30 augustus 2001

naar agenda

1. Samenvatting

2. Inleiding en probleemstelling

3. Aandachtspunten

Regelgeving / juridische mogelijkheden

3.1.1 Telecommunicatiewet

3.1.2 Woningwet

3.1.3 Bestemmingsplannen
3.1.4 Samenvatting juridische mogelijkheden

3.2 Duurzaamheid

3.3 Volksgezondheid

3.4 Beleid elders

3.5 Ruimtelijke inpassing

3.6 Belangen afweging

Belangen van de aanbieders en gebruikers

Gezondheidsrisico’s

Belangen gemeente

3.7 Uitvoerbaarheid van het beleid

4. Conclusies en aanbevelingen

5. Voorstel

5.1 Gebiedsindeling

5.2 Toetsingscriteria

5.3 Besluitvormingsprocedure

5.4 Werkwijze

Bijlagen A: Informatie van de GGD Delfland, met bijlagen

B: Standpunt van de Gezondheidsraad

C: Brief VNG nummer: Lbr. 99/35 Telecommunicatiewet

D: Artikel 43 Woningwet

E: Jurisprudentie

F: Verslag Welstand Commissie

Door het toenemend aantal gebruikers van GSM-netwerken en door het toenemende aantal GSM-aanbieders groeit de vraag naar plaatsingsmogelijk-heden voor GSM-zendapparatuur, zowel in de bebouwde kom als daarbuiten. Door de werking van artikel 43 Woningwet en de geldende bestemmings-plannen kan de gemeente in veel gevallen publiekrechtelijke invloed op de plaatsing van dergelijke masten hebben.

Voor de plaatsing van zendmasten vormen de vigerende bestemmings-plannen in de meeste gevallen het toetsingskader. De vigerende bestemmingsplannen laten in het algemeen het oprichten van zendmasten t.b.v. een GSM-netwerk niet toe. Het volledig tegengaan van de plaatsing van GSM-apparatuur (*) kan er voor zorgen, dat de operators kiezen voor bouwwerken die vanwege hun omvang als vergunningsvrije bouwwerken dienen te worden geduid, waarop de gemeente publiekrechtelijk geen invloed heeft. Dit kan leiden tot stedebouwkundige- en welstandshalve ongewenste situaties en een toenemende maatschappelijke onrust.

Om enerzijds de plaatsing van GSM apparatuur mogelijk te blijven maken en anderzijds de plaatsing in het kader van het Delfts duurzaamheid beleid te reguleren, is een toetsingskader noodzakelijk. Voorgesteld wordt algemene toetsingscriteria in te stellen, geldend voor de gehele gemeente en daarnaast per gebiedstype aangepaste toetsingscriteria te formuleren te hanteren bij bestemmingsplanherzieningen of planologische vrijstellingen. Daarnaast wordt voorgesteld ook de reeds geplaatste masten te toetsen aan het te formuleren toetsingsbeleid en de handhaving strak ter hand te nemen.

Deze nota is mede gebaseerd op het beleid dat in de gemeenten Haarlemmermeer en Dordrecht ter zake is geformuleerd. De tekst in de kaders is bedoeld als verdieping c.q. nadere informatie.

• In deze nota wordt gesproken van GSM apparatuur, GSM masten en GSM antennes. Onder apparatuur wordt het geheel van GSM apparatuur verstaan, dus zendapparatuur, schakelkast, mast en antenne. Onder GSM mast wordt verstaan de mast waarop een antenne wordt geplaatst. Onder antenne wordt verstaan de antenne die aan een mast of aan een gebouw of hoge constructie wordt bevestigd. Dat kan een sprietantenne betreffen of een grotere raamantenne.
  

Begin 1998 heeft de Rijksoverheid een contract afgesloten met 5 telefoonmaatschappijen om binnen een periode van 2 jaar in heel Nederland een dekkend net van zendmasten ten behoeve van mobiele telefoons te realiseren. De verwachting is, dat binnen een periode van 3 jaar, 8 miljoen mensen gebruik zullen maken van draadloze telefoons en dat door deze ontwikkeling de normale telefoons van de markt zullen worden verdrongen.

Om in Nederland een dekkend net te realiseren zullen het komende jaar duizenden zendmasten in het hele land worden geplaatst, op korte afstand van elkaar. Hier rijst dan meteen het probleem.

Deze zendmasten veroorzaken een elektromagnetisch veld, straling in de volks-mond geheten, in de directe omgeving van de mast. Veel mensen vrezen dat zij onder de invloed van deze straling gezondheidsklachten zullen krijgen.

ledere aanbieder van een GSM-netwerk heeft een beperkt aantal frequenties toegewezen gekregen. Doordat met relatief lage zend-vermogens moet worden gewerkt, is het noodzakelijk om op onderling korte afstanden zen-ders te plaatsen die eenzelfde frequentie kunnen ontvangen en uitzenden. ledere frequentie is verdeeld in wat het best vergeleken kan worden met cellen. ledere frequentie heeft een beperkt aantal cellen en iedere cel kan weer een beperkt aantal gesprekken tegelijkertijd aan. Het aantal frequenties kan niet worden verhoogd, want het Rijk reserveert frequenties voor andere (toekomstige) GSM-aanbieders. Wanneer dus het aantal gebruikers toeneemt wordt het nodig het aantal cellen te verdichten. Dat kan slechts door meer zendmasten te plaatsen. Die zendmasten moeten zodanig worden geplaatst dat het bereik juist voldoende is om de volgende mast met dezelfde frequentie te bereiken. De plaats van de cellen bepaalt dus feitelijk de locatie waar een zendmast nodig is. Het spreekt voor zich dat niet alleen de frequenties, maar ook de ordening van de cellen bij de verschillende GSM-netwerken onderling van elkaar verschillen. Hierdoor wordt het in de praktijk moeilijk voor GSM-aanbieders om met hun zend-apparatuur "mee te liften" op de zendmast van een andere aanbieder. Daarnaast speelt het probleem dat, wanneer bij een gecombineerd gebruik van zendmasten aan één van de zenders onderhoud gepleegd moet worden, alle zenders op die mast tijdelijk moeten worden uitgeschakeld, omdat er anders gezondheids-risico's voor de monteurs zullen ontstaan. Het spreekt voor zich dat derge-lijke tijdelijke buiten bedrijfstellingen vaker voorkomen, naarmate er meer zenders van verschillende aanbieders op dezelfde mast worden bevestigd.

