Mogelijke vormen van Publiek Private Samenwerking voor de ontwikkeling van de spoorzone

1. Inleiding

NIB Consult BV heeft in de tweede helft van 1999 studie verricht naar PPS-mogelijkheden voor de ontwikkeling van de Spoorzone. De resultaten van dit onderzoek zijn verwerkt in het vertrouwelijke rapport “Verkenning van PPS mogelijkheden Spoorzone Delft (dd 8-11-99)”. Eind ’99 is dit besproken in een besloten vergadering van de commissie Duurzaamheid resp. Middelen & Bestuur. De voornaamste conclusie is dat het mogelijk moet zijn om de spoorzone te ontwikkelen middels een PPS-constructie waarbij private partijen een deel van hun opbrengsten beschikbaar zouden moeten stellen voor het ondergronds brengen van het spoor. In het rapport worden aan de gemeente Delft de volgende aanbevelingen gedaan:

1. Betrek alle duurzaam belanghebbenden (investeerders, gebruikers en overige) bij het spoorzone-project vroegtijdig bij de planontwikkeling. Daardoor voelen zij zich serieus genomen en betrokken bij het project. Schep en behoud draagvlak.

2. Laat ruimte voor de creatieve inbreng van duurzaam belanghebbenden bij het uitwerken van een flexibel en modulair stedenbouwkundig ontwerp. Geef hen de ruimte om in te spelen op marktontwikkelingen.

3. Organiseer een goede afstemming tussen de verschillende stappen in het besluitvormingsproces: de stadsvisie, het bouwprogramma en de projectprioritering.

4. Organiseer een verkennings-PPS voor alle geïnteresseerde duurzame investeerders. Zo geven zij hun commitment en creatieve inbreng voor de optimalisatie van het spoorzone-project. In deze verkennings-PPS vindt plaats: de verdeling van rollen en zeggenschap, definiëring van de scope van het project, bepaling van de beleidsruimte voor de uitwerking van details en planonderdelen en het onderzoek van de financiële haalbaarheid.

5. Als de financiële haalbaarheid van het spoorzone-project via PPS is aangetoond, is pas een passende PPS op te richten waarbij men rekening houdt met de mix van functionele, technische, commerciële en politiek-bestuurlijke eisen.

Een belangrijke randvoorwaarde voor de vormgeving van een PPS voor de spoorzone is het commitment van betrokken publieke partijen. De besprekingen hierover kunnen binnenkort (medio 2001) afgerond worden; de publieke partijen (ministeries V&W, VROM, Financiën, stadsgewest Haaglanden, provincie Zuid-Holland en Delft) gaan dan een procesovereenkomst aan. Dit heeft dan ook als gevolg dat deze publieke partijen (via een daartoe in te stellen stuurgroep) gezamenlijk de regie zullen voeren voor de totstandkoming van de PPS. In het document ‘Ontwikkeling Spoorzone: procesplan en procesplanning’ van de Directie Programma’s en Projecten wordt geschetst hoe via stappen als op te stellen bestuurlijke uitgangspunten, selectie van private partijen, de met hen te sluiten intentie-overeenkomst (2002), later te volgen door een samenwerkingsovereenkomst en een realiseringsovereenkomst (2003) de PPS geformaliseerd kan worden. Een van de te onderzoeken onderwerpen in het komend half jaar is welke bestuursvorm de PPS gaat krijgen. De mogelijkheden daarvoor zijn legio, met deze notitie wordt daar enige ordening aan aangebracht.

