Rond enkele projecten is in de afgelopen tijd
discussie ontstaan over de relatie welstand – stedenbouwkundige plannen. Het
gaat daarbij om ontwikkelingsplannen en –visies, ruimtelijke onderbouwingen en
bestemmingsplannen,
Het welstandsbeleid en -toezicht is gericht op
plaatsing en uiterlijk van bouwwerken. Het ruimtelijk beleid richt zich
doorgaans op een ander schaalniveau dan dat van een bouwwerk en heeft een
breder perspectief, waarin tal van andere aspecten dan alleen uiterlijk en
plaatsing om een afweging vragen. De beleidsvelden hebben echter onderling
raakvlakken. Het is de gemeenteraad die het welstandsbeleid vaststelt, in de
vorm van de welstandsnota. De welstandscommissie voert in haar advisering aan
B&W dit beleid uit door bouwplannen eraan te toetsen.
Doel van onderstaande notitie is het stroomlijnen
van de rol van de commissie voor welstand en monumenten en de bestuurlijke
besluitvorming over stedenbouwkundige plannen m.b.t. het welstandsbeleid. De
ambtelijke organisatie draagt zorg voor eenduidige advisering aan het bestuur.
Indien het welstandsadvies en het (ambtelijk) stedenbouwkundig advies niet met
elkaar stroken, dan zal in het advies aan B&W gemotiveerd worden aangegeven
of en in welke mate van het welstandsadvies wordt afgeweken.
Aldus wordt invulling gegeven aan de wijze waarop
de gemeentelijke organisatie en de commissie dienen om te gaan met het gestelde
in ‘stroomschema 3’ (pag. 0-10) van de door de raad vastgestelde nota. Dat
schema geeft aan, dat de commissie plannen in de stedenbouwkundige fase dient
te toetsen, maar laat in het ongewisse aan welke criteria en hoe die toetsing
plaatsvindt. Deze notitie is bedoeld om daarover de nodige duidelijkheid te
verschaffen.
Deze notitie beschrijft de belangrijkste
discussiepunten en legt beslissingen voor om te komen tot een heldere en
constructieve verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Een
en ander is ook weergegeven in het bijgevoegde schema.
De notitie is ter advisering voorgelegd aan de
vakjuristen en aan JZ-facilitair en de opmerkingen zijn verwerkt in deze
notitie.
Om ervoor te zorgen dat er eenduidige advisering
naar het bestuur is over stedenbouwkundige plannen, ontwikkelingsplannen e.d.
is het welstandsadvies gericht aan B&W met tussenkomst van het vakteam RO.
Dit advies zal door RO moeten worden beoordeeld op zijn steekhoudendheid en op
de consequentie voor het betreffende plan. Het wel of niet aanpassen van het
plan zal in het ambtelijk advies aan het bestuur moeten worden onderbouwd en de
diverse consequenties voor het al dan niet volgen moet in kaart zijn gebracht.
Uiteindelijk is het welstandsadvies een van de diverse belangen waarmee
gedurende het project rekening moet worden gehouden. Het bestuur bepaalt aan de
hand van het ambtelijk advies welke belangen het zwaarste wegen en zal het
definitieve plan met bijbehorend welstandsbeleid (= aanpassing welstandnota) na
goedkeuring door de raad het nieuwe toetsingskader voor de welstand vastleggen.
Gevraagd
besluit:
Bij verschillende gelegenheden is discussie
ontstaan over het onderwerp van welstandsadvisering bij stedenbouwkundige
plannen (en ontwikkelingsplannen, ruimtelijke onderbouwingen). Deze advisering
dient een ander doel dan hetgeen in de Woningwet is gesteld m.b.t.
welstandsadvies over bouwplannen. Dat heeft
uitsluitend op plaatsing en uiterlijk van een bouwwerk “zowel
op zichzelf als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling
daarvan” (Ww art. 12 lid 1). In de gemeentelijk welstandsnota zijn beide
aspecten nader uitgewerkt binnen de omschrijvingen en criteria voor
´gebiedstype´ en ´architectuurtype´. Bij stedenbouwkundige plannen gaat het erom
(indien deze afwijken van de gebiedsindeling uit de welstandsnota) gemotiveerd
aan te geven om welke reden wordt afgeweken en welke bestaande of nieuwe
typering dan wel van toepassing is, opdat voor het betreffende gebied een nieuw
toetsingskader (= ontwikkelingsplan en wijziging welstandsnota) voor
bouwplannen ontstaat, dat door de raad kan worden vastgesteld.