Ter voorkoming van maatschappelijke onrust en om te komen tot een duurzame inpassing van de GSM apparatuur in onze omgeving is beleid noodzakelijk. Dat beleid moet duurzaamheid als uitgangspunt hebben en geformuleerd worden rond duidelijke toetsingscriteria.

De realisatie van het beleid moet geschieden middels het bouwvergun-ningen regime. Daar rijst een tweede probleem: is een GSM zendmast cq een GSM zend installatie (altijd) vergunningplichtig en welke voorschriften zijn te stellen bij verlening van een vergunning? (Zie voor een antwoord hierop: 3.1 Regelgeving en juridische mogelijkheden)

Voorts doet zich het probleem voor, dat de operators (1), die te maken hebben met forse concurrentie, waardoor er voor hen haast is bij de realisatie van het netwerk, geconfronteerd worden met lange procedures.

Dat leidt tot illegale bouw van de installaties. De verdere uitbreiding van het mobiele telefoonnet noopt ook Delft tot het formuleren van beleid inzake de plaatsing van GSM antennes.

(1) Met "operators" worden de aanbieders van telecommunicatiediensten bedoeld. Dit zijn KPN, Libertel, Dutch Tone, Telfort en Ben.

De volgende aspecten dienen in ieder geval deel uit te maken van de overwegingen voor nieuw beleid.

Voor de beantwoording van de vraag of zenders/antennes vergunningsvrij of vergunningsplichtig zijn en of de gerneente verplicht is om medewerking te verlenen aan het realiseren ervan zijn de volgende juridische regelingen van belang:

• Wet op de telecommunicatieverbindingen (Telecommunicatiewet)
• Woningwet; en
• Wet op de Ruimtelijke Ordeningen en in het bijzonder de daarop gebaseerde bestemmingsplannen.

Een eventuele verplichting voor gemeenten om mee te werken aan de plaatsing van zendmasten, c.q. de uitvoering van de verleende licenties zou in eerste instantie in de Telecommunicatiewet mogen worden verwacht. Een dergelijke verplichting is niet in die wet opgenomen. Sterker nog, de Telecommunicatiewet respecteert de gemeentelijke autonomie volledig en kent de verplichting voor licentiehouders/GSM-aanbieders om hun zenders/ontvangers, zoveel mogelijk te combineren, zodat gemeenten niet worden geconfronteerd met een "woud' van zendmasten.

De verplichting uit de Telecommunicatiewet wordt tot op heden nauwelijks nageleefd. De reikwijdte van deze verplichting wordt door de aanbieders sterk in twijfel getrokken. Men gaat ervan uit dat de verplichting in feite niet af te dwingen is. Voor aanbieders is de bovengenoemde bepaling uit de wet uitsluitend voor masten in het buitengebied interessant omdat daarmee voor de aanbieders de hoge kosten van het oprichten van een hoge zendmast worden voorkomen. In de bebouwde kom heeft men in het algemeen geen hoge masten nodig, zodat men daar al snel technische belemmeringen aanvoert om het combineren van verschillende zenders/ontvangers op één mast tegen te gaan. Bij de gemeenten ontbreekt vaak de kennis om te kunnen beoordelen of combinatie van zenders/antennes op één mast technisch al dan niet mogelijk is.

In artikel 43, lid 1, sub f van de Woningwet is bepaald dat geen bouw-vergunning is vereist voor het oprichten van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, van beperkte omvang op of over een (openbare) weg, een spoorweg of in een (openbaar) vaarwater en in de daarbij behorende bermen ten dienste (onder meer) het telecommunicatieverkeer (antennes).

Hieronder kunnen zenders/antennes en soms zelfs zendmasten vallen. De vraag is wanneer er nog sprake is van een bouwwerk van beperkte omvang; hierbij is niet alleen de omvang van het bouwwerk zelf, maar ook het stede-bouwkundige effect van belang. Antennes, zoals door KPN ontworpen, die op een lantaarnpaal worden gemonteerd zouden vergunningsvrij kunnen zijn, evenals zenders/antennes op verkeersportalen. Deze mogelijkheid zou voor een belangrijk deel het oprichten van masten (dus antennes op -vaak hoge- masten) in het buitengebied en tot op zekere hoogte in de bebouwde kom op gebouwen kunnen voorkomen. Merkwaardig is echter dat Rijks-waterstaat tot op heden geen toestemming wil geven voor het gebruik van lichtmasten en verkeersportalen voor dit doel.

Verder is op grond van artikel 43, lid 1, sub g geen bouwvergunning vereist voor het oprichten van een gebouw met een inhoud van ten hoogste 3 m³ ten behoeve van het telecommunicatieverkeer. Op basis van deze bepaling kunnen vergunningsvrije schakelkasten worden opgericht, zolang die maar onder de definitie van een gebouw ("een overdekte, geheel of gedeeltelijk door wanden omsloten voor mensen toegankelijke ruimte") vallen. (zenders, schakelkasten). Tot slot is op basis van artikel 43, lid 1, sub i Woningwet geen vergunning vereist voor het plaatsen van een antenne, die van de voet af gemeten een hoogte heeft van niet meer dan 5 m. (spriet antennes)

