SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

 

Samenvatting

Per 1 januari 2000 is voor de bouw van nieuwe woningen in Delft een vergunning duurzaam bouwen verplicht conform de verordening duurzaam bouwen. De verordening is bedoeld als ondergrens en per project worden vaak aanvullende afspraken gemaakt. Tot april 2005 is de vergunning verleend voor 1299 woningen verdeeld over 31 projecten. Deze evaluatie is uitgevoerd in april 2005. In de evaluatie is onderzocht of:

·         de verordening daadwerkelijk heeft geleid tot duurzamer bouwen in Delft;

·         in de praktijk de verordening goed functioneert;

·         de verordening moet worden gehandhaafd en eventueel verbeterd.

De  evaluatie is uitgevoerd middels een interne enquête, verschillende rekenmethodieken en een analyse van de ingediende vergunningaanvragen. Het onderzoek is beperkt gehouden, omdat het vakteam Milieu aansluitend een onderzoek wil houden naar het gehele duurzaam bouwen-instrumentatrium van de gemeente Delft. Hoewel beperkt van omvang geeft de evaluatie een goed beeld van ervaringen met en de resultaten van de verordening, doordat deze vanuit de verschillende invalshoeken is onderzocht.

 

Conclusies

Door de verordening duurzaam bouwen, wordt in Delft aantoonbaar duurzamer gebouwd. In de praktijk levert de verordening geen problemen op.

·         Volgens de medewerkers van de gemeente Delft zijn de ervaringen met de verordening neutraal tot positief. De verordening is goed bruikbaar en er is geen behoefte aan een ander instrument.

·         Het is waarschijnlijk dat als gevolg van de duurzaam bouwen eisen van veel gemeenten verschillende projectontwikkelaars en aannemers hun standaardmanier van bouwen hebben aangepast aan het gemiddelde gemeentelijk duurzaam bouwen beleid

·         Materialen met een grote invloed op de berekende duurzaamheid zijn fsc-hout, lood, koper en zink.

 

Het antwoord op de vraag: "Moet de verordening blijven" is JA.

 

 

Aanbevelingen

 

De evaluatie geeft aanleiding tot de volgende aanbevelingen

op korte termijn:

·         vaststellen van de geactualiseerde uitvoeringslijst waarin de lijst keuzemogelijkheden op niveau B praktischer is samengesteld;

·         aansluiting mogelijk maken met aanvullende dubo-eisen uit onder meer ontwikkelingsplannen en -overeenkomsten;

·         herijking starten van het Delfts dubo-instrumentarium.

 

Als onderdeel van de herijking Delfts dubo-instrumentarium wordt aanbevolen om:

·         waar mogelijk te kiezen voor dubo-instrumentarium dat eenvoudig is te onderhouden;

·         de verschillende gemeentelijke dubo-instrumenten zoveel mogelijk op elkaar laten aansluiten ( onder andere de dubo-verordening en de aanvullende dubo-eisen in bijvoorbeeld ontwikkelovereenkomsten en ontwikkelingsplannen);

·         waar mogelijk aan te sluiten bij courante dubo-instrumenten bij voorkeur nationaal;

·         de voordelen van de huidige uitvoeringslijst (zoals: eenvoudig gebruik, geen kosten voor de aanvrager) als randvoorwaarde te hanteren voor de eventuele vervanging door een rekenkundig instrument waarmee de hogere duurzaamheid wordt uitgedrukt in een getal of rapportcijfer. Hierdoor ontstaan veel nieuwe mogelijkheden voor monitoring, communicatie, prestatieafspraken en flexibiliteit;

·         de aanvraag vergunning duurzaam bouwen beter toetsbaar te maken voor de binneninspecteur van Bouw- en woningtoezicht.

 

 

DE VERORDENING

 

Doel, ontstaan en opbouw:

 

Bij de vaststelling van de nota “Duurzaam Bouwen uit de steigers” in 1997, is besloten dat Duurzaam Bouwen de norm is voor het bouwen in Delft. In 1999 is de verordening Duurzaam Bouwen vastgesteld. Hiermee is voor de nieuwbouw van woningen Duurzaam Bouwen verplicht. De verordening is bedoeld om de ondergrens vast te leggen voor alle woningbouwprojecten, tot het moment dat Duurzaam Bouwen wordt opgenomen in de landelijke regelgeving. Binnen de landelijke regelgeving is sinds 1998 ruimte ingebouwd voor duurzaam bouwen in de vorm van de -lege- "vijfde pijler" van het Bouwbesluit. Sindsdien is de bouwregelgeving af en toe aangepast, maar de vijfde pijler, duurzaam bouwen, werd en wordt voorlopig nog niet ingevuld. Wel is in 2005 een nieuw project (GPR: Gemeentelijke Praktijk Richtlijn ) gestart dat moet leiden tot invulling van de vijfde pijler. In de verordening zijn bijna alle aspecten van duurzaam materiaalgebruik opgenomen. Thema's die al in de landelijke regelgeving zijn opgenomen, zoals energie, zijn niet in de verordening opgenomen.