Andere zaken, bijvoorbeeld planologische
uitgangspunten, parkeerdruk, maatschappelijke en financiële afwegingen zijn in
het welstandsadvies niet aan de orde.
Monumentenaspecten zijn in voorkomende gevallen
uiteraard wel aan de orde. Deze worden hierna niet verder behandeld.
Gevraagd
besluit:
De Welstandsnota vormt het beleids- en
toetsingskader waarmee over stedenbouwkundige plannen door Welstand wordt
geadviseerd. De wettelijke termen ´plaatsing en uiterlijk´ (zie hiervoor)
worden nader uitgewerkt middels de in de nota gehanteerde begrippen
´gebiedstype´en ´architectuurtype´.
Door de opsteller van een stedenbouwkundig plan (gewoonlijk vakteam RO)
wordt beschreven:
Aan de Welstandscommissie wordt gevraagd of zij kan
instemmen met a. en b. en tevens toetsen zij of het voorgelegde
stedenbouwkundige plan voldoet aan de gebieds- en architectuurcriteria van het
voorgestelde (wel of niet aangepaste) welstandsbeleid.
Gevraagd
besluit:
·
Bij de ontwikkeling van stedenbouwkundige plannen
wordt ingegaan op het wel of niet noodzakelijk zijn van een wijziging van het
gebieds- en architectuurtype zoals beschreven in de Welstandsnota. Hierover
wordt advies gevraagd aan de commissie voor welstand en monumenten. Daarnaast
toetst de commissie of het concept-stedenbouwkundige plan voldoet aan het
voorgestelde welstandsbeleid.
De jurisprudentie is heel helder: welstandseisen
mogen niet deel uitmaken van een bestemmingsplan. Als het welstandsbeleid moet
worden herzien dan dient dit in een separate nota te gebeuren en niet als
onderdeel van een ruimtelijke plan.
Er worden daarom drie situaties onderscheiden:
In de regel zijn de bestemmingsplannen die in het
kader van het AUB (Actualiseren en Uniformeren Bestemmingsplannen) traject
worden opgesteld gericht op handhaven van de bestaande toestand en daardoor
doorgaans niet in strijd met het vigerend Welstandsbeleid. Het opnemen van welstandseisen
in de voorschriften is bovendien niet toegestaan. Om deze redenen bevatten
bestemmingsplannen geen welstandscomponent. Wel kan in de beschrijving in
hoofdlijnen kwalitatieve aanduidingen worden gegeven. Omdat er echter in
bestemmingsplannen wel degelijk besluiten worden genomen die een daadwerkelijk
ruimtelijk effect hebben, zal door RO namens B&W een advies worden gevraagd
aan de commissie. Daarnaast worden wettelijk verplichte aspecten als
cultuurhistorische waarde, monumentenzorg etc. in het bestemmingsplan door de
commissie in haar hoedanigheid van monumentencommissie getoetst. Het advies
wordt in een zo vroeg mogelijk stadium (voorontwerp) gevraagd.
Gevraagd
besluit:
Bij grote nieuwbouw- en herstructureringsprojecten
(Harnaschpolder, Technopolis, Spoorzone), zal in de plantoelichting van het
bestemmingsplan worden ingegaan op de gebiedstypologie en architectuurkenmerken
van de te wijzigen gebieden en op de gebieds- en architectuurkenmerken van de
omringende gebieden. Daarnaast kan in het kader van dergelijke projecten een
kwaliteitsinstrumentarium worden opgesteld waarin de architectuurtypologie
zoals bedoeld in de Welstandsnota aan de orde is. In beide gevallen geldt, dat
advies aan de welstandscommissie wordt gevraagd en zal dit uiteindelijk leiden
tot een aanvulling of aanpassing van de bestaande welstandsnota.
Afhankelijk van de aard en omvang van een
enkelvoudig bouwplan, wordt de anticipatieprocedure gevoerd op basis van een
goede ruimtelijke onderbouwing sec, danwel een ontwikkelingsplan. Indien het
gaat om een bouwinitiatief waarvoor slechts één bouwvergunning zal worden
aangevraagd, dan vallen Bouwplan- en RO-procedure praktisch samen. In dat geval
moet het uitgangspunt zijn dat het bouwinitiatief moet passen in het
welstandsbeleid en deze ruimtelijke onderbouwing hoeft dan ook niet te worden
voorgelegd aan de commissie.