Hierbij is niet bepaald dat die maat van 5 m vanaf het maaiveld moet worden gemeten; een antenne met een hoogte van 5 m die op een dak van een ge-bouw is geplaatst, is dus vergunningsvrij. In tegenstelling tot hetgeen de aanbieders menen zijn alleen de zenders/antennes en niet de masten waar ze op staan (hoe klein ook) vergunningsvrij. Uit de juris-prudentie valt af te leiden dat ten aanzien van vergunningsvrije bouw-werken een restrictieve uitleg dient te worden gehanteerd. Het meest richtinggevend is een uitspraak van de President van de Rechtbank 's-Gravenhage van 15 november 1994, waarin naar aanleiding van de vraag of een schotelantenne al dan niet vergunningsplichtig was, wordt verwezen naar de parlementaire behandeling de Woningwet en in het bijzonder naar hetgeen in de memorie van antwoord met betrekking tot artikel 43 is vermeld: "onder de in onderdeel i genoemde antenne wordt slechts de antenne in strikte zin bedoeld. Met andere woorden: onder het begrip antenne valt alleen de staaf of spriet (met dwarssprieten), bedoeld voor het ontvangen of uitzenden van signalen valt hieronder en dus niet de antennemast of een schotelantenne".

De meeste antennes die reeds op gebouwen zijn geplaatst, zijn gemonteerd op een antennemast en dus volgens deze jurisprudentie vergunningsplichtig.

Ook in de recente wijziging van de wet (d.d. 24-9-1998, inwerking getreden op 1 januari 1999) blijven antennemasten vergunningsplichtig en de anten-nes zelf vergunningsvrij. Slechts wanneer de aanbieders hun zenders/ antennes rechtstreeks aan/op gebouwen bevestigen kunnen die bouwwer-ken in sommige gevallen vergunningsvrij zijn. Op vergunningsvrije bouwwer-ken heeft de gemeente geen publieksrechtelijke invloed. Artikel 43 is overigens – sedert de uitspraak die door de gemeente Veere is geforceerd, dat voor beschermde stadsgezichten deze bouwwerken niet meer vergunningsvrij zijn, maar meldingsplichtig, - niet van toepassing op beschermde stadsgezichten en monumenten, zodat bij dergelijke gebouwen de plaatsing van antennes altijd vergunningsplichtig is voor monumenten en meldingsplichtig voor beschermde stadsgezichten.

De vergunningsplichtige zenders/antennes moeten getoetst worden aan het bestemmingsplan. Telecommunicatieverbindingen met alles wat daarbij hoort, horen thuis binnen de bestemming "nutsvoorzieningen". Alleen wanneer telecommunicatieverbindingen niet openbaar gebruikt kunnen worden, maar uitsluitend een rol vervullen voor een bepaalde instelling (zoals de telecommunicatieverbindingen van BiZa en de regionale ziekenhuizen) zou bebouwing ten behoeve van die verbinding binnen de bestemming die voor de

betreffende instelling geldt gerealiseerd kunnen worden (in het voorbeeld: binnen de bestemming "maatschappelijke doeleinden").

De bestemming "nutsvoorzieningen" komt in de bestemmingsplannen voor de bebouwde kom zeer weinig voor en ontbreekt in de plannen voor het buitengebied. Wel kan in een aantal gevallen vrijstelling worden verleend voor het oprichten van gebouwtjes ten behoeve van nutsvoorzieningen (ongeacht de bestemming), maar zend/antennemasten zijn geen gebouwen zodat deze vrijstellingsbevoegdheid niet kan worden gebruikt om dergelijke bouwwerken toe te staan. Als meer gelet wordt op het commerciële karakter van de GSM-netwerken, zou verdedigd kunnen worden dat dergelijke telecommunicatieverbindingen ook binnen een bestemming "dienstverlening" thuis zou kunnen horen. De bestemming "dienstverlening" die eveneens binnen de bestemmingsplannen voor de bebouwde kom voorkomt, leent zich echter in de praktijk niet voor het plaatsen van zend/antennemasten, omdat die bestemming feitelijk alleen voor de begane grondlaag van panden geldt.

De meeste bestemmingsplannen zullen de plaatsing van vergunnings-plichtige GSM-apparatuur niet toestaan dus om medewerking aan de plaatsing van deze GSM-apparatuur te verlenen zullen bestemmingsplan-herzieningen of planologische vrijstellingen vereist zijn. De bepalingen in de diverse bestemmingsplannen met betrekking tot dit onderwerp zouden geïnventariseerd moeten worden.

3.1.4 Samenvatting juridische mogelijkheden

Telecommunicatiewet: de mogelijkheid om site-sharing te verlangen.

• GSM-apparatuur al dan niet op een mast van "beperkte omvang" op of langs wegen, spoorwegen en vaarwegen zijn vergunningsvrij;
• GSM-apparatuur van beperkte omvang die niet op of langs wegen staat is vergunningspichtig;
• GSM-apparatuur zonder mast, lager dan 5 m, op een gebouw zijn vergunningsvrij:
• GSM-apparatuur met mast, lager dan 5 m, op een gebouw zijn vergunningspichtig;
• GSM-apparatuur op monumenten is nooit vergunningsvrij;
• De gemeente is niet verplicht om medewerking te verlenen aan het plaatsen van niet vergunningsvrije GSM-apparatuur;
• GSM-apparatuur die niet vergunningsvrij is, moet onder meer aan het bestemmingsplan en de welstandscriteria worden getoetst;
• GSM-apparatuur op gebouwen met een bestemming nutsvoorziening of nutsbedrijf of een bestemming dienstverlening passen binnen het bestemmingsplan, mits de maximale bouwhoogte niet wordt overschreden;
• Zendmasten op gebouwen met een maatschappelijke bestemming zijn in overeenstemming met het bestemmingsplan mits de bouwhoogte niet wordt overschreden en de betreffende zendmast uitsluitend ten behoeve van de betreffende maatschappelijke functie wordt gebruikt (geen commercieel gebruik);
• In de meeste gevallen kan slechts via een planologische vrijstellingsprocedure medewerking aan het plaatsen van niet vergunningsvrije GSM-apparatuur worden verleend.
• Bij de afweging of een planologische vrijstelling kan worden verleend dienen alle betrokken belangen te worden afgewogen.

