jaar te rekenen vanaf maart 2000. Dit geldt overigens niet voor bouwaanvragen die vóór het tijdtip van inwerkingtreding van het voorgestelde voorbereidingsbesluit zullen zijn ontvangen: die moeten binnen twee jaar na 22 september 1999 worden afgedaan, tenzij een bestemmingsplan voor dat tijdstip in ontwerp ter inzage is gelegd. Dan loopt de bescherming door tot en met de goedkeuring van dat bestemmingsplan.
Momenteel wordt nog uitgezocht in hoeverre een voorbereidingsbesluit als hierboven besproken ingevolge wet en jurisprudentie wenselijk of mogelijk is. Ik ben ervan uitgegaan dat er geen formele beletselen bestaan. Na de aanpassing van de Woningwet en de WRO (naar verluid per 2 april 2000) wordt het voorbereidingsbesluit echter vatbaar voor bezwaar en beroep. Dit kan ter voorkoming van onduidelijkheid rond het planologisch instrumentarium voor de binnenstad een extra drijfveer zijn om de Startnota tijdig vast te stellen inclusief het hierboven bedoelde voorbereidingsbesluit.
5. Algemene verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten.
Aan gedeputeerde staten zal gevraagd moeten worden onder vigeur van de te wijzigen Wet op de Ruimtelijke Ordening per 2 april 2000 een algemene verklaring van geen bezwaar (avvgb) te verstrekken, samenvallend met het vaststellen van de Startnota in maart van dat jaar. Tot die tijd zal alleen - en bij uitzondering - worden geanticipeerd voor die plannen waarvoor zwaarwegende argumenten zijn daartoe over te gaan. Uit eerste contacten met provinciale ambtenaren is gebleken dat in principe de bereidheid bestaat positief te adviseren op een avvgb. In het desbetreffende gemeentelijke verzoek aan gedeputeerde staten moet het anticipatiekader worden aangegeven. In de nieuwe WRO die naar verwachting per 2 april 2000 in werking treedt is het instituut van de avvgb wettelijk geregeld. De provincie raadt ons aan het verzoek te laten vallen ons onder de vigeur van de komende wettelijke regels. Een concept verzoek wordt op korte termijn in ambtelijk overleg met de provincie voorbereid.
6. Handhaving van bestemmingen.
Een gevolg van het besluit van de ABRS is dat ook de toepassing van de gebruiksvoorschriften uit de THK niet meer mogelijk is. Voor een goed begrip het volgende: veranderingen in de binnenstad die voor de ruimtelijke ordening relevant zijn voltrekken zich niet alleen via bouwaanvragen maar ook autonoom door allerlei transformaties waarvoor geen gemeentelijke vergunning nodig is: bijvoorbeeld: een woning wordt (gedeeltelijk) als kantoor of praktijkruimte ingericht, winkel wordt uitzendbureau etc. Als een verandering strijdig is met de van kracht zijnde bestemming kan toepassing gegeven worden aan de gebruiksbepalingen en kan bewerkstelligd worden dat een met het plan strijdig gebruik wordt beëindigd. In voorkomende gevallen moet na 22 september teruggevallen worden op de gebruiksbepalingen uit het Komplan 1976. De kaart met de daarop aangegeven bestemmingen bij het Komplan 1976 is dezelfde als de kaart bij de THK. In zoverre zal het besluit van de ABRS weinig verschil maken voor de praktijk. Nieuwe gebruiksbepalingen zullen pas van kracht worden als het op te stellen bestemmingsplan voor de binnenstad van kracht zal zijn, dus na 2001.
Zie in dit verband voorts nog bijlage 3.
7. Publiciteit en voorlichting.
Na het besluit van de ABRS is een artikel in de pers verschenen waarin onder meer gezegd wordt dat de THK formeel niet meer kan worden getoetst. In een nieuw artikel zou gezegd kunnen worden dat gewerkt wordt aan een voorlopig toetsingskader waarmee vanaf de vaststelling door de raad van de Startnota kan worden geanticipeerd op het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan. Aanvragen om vergunning voor binnenpandse verbouwingen kunnen voorzover geen strijdigheid met het komplan 1976 en met overige regels bestaat, worden gehonoreerd (ingevolge artikel 50, lid 2 Woningwet). Daarvoor is geen anticipatie-instrument benodigd. Het voeren van vooroverleg is dringend aan te raden en moet ook in de publiciteit worden benadrukt.
Zoals reeds eerder is afgesproken zou in de loop van december 1999 een informatiebijeenkomst moeten worden belegd om de nu ontstane situatie aan de binnenstadsbewoners en -organisaties uit te leggen. Tevens kunnen meningen worden uitgewisseld ten aanzien van het komende planproces voor het bestemmingsplan Binnenstad. Eventueel kan het concept Plan van Aanpak naar aanleiding daarvan worden bijgesteld. In de commissie Duurzaamheid kan hiervan melding worden gemaakt.
Sector R&G en BoWon 20 nov/3 dec 1999.
