Stuk 28 I Delft,
7 februari 2005.
Onderwerp: Evaluatie
Functielimiteringssysteem
Aan de gemeenteraad.
Geachte dames en heren,
Voor de
ontwikkeling van de binnenstad werd in de loop van de jaren negentig duidelijk
dat de voorkeur uitging naar een meer conserverend beleid. De algemene opvatting
was, dat de interim-regeling, te weten het bestemmingsplan “Technische Herziening
Komplan 1976” te ruim was. Daarom is
voor het bestemmingsplan Binnenstad nadrukkelijk gekozen voor een meer
behoudend beleid, gericht op een goede overgang van oud (historische
binnenstad) naar nieuw (Zuidpoort en Spoorzone) vanuit de binnenstad. Een van
de algemene uitgangspunten bij het bestemmingsplan Binnenstad is dat de
functiediversiteit, de “veelkleurigheid” van de binnenstad, gehandhaafd en
beschermd moet worden.
De binnenstad is levendig
en bewegelijk. De afwisseling van functies, zoals winkels, dienstverlenende
bedrijven, kantoren, woningen, horeca enz., zorgt er mede voor, dat deze
aantrekkelijk is om er te wonen, werken of verblijven. Na wonen is detailhandel
de belangrijkste drager in de binnenstad.
Het bestemmingsplan
Binnenstad kent de functies bedrijf, detailhandel, dienstverlening,
horeca, kantoor, maatschappelijke
doeleinden en wonen.
Om ervoor te zorgen dat
een sterke uitgroei van één functie – bijvoorbeeld de zakelijke dienstverlening
in de winkelgebieden – niet ten koste gaat van andere functies, is in het
bestemmingsplan een vrijstellingsmogelijkheid opgenomen. Alle bebouwing in de
binnenstad is geïnventariseerd op bestaand gebruik en vastgelegd in het FLS.
Toekomstige veranderingen zijn acceptabel, mits de ene functie de andere niet
wegdrukt. Het FLS, dat onderdeel uitmaakt van het
bestemmingsplan Binnenstad, is een methode, op grond waarvan overeenkomstig
artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling is te
verlenen voor een ander gebruik van een pand, dan het bestemmingsplan toestaat
(de zogenaamde “binnenplanse vrijstelling”).
Voorbeelden (uit
toelichting bestemmingsplan Binnenstad):
a.
Naarmate er meer “winkels” komen waar slechts
adviezen en diensten worden verkocht, zoals reisbureaus, hypotheekwinkels, uitzendbureaus
e.d., komt de aantrekkelijkheid van de binnenstad onder druk te staan.
b.
Horeca die het winkelen ondersteunt is welkom, maar
tot een bepaalde grens.
c.
De grotere binnenstadspanden zijn een geschikte
vestigingsplaats voor kantoren. Die functie kan het wonen verdringen.
d.
Stijgende prijzen voor woonruimte concurreren in de
zwakkere delen van het winkelgebied met het winkelgebruik, waardoor de
winkelfunctie wordt terug-gedrongen.
Het FLS is het middel om
de diversiteit aan functies te handhaven en toch flexibiliteit te houden. Op 31
oktober 2003 is het bestemmingsplan
“Binnenstad” in werking getreden met daarin opgenomen het FLS. Overeenkomstig
onze toezegging, melden wij u hierbij de bevindingen met het FLS. Gedurende de
periode november 2003 t/m september 2004 is per straatwand het bestaande
gebruik per pand (alleen begane grond) gecontroleerd.
Het resultaat is
besproken met de betrokken (beleids)medewerkers[1]
van de verschillende vakteams en is op 20 januari 2005 voorgelegd aan de
Stichting Centrum Management Delft.
Voor alle duidelijkheid
wordt opgemerkt dat het FLS geen beleidsinstrument voor branchering is. Het FLS benoemt toelaatbaarheid per pand van
functies als bedrijfsdoeleinden, detailhandel, dienstverlening, horeca,
kantoren, maatschappelijke doeleinden en wonen. (Bepalen van de branchering binnen
de detailhandelsfunctie is geen publiekrechtelijke bevoegdheid van de
gemeente.)
