NOTA NALEVINGSSTRATEGIE GEMEENTE DELFT
December 2004
Nalevingsstrategie Gemeente Delft
Inleiding
Wet- en regelgeving
draagt bij aan een veilig, gezond en duurzaam leefklimaat. Hoe beter wetten en
regels nageleefd worden door burgers, bedrijven en instellingen, hoe meer we er
in slagen deze doelstellingen te bereiken.
Kader
Deze nota geeft een
kader voor de wijze waarop de gemeente Delft het naleefgedrag van burgers en
bedrijven positief wil beïnvloeden. De doelstelling van de nota is:
·
helder maken
hoe de gemeente Delft het naleefgedrag wil verhogen;
·
creëren van
eenduidigheid in de benadering van burgers, bedrijven en instellingen;
·
aangeven van
duidelijke bestuurlijke lijnen, zodat helder is wat men van de Gemeente kan en
mag verwachten en welke de spelregels zijn waaraan men zich dient te houden;
·
scheppen van
een duidelijk bestuurlijk kader van waaruit medewerkers die bezig zijn met
vergunningverlening en handhaving hun werk kunnen invullen.
De
nalevingsstrategie, zoals deze in de nota wordt aangegeven, heeft zowel
betrekking op het gebied “Gebouw en Gebruik” als op het gebied “Openbare
Ruimte” [1].
Op het moment van totstandkoming van deze nota ligt het wetsontwerp
Bestuurlijke Boete nog ter behandeling bij de Tweede Kamer. Tot nog toe richt
het wetsvoorstel Bestuurlijke Boete zich met name op de lijst met zogenoemde
“kleine ergernissen”(afval, hondenpoep e.d. ). Ook bij VROM wordt echter
nagedacht over de introductie van de bestuurlijke boete in de regelgeving voor
bouw en milieu. Wanneer er meer zicht is op de datum van inwerkingtreding van
het wetsvoorstel, zal een aanvulling op deze nota plaatsvinden. We gaan dan
nader in op het hanteren van de bestuurlijke boete als sanctiemiddel binnen de
gemeente.
Concrete invulling
In de
dagelijkse praktijk zal – in de context van de driejaarlijkse
handhavingsbeleidsplannen en het jaarlijkse handhavingsprogramma –concrete
invulling plaatsvinden van handhavingsstrategieën door de vakdisciplines ten
aanzien van bepaalde thema’s of onderwerpen. Deze invulling zal echter
plaatsvinden binnen het in deze nota weergegeven kader. Daarbij wordt
aangetekend dat ten aanzien van Milieutoezicht sprake is van extern
vastgestelde handhavingsstrategieen. Dit betreft de bestuurlijk vastgestelde
Landelijke Strategie Milieuhandhaving (zoals vastgesteld in het Bestuurlijk
Landelijk Overleg Milieuhandhaving, eindconcept d.d. 25 maart 2004) en de
Nalevingsstrategie Stadsgewest Haaglanden (ambtelijk vastgesteld d.d.16
november 2004). In beginsel zijn deze beide strategieën op het gebied van
Milieurecht leidend voor de gemeente Delft. Waar daarvan wordt afgeweken wordt
dit beargumenteerd.
Overige relevante stukken
Binnen de Gemeente
Delft heeft het college op 7 januari 2002, gehoord hebbende de commissie
Duurzaamheid de nota Handhavingsinstrumentarium vastgesteld. Genoemde
nota geeft een eenduidige en consistente gedragslijn weer met betrekking tot
het omgaan met overtredingen op lokaal niveau. Hij is vooral instrumenteel van
karakter en richt zich op de repressieve handhaving (het optreden tegen
geconstateerde overtredingen). De voor u liggende nota Nalevingsstrategie kent
enerzijds een bredere benadering, anderzijds is deze meer beleidsmatig van
karakter. Voor een deel is echter er sprake van overlapping. Een ander bestaand
raadsstuk is het handhavingsbeleid bestemmingsplannen (mei 2002). Dit
stuk beperkt zich tot handhaving van die bestemmingsplan-voorschriften die niet
op basis van andere regimes kunnen worden gehandhaafd. Doelstelling van deze
nota is het opstellen van een prioriteitstelling in het planologisch beleid met
daaraan gekoppeld de uitvoeringaspecten en het capaciteitsbeslag.