De gemeente Den Haag had al eerder de primeur van een verordening duurzaam bouwen. Delft en Den Haag zijn de enige gemeenten met een verordening duurzaam bouwen.

 

Op grond van de verordening moet een vergunning Duurzaam Bouwen worden aangevraagd. Hiervoor moet de uitvoeringslijst worden ingevuld. De lijst bestaat uit 98 vragen met 3 niveaus van materiaalkeuzemogelijkheden. Als voldoende duurzame materialen zijn geselecteerd, wordt de dubo-vergunning verleend, tegelijk met de bouwvergunning. In april 2005 is de vergunning Duurzaam Bouwen verstrekt voor 1299 woningen verdeeld over 31 projecten.

Voor zover de auteursrechten dat toelieten, is aansluiting gezocht bij het "Nationaal pakket duurzaam bouwen". Bij het van kracht worden van de verordening is de noodzaak van een evaluatie vastgelegd.

 

 

DE EVALUATIE OPZET

 

De onderzoeksvragen voor de evaluatie zijn:

1.       Wordt in Delft duurzamer gebouwd door de verordening?

2.       Hoe functioneert de verordening in de praktijk?

3.       Moet de verordening blijven?

4.       Hoe kan de verordening verbeterd worden?

 

Grenzen aan de evaluatie:

1.         Het vakteam Milieu gaat, na deze evaluatie, het Delfts duurzaam bouwen (dubo) instrumentarium herijken. De evaluatie van de verordening levert een deel van de gegevens voor de herijking. Voor zover bouwpartijen geïnterviewd moeten worden, worden deze interviews door het vakteam Milieu uitgevoerd. Hiermee wordt voorkomen dat “de gemeente” bouwpartijen twee keer kort achtereen interviewt. De bouwpartijen hebben met meer Delftse dubo instrumenten te maken dan alleen de verordening. Voor de verbetering van de verordening, wordt een lijst aanbevelingen opgesteld. Het verbetervoorstel volgt uit de herijking.

2.         Om te bepalen of duurzamer wordt gebouwd door de dubo verordening is een referentie nodig. Landelijk bekend zijn de Novem-referentiewoningen. Dit zijn zestien woningtypen waamee de hoofdstroom van de woningbouwproductie wordt afgedekt. Bij de zestien woningtypen is beperkt rekening gehouden met kostenneutrale dubo maatregelen. Het is echter niet zo dat jaarlijks wordt bijgehouden hoe de gemiddelde nieuwbouwwoning wordt gebouwd.

 

Uitvoering van de evaluatie:

De evaluatie bestaat uit de volgende elementen:

De belangrijkste uitkomsten staan in het volgende hoofdstuk beschreven. De uitgebreide beantwoording van de onderzoeksvragen staat in de bijlagen.

 

Dit evaluatieverslag is besproken met de vakwethouder, gaat ter vaststelling naar B&W en ter kennisname naar de commissie duurzaamheid en de gemeenteraad.

 

 

 

RESULTATEN EVALUATIE

 

 

Veranderingen sinds 2000

 

Vijfde pijler Bouwbesluit, rekeninstrumenten:

De landelijke invulling van de vijfde pijler is jaren vertraagd. In de tussentijd zijn diverse pogingen gedaan een mogelijke invulling te ontwikkelen. De belangrijkste zijn de projecten MMG (Materiaalgebonden Milieuprofiel Gebouw); Eco-Quantum en GPR (Gemeentelijke Praktijk Richtlijn). In alle gevallen betreft het rekeninstrumenten waarmee de duurzaamheid van een gebouw wordt uitgerekend en uitgedrukt in een score, index of rapportcijfer. De basis voor de berekeningen vormt de levenscyclusanalyse van materialen, de milieubelasting van winning tot sloop. Het laatste project is eind 2004 gestart. De gemeente Delft doet hier ook aan mee.