2. De betekenis van Publiek Private Samenwerking

Publiek Private Samenwerking is een middel om een vooraf gesteld doel te bereiken. PPS

zelf kan nooit het ultieme doel zijn. De belangrijkste voorwaarde is dat het gezamenlijk optreden van partijen leidt tot meerwaarde, met andere woorden dat partijen samen tot betere resultaten of lagere kosten komen dan wanneer zij afzonderlijk zouden. Aan een PPS worden de volgende kenmerken verbonden:

q Een niet vrijblijvende interactie tussen overheden (gemeente, provincie en rijk) en private partijen in een organisatorisch samenwerkingsverband,

q Met risico dragende inbreng van eenieder,

q Een evenredige verdeling (op basis van investeringsdeelname en risico’s) van zeggenschap en opbrengsten,

q Gericht op synergie bij de gezamenlijke ontwikkeling (ontwerp, exploitatie, bouw)

q Met zowel maatschappelijke als commerciële doelstellingen,

q Met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheden van de partners

Voor de gemeente Delft heeft het opzetten van een PPS voor het spoorzone-project consequenties, de gemeente zal:

q langdurige contracten moeten aangaan (doorlooptijd 20 jaar),

q medezeggenschap van andere (private) partijen moeten accepteren op terreinen waar de gemeente normaal het alleenrecht heeft (bijvoorbeeld in de bestemmingsplan procedure),

q eerder en duidelijk moeten beslissen op hoofdlijnen (op momenten die ook door derden meebepaald worden),

q beleidsruimte gunnen aan private partijen bij de technische uitwerking van de gezamenlijk vastgestelde hoofdlijn

3. Organisatievorm van de PPS

Over mogelijke organisatievormen van Publiek Private Samenwerking bestaat een indrukwekkende hoeveelheid literatuur. In de praktijk zijn PPS-modellen complex van aard. De PPS-constructie is altijd maatwerk, afhankelijk van het project, de situatie en de belanghebbenden. Een PPS werkt totaal anders dan de traditionele aanpak bij gebiedsontwikkeling (de overheid verwerft gronden, maakt deze bouwrijp en geeft deze uit; en draagt alle risico’s tot het moment van gronduitgifte) of bij infrastructuurprojecten (waarbij de overheid zowel het planningsproces als het ontwerp stuurt).

Bij PPS-en is sprake van twee hoofdvormen, t.w. de joint venture of het concessiemodel.

Deze termen karakteriseren de betekenis al.

Bij een joint venture staat het samenwerkingsverband centraal. Betrokken partijen gaan gezamenlijk op pad, dragen samen de risico’s, maar hebben ook volledige zeggenschap. Kiest men voor een joint venture dan is het zaak goede afspraken te maken over wie welke risico’s draagt.

En bij de concessie wordt het complete project uitbesteed aan private partijen; de zeggenschap komt dan tot uitdrukking via de reguliere overheidsprocedures als opstellen bestemmingsplannen, verstrekken verschillende soorten vergunningen etc..De risico’s voor de projectontwikkeling liggen bij de betrokken private partijen. (Daar wordt door middel van een risico-opslag door deze ondernemingen ook wel rekening mee gehouden). Kiest men voor een concessie dan is het raadzaam aan de voorkant van het proces dmv randvoorwaarden danwel een Programma van Eisen richting te geven aan de inhoudelijke uitwerking.

3.1 Joint venture en concessie

A. Joint venture

A1. Joint venture met gezamenlijke rechtspersoon

De overheid en de marktpartijen richten gezamenlijk een ontwikkelingsmaatschappij op. De publieke en private partijen nemen beide aandelen in de joint venture. De gronden binnen het plangebied worden aan de ontwikkelingsmaatschappij overgedragen. De ontwikkelingsmaatschappij is verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken, de gronduitgifte en de bouwactiviteiten. De partners in de ontwikkelingsmaatschappij dragen gezamenlijk de risico’s.

A2. Joint venture bij overeenkomst

De planvorming en de inschatting van de haalbaarheid alsook de kosten worden gedeeld tussen publieke en private partijen die bereid zijn zich te committeren. Daarmee kunnen zij een grote invloed op de planvorming en variantenafweging krijgen. Zij doen echter volledig voor eigen risico mee, waarbij het voor de hand ligt dat bij het niet kiezen van varianten, sommige partijen zullen afvallen. Indien en voor zover de overheid en private partijen in de loop van het planproces met de vooropgezette doelstelling ook daadwerkelijk nader tot elkaar komen, zal in juridische zin de mate van vrijblijvendheid voor elke betrokken partij afnemen.