Op onderdelen zijn in de hier voorliggende nota (bijna) integraal
stukken tekst uit de hierboven genoemde nota’s overgenomen; dit staat bij de
desbetreffende passages niet expliciet vermeld.
Op onderdelen is
bij de nota Nalevingsstrategie aanvulling mogelijk en nodig vanuit de nota
Handhavingsinstrumentarium waar meer gedetailleerd op een aantal zaken wordt
ingegaan. Dat is evenzeer het geval met de nota Handhaving bestemmingsplannen.
Als het gaat om nalevingsstrategieen die binnen de gemeente Delft worden
gehanteerd, kennen de hier genoemde 3 nota’s momenteel nog elk hun eigen
bestaansrecht. Wellicht dat dit op termijn anders komt te liggen, met name als
gevolg van de verdere professionalisering van de handhaving binnen de gemeente.
Opbouw nota
Na een algemeen
deel in hoofdstuk 1 – wordt achtereenvolgens ingegaan op het begrip
“naleefgedrag” en hoe dit is te beïnvloeden (hoofdstuk 2). Dit wordt verder
uitgewerkt in hoofdstuk 3 (Informatie en voorlichting); in hoofdstuk 4
(Preventieve handhaving) en in hoofdstuk 5 (Repressieve handhaving). Hoofdstuk
6 is tenslotte gewijd aan gedoogbeleid.
Hoewel ook
het strafrecht als middel tot handhaving in deze nota aan de orde komt, richt
de aandacht zich met name op handhaving vanuit het bestuursrecht. Op het
privaatrecht wordt in deze nota niet ingegaan.
Delft,
december 2004
Hoofdstuk 1 Een
aantal basisbegrippen met betrekking tot handhaving
A. De
juridische context
Het belang van handhaving
Handhaving[2]
is het doen of het afdwingen (van) naleven van regelgeving. Handhaving van
voorschriften, vergunningen of algemene regels is handhaving van een gestelde
norm, dat wil zeggen een wet of regel. Deze norm is op een democratische manier
tot stand is gekomen. Handhaving is om de volgende redenen van belang[3]:
-
het beperken
van schade en het herstel in de oorspronkelijke toestand
-
het voorkomen
van herhaling, door dezelfde overtreder of anderen
-
het wegnemen
van ongerechtvaardigd voordeel dat de overtreder heeft genoten
-
het bevestigen
van het belang van normen
-
het garanderen
van veiligheid van de burger
Handhavend optreden
is primair gericht op herstel, ontmoediging en straf. Handhaving is voorts van
belang voor algemene rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en geloofwaardigheid.
Beginselplicht tot handhaving
Sinds enige jaren
is als vaste lijn in de jurisprudentie van het bestuursrecht de beginselplicht
tot handhaven te onderscheiden[4].
Eerder lag het accent meer op de bevoegdheid van een bestuursorgaan tot
handhavend optreden. De ontwikkeling in de jurisprudentie is zodanig dat - in
het kader van de belangenafweging die centraal staat in de Algemene wet
bestuursrecht (hierna: Awb) - tegenover een verzwaarde motiveringslast voor een
besluit om te gedogen, een aanzienlijk lichtere motiveringslast staat voor een
besluit om juist te handhaven[5].
In de praktijk betekent dit dat een bestuursorgaan behoort op te treden tegen
een overtreding. Afwijkingen van deze lijn zijn alleen in bijzondere en
concrete gevallen aan de orde, zoals indien concreet uitzicht op legalisatie
bestaat of als er sprake is van onevenredigheid in de verhouding doel-middel.