Door de diverse pogingen de vijfde pijler in te vullen, zijn de weeginstrumenten verder ontwikkeld. Tot nu toe was de beoordeling van de duurzaamheid vooral een zaak van deskundigen. Wanneer de duurzaamheid is uit te drukken in een getal of zelfs een rapportcijfer, wordt het voor een grotere groep begrijpelijk en interessant.

 

Regio Haaglanden:

Voor de regio Haaglanden bestaan "regionale afspraken Haaglanden duurzaam bouwen woningbouw nieuwbouw en beheer 2002" een pakket dubo-maatregelen gebaseerd op het Nationaal Pakket, aangevuld met enkele zwaarwegende maatregelen: toepassen fsc-hout en het vermijden van lood, koper en zink.

 

Delftse ontwikkelingen:

De verordening fungeert als ondergrens voor Duurzaam Bouwen. Bij veel projecten zijn vergaande afspraken gemaakt over Duurzaam Bouwen en energie. Deze aanvullende afspraken zijn vaak anders van opzet dan de verordening. Sinds eind 2004 zijn de aanvullende afspraken vastgelegd in het ontwikkelingsplan. Tijdens de evaluatie zijn de eerste bouwplannen ingediend waarvoor in het ontwikkelingsplan aanvullende eisen waren gesteld.

Wanneer men wil bouwen in afwijking van een bestemmingsplan, moet een procedure "vrijstelling van het bestemmingsplan" worden gevolgd. Of dat gebeurt, beslist het gemeentebestuur. Wanneer het bouwplan voldoet aan de gemeentelijke visie voor het gebied, beslist het bestuur positief. Die gemeentelijke visie wordt eerst vastgelegd in een ontwikkelingsplan. In dat ontwikkelingsplan staan soms maatregelen die verder gaan dan de landelijke bouwregelgeving. Bijvoorbeeld Duurzaam Bouwen en energie welke ambities zijn vastgelegd in het klimaatbeleidsplan. Kort samengevat betekent dit: wanneer niet wordt voldaan aan de ambities uit het klimaatbeleidsplan, kan de bouwvergunning niet worden verleend.

Het niet kunnen verlenen van de bouwvergunning blijkt een zeer effectieve manier om de naleving van de afspraken te waarborgen.

Bij toetsing van de bouwplannen aan de ontwikkelingsplannen, bleek er verschil in methodiek tussen de verordening en de aanvullende eisen. Dit nadeel manifesteert zich bij toetsing, uitvoering en toezicht. Het is nog niet vaak voorgekomen, maar de meerwaarde van de aanvullende eisen ten opzichte van de verordening is niet duidelijk. De twee instrumenten overlappen elkaar voor een groot deel, maar de maatregelen zijn net iets anders geformuleerd. Dat betekent  veel extra werk. Het is zeer de vraag of op de bouw consequent met twee verschillende dubo-lijsten kan en zal worden gewerkt. Het is sterk aan te bevelen de verordening en de aanvullende eisen, vanuit een ontwikkelingsplan of een overeenkomst, op elkaar af te stemmen.

Twee eenvoudige methoden voor deze afstemming zijn: 1. in het ontwikkelingsplan of overeenkomst vastleggen dat een hoger percentage maatregelen uit de uitvoeringslijst moet worden geselecteerd of 2. in het ontwikkelingsplan of overeenkomst vastleggen dat met de lijst dubo-materialen waaraan moet worden tevens wordt voldaan aan de verordening (gelijkwaardigheid).

 

Veroudering uitvoeringslijst

De uitvoeringslijst is bijna 6 jaar oud. Door veranderingen in techniek, regelgeving en nieuwe inzichten is een update nodig. Van het Nationaal Pakket duurzaam bouwen, waarop de verordening mede is gebaseerd, verschijnt jaarlijks een update.

 

 

Berekening van de hogere duurzaamheid:

 

Uit drie verschillende woningbouwprojecten is één veel voorkomende eengezinswoning op verschillende manieren doorgerekend. De woningen komen uit de projecten Koningsveld, VDD-terrein en de beheerderswoning bij Xotus.

De eerste rekenmethodiek die is gebruikt is Eco-Quantum. Dit is een uitgebreide methode waarmee een soort begroting van de milieubelasting wordt gemaakt. Bijna alle materialen moeten worden ingevoerd met de gebruikte hoeveelheden. De invoer vraagt ca 2-4 uur per woning. Standaard wordt het systeem geleverd met referentiewoningen. Hoe hoger de score hoe hoger de milieubelasting. 