Aangezien de overheid nimmer op voet van private partij kan en mag opereren, zal zij zich er steeds van bewust moeten zijn of en wanneer sprake is van juridische binding of een verplichting harerzijds om claims van joint venture partners te honoreren. Doorgaans worden bij joint venture PPS-en eerst contracten afgesloten die in beginsel de rechten en verplichtingen van de samenwerkende partijen behelzen. Bij dat contracteren geldt voor de overheid dat zij daarbij het publiekrecht, in het bijzonder het bestuursrecht in aanmerking moet nemen. Uitwerking van het plan tot op projectniveau betekent dan realisatie en/of exploitatie bij voorrang door de partners die zich committeerden in de PPS op planniveau. Daarmee wordt de selectie van partijen, al dan niet via een vorm van tendering, en het gunnen van het contract en/of samenwerken in een rechtspersoon, alsmede de daarbij vereiste zorgvuldigheid van groot belang.

B. Concessie

B1. Concessie via exploitatie overeenkomst

De overheid stelt randvoorwaarden aan de private ontwikkeling van een locatie, bijvoorbeeld via een exploitatieovereenkomst. De marktpartijen zijn vervolgens verantwoordelijk voor bouw- en woonrijp maken, de uitgifte van grond en het bouwen. De overheid loopt in dit model de minste risico’s.

B2. Concessie via (op Programma van Eisen en randvoorwaarden gebaseerde) aanbesteding

De overheid stelt een programma van eisen op en formuleert haar randvoorwaarden. Verschillende consortia van private partijen bieden op het ontwerp, de bouw en exploitatie van een (eventueel nog te kiezen!) infrastructuuroplossing. De overheid verplicht zich via een inhoudelijk, organisatorisch en financieel uitgewerkte voor eenieder kenbare openbare aanbestedingsprocedure tot selectie van één van de consortia. Het gekozen consortium verplicht zich na nadere onderhandelingen en wederzijdse aanvaarding van het overeengekomene tot uitvoering van de uiteindelijk vast te stellen oplossing op turn-key-basis. Bij een concessie springt de relatie tussen de door de private partij op zich genomen resultaatsverplichtingen en de door haar beheersbare risico’s in het oog. Een en ander uit

zich in de bepalingen over de niet-nakoming. Bedacht dient te worden dat het bij een dergelijke PPS niet alleen gaat om resultaatsverplichtingen aan de zijde van de private partijen, maar dat de desbetreffende overeenkomst(en) tevens cruciale bepalingen bevat(ten) over het presteren aan overheidszijde waarvan het private handelen afhankelijk wordt gesteld.

3.2 Variaties op dit PPS-thema

Een mogelijk samenwerkingsmodel voor het Spoorzoneproject kan zijn een combinatie van een joint venture (A1: de ontwikkelingsmaatschappij) voor de ontwikkeling van de spoorzone met een of meerdere concessies (B2) voor verschillende delen uit het plan. Een van de concessies betreft dan de noodzakelijke Europese aanbesteding van de bouw van de tunnel.

Hier zijn nog verscheidene varianten in denkbaar:

I In bijlage I zijn de kenmerken geschetst van de mogelijke vormgeving van een ontwikkelingsmaatschappij als moedervennootschap met een aantal dochtervennootschappen voor specifieke plandelen: hierbij kan gedacht worden aan de bouw van de tunnel zelf, en de bovengrondse plangebieden (vergelijk de door Busquets onderscheiden 10 fasen in het totale bouwproject, eventueel nader te clusteren). Ook voor de bovengrondse infrastructuur, wegen/ontsluiting, openbare ruimte zou evt. een afzonderlijke PPS ingesteld kunnen worden. De moedermaatschappij zorgt daarbij voor coördinatie, planning en financiering. Realisatie geschiedt via de dochtervennootschappen.

II Een eerste variant hierop is de oprichting van een totale PPS, waarin alle publieke en private partijen deelnemen. De planontwikkeling, aankoop gronden, bouw infrastructuur, grondexploitatie, vastgoed-/projectontwikkeling, onderhoud, financiering en exploitatie geschiedt volledig vanuit deze PPS.