Het ingezette duurzaamheidsbeleid in Delft is gebaseerd op een visie voor een duurzaam Delft op stedelijk niveau, maar met aandacht voor de wijken. Deze duurzame stedelijke ontwikkeling betreft een ontwikkeling van de stad, waarbij het gebruik van o.a. de ruimte tot een minimum wordt beperkt. Daardoor wordt de belasting op de omgeving beperkt en daarmee wordt optimale leefbaarheid nagestreefd. Een duurzame stad staat in een gezonde relatie met haar bewoners en de omringende ruimte: natuur- en agrarisch landschap. Ieder gebruik van de openbare ruimte moet worden getoetst aan deze uitgangspunten.

Er is veel onduidelijkheid over effecten op de volksgezondheid ten gevolge van elektromagnetische velden van zendmasten. Duidelijke voorlichting voor burgers en raadsleden ontbreekt nu nog. Omdat het hier over een nieuwe situatie gaat die verstrekkende gevolgen kan hebben (concentratie van masten) en waarbij, als er effecten voor de volksgezondheid zijn, die pas op heel lange termijn zichtbaar zouden kunnen worden, moet de vraag worden opgeworpen of de gemeente medewerking moet blijven verlenen aan het installeren van zendmasten op woongebouwen.

Ook verwijdering van reeds op en nabij woongebouwen geïnstalleerde masten moet serieus in overweging genomen worden. (Zie Bijlage A: informatie van de GGD Delfland, met bijlagen)

Een gemeente als "Delft kennisstad" zal natuurlijk meewerken aan het realiseren van een dekkend net. Daarom zal in goed overleg met alle maatschappijen, bekeken moeten worden, waar het plaatsen van zendmasten nog acceptabel is, waarbij de maatschappijen dan zoveel mogelijk dienen samen te werken.

Overigens, zo bleek in de gemeente Haarlemmermeer, zien alle partijen, - juist ook de operators - het nut van deze strategie in en tonen zich in principe bereid daaraan mee te werken.

Gekeken is naar de gemeenten Haarlemmermeer en Dordrecht.

In de gemeente Haarlemmermeer heeft de gemeenteraad in 1998, een nota laten opstellen waarin zij het beleid inzake het plaatsen van zendmasten voor deze gemeente vastlegt.

Daaraan voorafgaand heeft die gemeente overleg gevoerd met de maatschappijen die geheel onafhankelijk van elkaar en zonder overleg met de gemeente bezig waren een eigen netwerk van zendinstallaties op te bouwen.

Het doel van dit overleg was, het in kaart brengen van de hoeveelheid locaties die in de gemeente beschikbaar gesteld zouden moeten worden. Bij dat overleg werd duidelijk dat er op circa 75 locaties zo'n 120 installaties geplaatst of in aanbouw waren.

Om aan de vraag van mobiel bellen en een dekkend netwerk te kunnen voldoen zouden er op korte termijn nog eens drie maal zoveel masten bij geplaatst moeten worden. Voor slechts enkele masten is een bouwvergunning aangevraagd. De overige staan er "illegaal".

In de gemeente Dordrecht heeft men als volgt overwogen. GSM-netwerken zijn een gegeven en het volledig tegengaan van het realiseren van GSM zenders en/of antennes en zendmasten is gezien de maatschappelijke ontwikkeling niet reëel en leidt hoogstens tot het plaatsen van zuiver vergunningsvrije antennes, waarop de gemeente geen grip heeft. Het volledig vrijlaten van het plaatsen van antennes en/of het plaatsen van ergunningsvrije antennes leidt tot maatschap-pelijk, stedebouwkundig en welstandshalve onaanvaardbare situaties. Zolang niet alle effecten van radiofrequente straling zijn onderzocht en bekend ziin, is het gewenst zenders/antennes van gebouwen waar mensen 24 uur per dag in (kunnen) verblijven te weren. Een wildgroei van zenders/antennes dient vanuit een oogpunt van horizonvervuiling waar mogelijk te worden tegengegaan. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen de bebouwde kom en het buiten-gebied bij het vaststellen van beleid.

In de bebouwde kom bevinden zich veel obstakels, waardoor het bereik van GSM-zenders geringer is dan in open gebieden er bij de GSM-aanbieders behoefte bestaat aan een groot aantal zenders/ontvangers, die vooral op woongebouwen worden gesitueerd. In het buitengebied is het gezondheids-risico het kleinst, maar vormen zendmasten een zeer opvallende horizon-vervuiling, zeker als het gaat om hoge masten. Voor het buitengebied moet het tegengaan van hoge masten in open agrarische- en natuurgebieden centraal staan. Slechts in hoge uitzonderingsgevallen, zou medewerking aan een mast in een dergelijk open gebied verleend kunnen worden. De plaat-sing van zenders/antennes op al bestaande hoge constructies verdient de voorkeur. Van horizonvervuiling of risico-zones is op locaties waar al sprake is van hoge bebouwing in mindere mate sprake, zodat in het algemeen ook welstandshalve of vanuit stedebouwkundig tegen deze oplossing geen be-zwaar bestaat. De GSM-aanbieders hebben al verschillende malen getracht plaatsingmogelijkheid te realiseren op portalen van bewegwijzering en dergelijke over rijkswegen , maar Rijkswaterstaat werkt tot op heden niet mee. Rijkswaterstaat vreest dat wanneer toegestaan wordt dat GSM-aan-bieders van lichtmasten en verkeersportalen gebruik maken, men andere verzoeken om medegebruik (bijvoorbeeld reclame) niet kan weigeren. Het plaatsen van GSM-apparatuur op bouwwerken over/langs de spoorlijn, voor zover buiten de bebouwde kom gelegen, stuit in het algemeen stedebouw-kundig of welstandshalve niet op bewaren, mits de hoogte van de zendmast, c.q. de apparatuur in relatie staat tot het bouwwerk waarop deze wordt geplaatst. Zendmasten hebben -afhankelijk van de hoogte en het vermogen- in het algemeen een bereik van 5-6 kilometer in het buitengebied. Door gebruik te maken van de bovengenoemde mogelijk-heden op/langs wegen, bij bestaan-de bedrijfsbebouwing en op/bij hoog-spanningsmasten kan in principe voldoende dekking voor het buitengebied worden geboden. Net als bij de bestemmingsplannen voor de bebouwde kom laten in het algemeen de bestemmingsplannen voor het buitengebied de plaatsing van GSM-apparatuur niet toe en zal in veel gevallen gebruik moeten worden gemaakt van planologische vrijstellingsprocedures.