In de toelichting (niet-juridisch bindend)
op het bestemmingsplan is de doelstelling en de systematiek van het FLS beschreven. In de planvoorschriften met bijlagen
IV (FLS-lijsten) en V (FLS-stroken) en op de plankaart is dit
systeem juridisch bindend uitgewerkt en is aangegeven waar de
verschillende functies zijn gelegen en/of toelaatbaar zijn (zie bijlage
1). Er zijn accenten gelegd op delen van de stad. Zo zijn er gebieden
vastgesteld waarin een specifieke functie is gewenst, zoals winkelgebieden,
winkel- en uitgaansgebieden, uitgaansgebieden, gemengde gebieden, woongebieden
enz (zie kaart bijlage 4). Het FLS is slechts van toepassing op gronden met de
bestemming GD (gemengde doeleinden) en KW (kernwinkelgebied). In de woongebieden
is het FLS niet van toepassing. Daar waar het FLS wel van toepassing is (zie
kaart bijlage 5), is dat met een aanduiding aangegeven op de plankaart die bij
het bestemmingsplan hoort.
Per gebied en per straat is het bestaande
gebruik geïnventariseerd en beoordeeld welke verschuivingen mogelijk zijn. Er
is uitgegaan van grachten- en straatwanden die functionele en stedenbouwkundige
samenhang vertonen. Het zijn gedeelten met een lengte die varieert van circa
100 tot 300 meter, die FLS-stroken (ook wel gevelwanden of blokzijden) worden
genoemd. Soms één gracht- of straatwand per strook; soms ook de overzijde van
een straat als de samenhang daar aanleiding toe geeft. Zo zijn er 97
FLS-stroken aangegeven.
Per FLS-strook is het aantal panden geteld
en het bestaande gebruik vastgesteld (planvoorschriften bijlage IV. FLS-lijst).
Het gewenste gebruik is als een percentage op een lijst (planvoorschriften
bijlage V. FLS-strook), als bijlage in het bestemmingsplan, opgenomen. Deze
lijsten zijn vervolgens in een
geautomatiseerd “systeem” overgenomen (voorbeeld uit geautomatiseerd systeem:
bijlage 3).
Horeca binnen KW (=
kernwinkelgebied)
Binnen de
voorschriften van het bestemmingsplan behorende bij de bestemming KW is in
winkels ‘functiegebonden’ horeca rechtstreeks toegestaan. Mits het horecagebruik
niet meer bedraagt dan 20% van het vloeroppervlak met een maximum van 250m².
Dit betreft dus geen zelfstandige horecagelegenheid, want de hoofdbestemming
blijft detailhandel (voorbeeld: coffeecorner in de HEMA).
Binnen de
bestemming KW is op grond van het FLS vrijstelling te verkrijgen om een pand te
gebruiken als zelfstandige horecagelegenheid, met dien verstande dat die
gelegenheid moet voldoen aan de omschrijving ‘winkelondersteunende horeca’
(zoals beschreven in artikel 1, onder ag. in de begripsbepalingen van het
bestemmingsplan).
Daarvan zijn de
sluitingstijden nagenoeg gelijk aan die van de winkels, maar uiterlijk tot
23:00 uur. Hieronder vallen lunchrooms, snackbars en ijssalons. De winkels waar
kant-en-klare etenswaren worden verkocht, vallen binnen de begripsomschrijving
‘detailhandel’ (het verkopen en leveren van goederen anders dan voor beroeps-
en bedrijfsmatig gebruik). De etenswaren mogen niet binnen de winkel genuttigd
worden.
Werking FLS
De werking van het FLS is
in de toelichting op het bestemmingsplan beschreven en in de planvoorschriften
uitgewerkt. De waarborgen in het bestemmingsplan Binnenstad zorgen ervoor, dat
- de beweeglijkheid van
functies bewaard blijft
- verkregen rechten
worden gerespecteerd
- zichtbaar is welke
planologische ruimte er is voor een of meer functies
- er duidelijke limieten
worden gesteld aan de daarvoor in aanmerking komende functies
- mutaties in gebruik op
een eenvoudige wijze worden verwerkt.
Tegelijk met het van
kracht worden van het bestemmingsplan Binnenstad op 31 oktober 2003 is gestart
met de toepassing van het FLS voor de daaronder begrepen gebiedsdelen en
functies.