III En een tweede variant is de oprichting van afzonderlijke vennootschappen. En daarnaast een centrale PPS voor de procesplanning.

IV Ook combinaties als bijvoorbeeld een PPS in de vorm van model I en een aantal ‘losse’ PPS-en volgens model III zijn denkbaar. Zo zou bijv. voor de plandelen waar een relatief gering bedrag aan opbrengsten voor de ondertunneling gegenereerd moet worden een PPS direct tussen betrokken partijen los van de moedermaatschappij opgericht kunnen worden.

De hier geschetste mogelijkheden zijn ook onderwerp van studie geweest in het verkennen van mogelijkheden voor een PPS-constructie voor de aanleg van een nieuw tracé voor de N201. Net als bij de Spoorzone gaat het bij de N201 om de aanleg van infrastructuur (een nieuw tracé) en gebiedsontwikkeling in de omgeving van deze infrastructuur (over de grenzen van verschillende gemeentes!). Men heeft daar in principe gekozen voor het in deze notitie genoemde model I. Argumenten daarvoor waren o.m.

- De inbreng van partijen kan toegespitst worden op onderdelen van het plan

- De verbondenheid tussen het belang van de aanleg van de infrastructuur en de gebiedsontwikkeling is helder

- Synergie in het bereiken van oplossingen

- Een duidelijke centrale doelstelling, die bewaakt wordt door de moedermaatschappij

- Er ontstaat aldus een overlegplatform voor afstemming van de deelbelangen en er is sprake van een gecoördineerde ontwikkeling

- De totale opzet is transparant

- Optimale inbreng private partners

- Juiste risico’s bij de juiste partijen

Wat voor de Spoorzone Delft een haalbare/gewenste PPS-vorm is zal in de komende maanden in eerste aanleg met de betrokken publieke partijen afgestemd moeten worden. De voor de N201 verkozen oplossing lijkt echter zeker interessante aanknopingspunten te geven.

Overigens heeft ook een aantal private partijen zich inmiddels aangemeld om mee te denken/doen met de ontwikkeling van een PPS.

Het ligt in de bedoeling om in juni 2001 met een aantal deskundigen op persoonlijke titel een brainstorm te organiseren om vanuit een ieders specifieke kennis en ervaring ideeën te verkrijgen voor het vormen van een PPS.

4. uitgangspunten en vraagstelling nadere uitwerking

Uitgangspunten

In het verlengde van de NIB-studie van eind ’99 wordt voor de PPS-Spoorzone uitgegaan van de volgende kenmerken:

¨ Beperk het aantal PPS partners (maximaal 7).

¨ Betrek partijen met een duurzaam belang en een navenante tijdhorizon.

¨ Doorlooptijd PPS is 20 jaar (ontwerp, bouw, exploitatie, financiering en onderhoud).

¨ Natuurlijke PPS-partners in de spoorzone zijn: Rijkswaterstaat, NS-vastgoed en de gemeente Delft. Natuurlijke PPS-partners hebben in het project een grondpositie, financiën of onmisbare kennis. De genoemde natuurlijke PPS-partners kunnen dan aangevuld worden met ondernemingen vanuit de bouw, projectontwikkeling en financiering.

Vraagstelling nadere uitwerking

In het kader van de voorbereiding van de PPS zullen in eerste aanleg de volgende concrete vragen uitgewerkt moeten worden:

1. Wat zijn de kosten van de te bouwen tunnel en welke aantoonbare efficiency winsten zijn er te behalen door de combinatie van gelijktijdig onder- en bovengronds ontwikkelen ? Welke opbrengsten kunnen vanuit de bovengrondse ontwikkeling gegenereerd worden?