De tweede rekenmethodiek die is gebruikt is GPR (Gemeentelijke Prestatie Richtlijn). Deze methode is minder uitgebreid dan Eco-Quantum en vergt ca 1 uur per woning. Nadat enkele woningkenmerken incl. oppervlaktes zijn ingevoerd, kunnen de gebruikte materialen worden aangevinkt. Standaard staan de slechtst mogelijke keuzen ingesteld, namelijk de ondergrens volgens het Bouwbesluit. Het rapportcijfer is dan een 5. Het hoogst mogelijke cijfer is een 10. Later is door de leverancier ook een referentiewoning uitgerekend. Scores zijn mogelijk voor: energie, materiaal, afval, water, gezondheid, en woonkwaliteit. De verordening heeft hoofdzakelijk betrekking op materiaal. Op basis van de gemiddelde scores worden 0 tot 5 sterren toegekend.

 

 

Eco-Quantum

Milieubelasting

GPR rapportcijfer

Duurzaamheid

GPR  rapportcijfer

Duurzaamheid

Ondergrens Bouwbesluit

 

5.9

 

Referentiewoning

135

 

6,3

met vergunning Duurzaam Bouwen

118

7,4

7,4

Verbetering

13%

25%

19%

 

Tabel 1:            gemiddeld berekende verbetering duurzaamheid als gevolg van de verordening.

 

Constateringen:

·         Bij berekening van de duurzaamheid lijkt een deel van de voorschriften uit de uitvoeringslijst van ondergeschikt belang.

·         De uitvoeringslijst is verouderd. Dat is bij een klein aantal vragen merkbaar.

·         Afwijkingen tijdens de bouw ten opzichte van de uitvoeringlijst zijn niet meegerekend.

·         De invloed van de diverse materialen is beperkt geanalyseerd. Duidelijk is wel dat de score sterk wordt beïnvloed door wel/geen fsc-hout, wel/geen hardhout, lood, en zink. De uitvoeringslijst van de verordening gaat minder ver in op de houtsoort dan Eco-Quantum.

·         In tabel 1 staat de gemiddelde verbetering van de duurzaamheid. Bij de drie doorgerekende woningen is in alle gevallen sprake van een verbeterde duurzaamheid.

·         Eventuele aanvullende dubo-eisen naast de verordening zijn niet in de berekeningen meegenomen.

 

Conclusie:

 

Door de verordening wordt in Delft aantoonbaar duurzamer gebouwd.

 

Het onderzoek is beperkt: slechts 3 woningen zijn met 2 methodieken doorgerekend en de referentie is moeilijk te definiëren. Afhankelijk van de methodiek, het woningtype, de vaststelling van de referentie wordt 13-25 % duurzamer gebouwd. Het is niet waarschijnlijk dat bij een uitgebreider of nauwkeuriger onderzoeksmethode de conclusie verworpen kan worden.  Verbeteringen van 13 en 25 % zijn niet te verklaren uit rekenfouten of meet-onnauwkeurigheid. Wel lijkt een groot deel van de score toe te schrijven aan de houtsoort en het gebruik van lood, koper en zink.

Het onderzoek is te globaal om de verbeterde duurzaamheid van de nieuwbouw in Delft uit te kunnen drukken in een bepaald percentage.

 

 

 

Intern onderzoek naar de ervaringen met de verordening:

 

Voor het onderzoek naar het functioneren in de praktijk zijn twee methoden gebruikt: inventarisatie van de klachten/commentaar op de verordening en een enquête onder ambtenaren die met de verordening te maken hebben.

 

Commentaar op de verordening

 

Een eerste indicatie is het aantal klachten over de verordening. Officieel zijn er geen klachten ingediend over de verordening. Evenmin is informeel geklaagd. Sommige aanvragers hadden commentaar op de maatregelen op niveau B. Veel keuzemogelijkheden op dit niveau worden beoordeeld als niet realistisch. Dit beeld kan veranderen wanneer ook extern enquêtes worden afgenomen.

 

 

Interne enquête verordening Duurzaam Bouwen

 

De enquête is uitgezet onder de binnen- en buiteninspecteurs van bouw- en woningtoezicht, de projectleiders van de vakteams wijkzaken en projecten en het vakteam vastgoed. Per doelgroep was er een klein verschil in de enquête. In totaal zijn 3 versies verspreid.

De medewerkers duurzaam bouwen zijn niet geënquêteerd. Omwille van de objectiviteit kunnen zij beter door een externe worden benaderd, tegelijk met de enquête onder externe partijen in het kader van de herijking.