In het FLS staat per
straatwand geregistreerd wat het toegestane gebruik is in percentage per
functie en wat de actuele benutting (in aantallen panden) per functie is. (Als
bijvoorbeeld is vastgesteld dat een straatwand met 50 panden voor maximaal 20%
mag worden gebruikt voor horecadoeleinden, betekent dit dus maximaal 10
panden.) Op een concrete vraag om wijziging van het gebruik kan in het systeem
worden gezien en direct indicatief worden meegedeeld of dat is
toegestaan.
Uit oogpunt van rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid zijn er spelregels ontworpen voor de behandeling van een
vrijstellingsverzoek. Dat geldt ook voor aanvragen die als reservering zijn
bedoeld om de komst van een concurrent te verhinderen en voor het niet
realiseren van een verleende vergunning. Als de gebruikswijziging niet binnen
het jaar is gerealiseerd, kan de vrijstelling worden ingetrokken.
Indien panden, waarvoor een vrijstelling is
verleend, leegkomen en de leegstand duurt langer dan één jaar leeg, dan vervalt
die vrijstelling. Er kunnen dan geen rechten meer worden ontleend aan de eerder
verleende vrijstelling. Binnen de meetperiode heeft zich deze situatie niet voorgedaan.
Zodra een aanvrager een daarvoor bestemd
formulier indient, krijgt hij (uiterlijk) binnen twee weken definitief bericht
of de beoogde functie in het betreffende pand is toegestaan. Dit bericht is een
voor beroep vatbaar besluit. Voor deze “snelle” werkwijze, te weten binnen twee
weken bericht, is het geautomatiseerde systeem een belangrijke voorwaarde.
Opmerking
vooraf:
Om
welke redenen er in voorkomende gevallen bedrijfsmatige functies zijn
beëindigd,
hebben wij in
deze evaluatie niet in beschouwing genomen. Zou het FLS daaraan in welk opzicht
dan ook debet (kunnen) zijn, dan zal dit via een planschadeproces duidelijk
moeten worden.
Gedurende de
“meetperiode” heeft zich dat niet voorgedaan. Na die periode, In december
2004, is echter een in het kader van FLS een planschadeclaim ingediend. Het
gaat om het gebruik van het pand Markt 71.
Omdat het
geautomatiseerde systeem (spreadsheet) goed inzichtelijk is, kan snel op een
vraag omtrent een bepaald gebruik worden gereageerd.
Regelmatig komen er
verzoeken binnen of een leegstaand pand een bepaalde bestemming kan krijgen. De
vragen worden gesteld door zowel burgers, ondernemers of makelaars en komen
binnen per telefoon of e-mail; meestal bij de Publieksbalie en Service Centrum
Bedrijven; in een enkel geval bij Bouw- en woningtoezicht. Deze vragen worden niet
apart geregistreerd. Vandaar dat daarover geen details beschikbaar zijn.
Vanaf de inwerkingtreding
van het bestemmingsplan, oktober 2003, is bij de Publieksbalie is 42 keer zowel
mondeling als per e-mail informatie verstrekt over het mogelijke gebruik van
diverse panden en er hebben zich ongeveer 40 personen aan de balie gemeld met
een dergelijke vraag. Vaak gaat het om eenzelfde pand dat is leeggekomen en te
koop of te huur wordt aangeboden.
Bij het ServiceCentrum Bedrijven zijn 34
verzoeken om informatie binnengekomen. Deze verzoeken zijn ter toetsing
voorgelegd aan Bouw- en woningtoezicht. In alle gevallen werd dezelfde dag
antwoord gegeven. Ongeveer 70% van de vragen die via het Service Centrum
Bedrijven binnenkomt, heeft betrekking op horeca en in 10% van de gevallen kon
de vraag worden gehonoreerd en bleek geen vrijstelling noodzakelijk.
In januari 2002 heeft een
nulmeting plaatsgevonden, waarbij per gebied en per straat het bestaande
gebruik is geïnventariseerd. Op 31 oktober 2003 is gestart met het FLS in het
geautomatiseerde systeem. In oktober 2004 heeft een totale controle plaatsgevonden.
Aan de hand van het FLS-register (op basis FLS-lijsten en –stroken) is per
blokzijde het bestaande gebruik gecontroleerd. Het gaat hier om waarnemingen
van buitenaf; er zijn geen gebruikscontroles in panden geweest.