2. Wat is de meest wenselijke vormgeving van de PPS:

a) Wat is de taak van de PPS?

b) Hoe wordt de PPS organisatorisch vormgegeven (per deelgebied, per functie en/of een overkoepelende PPS) ?

c) Welke grondslag heeft de PPS (Joint venture, concessie of een combinatie)

d) Wie zijn de mogelijke partners ?

e) Hoe wordt in de PPS omgegaan met de Europese aanbestedingsregels ?

f) Hoe wordt de zeggenschap in de PPS verdeeld ?

g) Wat is de noodzakelijke mandatering en beslissingsbevoegdheid van de PPS organisatie ?

g) Hoe vindt de verdeling tussen de risico’s en rendementen (zowel markt- als publiek rendement) plaats ?

h) Hoe wordt de PPS gefinancierd (eigen & vreemd vermogen, subsidie) ?

i) Welke juridische vorm heeft de PPS (BV/NV in combinatie met contracten?)?

5. Advies

In het raadsvoorstel en de beleidsnota m.b.t. de ontwikkeling van de spoorzone, die in juni 2001 behandeld worden in commissie en raad kan in dit stadium van het proces volstaan worden met kennisgeving van de verschillende vormen van Publiek Private Samenwerking, met het voorstel akkoord te gaan met de aangegeven uitwerkingsrichting. Zoals in het voorafgaande is beschreven kan een mogelijk samenwerkingsmodel voor het Spoorzoneproject een combinatie zijn van een joint venture voor de ontwikkeling van de spoorzone met een of meerdere concessies voor verschillende delen uit het plan. Dit zal verder afgestemd en uitgewerkt moet worden met de betrokken publieke partijen resp. de natuurlijke partners voor de PPS. De in §4 geformuleerde uitgangspunten en vraagstellingen zijn richtinggevend voor de verdere uitwerking.

Bijlage I: Een vennootschap voor de ontwikkeling van de Spoorzone

Bijlage II: Europese aanbesteding

1.1.1.1

1.1.1.2

1.1.1.3

1.1.1.4

1.1.1.5

1.1.1.6

1.1.1.7 Centrale Staf/ Bert den Uijl,

1.1.1.8 15 mei 2001.
Bijlage I: een vennootschap voor de ontwikkeling van de Spoorzone

Moeder en dochters	Uitgangspunt is dat voor de kern van het project de aanleg van de tunnel, Delft Centraal een centrale PPS wordt ingericht, terwijl voor de diverse aanpalende gebieden aparte dochtermaatschappijen worden opgericht. Zowel publieke als private partijen zijn aandeelhouder van decentrale PPS. Per dochtermaatschappij kunnen verschillende/andere partijen in combinatie met de publieke partij(en) participeren. De moedermaatschappij zorgt voor coördinatie, planning en financiering. De aanleg van de tunnel kan via een aparte dochter dan wel als project in de moeder. In aanvulling hierop evt. een aparte dochter voor bovengrondse infrastructuur (wegen, kunstwerken).En daarnaast dus de dochtermaatschappijen voor de deelgebieden.Tussen moeder en dochters wordt een afdrachtregeling afgesproken als bijdrage in de kosten van de tunnel..
Stappenplan	1. Convenant publieke partijen 2. Opstellen criteria private partijen: Participatiememorandum 3. Selectieproces private partijen: van globaal naar fijn 4. Onderhandelingen en uitwerking (ook op basis gedeelde financiële prognoses 5. Opstellen samenwerkingsovereenkomst: met afspraken over de aanbestedingsvorm 6. Oprichting PPS moedermaatschappij 7. Oprichting dochtermaatschappijen voor de diverse onderdelen van het project Voor dit stappenplan ca 1 a 1.5 jaar uittrekken.
Criteria private partijen	a) Soort (bouwer, projectontwikkelaar, financier, grondeigenaar b) Welke financiële inbreng c) Kwaliteit en financiële kracht d) Mate zeggenschap e) Bereidheid en ervaring om in PPS samen te werken.
Profitsharing	Koppeling tussen opbrengst gebiedsontwikkeling en de bekostiging van de tunnel
Juridische structuur	De vorm kan bijv. zijn een moeder-NV met aandeelhouders en een Raad van Commissarissen, en dochter-BV’s met hun eigen aandeelhouders (waaronder de moedermaatschappij).
Aanbesteding	Hoeft in PPS niet Europees als de vennootschap voor niet meer dan 50% door de overheid gefinancierd wordt en het bestuurlijk aandeel van de overheid niet meer dan 50% is. Op moment van selectie private partners in de moeder en de evt. dochter PPS voor de tunnel (en bovengrondse infrastructuur?) Europees aanbesteden.
Contractvormen voor opdrachten vanuit de PPS	a) Traditioneel aanbesteden op basis van ontwerp/PVE. Na aanleg evt. contract voor onderhoud sluiten. Overheid is opdrachtgever en zorgt voor financiering. b) Innovatief, in vroeg stadium private partijen betrekken, bijv. * Design Build contract (ontwerp en aanleg wordt in 1 keer uitbesteed) * Design Build Maintain contract (+ onderhoud ) c) Concessiemodel, waarbij ontwerp, aanleg, onderhoud/beheer en financiering (Design, Build, Maintain, Finance) 1 pakket worden uitbesteed aan private partijen. De overheid sluit met hen een contract voor een langere periode.