Bestuursrechtelijke
handhaving
De mogelijkheden
tot bestuursrechtelijk handhaving staan aangegeven in algemene wetten, vooral
de Awb, de Gemeentewet of bijzondere wetten, zoals de Wet milieubeheer of
gemeentelijke verordeningen zoals de reclameverordening of de Algemene
Plaatselijke Verordening (APV). In deze wetten wordt bepaald welke bevoegdheden
worden toegekend, aan wie en welke sancties opgelegd kunnen worden.
Bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen of sancties (in de dagelijkse delftse
praktijk genoemd: handhavingsbeschikking) – in algemene zin – zijn vooral:
-
het opleggen
van een dwangsom (de overtreding dient beëindigd te worden dan wel niet meer
herhaald te worden; vindt beëindiging niet plaats of valt men in herhaling, dan
verbeurt men de opgelegde dwangsom (men dient te betalen);
-
toepassen van
bestuursdwang: de overheid maakt een einde aan de situatie waar sprake is van
overtreding; de kosten daarvan worden in beginsel verhaald op de overtreder.
Deze beide middelen
of sancties kunnen niet tegelijkertijd, maar wel na elkaar – onder voorwaarden
- worden toegepast. Daarnaast zijn – ook onder voorwaarden - bestuurlijke
sancties mogelijk als het intrekken van een vergunning. In de praktijk wordt
het opleggen van de last onder dwangsom het meest toegepast als sanctiemiddel.
Sancties vanuit het bestuursrecht richten zich vooral op het ongedaan maken of
beëindigen van de overtreding en op herstel van de situatie. Zij hebben een
zogenaamd reperatoir karakter, dat wil zeggen: gericht op het ongedaan maken
van de overtreding. Dit is tegenstelling tot een strafrechtelijke sanctie als
boete of vrijheidsberoving, die een meer punitief karakter hebben, dat wil
zeggen opzettelijke leedtoevoeging.
Strafrechtelijke
handhaving
In veel gevallen
zal een overtreding van een bestuursrechtelijke norm, tevens een overtreding
van een strafrechtelijke norm inhouden, zoals bijvoorbeeld neergelegd in de Wet
op de economische delicten of het Wetboek van strafrecht. Aan de hand van een
proces verbaal, of mini-proces verbaal
(bekeuring) bepaalt het Openbaar Ministerie de strafrechtelijke reactie:
transactie, dagvaarding of
(voorwaardelijk) sepot. Niet elke overtreding is van dien aard dat
hiervoor een proces-verbaal wordt opgemaakt. Soms wordt volstaan met een waarschuwing
door een opsporingsambtenaar of een brief van de officier van justitie ter
ondersteuning van bestuurlijk optreden. Strafrechtelijke sancties zijn vooral
de boete of vrijheidsstraf; daarnaast ook de taakstraf.
Strafrechtelijk
optreden, naast of in plaats van bestuursrechtelijk optreden, kan aan de orde
zijn in de volgende gevallen:
·
bij opzet of
onwil;
·
bij
aanzienlijk economisch voordeel;
·
bij directe
schade of dreigende schade;
·
in het geval
het bestuursrecht geen adequaat alternatief vormt;
·
wanneer de
overtreder gezien de aard van de overtreding behoort te worden blootgesteld aan
leedtoevoeging;
·
bij
doelbewuste overtreding van voorschriften om controle door de overheid
onmogelijk te maken danwel te bemoeilijken.
Met betrekking tot
de handhaving van milieuregelgeving is door het OM voor handhaving van
Milieuregelgeving een lijst met zogenoemde kernbepalingen opgesteld. Wordt een
overtreding op een van de kernbepalingen geconstateerd, dan dient
proces-verbaal opgemaakt te worden.