De zendgemachtigden zullen onderling trachten samen te werken. Ze zijn in principe bereid rekening te houden met gemeentelijke plannen en eisen. Samenwerken betekent o.a. dat meerdere zendgemachtigden gebruik zullen maken van één mast.

Zij zijn dit overigens wettelijk verplicht volgens de nieuwe wet Telecommunicatie (art. 3.11) sinds 15 december 1998. Wanneer het plaatsen van zend/antenne-masten uitsluitend binnen de bestemming 'nutsbedrijf" wordt toegestaan, kunnen de exploitanten onvoldoende dekking aanbieden.

Het gevolg zal zijn dat zij de masten onder hun zenders/antennes weghalen en er dus vergunningsvrije bouwwerken van maken. Als dat gebeurt heeft de gemeente in feite geen controle meer over de plaats en het aantal van dergelijke zenders/antennes. Er ontstaat dan een wildgroei, die niet alleen vanuit stedebouwkundige- en welstandsoogpunt ongewenst is, maar ook maatschappelijke onrust oproept. Het is dan ook noodzakelijk om te bezien binnen welke bestemmingen en onder welke voorwaarden de gemeente bereid is om medewerking te verlenen aan het realiseren van zendantennemasten.

In het kader van de ruimtelijke ordening heeft de Haarlemmermeer een indeling gemaakt in 5 verschillende soorten locaties nl. Wegen infrastructuur, werkgebieden, de bestaande en nieuwe woongebieden en het landelijk gebied. (Daarnaast is ook Schiphol als apart gebied benoemd)

Per gebiedstype worden richtlijnen aanbevolen, die op het volgende neerkomen:

• Langs bestaande en toekomstige rijks en provinciale wegen wordt 1 mast van maximaal 40 m toegestaan bij een viaduct of knooppunt;
• Zendgemachtigden zullen hier moeten samenwerken;
• Wellicht kan gebruik gemaakt worden van windmolens en hoogspanningsmasten.

Werkgebieden

• Alleen plaatsing op gebouwen van 15 m of hoger;
• Maximaal 4 masten per gebouw;
• Mast hoogte maximaal 6 m;
• Plaatsing centraal op het dak.

• Hetzelfde als werkgebieden met daaraan toegevoegd;
• Per km2 maximaal 2 gebouwen gebruiken;
• De gemeente heeft het recht goedkeuring te onthouden als alternatieven buiten de woongebouwen mogelijk zijn.

• Hetzelfde beleid als bij bestaande woongebieden. Wel bij vaststellen bouwplannen en verkavelingen de locaties voor masten direct vastleggen.

• Langs polderwegen binnen een bouwblok, per strekkende kilometer 1 mast;
• Tot maximaal 10 m. boven het maaiveld.

Om een gefundeerd oordeel te kunnen vormen moeten de betrokken belangen de revue passeren. De belangen die in het geding zijn betreffen:

De belangen van de GSM-aanbieders zijn uiteraard vooral van economische aard.

Zij moeten miljoenen investeren in zowel de licentie als de benodigde apparatuur en hun doel is een winstgevend netwerk op te zetten en te onderhouden. Gebruikers wensen uiteraard een storingvrij gebruik te kunnen maken van hun apparatuur, middels een goed functionerend netwerk.

Dat netwerk moet een zodanige kwaliteit hebben dat enerzijds het ten opzichte van de netwerken van de andere aanbieders concurrerend is en anderzijds een ieder die dat wenst in Nederland er gebruik van kan maken. Dat houdt in dat het netwerk vooral een grote capaciteit moet hebben en die grote capaciteit wordt bereikt door een zo groot mogelijke zender/antenne-ichtheid. In de mobiele telefonie gaan jaarlijks letterlijk miljarden om.

Hoe langer een aanbieder moet wachten voordat hij zijn netwerk kan realiseren of verdichten, hoe minder hij aan dat netwerk verdient en gelet op de hoogte van zowel de investeringen als de opbrengsten, is tijdverlies funest. Bovendien loopt een aanbieder de kans dat wanneer niet tijdig een landelijke dekking kan worden geboden, de klanten weglopen naar hetzij andere aanbieders, hetzij het "vaste" telefoonnet. Daarnaast is ook bij de licentieverlening bepaald dat het betreffende netwerk binnen een bepaalde termijn in bedrijf moet worden genomen. De aanbieders hebben er dus absoluut geen baat bij als zij lang op vergunningen moeten wachten of lange juridische procedures moeten aangaan en zullen dus zoeken naar de weg van de minste weerstand, zeker als het gaat om het opzetten van nieuwe netwerken. Wanneer het om verdichting gaat (in feite slechts een kwaliteitsverbetering van het netwerk) kan een exploitant zich veroorloven om wat langer op een bepaalde bouwmogelijkheid te wachten. De gebruikers van GSM-netwerken hebben er baat bij dat zij dat toestel ook op iedere plek en op elk gewenst moment kunnen gebruiken. Het grote voordeel van een mobiele telefoon is immers dat men altijd en overal bereikbaar is en ook altijd en overal kan bellen. Daarvoor zijn voldoende zenders/antennes nodig.