Indien in uitzonderlijke gevallen dit plan niet
past in het welstandsbeleid, zal de zwaardere procedure van een
ontwikkelingsplan doorlopen moeten conform onderstand punt c, met goedkeuring
door de raad.
Ontwikkelingsplannen die meerdere bouwplannen omvatten,
hebben in de praktijk een functie als bestemmingsplan waarbij tegelijkertijd,
anders dan bij de bestemmingsplannen in het AUB-traject, de bestaande situatie
wordt gewijzigd hetgeen gevolgen kan hebben voor het welstandsbeleid. Uiteraard
worden wettelijk verplichte aspecten als cultuurhistorische waarde,
monumentenzorg etc. door MBK ingebracht en getoetst door de commissie.
De juridische houdbaarheid van een
Ontwikkelingsplan en de welstandsaspecten moeten worden gewaarborgd. In dat
verband zijn de onderstaande twee opties door de lijnjuristen en JZ beoordeeld.
I.
In de beschrijving van de bestaande situatie wordt
ingegaan op het gebieds- en architectuurtype. In de planbeschrijving wordt
aangegeven of het plan al of niet afwijkt van het bestaande gebieds- en
architectuurtype. Eventuele voorstellen voor een gewijzigd welstandskader
worden in een aparte paragraaf ondergebracht.
II. De
welstandsaspecten worden ondergebracht in een zelfstandige bijlage. Hierin
kunnen desgewenst ook andere aspecten worden opgenomen die, in juridische zin,
niet ‘ruimtelijk relevant’ zijn, zoals kwaliteitseisen op ecologisch gebied,
uitgangspunten t.a.v. de inrichting van de openbare ruimte, toepassing duurzame
materialen, etc.
JZ oordeelt dat optie II de voorkeur verdiend,
terwijl de lijnjurist aangeeft dat de aparte bijlage (met aparte
besluitvorming) met name voor het welstandsbeleid van belang is, omdat hiermee
het bestaande welstandsbeleid kan worden vernietigd en het nieuwe
welstandsbeleid kan worden vastgesteld (gedeeltelijke herziening
welstandsnota).
Gevraagde besluiten:
·
Bij ontwikkelingsplannen e.d. wordt ingegaan op het
wel of niet noodzakelijk zijn van een wijziging van het gebieds- en
architectuurtype zoals beschreven in de Welstandsnota.
·
Deze plannen worden altijd ter advisering
voorgelegd aan de commissie voor welstand en monumenten. Daarnaast toetst de
commissie of het stedenbouwkundige plan
voldoet aan het voorgestelde welstandsbeleid.
Plannen voor herinrichting van de openbare ruimte,
worden ter bespreking voorgelegd aan de commissie voor welstand en monumenten
indien het een beschermd stadsgezicht betreft. De reden hiervoor is dat de
openbare ruimte en de gebouwde omgeving een onlosmakelijk geheel vormen in de
visuele en ruimtelijke beleving en dat dit met name de reden is dat het gebied
is aangewezen als beschermd stadsgezicht.
Daarnaast kunnen delen van de inrichting
vergunningplichtig zijn. Deze worden gewoon via de normale
bouwvergunningsprocedures afgehandeld.
De commissie beoordeelt het plan inzake bestrating,
beplanting, hekwerken, straatmeubilair, straatverlichting, kunst, reclames in
relatie tot het betreffende gebiedstype en de aanwezige architectuurtypen.
Het gaat hierbij om een collegiaal overleg en geen
advies. Een dergelijk overleg zorgt voor een onafhankelijke kijk op de
voorgestelde plannen, waarbij de kwaliteit van de openbare ruimte wel degelijk
kan verbeteren indien er rekening mee wordt gehouden.
Plannen voor inrichting van de openbare ruimte niet
gelegen in een beschermd stadsgezicht, worden niet aan de commissie voor
welstand en monumenten voorgelegd.