 

De respondenten waren bij 77 projecten betrokken. De vergunning duurzaam bouwen was niet voor alle projecten vereist (de vergunning duurzaam bouwen is voor 31 projecten verleend). De buiteninspecteurs zijn het aantal projecten vergeten in te vullen. In totaal zijn 8 enquêtes ingevuld.

Gezien het aantal ingevulde enquêtes geeft de uitkomst slechts een indicatie. De scores van de verschillende doelgroepen zijn bij elkaar opgeteld. Naar dwarsverbanden is zeer beperkt gekeken.

 

De verdeling van de respons was:

4          projectleiders van vastgoed, wijkzaken en projecten.

2          binneninspecteurs van bouw- en woningtoezicht

2          buiteninspecteurs van bouw- en woningtoezicht.

 

 

Conclusies enquête:

·         De respons is laag.

·         De houding ten aanzien van de verordening en duurzaam bouwen is neutraal tot positief, zowel binnen als buiten de gemeente.

·         De verordening is goed bruikbaar en heeft geen negatieve invloed op de planontwikkeling. Er is geen behoefte aan een ander instrument.

·         Het belang van communicatie/distributie/reclame is benadrukt.

o        1 keer is gevraagd om meer communicatie intern.

o        2 keer was (waarschijnlijk op de bouwplaats) de dubo-verordening niet bekend, volgens de buiteninspecteurs. Dit kon worden geconstateerd doordat in Delft ook ten tijde van de uitvoering wordt gecontroleerd op duurzaam bouwen. Niet bij alle gemeenten is dat het geval.

·         Van 5 projectontwikkelaars wordt gemeld dat zij hun werkwijze hebben aangepast, omdat in veel gemeentes een bepaalde mate van duurzaam bouwen wordt verlangd.

 

 

 

Samenstelling van de uitvoeringslijst

 

Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de ingediende aanvragen voor 31 dubo-vergunningen met in totaal 1299 woningen. De gekozen maatregelen zijn bij elkaar opgeteld. Van de maatregelen op niveau A en B zijn de meest geselecteerde maatregelen in een top 10 gezet. De nooit gekozen maatregelen zijn ook geïnventariseerd.

 

De keus op niveau A lijkt ruim voldoende.

 

Op de keuzemogelijkheden op niveau B is de afgelopen vijf jaar soms commentaar geleverd. De aanvragers vonden veel maatregelen niet realistisch en de keus uit de resterende maatregelen te beperkt. Uit de analyse blijkt dat van de 53 keuzemogelijkheden slechts 14 zijn gebruikt de andere 74% (39 stuks) is nooit gekozen. Bij de niet gekozen maatregelen staan veel natuurlijke materialen zoals leem, kurk, kokos, schapenwol voor de opbouw van wanden en warmte-isolatie.  Dit zijn zeer duurzame materialen die in de praktijk alleen worden toegepast bij projecten waarvoor een hoge duurzaamheid wordt nagestreefd. De verordening is echter bedoeld als ondergrens voor het duurzaam bouwen.

 

Conclusie samenstelling uitvoeringslijst:

De keuzemogelijkheden op niveau B moeten worden aangepast, zodat meer recht wordt gedaan aan de oorspronkelijke doelstelling: de ondergrens voor duurzaam bouwen.

Wanneer de uitvoeringslijst op niveau B voldoende realistische keuzemogelijkheden biedt, is het mogelijk de uitvoeringslijst te gebruiken voor aanvullende dubo-eisen in het ontwikkelingsplan.

De update van de uitvoeringslijst is als bijlage bij deze nota gevoegd. De samenstelling van de lijst op B-niveau is gewijzigd in een praktischer opzet.

 

 

Bijlagen:

1.         Wordt in Delft duurzamer gebouwd door de verordening?

1-a       Resultaten duurzaamheidberekeningen

2.         Hoe functioneert de verordening in de praktijk?

2-a       De enquête: vragen en antwoorden

3.         Scores maatregelen uit de uitvoeringslijst

3-a       Veel en weinig gekozen maatregelen niveau-A

3-b       Veel en weinig gekozen maatregelen niveau-B

4.         Hoe kan de verordening verbeterd worden

5.         update van de uitvoeringslijst

                        uitvoeringslijst d.d. 1 juli 2005

                        samenvatting van de update

                        toelichting bij de uitvoeringslijst

 

ir. H. Rienstra