Er bestaat bij menigeen bezwaar tegen de plaatsing van zenders en antennes, omdat deze gezondheidsrisico's op kunnen leveren. Het gaat daarbij niet alleen om bewoners van gebouwen, waarop dergelijke zenders/antennes zijn geplaatst, maar ook om inwoners die in het algemeen de sterke groei van het aantal GSM-zenders en vooral de stralingseffecten die daarvan uitgaan, als een bedreiging ervaren. Naar hun mening zijn weliswaar de thermische risico's van GSM-zenders onderzocht en wordt daarmee tot op zekere hoogte bij de plaatsing van zenders/antennes rekening gehouden, maar worden de risico's die dergelijke zenders op het gebied van de non-thermische straling (ook wel pulsstraling genoemd) kunnen veroorzaken niet of in onvoldoende mate onderkend.

Het gaat te ver om in deze nota op alle studies en rapporten in te gaan. De GGD Zuid-Holland-Zuid heeft een advies uitgebracht, in dit advies wordt aangesloten bij het advies van de Gezondheidsraad van januari 1997.

Dat zelfde heeft de GGD Delfland gedaan. De gezondheidsraad meent dat bij de stralingniveau’s waaraan mensen gewoonlijk worden blootgesteld er geen algemene gezondheidseffecten als gevolg van elektromagnetische velden te verwachten zijn. Wel erkent de Gezondheidsraad dat er meer onderzoek nodig is om over bepaalde effecten een uitspraak te kunnen doen. Met name zwangere vrouwen en fysiotherapeuten, welke laatsten veel werken met apparatuur die dergelijke straling genereren. Om te voorkomen dat nadelige gezondheidseffecten optreden bij de bevolking heeft de Gezondheidsraad blootstellingslimieten vastgesteld, waarbij rekening is gehouden met een veiligheidsfactor 10 voor de beroepsbevolking en een veiligheidsfactor 50 voor de algemene bevolking. De reden voor deze extra veiligheidslimiet is onder meer dat de een meer gevoelig is voor stralingseffecten dan de ander, dat de kans bestaat dat de algemene bevolking gedurende 24 uur per dag aan de effecten van radiofrequente velden wordt blootgesteld en dat er nog onzekerheid bestaat over de effecten op lange termijn. Er is dus volgens de Gezondheidsraad onvoldoende bewijs om aan te nemen dat er algemene gezondheidseffecten (niet-thermische effecten) optreden als gevolg van blootstelling aan radiofrequente velden van zendmasten. De GGD Zuid-Holland neemt het standpunt in dat de blootstellingslimieten, zoals die door de gezondheidsraad zijn vastgesteld, niet mogen worden overschreden.

Bij twijfel of vragen van omwonenden dient te worden nagegaan of voor de betreffende situatie aan deze limieten wordt voldaan. De GGD acht het raadzaarn om bij de oprichting van nieuwe zendmasten aan de aanbieders om een berekening van de te verwachten elektrische- en magnetische veldsterkte ter plaatse van de dichtstbijzijnde woning te vragen en die te toetsen aan de richtlijn van de Gezondheidsraad. Wanneer er sprake is van een gecombineerd gebruik van een zendmast kan er sprake zijn van gelijktijdige blootstelling aan de velden van verschillende frequenties, zodat in dergelijke gevallen aanbevolen wordt om de vermogensdichtheden van de verschillende zenders, uitgedrukt als fractie van de limietwaarden op te tellen, waarbij het totaal niet groter mag zijn dan 1.

De gemeente heeft zowel uit stedebouwkundig-, welstands- als architectonisch oogpunt er belang bij dat er geen wildgroei aan zendmasten ontstaat. Dat geldt zowel voor de bebouwde kom en met name voor de binnenstad, als voor het buitengebied. In de huidige situatie zijn er al woongebouwen in de bebouwde kom waarop een keur aan antennes is geplaatst, die vanuit welstands- en stedebouwkundig oogpunt ongewenst kunnen worden geacht.

Door te bepalen waar hoge masten kunnen worden toegestaan en door een maximum aantal antennes per aangewezen locatie te bepalen kan wildgroei worden voorkomen. Dit laatste past overigens binnen de doelstelling van de Telecommunicatiewet om het aantal masten door site-sharing (meer zenders op één mast) zoveel mogelijk te beperken.

Het opstellen van randvoorwaarden ten aanzien van het uiterlijk van zendmasten is ook mogelijk, maar heeft waarschijnlijk minder nut; alle aanbieders werken door het hele land met vaste modellen. Wel kan natuurlijk van geval tot geval beoordeeld worden of aanpassingen ten aanzien van de plaats en uitvoering nodig zijn.

Het economische belang van de gemeente bij het plaatsen van GSM-zenders/ antennes is beperkt. Het is denkbaar dat de gemeente een rechtstreeks economisch belang zou kunnen hebben, wanneer op gemeente-eigendommen zendmasten worden geplaatst, er is dan immers een privaatrechtelijke overeenkomst nodig. Verder zou het denkbaar kunnen zijn om zelf als gemeente masten te realiseren en ruimte op die masten aan GSM-aanbieders te verhuren.

Dat zou tot op zekere hoogte regulerend kunnen werken, maar de kans dat daarmee de plaatsing van zenders op andere locaties kan worden tegengegaan is vrij klein. Wanneer uitsluitend op gemeentelijke masten zenders zouden mogen worden geplaatst, zal - los van allerlei juridische problemen in de sfeer van de monopolievorming - door de aanbieders vroeg of laat onder verwijzing naar technische beperkingen of -onmogelijkheden worden geclaimd dat ook buiten dergelijke masten zenders moeten worden geplaatst. Een afgeleid economisch belang vloeit voort uit het feit dat de mobiele telefonie momenteel zo'n vlucht neemt dat waarschijnlijk het vaste telefoonnet daardoor aan betekenis gaat inboeten.