Gevraagd
besluit:
De komende jaren staat in Delft een reeks grote
projecten op stapel, zoals de Harnaschpolder, de Poptahof, Technopolis en de
Spoorzone. Kenmerkend voor deze projecten is de grote omvang, de lange duur en
de complexe organisatie. Zo gaat het bij deze projecten al gauw om honderden
woningen of duizenden m2 bedrijfsruimte die in de loop van 5 tot 10 jaar
gerealiseerd gaan worden, waarbij de gemeente in het realisatietraject
samenwerkt met meerdere marktpartijen. De kwaliteitsbewaking van dergelijke
projecten omvat meer dan alleen de architectonische kwaliteit. Er zijn veel
meer aspecten van het gebied voor de kwaliteit. Zo kunnen eisen gesteld worden
aan de inrichting van woningen (aanpasbaar bouwen, levensloopbestendig bouwen,
duurzaam bouwen), aan de inrichting van het openbaar gebied (veiligheid,
kindvriendelijkheid, e.d.), aan de beoogde menging van functies (bijv.
woonservicezones) en aan de procesvoering (o.a. wijze van participatie van
omwonenden, proces van architectenkeuze, instellen van een kwaliteitsteam).
Van deze kwaliteitsaspecten is een deel
publiekrechtelijk te regelen via een bestemmingsplan en een aanpassing van de
welstandsnota. Andere aspecten kunnen in een overeenkomst met de
marktpartij(en) vastgelegd worden. Een goede afstemming van de verschillende
kwaliteitseisen is daarbij essentieel.
De gemeente heeft bij het project Zuidpoort goede
ervaringen opgedaan met de functie van een coördinerend architect / supervisor.
Een coördinerend architect is naast kwaliteitsbewaker ook mede ontwerper van
een deel van de bebouwing van het gebied, een supervisor is uitsluitend
kwaliteitsbewaker. Bij projecten waar naast architectuur ook andere vakgebieden
van belang zijn voor de kwaliteitsbewaking, (bijvoorbeeld ontwerp openbare
ruimte, sociale structuur) kan een kwaliteitsteam worden ingesteld waarvan de
supervisor, als voorzitter, dan wel coördinerend architect deel uitmaakt.
Het ligt voor de hand om voort te bouwen op die
ervaring en ook bij andere grote projecten een dergelijke functie in te
stellen, al of niet in combinatie met een kwaliteitsteam. Voordelen daarvan
zijn:
·
zichtbaar maken en vastleggen van ambitieniveau
·
waarborgen van de ruimtelijke samenhang, voorkomen
van een lappendeken, zorgen voor gebieden met eigen karakter en identiteit
·
bevorderen van kwaliteitsbewustzijn bij alle
deelnemers van proces
·
aanspreekpunt bij discussies over architectuur,
zorgen dat in die situaties ook keuzes gemaakt worden
·
voorkomen van kwaliteitsbewaking via nota´s
(`papieren tijgers´) en toetsing achteraf; dit maakt processen vaak stroperig
en weinig effectief. De supervisor bevordert de kwaliteit tijdens het
ontwerpproces en doet dit door persoonlijke betrokkenheid en
overtuigingskracht.
Het is van belang dat de marktpartij(en) de
aanwijzing van de supervisor / coördinerend architect en de eventuele
instelling van een kwaliteitsteam onderschrijven.
Gevraagd
besluit:
Voor elk groot project wordt door gemeente en
ontwikkelende partij(en)gezamenlijk een supervisor dan wel een coördinerend
architect geselecteerd en benoemd. Per project wordt bepaald of er tevens een
(multidisciplinair) kwaliteitsteam wordt ingesteld.
De rol van het Welstandstoezicht dient bij die
integrale kwaliteitsbewaking goed geregeld te worden. Er mag uiteraard geen
onheldere overlap met de verantwoordelijkheid van de Welstandscommissie
ontstaan met nodeloze complicaties in het werkproces als gevolg.
Om dit te voorkomen wordt voorgesteld om voor elk
groot project een Beeldkwaliteitplan te laten opstellen en dit, na advies van
de Welstandscommissie, door de gemeenteraad te laten vaststellen. Het
Beeldkwaliteitplan is voor de Welstandscommissie en voor de supervisor, de
coördinerend architect dan wel het Kwaliteitsteam het bindend toetsingskader
voor de architectonische kwaliteit van het project. Het dient te worden
beschouwd als een partiële wijziging van de Welstandsnota.
Ten tweede wordt voorgesteld om per project
afspraken te maken over de afstemming van de kwaliteitsbewaking van het project
en de kwaliteitstoetsing door Welstand.
De voorgestelde oplossing:
Gevraagd
besluit:
John-Paul Smolders en Erik Pasveer