Extern en intern vastgestelde
handhavingsstrategieën
Vooral op het
gebied van Milieutoezicht is sprake van een aantal regionaal of landelijk
vastgestelde handhavingsstrategieën. Voor de provincie Zuid-Holland geldt de
bij bestuursovereenkomst vastgestelde Gemeenschappelijke handhavingsstrategie
in milieuzaken Zuid-Holland. Aan de Regionale bestuursovereenkomst voor het
Stadsgewest Haaglanden is verbonden de Sanctiestrategie Haaglanden (onlangs
opnieuw vastgesteld op 27 oktober 2004). Bij deze laatste bestuursovereenkomst
is ook de regionale en lokale handhavingsstructuur (vooral overlegstructuur)
vastgelegd Het Stadsgewest Haaglanden
bereidt ook een nieuwe nalevings-, toezichts en gedoogstrategie voor die tevens
verbonden zullen worden aan de bestuursovereenkomst. In 2004 is in het
Bestuurlijk Landelijke Overleg Milieuhandhaving een landelijke strategie
Milieuhandhaving vastgesteld[6].
Ook zijn er op milieugebied afspraken gemaakt tussen bestuursrechtelijke en
strafrechtelijke bevoegde instanties met betrekking tot het handhaven van
kernbepalingen[7]. Deze afspraken
zullen - voor zover aan de orde op een bepaald terrein –worden gerespecteerd en
uitgevoerd.
Bevoegdheid om op te kunnen treden als handhaver
Opsporing
Strafrechtelijke
handhaving in de vorm van opsporing van strafbare feiten, is geregeld in het
Wetboek van strafvordering. De opsporing geschiedt door algemene
opsporingsambtenaren, dat wil zeggen politieambtenaren (art. 141 Wetboek van strafvordering) en
buitengewone opsporingsambtenaren (art. 142 Wetboek van Strafvordering). Deze
laatsten volgen een opleiding tot buitengewone opsporingsambtenaren (hierna:
BOA); zij moeten ook worden beëdigd. De bevoegdheden zijn nauw omschreven; zij
ontlenen deze aan het Wetboek van strafvordering en aan bijzondere wetten en/of
verordeningen. Justitie kent een aantal functietyperingen voor BOA’s, deze
liggen ten grondslag aan de akte tot aanstelling tot BOA [8].
BOA’s zijn verantwoording schuldig aan de regiokorpschef (direct), College van
procureurs- generaal (indirect), en niet aan de gemeentelijke organisatie.
Toezicht
In de
Algemene wet bestuursrecht is het toezicht op de naleving geregeld. De algemene
bevoegdheden van de toezichthouder zijn vermeld en beschreven in de Awb
(afdeling 5.2.). De aangewezen toezichthouder is belast met het houden van
toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften. In de desbetreffende
regelgeving - zoals de APV - moet
worden aangegeven op welke bepalingen de toezichthouder specifiek bevoegd is.
Er zijn
toezichthouders die tevens buitengewoon opsporingsambtenaar zijn en toezichthouders
die geen BOA zijn. Een toezichthouder of BOA kan pas als zodanig optreden als aan alle
formaliteiten is voldaan. Binnen de gemeentelijke organisatie is een aantal
medewerkers (ook) beëdigd als BOA. Dit is het geval bij Toezicht Openbare
Ruimte en bij de Stadsreiniging. Optreden tot strafrechtelijke handhaving is
vooral aan de orde:
-
bij eenvoudige en eenduidige zaken
-
bij zaken die een herhalend karakter hebben.
Veelal zijn dit overtredingen in de sfeer van de openbare ruimte, zoals
parkeerproblematiek en andere vormen van overlast (vuil/afval; hondenpoep). Het
aanstellen van BOA’s is alleen aan de orde wanneer dit past in een bepaalde
handhavingsstrategie. Wanneer er namelijk gedurende 5 jaar geen gebruik wordt
gemaakt van de BOA-bevoegdheden, dan verliest men de bevoegdheid als zodanig op
te treden.