Dat geldt niet alleen voor het particuliere telefoongebruik, maar vooral ook voor bedrijfsmatig gebruik. Als een gemeente de ontwikkelingen niet volgt en daardoor niet voldoende in het dekkingsgebied van de GSM-aanbieders is opgenomen, bestaat de kans dat die gemeente minder interessant wordt als vestigingsplaats voor bedrijven.

Het is voor de aanbieders interessant de discussie rond de gezondheidsrisico's te omzeilen door vergunningsvrije zenders/antennes of zenders/antennes te realiseren.

Op basis van de gemeentewet is de raad onder meer verantwoordelijk voor de gezondheid binnen het grondgebied van de gemeente. In het kader van de gemeentewet kunnen verordeningen worden opgesteld die tot doel hebben de gezondheid te beschermen. Een dergelijke verordening zou nodig kunnen zijn om het vergunningsvrij plaatsen van antennes die een gezondsheidsrisico geven tegen te gaan. Het probleem is daarbij dat de gemeente dan zal moeten aantonen dat er een gezondheidsrisico van de GSM-antennes uitgaat en dat lijkt, gezien het huidige stand van zaken niet haalbaar.

Wanneer via artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening zou worden meegewerkt aan het plaatsen van GSM-apparatuur op woongebouwen leidt dat ongetwijfeld tot bedenkingen/bezwaren van bewoners van die gebouwen, gebaseerd op het gezondheidsrisico.

Bij de toetsing van een bouwaanvraag mag géén rekening worden gehouden met gezondheidsaspecten, deze vormen simpelweg op basis van de Woningwet géén toetsingsgrond voor bouwaanvragen. Wanneer echter een (planologische) vrijstelling in het geding is moeten alle betrokken belangen worden afgewogen en spelen derhalve ook de gezondheidsrisico's een rol. Bedenkingen en/of bezwaren, gericht tegen de gezondheidsrisico's kunnen voor een deel weerlegd worden met een verwijzing naar het standpunt van de Gezondheidsraad.

Wanneer echter de bezwaren worden gericht tegen die elementen, waarvan ook de Gezondheidsraad toegeeft dat er nog nader onderzoek nodig is, omdat nog niet alle effecten van radiofrequente straling bekend zijn, heeft de gemeente tegen dergelijke argumenten geen verweer meer, tenzij de ontbrekende onderzoeken op korte termijn worden verricht en de resultaten uitwijzen dat er op geen enkel front gezondheidsrisico's zijn te verwachten. Naar verwachting kunnen dergelijke onderzoeken niet op korte termijn worden uitgevoerd.

Alleen om deze reden al is het niet aan te bevelen om medewerking te verlenen aan het plaatsen van GSM-apparatuur op woongebouwen of gebouwen waarin mensen permanent worden verpleegd of verzorgd (verzorgingshuizen voor bejaarden, gezinsvervangende tehuizen). Bij de aanbeveling om geen medewerking te verlenen aan het realiseren van GSM-apparatuur op woongebouwen spelen ook stedebouwkundige en welstands-argumenten een rol. In de huidige praktijk is goed te zien wat de gevolgen van meerdere masten op een woongebouw zijn; er ontstaat een rommelig beeld op feitelijk onvoorspelbare plekken in de bebouwde kom, hetgeen vanuit stedebouwkundig- en welstandsoogpunt ongewenst moet worden geacht.

Operators willen snel bouwen. De doorlooptijd van een bouwvergunning-aanvraag levert hen te veel vertraging op, bleek in de Haarlemmermeer. Dat probleem heeft men daar opgelost door het nemen van een gedoogbesluit direct na een inhoudelijke en welstandstoets na de indiening van een bouwvergunningaanvraag. Deze werkwijze kan in het kader van bedenkingen en bezwaren problemen opleveren.

In Delft wordt nu gewerkt aan een verbeterde bouwvergunning procedure. Deze houdt in, dat door middel van intensieve communicatie in het traject van het "vooroverleg"(front office) in feite wordt beoordeeld of een vergunning in de formele procedure zal worden verleend. Daardoor kan de formele procedure worden beperkt in doorlooptijd. BWT streeft naar een doorlooptijd van twee weken.

Een steeds verder groeiend GSM zendmastenbos noopt Delft tot beleid. Dat beleid moet verankerd zijn in het Delftse duurzaamheidsbeleid, overwegingen voor de volksgezondheid en de ruimtelijke inrichting.

De volgende conclusies kunnen worden getrokken:

• GSM-netwerken zijn een gegeven, het volledig tegengaan van het realiseren van GSM-zenders antennes en zendmasten is – zeker in "Delft Kennisstad"- en gezien de maatschappelijke ontwikkeling niet reëel en leidt hoogstens tot het plaatsen van zuiver vergunningsvrije antennes, waarop de gemeente geen grip heeft.
• Regulering van de plaatsing van GSM masten is noodzakelijk uit een oogpunt van het Delftse duurzaamheidsbeleid.
• Het volledig vrijlaten van het plaatsen van antennes en/of het plaatsen van vergunningsvrije antennes leidt tot maatschappelijk, stedebouwkundige en welstandshalve onaanvaardbare situaties en is derhalve vanuit een oogpunt van duurzaamheid niet acceptabel.
• Zolang niet alle effecten van radiofrequente straling zijn onderzocht en bekend zijn, is het gewenst zenders/antennes van gebouwen waar mensen 24 uur per dag in (kunnen) verblijven te weren.

Gezien het voorstaande wordt aanbevolen om de bestaande situatie (wat is reeds geplaatst aan apparatuur, welke bestemmingsplan voorschriften zijn er om te reguleren) te inventariseren en tevens de toekomstige behoefte in kaart te brengen, inclusief de nog te plaatsen masten. Een en ander in nauw overleg met de operators.

Gezien de bezorgdheid over de gezondheidsaspecten wordt aanbevolen om zendinstallaties op of nabij woongebouwen (gebouwen waarin 24 uur per etmaal mensen vertoeven) te verbieden. Niet alleen voor nieuwe situaties maar ook ter sanering van ongewenste bestaande situaties.