Het FLS is in principe alleen van toepassing
op de eerste bouwlaag (begane grond). Daar waar verdiepingen anders worden
gebruikt, is er sprake van een bestaande situatie. B&W zijn bevoegd
vrijstelling te verlenen om ook de verdiepingen anders dan wonen te gebruiken, mits
voldaan wordt aan bepaalde voorwaarden. Die situatie bestond al op het
moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan (31 oktober 2003). Op grond
van de Algemene legaliseringregels mag dit gebruik worden voortgezet, ook door
een opvolgend eigenaar.
De controle van oktober
2004 heeft géén clandestien gebruik (bijv. winkel is horeca geworden o.d.) of
andere bijzonderheden aan het licht gebracht.
Opmerking
bij bijlage 2
In bijlage 2 is in een overzicht gezet in
welke straatwanden er een wijziging van het gebruik is geconstateerd ten
opzichte van de nulmeting. In feite zijn er maar twee soorten
gebruiksbestemmingen waarop het FLS van toepassing is:
·
GD (gemengde doeleinden), waarbij de begane grond
bestemd is voor wonen
·
KW (Kernwinkelgebied), waarbij de begane grond
bestemd is voor detailhandel.
De geplaatste plussen en minnen in de
laatste kolom van bijlage 2 zijn niet meer dan een indicatie van een
meer of juist minder gewenste ontwikkeling. Met uitzondering van de verleende
vrijstellingen vallen alle wijzigingen van gebruik binnen de bepalingen van het
bestemmingsplan. Of dat een gewenste of ongewenste ontwikkeling is, speelt bij
de plantoetsing geen rol.
Resultaten controle
(bijlage 2)
Uit de eerste controle na de nulmeting
blijkt, dat er in de periode november 2003 t/m september 2004 52 mutaties
hebben plaatsgevonden in 33 FLS-stroken[2].
Daarvan is in vier gevallen een vrijstelling
verleend. In 27 gevallen pasten de wijzigingen rechtstreeks binnen de
bepalingen van het bestemmingsplan. Die wijzigingen leveren een positieve
bijdrage aan de gewenste situatie (zie laatste kolom van bijlage 2). De overige
mutaties betroffen correcties op de nulmeting, leegstand en in drie gevallen
een wijziging zonder dat er een vrijstelling is verleend, maar waarvan het gebruik
wel past in het FLS. Er zijn 12 panden leeggekomen en stonden op het moment van
de opname (oktober 2004) nog steeds leeg.
Er zijn zeven horecagelegenheden
verdwenen (omgezet naar ander gebruik) en er zijn drie panden waarvan het
gebruik is omgezet naar een horecagelegenheid. Per saldo zijn er vier
horecagelegenheden in de binnenstad minder.
Van 13 panden is het
gebruik omgezet naar detailhandel, terwijl er 15 winkels zijn omgezet
naar een ander gebruik. En 15 panden zijn in gebruik genomen als woning,
terwijl zeven andere woningen zijn omgezet in ander gebruik.
In slechts vier gevallen
is vrijstelling verleend voor een bepaald gebruik van een pand, te weten
·
Markt 54 was
galerie vrijstelling
voor horeca
·
Oude Delft 70 was
woning vrijstelling voor
galerie
·
Oude Delft 132 was
woning vrijstelling voor
kantoor
·
Voorstraat 94 was
woning vrijstelling voor
architectenbureau
Overeenkomstig art. 7 van
het bestemmingsplan Binnenstad (de Algemene legaliseringregels) worden
verworven rechten niet aangetast, ook niet bij overdracht van een pand
aan de opvolgend eigenaar.
Zoals eerder gezegd, is
het FLS bedoeld om de diversiteit van functies te handhaven en toch
flexibiliteit te houden. Ambtelijk zijn er geen geluiden uit de burgerij en de
ondernemerswereld opgevangen dat men het FLS op gespannen voet vindt staan met
het vrije ondernemerschap of dat de waarde van winkelpanden door het FLS in
prijs is gedaald. Ook is niet gebleken, dat er op voorhand vrijstellingen zijn
gevraagd om de komst van een concurrent te verhinderen.