Rechtsbescherming
De rechtsbescherming bestaat wat het bestuursrecht betreft uit het in
bezwaar gaan (meestal bij de overheidsinstanties die een besluit heeft
genomen), het in beroep gaan (sector Bestuursrecht van de Rechtbank) of in
hoger beroep gaan (specifiek voor het bestuursrecht de afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State). Een en ander staat beschreven in de
Awb. Op deze procedure zijn ook uitzonderingen, bij Milieuzaken wordt de stap
bij de rechtbank overgeslagen, dit staat aangegeven in de Wet milieubeheer.
Binnen het bestuursrecht is geen sprake van een verplichte
procesvertegenwoordiging.
Wie
strafrechtelijk wordt vervolgd, kan als burger of bedrijf (rechtspersoon) een
advocaat toegevoegd krijgen of inschakelen die de belangen behartigt c.q.
juridische bijstand verleent bij de rechtbank, het gerechtshof dan wel in
hoogste instantie -op nationaal niveau- bij de Hoge Raad.
B. De organisatorische
context
Bevoegdheid om besluiten te nemen
Binnen de organisatie moet helder geregeld zijn wie welke handelingen
mag verrichten, dat betreft:
·
Besluiten binnen de ambtelijke organisatie (intern werkend).
Het niveau in de organisatie waarop bepaalde
bevoegdheden worden neergelegd, kan verschillen per vakteam/vakdiscipline. Dit
kan samenhangen met het kennis- en expertiseniveau van medewerkers, de manier
van werken, de maatschappelijke impact van de sancties, de concrete
praktijksituaties en dergelijke. De bevoegdheidsverdeling wordt altijd
schriftelijk vastgelegd in proces- of procedurebeschrijvingen.
·
Tussen de ambtelijke organisatie en het bestuur.
Mandaat is in algemene zin geregeld in de
Awb (Afd. 10.1.1) De mandaten die van toepassing zijn op handhavingstaken
binnen de gemeente Delft zijn neergelegd in het Mandaat-, Machtigings- en
Volmachtbesluit, MMV. De hoofdlijnen van dit besluit m.b.t. handhaving zijn de
volgende:
·
met betrekking tot de uitvoering (besluiten van algemene strekking,
beschikkingen, brieven) van vastgesteld beleid: zo laag mogelijk in de
organisatie. Deze uitvoering heeft zowel betrekking op vergunningverleningtaken
als op handhavingstaken. Bij een beschikking is er tenminste sprake van het
niveau van een vakteamhoofd (daarbij wordt een voorwaarschuwing niet beschouwd
als een beschikking in de zin van de Awb);
·
beleidsgevoelige en/of complexe zaken zijn altijd onderwerp van overleg
met het college.
Samenwerking
gemeente en politie; overige externe samenwerking
Om effectief te
zijn is de samenwerking met externe partners onontbeerlijk en zeer gewenst. In
de eerste plaats gaat het daarbij om samenwerking met de politie. Hierbij staat
vroegtijdige afstemming met inachtneming van ieders rol en eigen prioriteiten
centraal. De samenwerking zal voor het gebied Gebouw en Gebruik een andere
invulling krijgen dan voor het gebied Openbare Ruimte, al was het maar doordat
op laatstgenoemd domein BOA’s zijn aangewezen en op het eerste niet. Daarnaast
komen gemeente en politie elkaar vaak tegen als handhavingspartners in het openbare
domein. De politie heeft overigens een aantal specialisten op het gebied van
milieuhandhaving in dienst, waarmee frequente afstemming plaats vindt. Met
betrekking tot klachten over geluidhinder kent de gemeente Delft een
piketregeling: buiten kantooruren komen klachten over geluidsoverlast terecht
bij de politie; metingen worden dan uitgevoerd door een extern bureau.
Ook met andere
handhavingspartners (zoals de provincie Zuid-Holland, het Hoogheemraadschap,
stadsgewest Haaglanden en OM) vindt afstemming plaats over aanpak.
Scheiding vergunningverlening
en handhaving
We kiezen ervoor -
en soms zelfs is vereist[9]
- een scheiding aan te brengen tussen taken met betrekking tot
vergunningverlening en taken met betrekking tot handhaving. Voordelen daarvan
zijn:
-
er ontstaan
geen mogelijke loyaliteitsconflicten
-
de
verschillende taken vereisen elk eigen vaardigheden en kunnen daardoor verder
worden geprofessionaliseerd;
-
er bestaat
richting derden helderheid en duidelijkheid in de taakverdeling
Soms moeten uitzonderingen worden gemaakt vanwege de afweging van kosten
en baten. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn maar een zeer beperkte
formatieomvang.
Roulatiesysteem
Uit oogpunt van
integriteit[10] is het
wenselijk dat niet een en dezelfde vergunningverlener of handhaver jarenlang
dezelfde vergunningen afgeeft, dezelfde dossiers behandelt of in hetzelfde
gebied, wijk of rayon toezicht en controle uitoefent, dan wel in dezelfde vaste
teams jarenlang werkt. Ook hierop zijn uitzonderingen mogelijk en dient er een
gezonde balans te zijn tussen de ‘winst’ van roulatie, de voordelen van kennis
van de dossiers en van het gebied en de kwetsbaarheid van het ‘monopoliseren’
van die kennis. Digitale verwerking en ontsluiting van die kennis is daarbij
meer en meer een effectief hulpmiddel.
Voorbeeldrol van de gemeente
Waar de Gemeente
Delft aan haar inwoners, instellingen en bedrijven vraagt om wet- en
regelgeving zo goed mogelijk na te leven, mag omgekeerd – mede met het oog op
een geloofwaardige overheid – door de burgers en ondernemers worden verwacht,
dat de overheid hetzelfde doet. Hoewel het niet altijd even scherp op ieders
vizier staat, is/zijn de Gemeente en de gemeentelijke diensten evenzeer als
burgers, bedrijven en instellingen gehouden regels na te leven. Kernpunten van
de gemeentelijke benadering zijn de volgende[11]:
·
vakteams die
activiteiten willen ontplooien waarvoor mogelijk een vergunning nodig is
(bijvoorbeeld bij verbouw van gemeentelijke panden; het plaatsen van objecten
in de openbare ruimte), zijn zelf ervoor verantwoordelijk dat zij actief
informatie inwinnen over de relevante regelgeving, net zoals burgers en
bedrijven dat geacht worden te doen;
·
de betrokken
vakteams zijn ervoor verantwoordelijk dat actief wordt gecommuniceerd naar
betrokken collega’s welke vergunningen waarvoor nodig zijn; hierbij kan
Intranet een goede rol spelen; voor het domein van de ruimtelijke ordening
(‘gebouw en gebruik’) speelt het ordenen van het ketenproces ‘bouwinitiatief’
hier ook op in;
·
als zich
knelpunten voordoen wordt dit door de handhavende vakteams zo spoedig mogelijk
onder de aandacht gebracht van de desbetreffende portefeuillehouder waar de
handhavende discipline onder valt. De portefeuillehouder bepaalt de verdere
aanpak met als uitgangspunt dat de relevante regelingeving wordt nageleefd.
Hoewel het niet wenselijk wordt geacht dat de gemeente procedures tegen zich
zelf voert kan dit soms toch nuttig zijn om de publiekrechtelijke
verantwoordelijkheid van de gemeente te verduidelijken; (bijv. inrichting, die
deel van gebouw van gemeente huurt en zich niet aan de regels houdt; handhaving
helpt dan als drukmiddel; of gemeente bevindt zich met andere private partners
in een illegale situatie; gelijkheidsbeginsel is dan aan de orde).
·
Wanneer zich
meermalen in hetzelfde jaar bij dezelfde organisatieonderdelen knelpunten
voordoen in de naleving van regelgeving, dan wordt dit besproken in een overleg
waarbij de portefeuillehouder, betrokken vakteamhoofd en de directeur van de
desbetreffende dienst aanwezig is. Daarbij wordt nagegaan of aanvullende
procedures nodig zijn.
Keuzes en accenten
De juridische context
·
de keuze over de meest effectieve weg om het naleefgedrag te beïnvloeden
wordt per thema of onderwerp vastgesteld;
·
in beginsel
worden alleen voor eenduidige, veel voorkomende overtredingen buitengewone
opsporingsambtenaren aangewezen;
·
afwijkingen op de beginselplicht tot handhaven behoren tot de
uitzonderingen; in concrete gevallen moet de uitzondering goed beargumenteerd
worden met inachtneming van de jurisprudentie over dit onderwerp;
·
voor het vakteam Milieutoezicht en het vakteam Milieu (onderdeel Bodem)
sluit de gemeente aan bij reeds vastgestelde regionale en landelijke handhavingstrategieën. Afwijkingen daarop
worden beargumenteerd.
De organisatorische context
·
uitvoering van vastgesteld beleid wordt zo laag mogelijk in mandaat in
de organisatie afgehandeld;
·
beleidsgevoelige en complexe zaken worden altijd overlegd met de
portefeuillehouder, ook als zij onder de mandaatregeling vallen;
·
binnen de organisatie wordt een scheiding aangebracht tussen
vergunningverlening en handhaving; uitzonderingen hierop worden beargumenteerd;
·
het is wenselijk te werken met een roulatiesysteem; deze wenselijkheid
is afhankelijk van het soort werk en de context waarbinnen dat plaatsvindt
·
duidelijke en heldere samenwerking met de politie, zowel in
beleidsmatige afstemming als in de aanpak van concrete problemen;
·
duidelijke en heldere samenwerking met andere externe partners, waar
mogelijk in beleidsmatige afstemming en voorts in de aanpak van concrete
problemen.
Hoofdstuk 2 Naleefgedrag
In dit hoofdstuk
wordt ingegaan op verschillende aspecten die bij het naleven van regelgeving
van belang zijn.
A.
Bevorderen
en verhogen van naleefgedrag
Naleving van
regelgeving is in de eerste plaats een eigen verantwoordelijkheid van burgers
en organisaties. De zogenoemde Tafel van Elf[12]
van het Ministerie van Justitie onderscheidt een drietal dimensies die het
naleefgedrag beïnvloeden:
1.
dimensies
voor spontane naleving:
o
kennis van
regels
o
kosten/baten
o
mate van
acceptatie
o
normgetrouwheid
doelgroep
o
informele
controle
2.
controle
dimensies:
o
informele
meldingskans
o
controlekans
o
detectiekans
o
selectiviteit
3.
sanctie
dimensies:
o
sanctiekans
o
sanctie-ernst
Vanzelfsprekend
heeft het de voorkeur dat regelgeving zo veel mogelijk spontaan wordt
nageleefd. Het inzetten van veel capaciteit op voorlichting en informatie kan
dat bevorderen; de werkelijkheid is echter meestal iets anders. Toezicht en
controle vormen essentiële onderdelen van het bevorderen van naleven van
regelgeving. Soms is ook het daadwerkelijk toepassen van sancties aan de
orde.
Globaal kunnen we
stellen dat dimensies voor spontane naleving vooral invulling krijgen door
communicatie, voorlichting en informatie (zie hoofdstuk 3), terwijl controle
dimensies vorm krijgen door verschillende vormen van toezicht en controles (zie
hoofdstuk 4). Bij sanctie dimensies zijn instrumenten van repressieve
handhaving aan de orde (zie hiervoor hoofdstuk 5).