Bijlage II: Europese aanbesteding

Europees aanbesteden is uitgangspunt bij opdrachten van de overheid. Het doel van de Europese richtlijnen voor aanbesteding is immers het bevorderen van een open markt en een eerlijke concurrentie. Private organisaties zijn vrij in het kiezen van een aanbestedingsvorm.Onderstaand overzicht geeft aan welke procedures gelden bij Europese aanbesteding:

Nr.	Soort procedure	Kenmerk	Minimale termijn	Algemeen toepasbaar?
1	Openbaar	Geen voorselectie: direct	52 dagen	Ja
2	Niet openbaar	Voorselectie; min. 5 geselecteerde bedrijven	77 dagen	Ja
3	Onderhandeling met voorafgaande bekendmaking	Voorselectie; onder- handeling met 1 of meer aanbieders naar keuze	37 dagen + onderhandelings-termijn	Ja, op grond van art. 7 lid 2
4	Onderhandeling zonder voorafgaande bekendmaking	Voorselectie; onder- handeling met 1 of meer aanbieders naar keuze	Geen termijnen	Ja, op grond van art. 7 lid 2
5	Prijsvraagvarianten van voorafgaande procedures	Open of voor-selectie. Alleen voor diensten. Kwaliteit doorslaggevend	Termijnen afhankelijk van basisprocedure	Nee
6	Versnelde procedure	Spoedeisend belang	12 dagen	Nee

Toepasbaarheid

Procedures 1 en 2 zijn het meest gangbaar. Onderhandelen is niet toegestaan.

De onderhandelingsprocedures 3 en 4 kunnen alleen in bijzondere omstandigheden worden toegepast, bijvoorbeeld in de situatie als het om aanbesteding van werken gaat waarvan de aard en de onzekere omstandigheden een vaststelling van de totale prijs vooraf niet mogelijk maken.

De prijsvraagvariant kan alleen bij ‘diensten’ toegepast woorden, bijvoorbeeld gericht op het ‘beste’ plan of ontwerp.

De spoedeisende procedure is slechts bij hoge uitzondering toepasbaar.

De PPS-vennootschap en Europees aanbesteden

Op moment van selectie private partners in de moedervennootschap Europees aanbesteden!

Indien de PPS –vennootschap opdrachten verstrekt zijn deze in beginsel niet gebonden aan het Europese aanbestedingsrecht, mits deze vennootschap voor niet meer dan 50% door de overheid wordt gefinancierd en het bestuurlijk aandeel van de overheid ook niet meer dan 50% bedraagt.

Indien echter deze PPS-vennootschap tevens publieke functies gaat verrichten (aanleg infrastructuur) dan dienen deze publieke onderdelen in beginsel openbaar te worden aanbesteed en wel op het moment dat de overheid een private partner voor de vennootschap selecteert.

Indien de PPS-vennootschap alleen private functies verricht dan is een aanbestedingsplicht bij selectie van een private samenwerkingspartner niet aan de orde.