De reacties, zowel intern
als extern, op de werking van het FLS zijn positief. Dit wordt bevestigd door
de evaluatie van het binnenstedelijk branchering beleid, dat, geheel
onafhankelijk van deze evaluatie, in opdracht van het vakteam CKE is gehouden
en waarvan het rapport in december 2004 is opgemaakt. In dit rapport wordt
aanbevolen om het bestaande beleid inzake horecavestigingen en vestigingen
van zakelijke dienstverlening te handhaven en de uitvoering van dit beleid met
toepassing van het FLS te continueren.
a. Het
FLS is transparant en blijkt in de praktijk goed en snel toepasbaar.
b. Wij
hebben niet kunnen constateren dat er vanwege het FLS nadelige effecten rond
het economisch functioneren van de binnenstad zijn opgetreden.
c. Behoudens
een aantal aandachtspunten heeft de evaluatie geen bijzonderheden aan het licht
gebracht.
Aandachtspunten
Het FLS is geen beleidsinstrument voor
branchering, maar slechts een methode om de functiediversiteit en flexibiliteit
in de binnenstad te beschermen en te behouden. De evaluatie FLS geeft echter wel
aanleiding tot het benoemen van een aantal aandachtspunten, zoals
·
toepassing FLS andere gebieden
Het FLS maakt
onderdeel uit van het bestemmingsplan Binnenstad. Gezien de positieve
uitwerking van het FLS, kan men zich afvragen of bij toekomstige wijziging van
andere bestemmingsplannen het FLS in die gebieden ook zou moeten worden
gehanteerd. Te denken valt aan de gebieden zoals Zuidpoort, Koepoort en
Spoorzone, maar ook aan andere gebieden zoals de Papsouwselaan.
·
aanpassing percentages functiegebruik
Een (bijgestelde)
ontwikkelingsvisie op de binnenstad kan leiden tot de conclusie dat de
gehanteerde percentages van het functiegebruik aanpassing behoeven.
·
herijken categorieën functiegebruik
Bijvoorbeeld:
Onder detailhandel wordt verstaan “het verkopen en leveren van goederen anders
dan voor beroeps- en bedrijfsmatig gebruik”. Daar vallen ook winkels onder die
kant-en-klare etenswaren verkopen (die overigens NIET binnen de winkel
genuttigd mogen worden). Op grond van de regelgeving zijn dergelijke winkels in
het kernwinkelgebied toegestaan. We kunnen ons de vraag stellen of dat
wenselijk is of dat herijking van functiecategorieën gewenst is.
De discussie over deze aandachtspunten zal
gevoerd moeten worden door de betreffende vakdisciplines binnen het cluster
Wijk- en Stadszaken.
IV Voorstel
Wij stellen u voor, onder voorbehoud van
gunstig advies van de commissie duurzaamheid, het FLS, analoog aan de gekozen
periodieke ijking van het branchering beleid[3],
iedere vier jaar te evalueren en aan u te rapporteren.
Hoogachtend,
Burgemeester en wethouders van Delft,
mr. drs. G.A.A. Verkerk ,burgemeester.
mr. drs. H.G.L.M.
Camps ,secretaris.
Stuk 28 II
536527
De raad der gemeente Delft;
gelezen het voorstel van het college van 7 februari
2005;
gelet op artikel 149 van de Gemeentewet;
b e s l u i t :
het
Functielimiteringssysteem (FLS), analoog aan de gekozen periodieke ijking van
het branchering beleid, iedere vier jaar te evalueren en te rapporteren.
Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering
van 24 februari 2005.
,burgemeester.
,griffier.
[1] H. van Vilsteren, J. Vermaat (BWT), T. Kronshorst (BM), M. van Arendonk (RO), Kees van der Vlies, Wilke Ruiter (Projecten), Ronald de Groot (CKE), Chris Dieke (MBK), Jaap van Konijnenburg (SCB)
[2] Totaal aantal FLS-stroken
bedraagt 97.
[3] Door een periode van vier
jaar te kiezen vindt er binnen iedere college-/raadsperiode een evaluatie
plaats. In de komende tijd treden relatief snel wijzigingen op in de
binnenstedelijke infrastructuur die van invloed zullen zijn op het
vestigingsgedrag (gebieden Zuidpoort, Koepoort, Spoorzone).