Voor nieuwe plaatsingen wordt aanbevolen de hierna genoemde toetsingscriteria te hanteren, bij de beoordeling of en zo ja hoe zal worden meegewerkt aan bestemmingsplanherzieningen.

Ter uitvoering van dit beleid wordt aanbevolen nauw samen te werken met de operators. Met nadruk dus op goed overleg vooraf en niet op repressie in de handhaving sfeer achteraf.

Deze aanbevelingen zijn bedoeld als toetsingkader voor de beoordeling of via planologische vrijstellingsprocedures medewerking moet worden verleend aan de plaatsing van GSM-apparatuur op bepaalde locaties. Als het voorgestelde toetsingskader wordt aangenomen, zullen er de nodige bouwaanvragen moeten worden geweigerd en zal veel van de reeds zonder vergunning geplaatste GSM-apparatuur moet worden verwijderd.

Het gedogen van de reeds geplaatste apparatuur, waarover klachten vanuit de bevolking is ingekomen, is vanuit een oogpunt van maatschappelijke aanvaardbaarheid dan ook ongewenst.

Niet in ieder gebeid in Delft zijn dezelfde criteria relevant. Delft kent typische gebieden waar - naast de algemeen te hanteren criteria - aangepaste criteria zinvol zijn. Markante gebieden in Delft zijn de binnenstad. De Delftse binnenstad is een zeer kwetsbaar gebied. Extra aandacht is nodig om de cultuur historische waarde van de binnenstad ook voor generaties hierna te bewaren. De bedrijven terreinen en het TU gebied. Delft streeft naar kwalitatief hoogwaardige bedrijven terreinen. Die kwaliteit dient mede te vinden te zijn in de wijze waarop infrastructurele werken - inclusief GSM apparatuur geplaatst - worden. De stroken langs de rijks- en provinciale wegen. Lang de wegen vindt de meest communicatie plaats. Over en langs deze wegen is reeds een scala van voorzieningen aanwezig, waarop, waarbij of waarnaast de GSM apparatuur het beste geplaatst kan worden. Het buiten-gebied en het gebied Midden Delfland. Gezien de verschillende karakters van deze gebieden ligt het voor de hand - naast een algemeen toe te passen toetsingscriteria - op deze gebieden gerichte toetsingscriteria te ontwikkelen.

5.2 Toetsingscriteria
Op basis van de bevindingen van de gemeenten Haarlemmermeer en Dordrecht en waar nodig aangevuld voor Delft zinvolle criteria is de volgende opsomming van toetsingscriteria tot stand gekomen.

Algemeen

• Geen GSM masten op woningen en woongebouwen (dus gebouwen waarin 24 uur per dag mensen aanwezig zijn).
• Indien nabij woningen en/of woongebouwen GSM masten worden geplaatst dienen de afstandscriteria als genoemd in het advies van de GGD Delfland (minimale afstand tussen zendinstallatie en mens) 10 meter in horizontale - en 3 meter in verticale richting, zie ook bijlage B) te worden gehanteerd.
• Indien binnen een straal van 100 meter vanaf de aangevraagde plaatsingslokatie reeds een zendinstallatie aanwezig is, waarbij nog ruimte beschikbaar is, dan wordt aan een separate plaatsing in dat gebied in principe geen medewerking verleend.

Binnenstad

Naast de algemene toetsingscriteria:

• Geen plaatsing op of aan monumenten
• Plaatsing steeds midden op een gebouw of constructie

Bedrijven terreinen en het TU gebied

Naast de algemene toetsingscriteria:

• Plaatsing bij voorkeur op hoge constructies niet zijnde gebouwen
• De stroken langs de rijks- en provinciale wegen.

Naast de algemene toetsingscriteria:

• Steeds maximaal gebruik maken van reeds bestaande hoge constructies
• Plaatsing positioneren op of nabij knooppunten.

Buitengebied

• Geen afzonderlijke GSM apparatuur in het buitengebied.
• Wel plaatsing op reeds bestaande hoge constructies.

Gebied Midden Delfland

• Plaatsing indien toegestaan uitsluitend langs infrastructurele werken.
  

5.3 Besluitvormingsprocedure
Om het toetsingskader een zekere juridische basis te geven wordt voorgesteld om de procedure voor beleidsregels te volgen als beschreven in de Algemene Wet Bestuursrecht (Hoofdstuk 3).

De bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels vloeit voort uit titel 4.4 van de Algemene wet bestuursrecht. In dit hoofdstuk is bewust geen keuze gemaakt voor een verplicht voorgeschreven totstandkomingsprocedure. Immers afdeling 3.4 en 3.5 geven al regels met betrekking tot de vaststelling van besluiten. Een beleidsregel is immers ook een besluit.

In concreto betekent dit dat bij het nemen van een besluit tenminste de volgende procedurestappen in acht genomen moeten worden:

• vaststelling van een ontwerp-besluit door het college
• publikatie van dit besluit (niet integraal, alleen de zakelijke inhoud) in de Stadskrant
• directe kennisgeving van het besluit aan direct belanghebbenden (providers)
• tervisielegging gedurende vier weken
• mogelijkheid gedurende deze periode tot het indienen van bedenkingen
• keuze tot het houden van een hoorzitting
• vaststellen van besluit met inachtneming van bedenkingen en overige reacties
• publikatie van besluit in Stadskrant
• tervisielegging gedurende vier weken.

5.4 Werkwijze
De inventarisatie kan direct starten. Parallel hieraan kan de gemeentelijke besluitvormingsprocedure lopen. Daarna worden de geïnventariseerde - reeds geplaatste - masten getoetst aan het geformuleerde beleid. Onaanvaardbare plaatsingen worden consequent gesaneerd. Nieuwe aanvragen worden consequent getoetst aan het nieuwe beleid. Handhaving wordt strak ter hand genomen.

In de tijd kan het er als volgt uitzien: