HAND IN HANDHAVING

HANDHAVINGSPROGRAMMA GEMEENTE DELFT

2004

Delft, februari 2004

INHOUDSOPGAVE

Hoofdstuk	Naam hoofdstuk Samenvatting	Pagina
1	Inleiding	1
2	Visie en Uitgangspunten	3
3	Bouw- en Woningtoezicht	5
4	Gebruiksvergunningen	7
5	Milieutoezicht	9
6	Horeca – Exploitatievergunningen	11
7	Integraal werken	12
8	Monitoring en evaluatie	13

HAND IN HANDHAVING

HANDHAVINGSPROGRAMMA GEMEENTE DELFT 2004

SAMENVATTING

In de programmabegroting 2004-2007 is aangegeven dat jaarlijks een integraal toezicht- en handhavingsplan zal verschijnen. Dit plan wordt door de gemeenteraad besproken. Bijgaand treft u het eerste Handhavingsprogramma aan van de Gemeente Delft.

Sinds enige tijd staat handhaven hoog op de politieke en bestuurlijke agenda’s. Ook in Delft zal meer aandacht aan handhaving worden besteed. Dit heeft zich vertaald in het besluit meer programmatisch te gaan handhaven en in de aanstelling van een handhavingsregisseur. Als verschillen tussen de oude en de nieuwe situatie voor wat betreft handhaving, noemen we:

1. we gaan van reactief werken naar pro-actief werken

2. we gaan prioriteiten stellen en keuzes maken in de handhaving

3. inhoudelijke prioriteiten die worden gesteld en afwegingen die worden gemaakt zijn het resultaat van een bestuurlijke keuze

4. we gaan - waar mogelijk - integraal werken of taken voor elkaar waarnemen

5. we beschouwen de vergunningverlening als een belangrijk voorstadium voor effectieve handhaving

6. we gaan vergunningverlening en handhaving zo professioneel mogelijk doen

7. we nemen dienstverleningsaspecten naar burgers en bedrijven mee in onze benadering.

Medio 2003 zijn we ook gestart met het project Professionalisering van de Handhaving. In dat project wordt aan de hand van kwaliteitscriteria, gewerkt aan de kwaliteit van handhavingsprocessen (uitvoering). Ook het opstellen van handhavingsbeleid is daar een onderdeel van. In deze fase komt de inhoud van het project Professionalisering overeen met de inhoud van het Handhavingsprogramma 2004. We richten ons in dit programma en in het project Professionalisering op het gebied “Gebouw en Gebruik”. Daaronder vallen vergunning- en handhavingstaken van bouw- en woningtoezicht, milieutoezicht, gebruiksvergunningen en exploitatievergunningen.

In dit Handhavingsprogramma wordt allereerst een korte schets gegeven van het “waarom” de toegenomen aandacht voor handhaving en de manier waarop we daar in Delft mee omgaan (hoofdstuk 1). In hoofdstuk 2 noemen we een aantal van de meest belangrijke uitgangspunten die bij handhaven een rol spelen. De hoofdstukken 3 tot en met 6 gaan in op de afzonderlijke deelterreinen van het gebied “Gebouw en Gebruik”. Hoofdstuk 7 zoomt in op de samenwerking die we momenteel zowel intern als extern (gaan) realiseren. Hoofdstuk 8 tenslotte betreft de wijze van monitoring en evaluatie; resultaten daarvan zullen meegenomen worden in het Handhavingsprogramma 2005.

Prioriteitstelling heeft plaatsgevonden op basis van een risico-matrix waar een aantal invalshoeken in meegenomen is. Deze invalshoeken – aan de orde in de situatie dat regels niet spontaan worden nageleefd - betreffen: veiligheid, gezondheid, milieu-effecten, financieel-economische effecten, effecten op de leefomgeving en op het imago van de Gemeente. Als gemeenschappelijke noemer blijkt fysieke veiligheid het hoogst te scoren. De vertaling daarvan naar voorgenomen handhavingsactiviteiten in 2004 is verschillend en afhankelijk van de specifieke regelgeving.

Nog niet in alle gevallen zijn ook andere beleidsthema’s of bestuurlijk prioriteiten meegewogen. Waar dat nog de komende tijd zal plaatsvinden kan dat leiden tot bijstelling van de prioriteiten.

In 2004 zal ook expliciet aandacht worden besteed aan de totstandkoming en het verzamelen van kwantitatieve gegevens met betrekking tot handhaving. Op deze manier kunnen we in de nabije toekomst een helder beeld krijgen op welke handhavingstaken de aanwezig capaciteit wordt ingezet en wat daarvan de resultaten zijn. Zo moet het programma ieder jaar een stapje beter worden.

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aandacht voor handhaving

Sinds enige tijd staat ‘handhaving’ hoog op de politieke en bestuurlijke agenda’s, zowel op lokaal niveau als op landelijk niveau.. De aanleidingen daarvoor zijn divers maar de behoefte aan veiligheid en leefbaarheid is binnen de samenleving duidelijk aanwezig. Dat betekent ook – meer dan in het verleden het geval was – niet alleen aandacht voor de totstandkoming van regelgeving, maar juist en vooral ook voor het handhaven van regels en spelregels. Handhaven is kortom, de laatste jaren steeds meer een plicht tot handhaven geworden in plaats van een bevoegdheid. Een van de spelers in dit spel op lokaal niveau is de Gemeente. Vanuit het ministerie van Justitie is in 2001 het programma “Handhaven op niveau” gestart. In dit programma wordt de nadruk gelegd op het programmatisch handhaven. Kort gezegd betekent dat: “handhaven met beleid”, waarbij sprake is van een cyclisch proces waarbij resultaten worden getoetst en het beleid bijgesteld kan worden[1]. In dit kader is onder meer aandacht voor de ontwikkeling van instrumenten die onder andere door lokale overheden gebruikt kunnen worden bij het vormgeven en invullen van handhaving. Ook vanuit het ministerie van VROM is verhoogde aandacht voor de handhaving zichtbaar, zowel wat betreft de handhaving van milieutoezicht als wat betreft de handhaving van bouwtoezicht (zie verder onder paragraaf 1.2.2).

1.2 Handhaving binnen de Gemeente Delft

1.2.1 Enige historie

Binnen de Gemeente Delft verscheen in 2002 de nota “Hand-in-Handhaving”. In deze nota werd met name aandacht besteed aan het concept “integraal werken”. Op dat moment waren er twee experimenten gehouden met integraal werken: het project Kleurenblind (met de provincie Zuid-Holland, gemeente Delft, Hoogheemraadschap van Delfland, politie en Servicepunt Handhaving van stadsgewest Haaglanden) en een integrale controle van een aantal horeca-bedrijven in Delft. In de nota werd een Top 9 Vergunningen aangegeven waarop integraal gehandhaafd kan worden. Ten behoeve van de integrale aspecten werd voorts gepleit voor de aanstelling van een handhavingsregisseur. Uiteindelijk is medio 2003 een dergelijke functionaris aangesteld. Primaire taak van de handhavingsregisseur is om een coördinerende en sturende rol te vervullen met betrekking tot vergunningverlening, handhaving- en handhavingstaken binnen de Gemeente Delft. Dat betekent ook aandacht voor programmatisch handhaven.

1.2.2 Programmatisch Handhaven en het project Professionalisering van de handhaving

In mei 2003 is in Delft gestart met het project “Professionalisering van de handhaving”. Dit professionaliseringtraject richt zich globaal gesteld op het inzichtelijk maken van beleid- en beleidskeuzes en het optimaliseren van de onderliggende processen die met handhaving te maken hebben. Aanleiding hiertoe waren de vanuit VROM gestelde kwaliteitscriteria waar het milieutoezicht aan moet voldoen per 1 januari 2005.

Al snel is besloten deze professionaliseringsslag verder te verbreden tot wat we zijn gaan noemen het gebied “Gebouw en Gebruik” . Daaronder wordt begrepen vergunningverlening en handhavingstaken op het gebied van bouw- en woningtoezicht (BWT), Milieutoezicht (MilT), gebruiksvergunningen (Brandweer) en exploitatievergunningen (Vergunningen en Ontheffingen – onderdeel TOR). Met betrekking tot het onderdeel BWT wordt vanuit VROM – vooruitlopend op verwachte wijzigingen met betrekking tot handhaving in de Woningwet in 2004 – ondersteuning gegeven aan een aantal pilotgemeenten (waaronder Delft) bij het invullen van het programmatisch handhaven en het maken van een handhavingsbeleidsplan.

Naast de keuze voor dit professionaliseringstraject is gekozen voor het meer programmatisch gaan handhaven en daarbij ook de nadruk te leggen op integraal handhaven. De essentie van programmatisch handhaven ligt in de keuze voor een meer beleidsmatige benadering – van reageren op, naar programmeren van. Bepalend daarin is de bestuurlijke keuze die wordt gemaakt op basis van prioriteitstelling, gebaseerd onder andere op risico’s van verschillende aard voor de gemeente zelf, maar ook voor burgers en bedrijven.

Vanuit een eerder geformuleerde bestuurs- en organisatiefilosofie[2]; door vergunningverlening erbij te betrekken en integraal te gaan werken, wil Delft nadrukkelijk koersen op een meerwaarde voor burgers en bedrijven[3]. Waar mogelijk zal ook op het terrein van vergunningverlening en de daaraan gekoppelde handhavingstaken de dienstverlening moeten worden verbeterd. Ten behoeve van het Programmatisch Handhaven en het professionaliseringstraject is een stuurgroep samengesteld onder leiding van de burgemeester (H. van Oorschot) waarin ook een van de wethouders (C. Baljé) zitting heeft.

1.3 Handhavingsterreinen

Op gemeenteniveau gaat het al met al om een grote hoeveelheid handhavingstaken. Binnen Delft kiezen we voor een benadering waarbij de handhavingstaken zich concentreren op drie terreinen en wel:

§ Gebouw en Gebruik

§ Gebruik van de Openbare Ruimte

§ Overige handhavingstaken m.b.t. individuele burgers (zoals leerplichtwet, bijstandswet e.d.)

Gezien de omvang van de handhavingstaken en gezien het feit dat we onze energie gericht willen inzetten op daadwerkelijke verbetering, willen we prioriteiten stellen. Dat betekent ook dat we niet meteen alle handhavingstaken op alle terreinen in het programma onderbrengen. We starten het programmatisch handhaven daarom met gebied 1, namelijk “Gebouw en Gebruik” . In een latere fase nemen we gebied 2 (Openbare Ruimte) en weer later gebied 3 op in het jaarlijkse Handhavingsprogramma. Om misverstanden te voorkomen: dat betekent uiteraard niet dat er binnen Openbare Ruimte (o.a. de sectoren Toezicht Openbare Ruimte en Stadsbeheer) geen aandacht is voor handhaving. Integendeel.

Hoofdstuk 2 Visie en uitgangspunten

2.1 Handhaven, wat willen we ermee?

Door handhaven te programmeren wordt ook duidelijk dat we niet handhaven om het handhaven, maar handhaving gebruiken als middel om bepaalde doelen te bereiken, daaronder ook het beheersbaar hebben en houden van risico’s. Deze doelstellingen worden onder andere weergegeven in de Programmabegroting 2004-2007. Bij het programma Veiligheid wordt aangegeven dat de hoofddoelstelling is ervoor te zorgen dat Delft een veilige stad is om te wonen, werken en te verblijven. Daarvoor wordt beleid ontwikkeld en maatregelen genomen. In dat kader is ook specifieke aandacht noodzakelijk voor toezicht en handhaving. Handhaving hebben we nodig om onze beleidsdoelstellingen en regelgeving op het gebied van veiligheid en leefbaarheid te realiseren. Daarnaast hebben we als lokale overheid een handhavingstaak als het gaat om landelijke regelgeving. Uiteindelijk moet dit alles bijdrage aan het feit dat burgers in Delft hier met plezier wonen en werken, en er een goed vestigingsklimaat bestaat voor bedrijven.

2.2 Uitgangspunten

Hieronder staat een aantal uitgangspunten geformuleerd die we in Delft van belang vinden bij het vergunningverlening en handhaven binnen het gebied Gebouw en Gebruik. Het is de bedoeling deze uitgangspunten jaarlijks op hun merites te beoordelen en zo nodig aan te vullen of te wijzigen. We willen deze uitgangspunten zoveel mogelijk vertalen naar concrete doelstellingen die wij voor een bepaald kalenderjaar formuleren (zie hoofdstuk 3 en volgende).

2.2.1 Integraal werken intern

We kiezen in Delft voor integrale vergunningverlening en handhaving. Daaronder verstaan wij “ het in verschillende vormen met elkaar samenwerken vanuit verschillende vakteams en vakdisciplines om vergunningverlening en handhaving zo effectief en efficiënt mogelijk uit te voeren” . Waar dat mogelijk en wenselijk is - ook en met name bezien van burgers en bedrijven – willen we integraal werken op het gebied van vergunningverlening en handhaving verder vorm geven.

2.2.2 Eigen verantwoordelijkheid

Een specifieke invalshoek bij spontaan naleefgedrag is de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Het naleven van regels is altijd een kwestie van wisselwerking; beide partijen spelen daarin een rol. In Delft willen we proberen meer expliciet invulling te gaan geven aan deze eigen verantwoordelijkheid. Dat geldt met name voor die bedrijven die op basis van ervaring hebben laten zien, de eigen verantwoordelijkheid waar te kunnen maken; ook kan deze werkwijze worden ingezet ten aanzien van handhavingstaken die lager op de prioriteitenlijst staan. In 2004 zullen we dit gaan vertalen in een systeem. Hierbij kunnen we bijvoorbeeld denken aan het verlagen van de bezoekfrequentie bij bedrijven, die blijk geven van verantwoordelijk gedrag, zeker in gevallen waar het risico niet erg groot is. Maar ook kan een systeem worden ontwikkeld van zelfcontrole door middel van een controlelijst of het werken met specifieke aanwijzingen en zelfcontrole rondom bijzondere dagen/gebeurtenissen, zoals feestdagen[4]. Overigens wordt dit laatste in de praktijk al gedaan door de brandweer, bijvoorbeeld bij carnaval in de horeca. Op deze wijze kunnen met name ook bedrijven/instellingen, die niet hoog op de controle-agenda staan toch op een verantwoord niveau worden gebracht

2.2.3 Regels toetsen op handhaafbaarheid

Een groot deel van de regelgeving waarin een Gemeente een rol speelt m.b.t. handhaving wordt vastgesteld door de regering (b.v. Algemene Maatregelen van Bestuur) en/of parlement (b.v. Wet Milieubeheer). Voor een ander deel heeft de Gemeente (Raad/B&W) zelf de bevoegdheid regels vast te stellen. Waar het Gemeentelijke regelgeving betreft, zullen we consequent nagaan hoe nieuwe of gewijzigde regels gehandhaafd kunnen worden[5]. Als voorbeeld noemen we het actualiseren van de APV dat voor 2004 gepland staat. Ten aanzien van de eigen gemeentelijke regelgeving zal een procedure opgesteld worden om invulling te geven aan een toets voor handhaafbaarheid.

Ten aanzien van landelijke regelgeving geldt dat vanuit de verschillende vakgebieden al wordt geparticipeerd in diverse landelijke gremia/platforms op het betreffende vakgebied. De handhaafbaarheid van regelgeving staat daar regelmatig op de agenda. Niettemin gaan we in 2004 na of een andere manier van terugkoppeling naar het Rijk over handhaafbaarheidsaspecten van regelgeving, daaraan nog iets kan toevoegen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een halfjaarlijks bericht vanuit de Gemeente over de praktijkervaringen bij handhaving.

2.2.4 Programmatisch en systematisch handhaven

De keuze die we maken voor programmatisch en systematisch handhaven betekent in de praktijk dat we kiezen wat we wel of niet actief preventief gaan handhaven (in de vorm van controles en toezicht). Daarop zetten we primair de beschikbare handhavingscapaciteit in. Daaruit volgt dat we andere handhavingstaken – die lager op de lijst staan – niet actief maar meer reactief benaderen, reagerend op klachten of signalen. Wel zullen we – zoals vermeld in punt 2.2.2 - nagaan hoe we met betrekking tot dit soort handhavingstaken, meer gebruik kunnen gaan maken van systemen van zelfcontrole.

Prioriteitstelling in relatie tot beschikbare capaciteit heeft per betrokken vakteam een andere uitwerking op de feitelijke inzet. Waar bij de Brandweer slechts 1,0 fte beschikbaar is voor controle op o.a. de gebruiksvergunningen is het toekennen van prioriteit aan een of meer categorieën qua programmatisch handhaven – zie hoofdstuk 4 onder c – en het beschikbaar houden van capaciteit voor reageren op ‘piepsignalen’ (klachten, signalering door bestuur, andere teams of tijdens andere activiteiten) een marginaal proces. Deze beperkende situatie, die in mindere mate ook voor de andere vakteams geldt, impliceert dat sommige onderwerpen niet de aandacht krijgen, die deze verdienen.

De nadruk, die ook de wetgever legt op de eigen verantwoordelijkheid van vergunninghouders, eigenaren en huurders van gebouwen, bouw- en sloopbedrijven etc.[6] zullen wij vertalen in het stimuleren van zelfcontrole onder meer door het ontwikkelen en aanbieden van een door de bedrijven en instellingen zelf in te vullen checklist, bijvoorbeeld met betrekking tot de gebruiksvergunning. Kwantiteit, kwaliteit en tempo van de respons kunnen indicatoren zijn om in komende jaren de prioritering bij te stellen. Ook is hierbij van belang, dat de risicomatrices, die nu (2004) worden opgesteld in het kader van Professionalisering van de Handhaving, ons in staat stelt de juiste afwegingen te maken bij het toekennen van hoge en lage prioriteiten.

Hoofdstuk 3 Handhavingsplan Bouw- en Woningtoezicht

a. Handhaving en vergunningverlening bij Bouw- en Wonintoezicht

Als doelstelling voor het handhavingsbeleid formuleert Bouw- en Woningtoezicht (BWT) het volgende: “Handhaven voor een veilig, gezonde en duurzame samenleving door een proactieve en transparante overheid met een eenduidige behandeling naar de burgers”.

Voor handhavingstaken op het gebied van bouw- en woningtoezicht is een aantal wetten en een aantal verordeningen van belang. Daarbij noemen we: de Woningwet, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, Bouwbesluit, Bouwverordening en de Welstand en Monumentenwet. Op grond daarvan heeft BWT heeft onder andere de volgende concrete werkzaamheden uit te voeren:

· verlenen van bouw-, APV-, splitsings-, (asbest-)sloop- vergunningen.

· huisnummertoekenning

· het opsporen van illegale bouwwerken

· het handhaven van het bestemmingsplan

· behandelen van klachten door burgers

Vergunningverlening

Veel aanvragen voor een vergunning (momenteel zo’n 49%) worden voorafgegaan door een vooroverleg. Voordeel voor de belanghebbende is dat tijdens de behandeling van een vooroverleg geen gedetailleerde tekeningen noodzakelijk zijn en tijdens het overleg op basis van regelgeving of welstand in ruime mate veranderingen mogelijk. Delft neemt momenteel deel aan landelijk project “Collectieve Kwaliteitsnormering Bouwaanvragen” dat toetsing differentieert naar “zwaarte” van de aanvraag. Delft wil de uitkomst van dit project afwachten vooraleer te besluiten tot een eigen aanpak. Momenteel gelden op basis van de Woningwet 2003 strakke termijnen en een nieuwe procedure.

Handhaving

Een belangrijk punt bij de vele soorten bouwvergunningen is de handhaafbaarheid. De wetgever vereist een 100 % toets en inspectie, echter dit is niet reëel gelet op de wetgeving en enorme hoeveelheid voorschriften en als gevolg van onvoldoende capaciteit niet realiseerbaar. Hierdoor is het noodzakelijk om tot duidelijke prioriteitstelling te komen. Bij (buiten)controles geldt ook, dat lang niet alle noodzakelijke controles kunnen worden uitgevoerd, vanwege capaciteitsproblemen. Het is daarom noodzakelijk keuzes te maken.

b. Prioriteitstelling in de handhaving

Met betrekking tot de prioriteitstelling in de handhaving van Bouw- en Woningtoezicht is gewerkt aan een analyse – in samenspraak met het ministerie van VROM en door de Gemeente Delft verder uitgewerkt - waarbij is uitgegaan van:

a. concrete handhavingstaken op het gebied van Bouw- en Woningtoezicht

b. gebouwfuncties

c. mogelijke effecten van potentiële en feitelijke overtredingen

d. kansen op overtredingen

In de prioriteitstelling is veel gewicht toegekend aan het veiligheidsaspect als mogelijk effect van een potentiële of feitelijke overtreding. Daarnaast spelen effecten op de gezondheid en het milieu een belangrijke rol. Iets minder zwaar wegen financieel economische effecten, effecten op de leefomgeving en op het imago van de Gemeente. Dat heeft tot de volgende prioriteitstelling geleid:

1. realisatie van een bouwwerk in afwijking van een verleende vergunning; specifiek met betrekking tot nachtverblijven (hotels en gebouwen waar op commerciële basis kan worden overnacht);
2. het niet voldoen aan vereisten bij bestaande bouw
3. het realiseren van een bouwwerk zonder de vereiste vergunning, specifiek t.a.v. woningen
4. vergunningsvrij bouwen in afwijking van de bepalingen van het Bouwbesluit
5. slopen in afwijking van een verleende vergunning, specifiek met betrekking tot de binnenstad en monumenten
6. het gebruik in strijd met bestemmingsplan, specifiek met betrekking tot industrie- en kantoorgebieden (op bedrijventerreinen)
7. het slopen zonder vergunning, specifiek met betrekking tot de binnenstad en de monumenten
8. het realiseren van een bouwwerk in afwijking van de vergunning, specifiek met betrekking tot utiliteitsgebouwen
9. het realiseren van een bouwwerk in afwijking van de vergunning, specifiek met betrekking tot de verbouw in woningen

Naast deze prioriteiten wordt nog een 23-tal andere handhavingstaken onderkend.

De handhavingstaken kunnen globaal worden onderscheiden in:

a. reactief handhaven, reageren op klachten, incidenten en dergelijke;

b. preventief handhaven, preventieve controle op verleende vergunningen, regelgeving en dergelijke

c. repressieve handhaving (afdwingen van het ongedaan maken van de overtreding)

Van de beschikbare capaciteit zal een deel ingezet moeten worden voor de eerste categorie handhavingstaken. De prioriteitstelling is aan de orde in de tweede categorie, waarbij in de loop van 2004 nog nadere invulling van de gekozen prioriteiten gaat plaatsvinden. In een aantal gevallen, zeker als het gaat om collectiviteit, zal nadere onderbouwing noodzakelijk zijn. Dit betreft zaken als grotere handhavingsacties op grotere schaal, die meerdere gevallen omvatten, handhaving naar aanleiding van specifieke thema’s of in specifieke gebieden. Op die momenten zal nader – door middel van beleidskaders - vastgesteld moeten worden op welke wijze handhaving plaats gaat vinden.

In dit analyse model zijn overigens beleidsthema’s (anders dan de genoemde zoals veiligheid) en specifieke prioriteiten van het College van B&W en Raad niet meegewogen. Mochten in de loop van 2004 nog andere prioriteiten naar voren komen, dan zal dit – bij gelijkblijvende capaciteit – van invloed zijn op bovenstaande prioriteiten.

c. Doelstellingen 2004

· Een deel van de capaciteit van de vakteams Bouw- en Woningtoezicht en Monumentenzorg en Bouwkwaliteit, wordt in 2004 besteed aan het Professionaliseringstraject. In dit traject nemen we zowel het vergunningsverleningstraject mee als de handhavingstaken. Naast de hierboven beschreven – bestuurlijk vastgestelde – prioriteitstelling, betekent dat aandacht voor werkprocessen. Ook die bepalen de kwaliteit en het resultaat van de handhaving.

· De prioriteiten zoals hierboven aangegeven vertalen zich in onderstaande, voorgenomen activiteiten op het gebied van handhaving:

Preventief toezicht	Aantal	Opmerkingen
Vooroverlegadviezen; bouwbeschikkingen; sloopbeschikkingen; licht-vergunningbeschikkingen	460	Het totaal aantal te verlenen en te handhaven vergunningen wordt geschat op 700. Hierin moeten vanwege capaciteitsredenen prioriteiten worden gesteld.
Diversen: waaronder reclame, apv-beschikkingen, splitsings-beschikkingen	140
Repressief toezicht
Sanctie beschikkingen	120[7]	Het betreft hier opgelegde sancties, ook voorwaarschuwingen
Waarvan juridische handhaving	100[8]	Het betreft hier het ten uitvoer brengen van opgelegde sancties

Hoofdstuk 4 Handhavingsplan Gebruiksvergunningen

a. Handhaving en vergunningverlening bij de brandweer m.b.t. gebruiksvergunningen

Burgemeester en Wethouders hebben op grond van de Brandweerwet een taak in het voorkomen van brand, het beperken van brand en brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt. De wettelijke basis voor de brandpreventietaken van de brandweer wordt gevormd door landelijke en gemeentelijke regelgeving, zoals de Brandweerwet, de Woningwet, Wet Milieubeheer, Bouwverordening, Brandbeveiligingsverordening, APV en Beleidsniveaus brandveiligheid bestaande bouw. De brandpreventietaken worden uitgevoerd door het vakteam Bouwen en Infrastructuur van de Brandweer.

Op basis van de Bouwverordening is het vakteam belast met het afgeven van gebruiksvergunningen, teneinde te voorzien in het brandveilig gebruik van bouwwerken. Voorts staan in deze verordening gebruiksbepalingen, waaraan alle bouwwerken moeten voldoen. Een gebruiksvergunning is onder meer nodig in geval meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn in een gebouw, er bedrijfsmatig bepaalde stoffen (Regeling Bouwbesluit brandveiligheid) zullen worden opgeslagen, als aan meer dan 5 personen beroepsmatig verzorging wordt verschaft (hotels, ziekenhuizen), bij kamerverhuur, bij kinderdagverblijven.

Naast het beoordelen van een aanvraag van een gebruiksvergunning, het opstellen en verlenen van een vergunning met daaraan verbonden voorwaarden is het vakteam belast met het periodiek controleren en handhaven van afgegeven vergunningen. Voorts is het vakteam wat betreft handhavingstaken belast met de controle en goedkeuring van technische installaties en controle op uitvoering en naleving van brandpreventieve voorzieningen met betrekking tot de brandveiligheid van bouwwerken en milieuvergunningsplichtige inrichtingen. Momenteel is het vakteam bezig met een inhaalslag van de afgifte van gebruiksvergunningen.

b. Prioriteiten in de handhaving

De beschikbare capaciteit voor controle wordt ingezet op controle van verstrekte gebruiksvergunningen, evenementen en verkooppunten van consumentenvuurwerk. Ook wordt capaciteit ingezet voor controle in het kader van het Besluit Risico Zware Ongevallen (zie ook hoofdstuk 5, Milieutoezicht). Controle is nodig om het wettelijk beoogde brandveiligheidniveau in stand te houden.

Ten behoeve van prioriteitstelling in de handhaving is door het vakteam gebruik gemaakt van de risico-matrix van VROM. Daarbij is het zwaartepunt gelegd op de invalshoeken fysieke veiligheid (primair) van de gebruikers en het imago van de gemeente (de helft van de zwaarte van fysieke veiligheid) als bestuursorgaan. Bij fysieke veiligheid is als belangrijkste categorie te onderscheiden de categorie “niet zelfredzame” personen. Deze categorie komen we tegen in de gezondheidszorg en bij de kinderopvang. De categorie “zelfredzaam” met een hoog risico komen we tegen bij kamerverhuur (wonen), cafés en disco’s (hoge bezettingsgraad).

De volgende gebruiksfuncties zijn op grond van de risico-analyse als een hoog risico beoordeeld:

- Woonfunctie: kamerverhuur

- Gezondheidszorg: verpleegtehuis, ziekenhuis

- Bijeenkomstgebouwen: kinderdagverblijf, restaurant/cafe, disco

- Tijdelijke vergunningen: evenementen, studentenfeesten

- Detailhandel: winkel > 1000m2

Gezien de beperkte capaciteit die beschikbaar is voor controle (1 fte) is er voor gekozen om deze in 2004 voor wat betreft de preventieve handhaving, in te zetten ten behoeve van controle van gebouwen waar niet-zelfredzame personen in verblijven[9]. Met dien verstande, dat de zorginstellingen, kinderdagverblijven en scholen één keer per twee jaar door de brandweer in persoon zullen worden gecontroleerd, te beginnen in 2004. In 2005 zal toezicht plaatsvinden door middel van een schriftelijke checklist aan deze instellingen. Ten aanzien van de logiesgebouwen, de kamerverhuurbedrijven en horeca-inrichtingen (de categorie zelfredzaam) wordt een gedifferentieerde aanpak ingevoerd. Hoofdlijn daarbij is dat toezicht en controle met betrekking bedrijven die hebben laten zien dat ze eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van brandveiligheid hebben waargemaakt, een andere invulling krijgt dan bij bedrijven waar dat minder het geval is. Voor 2004 zal maximaal 30% van de afgegeven gebruiksvergunningen kunnen worden gecontroleerd[10].

c. Doelstellingen 2004

In 2004 wordt de capaciteit ingezet op de volgende handhavingstaken:

· Gebruiksvergunningen (bouwwerken); in het bijzonder zorginstellingen, kinderdagverblijven, scholen (gedeeltelijk)

· Tijdelijke gebruiksvergunningen (evenementen)

· Brandveiligheidscontrole feestdagen

· Integrale vuurwerkcontrole

· Integrale controle horeca

· Integrale controle milieuvergunningen

· Brandveiligheidscontroles algemeen (reactief)

Totaal aantal voorgenomen controles	Waarvan		Opmerkingen
Bouwwerken	Zorginstellingen	17
	Kinderdagverblijven	91
	Schoolgebouwen	40
Tijdelijke gebruiksvergunningen		20	Evenementen
Vuurwerkcontrole		12	Verkooppunten
Feestdagen		15	Brandveiligheidscontroles diverse bouwwerken
Horeca		10	Brandveiligheidcontroles

Hoofdstuk 5 Handhavingsplan Milieutoezicht

a. Handhaving en vergunningverlening bij Milieutoezicht

Een van de belangrijke wetten op het gebied van milieubeheer is de Wet Milieubeheer (voorheen de Hinderwet), waar het begrip “bescherming en verbetering van het (leef)milieu” centraal staat. Naast de onder de oude Hinderwet genoemde aspecten gevaar, schade en hinder noemt de Wet Milieubeheer ook de zorg voor een doelmatige verwijdering, preventie en hergebruik van afvalstoffen, de zorg voor een zuinig gebruik van energie en grondstoffen, en het beperken van de gevolgen van de verkeersaantrekkende werking van de inrichting. De genoemde zorgtaken staan bekend als de verruimde reikwijdte. Andere wetten waarvoor de milieu-inspecteurs van het vakteam Milieutoezicht zijn aangesteld als toezichthouder zijn de Wet geluidhinder, de Wet bodembescherming, de Wet Milieugevaarlijke stoffen, de Wet inzake de luchtverontreiniging en de gemeentelijke Afvalstoffenverordening. Daarnaast is een aantal AmvB’s (Algemene Maatregel van Bestuur) van kracht. De taken met betrekking tot deze wetten beperken zich tot inrichtingen.

Het overgrote deel van de bedrijven in de binnenstad die onder de werking van de Wet Milieubeheer vallen, vallen onder een Algemene Maatregel van Bestuur (AmvB), op weer een groot deel daarvan is het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer van toepassing.

In de binnenstad vormt geluid een potentieel probleem. Enerzijds komt dit door het grote aantal horeca-inrichtingen (cafés, bars en discotheken), terwijl in de historische binnenstad de geluidsisolatie van panden vaak verre van optimaal is. Ook buiten de binnenstad – in de overige woonwijken – is sprake van honderden inrichtingen, waarvan het merendeel onder de werking van een Algemene Maatregel van Bestuur valt. Tussen de 200 en 300 bedrijven in de gemeente Delft zijn vergunningsplichtig. Wat betreft vergunningverlening/regelstelling hebben de werkzaamheden van het vakteam Milieutoezicht betrekking op: het verlenen van milieuvergunningen, behandelingen van meldingen, opstellen van specifieke voorschriften; ontheffingen, vrijstellingsregeling, inzamelvergunning afvalstoffen.

Niet altijd is de Gemeente het bevoegd gezag; afhankelijk van de grootte kan een bedrijf onder het gezag van de provincie Zuid-Holland vallen.

b. Prioriteiten in de handhaving

Ten behoeve van de prioriteitstelling in de handhaving is gebruik gemaakt van verschillende invalshoeken:

a. nationaal beleid (Milieubeleidsplan 2001), met speerpunten als externe veiligheid, milieu en gezondheid, klimaatbeleid

b. lokaal beleid, het huidige collegeprogramma met onder meer de volgende taken op het gebied van milieutoezicht: toezicht horeca, aanscherping handhaving in de binnenstad, lokaal klimaatbeleid en mobiliteit

c. vanuit de eigen expertise van de medewerkers Milieutoezicht, waarbij als invalshoeken zijn meegenomen: externe veiligheid, het getoonde naleefgedrag van bedrijven met betrekking tot regelgeving en de thema’s die vallen onder het begrip “verruimde reikwijdte” (zie hieronder).

Dit leidt tot de volgende prioriteitstelling:

· externe veiligheid; bescherming van burgers en bedrijven tegen gevolgen van calamiteiten; specifiek gaat het hier om het beperken van risico’s als gevolg van activiteiten van bedrijven, doelstelling is het naleefgedrag van bedrijven waar externe veiligheid een rol speelt te verhogen;

· naleving van (hinder)voorschriften; bedrijven dienen altijd de milieuvoorschriften na te leven, algemeen doel is het verbeteren van het naleefgedrag. Een bedrijf waar al eerder een overtreding is geconstateerd staat hoger op de lijst van controles dan een bedrijf waar geen overtredingen zijn geconstateerd.

· thema’s verruimde reikwijdte; algemene doelstelling is het realiseren van: energiebesparing, drinkwaterbesparing, grondstoffenbesparing en afname van (de gevolgen van) aan- en afvoerbewegingen. Daarnaast worden nog overige thema’s onderscheiden, zoals lucht, afvalwater, bodem, geluid, afval.

Met bovenstaande prioriteitstelling als uitgangspunt wordt vastgesteld wat de frequentie zal zijn van controles. Het gaat hierbij dan overigens om een integrale controle, waarmee wordt bedoeld controle op alle relevante regelgeving op milieuterrein. In concrete termen vertaald zullen onder andere de volgende soort bedrijven prioriteit krijgen in 2004:

Preventieve handhaving:

· LPG-stations in woonwijken

· Bedrijven waar het BRZO (Besluit Risico Zware Ongevallen) van toepassing is en waarbij woningen liggen binnen de risicocontouren van het bedrijf

· Overige bedrijven waar meer dan 250 kg gevaarlijke stoffen is opgeslagen

Als reactie op klachten:

· Horeca in woongebieden

c. Doelstellingen 2004

Net als bij Bouw- en Woningtoezicht wordt ook in 2004 ook bij Milieutoezicht verder geïnvesteerd in het professionaliseren van handhaving. Op 1 januari 2005 zal Milieutoezicht moeten voldoen aan de kwaliteitscriteria die VROM dienaangaande heeft gesteld.

De capaciteit die beschikbaar is voor handhaving zal in 2004 worden ingezet op de volgende taakgebieden:

· integrale controles (dat wil zeggen controle van alle relevante milieuwetgeving) met inachtneming van de prioriteiten zoals hierboven aangegeven.

· thema controles (met als voornaamste doelgroep die bedrijven die niet zijn opgenomen in het systeem van periodieke controles; bij de keuzes worden de eerder genoemde prioriteiten in acht genomen)

· klachten horeca (o.a. uitvoering piketregeling geluidsmeting)

· klachten overig

· voorlichting en communicatie (zoals aan nieuwe (horeca)ondernemers en vuurwerkverkooppunten)

· overige werkzaamheden (zoals nacontroles, opstellen en uitvoeren van handhavingsbeschikkingen, afhandelen bezwaar- en beroepsprocedures)

Naast bovenstaande zaken willen we aandacht besteden aan het bevorderen van zelfcontrole van de milieuregels door de bedrijven. Dit zal gebeuren door:

· bij bedrijven die het vakteam zelf controleert, tijdens die controle het onderwerp “Bedrijfsinterne milieuzorg” aan de orde te stellen. Bedrijfsinterne milieuzorg is een systeem waarmee bedrijven zelf inzicht kunnen krijgen in de milieubelasting door hun eigen bedrijfsactiviteiten. Ook de zelfcontrole van de milieuvoorschriften maakt deel uit van bedrijfsinterne milieuzorg. Bedrijven die aantoonbaar werken aan bedrijfsinterne milieuzorg worden “beloond” met een lagere bezoekfrequentie door het vakteam milieutoezicht.

· bij bedrijven waar het vakteam niet regelmatig controleert; aan deze groep bedrijven zal jaarlijks over één milieu onderwerp voorlichting plaatsvinden, bijvoorbeeld door een brief. In de brief kunnen dan tips worden opgenomen waarmee een stukje zelfcontrole mogelijk wordt.

Een en ander leidt tot de volgende raming met betrekking tot specifieke handhavingstaken voor 2004:

Activiteit	Aantal controles/producten	Waarvan	Aantal bedrijven
Integrale controle[11]	200	BRZO bedrijven	2
		LPG stations	3
		Gevaarlijke stoffen >250 kg	26
Klachten horeca	50
Klachten overig	25

Hoofdstuk 6 Horeca - exploitatievergunningen

a. Vergunningverlening en handhaving

De horeca is bij uitsteek een sector waar integraal werken zowel intern als extern een duidelijke toegevoegde waarde heeft. Binnen de gekozen prioriteit van Gebouw en Gebruik (zie hoofdstuk 1) richten wij ons wat de horeca betreft met name op handhavingsaspecten met betrekking tot Exploitatievergunningen en de vergunning op basis van de Drank- en Horecawet (DHW). De meer openbare orde aspecten van de horeca sector (zoals sluitingstijden, terrassen e.d.) worden meegenomen in fase 2 van het Handhavingsprogramma, wanneer we ons meer specifiek gaan richten op het Gebruik van de Openbare Ruimte.

In de horecasector is veel verschillende regelgeving aan de orde, in landelijke wetten en in gemeentelijke verordeningen. Daarbij is te noemen de Drank- en Horecawet, Wet Milieubeheer, Wet op de Ruimtelijke Ordening, Woningwet, Bouwbesluit, Exploitatieverordening, Bouwverordening, APV. Een exploitatievergunning kan worden verstrekt op grond van de Exploitatieverordening Horeca 1998 van de Gemeente Delft. Op grond van de Exploitatieverordening kan tevens een terrasvergunning worden aangevraagd. De exploitatievergunning heeft een persoonlijk karakter, evenals andere vergunningen die in de horeca worden verleend. Bij het aanvragen van een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet vindt toetsing plaats op de persoon van de ondernemer (een antecedenten onderzoek bij Justitie) en gelden ook eisen met betrekking tot sociale hygiëne. De Drank- en Horeca Wet stelt overigens ook eisen aan de ruimte waar het horecabedrijf wordt uitgeoefend (zoals oppervlakte, gescheiden toiletten etc.).

In 2003 zijn 99 aanvragen voor een exploitatievergunning ingediend, waarvan 51 zijn verleend. Er zijn iets minder vergunningen aangevraagd op basis van de Drank- en Horecawet; daarvan zijn er in 2003 46 verleend. Het verschil zit in het feit dat een aantal bedrijven alcohol vrije dranken schenkt. Voor 2004 is de verwachting – op basis van ervaringscijfers - dat er circa 75 aanvragen voor een exploitatievergunningen gedaan worden.

b. Prioriteitstelling

Op dit moment wordt in de handhaving met betrekking tot exploitatievergunningen en DHW-vergunning horeca nog niet structureel gewerkt met preventieve controles en met prioriteitstelling. Wel zijn inmiddels enkele proeven gedaan met integrale horeca-controles. Aan deze controles nemen verschillende vakteams deel en vindt controle plaats op de volgende punten: bouwregelgeving, milieuregelgeving; brandvoorschriften, exploitatievergunning, Drank- en Horecawetvergunning. De ervaringen zijn dusdanig (onder andere gerichte, gezamenlijke inzet, ondernemers krijgen gedurende korte tijd controle op relevante wet- en regelgeving) dat besloten is deze opzet te continueren en verder te professionaliseren. Daarbij wordt ook de politie betrokken; in 2004 wordt contact gezocht met de Keuringsdienst van Waren en gaan we na in hoeverre de Keuringsdienst betrokken kan worden bij deze integrale controles. Uiteraard vindt controle van gegevens altijd plaats op het moment dat zich klachten of bijzonderheden voordoen over een specifiek horeca-bedrijf.

c. Doelstellingen 2004

· In het kader van het project Professionalisering wordt het proces van vergunningverlening – in casu de Exploitatievergunning en de Drank- en Horecawetvergunning – verder gestroomlijnd. Hierbij zijn verschillende vakteams betrokken. Resultaten moeten (ook) ten goede komen aan (potentiële) horeca-ondernemers.

· In 2004 zal tenminste 1x een integrale controle (verschillende vakteams) in de binnenstad plaatsvinden, waarbij op basis van eerder opgedane ervaringen de interne procedure en aanpak verbeterd zal worden. Ook zal in onderling overleg gekeken worden naar de inzet van mensen en naar de mogelijkheden om taken voor elkaar waar te nemen.

Hoofdstuk 7 Integraal werken

Als doelstellingen van integraal werken benoemen wij:

Naar extern:

- verhoogde kwaliteit (meer kennis en expertise beschikbaar)

- één-loket-gedachte (duidelijke ingang, mensen hoeven niet te gaan shoppen)

- eenduidigheid in optreden (rechtszekerheid en betrouwbaarheid)

- herkenbaarheid en zichtbaarheid (medewerkers vertegenwoordigen de Gemeente Delft)

Naar intern:

- verhoogde effectiviteit (door betere samenwerking een betere doelgerichtheid)

- efficiency voordelen (samenwerken kan op termijn efficiency winst opleveren).

In Delft kiezen we afhankelijk van de fase waar het over gaat, het doel dat we willen bereiken en de doelgroep, de samenwerkingsvorm die daar het beste bij past.

Samenwerking tussen diverse vakteams

· De verschillende vakteams binnen “Gebouw en Gebruik” vervullen ten opzichte van elkaar een signaalfunctie. Dat betekent dat men tijdens het vergunningsverleningtraject en tijdens controles alert is op zaken die voor de klant en ook voor andere vakteams van belang kunnen zijn. Zo controleert de Brandweer bij de afgifte van een gebruiksvergunning of ook een bouwvergunning is afgegeven of controleert BWT bij de aanvraag van een bouwvergunning of ook een wijzigingsvergunning monumenten nodig is. In 2004 gaan we na of en zo ja waar het wenselijk is deze signaalfunctie te vertalen in afspraken met elkaar.

· In 2004 worden in het kader van het project Professionalisering een aantal pilots opgestart; bij de pilots gaan we na in hoeverre daarin taken voor elkaar kunnen worden waargenomen of waar meer gestructureerd samengewerkt kan worden. De mogelijkheden die we zien vertalen we in concrete afspraken.

· Integrale horeca controle (zie hoofdstuk 6)

· In verband met de prioriteit Veiligheid vinden de volgende gezamenlijke controles plaats:

o Vuurwerkcontrole: dit heeft betrekking op twee onderdelen: het controleren van opslagplaatsen voor vuurwerk in verband met nieuwe regelgeving (Milieutoezicht met Bouwtoezicht – 1^e helft 2004 ) en het houden van controles eind 2004 (Oudjaar; Milieutoezicht, Brandweer en Politie)

o Controles bij LPG tankstations zullen gezamenlijk worden gedaan met de brandweer en de politie

· Controle milieuvergunningen (Brandweer en Milieutoezicht; bij aanvraag milieuvergunning)

Samenwerking met externe partners

Op Milieugebied is regionaal een uitgebreide overlegstructuur aanwezig; deze komt voort uit de bestuursovereenkomst Milieu regio Haaglanden. In het LMO (Lokaal Milieu Overleg; Gemeente en externe partners) zijn afspraken gemaakt over handhavingstaken die we gezamenlijk uitgevoerd gaan worden. Bij de handhavingspartners is Veiligheid een belangrijke prioriteit waar op verschillende manieren aan wordt gewerkt.

· Preventieve controles bij bedrijven (Milieutoezicht, politie) waar de CPR 15-1 van toepassing is (dit is de regelgeving met betrekking tot de opslag van gevaarlijke stoffen)

· Samenwerking bij controles bij LPG stations (zie hierboven)

· Samenwerking bij vuurwerkcontroles (zie hierboven)

Voorts vindt samenwerking en afstemming plaats ten aanzien van:

· Het vaststellen van een aanpak in overleg met het Hoogheemraadschap met betrekking tot toezicht bij glastuinbouwbedrijven die per 1-1-2004 tot de Gemeente Delft behoren.

· Het leveren van een bijdrage leveren aan een integrale handhavingsestafette in de provincie Zuid-Holland

· Continueren van de samenwerking (Milieutoezicht, Politie) op het terrein van handhaven geluidsnormen in horecabedrijven (inclusief uitvoering piketregeling geluidmeting)

Hoofdstuk 8 Monitoring en evaluatie

De vakteamhoofden zijn verantwoordelijk voor het behalen van de afgesproken doelstellingen. De handhavingsregisseur is verantwoordelijk voor het bewaken van de voortgang van de afspraken, het signaleren van knelpunten en het doen van voorstellen ter oplossing van knelpunten. Waar het vakteamoverstijgende activiteiten betreft of coördinatie kan de handhavingsregisseur ook een rol spelen (zoals bij de integrale horeca controles). Elk kwartaal wordt ten behoeve van de voortgangsbewaking een gezamenlijk overleg gehouden tussen handhavingsregisseur en betrokken vakteamhoofden. Daarnaast zal de voortgang van het jaarprogramma aan de orde komen in bilateraal overleg met het bestuur en uiteraard in de stuurgroep Professionalisering van de Handhaving.

In 2004 zal – mede in het kader van het project Professionalisering – ook gerichte aandacht worden besteed aan het totstandbrengen van eenduidige, kwantitatieve gegevens. Deze zullen onder meer betrekking hebben op:

- gegevens m.b.t. vergunningverlening (onder andere aantallen aanvragen)

- gevens met betrekking tot handhaving (onder andere aantallen controles, resultaten controles)

- gegevens met betrekking tot de inzet van handhavingscapaciteit (onder andere capaciteit beschikbaar voor controles en juridische afhandeling)

- resultaten van handhaving (onder andere verschillende soorten sancties)

Eind 2004 zal de handhavingsregisseur een evaluatie houden en nagaan welke doelstellingen zijn bereikt. De resultaten van deze evaluatie worden schriftelijk weergegeven. Aan de hand van de evaluatie wordt nagegaan welke zaken (wederom) worden opgenomen in het Handhavingsprogramma 2005.

Gaandeweg het jaar 2004 vindt intern en extern overleg plaats ten behoeve van het Handhavingsprogramma 2005.

---

[1] In deze kwaliteitscirkel worden vier fasen onderscheiden: Plan, Do, Check, Act

[2] Zoals weergegeven in het NEON programma

[3] Zoals aangegeven wordt vergunningverlening nadrukkelijk betrokken in het proces van professionalisering.

[4] In de voorgenomen wijziging van de Woningwet, wordt in artikel 1 ook de eigen verantwoordelijkheid benadrukt. Zie voorts voor een uitwerking hoofdstuk 5, Milieutoezicht

[5] Overigens hoeft niet iedere regel steeds gehandhaafd te worden. Sommige regels zijn er om in excessieve gevallen te kunnen optreden (bijvoorbeeld drankgebruik op de openbare weg).

[6] Zie bijvoorbeeld het voorgenomen nieuwe artikel 1a in de komende wijziging van de Woningwet, waarin de ‘zorgplicht’ wordt verankerd

[7] Dit is inclusief repressief toezicht vanuit het vakteam Monumentenzorg en Bouwkwaliteit

[8] zie noot 7

[9] Uit statistische gegevens blijkt overigens dat de meeste slachtoffers vallen bij gebouwen met een woonfunctie

[10] Het vakteam constateert een groot knelpunt in de handhavingscapaciteit

[11] Zoals hierboven aangegeven, betreft dit alle relevante milieuwetgeving