Prioriteiten
In eerdere beleidsstukken[13]
heeft de Gemeente Delft uitgesproken handhaving meer programmatisch in te gaan
vullen. Jaarlijks zal op basis van verschillende sporen worden bepaald welke
taken of onderwerpen welke prioriteit hebben[14].
De twee sporen zijn:
a.
van binnen
naar buiten
b.
van buiten
naar binnen
Onder a wordt
primair uitgegaan van de verschillende regels die gehandhaafd moeten
worden, de risico’s die gemoeid zijn als niet zou worden gehandhaafd en de
omvang van het nalevingstekort. Bij onderdeel b wordt de primaire invalshoek
gevormd door de problemen zoals die worden ervaren door de leefomgeving
alsmede de bestuurlijke prioriteiten zoals deze zijn verwoord in het
collegeprogramma. Deze verschillende invalshoeken kunnen overigens overlappen.
Belangrijk is dat op basis van
verschillende invalshoeken gekomen wordt tot prioriteitstelling.
Het is van belang
dat we de aandacht gericht houden op het naleefgedrag. Handhaven, in de vorm
van het afdwingen van naleving of het doen naleven, is geen doel op zicht. In
het algemeen is regelgeving opgesteld om bepaalde doeleinden te bereiken
(bijvoorbeeld een veilige leefomgeving). Het gaat uiteindelijk om het bereiken
van deze doeleinden. Bepaalde regelgeving kan vanuit de invalshoek
veiligheidsrisico laag scoren, maar slecht nageleefd worden, wat dan toch
aanleiding kan geven voor verhoogde aandacht voor het naleefgedrag. Wellicht
zijn de regels in een dergelijk gevallen niet duidelijk.
Vanuit
verschillende invalshoeken komen we tot een drietal soorten prioriteit[15]:
De komende jaren
zullen we ervaring moeten opdoen in het werken met programmatisch handhaven en
met handhavingsprioriteiten. In de praktijk van alledag doen zich immers
onvoorziene en niet te plannen zaken voor, die van invloed kunnen zijn op
prioriteitstelling. Ook kan een specifiek geval dat aanvankelijk als lage
prioriteit gold, door bepaalde ontwikkelingen verschuiven naar middelhoge of
zelfs hoge prioriteit.
Passende interventie en
handhavingsstrategie
Per vakteam, per
discipline of in onderling overleg als het gaat om integrale onderwerpen,
kunnen nadere keuzes worden gemaakt op de verschillende prioriteiten als het
gaat om een passende interventie om het naleefgedrag te verhogen. Een
passende interventie kan zowel betrekking hebben op voorlichting en informatie,
op preventieve handhavingsmaatregelen (toezicht en controle) of uiteindelijk op
repressieve maatregelen (sancties). Uiteraard kunnen ook combinaties van
interventies voorkomen[16],
zowel binnen het bestuursrecht, maar ook in de combinatie bestuursrecht en
strafrecht.
Belangrijk is dat
de keuze voor het soort interventie gericht is op zo groot mogelijke
effectiviteit, dat wil zeggen op het realiseren van zo hoog mogelijk
naleefgedrag. In het vakteam wordt nagegaan op welk niveau passende
interventies geformuleerd worden (b.v. soorten bedrijven/sector, individueel
bedrijf, soort gebouwfunctie (b.v. nachtverblijven) of soort gedrag (uitlaten
honden).
Voor een deel valt
het begrip “passende interventie” samen met het begrip “handhavingsstrategie”,
met dien verstande dat de handhavingsstrategie betrekking heeft op toezicht,
controle en sancties, terwijl de passende interventie een ruimer begrip is dat
ook voorlichting en informatie omvat.
Een voorbeeld: ten behoeve van de
handhaving van het hondenpoepbeleid is het noodzakelijk vast te stellen:
·
wat doet de
Gemeente aan voorlichting en communicatie en op welk moment, zodat iedere
burger op de hoogte is van de gemeentelijke spelregels;
·
hoe vindt het
toezicht houden plaats: door welke functionarissen, met welke frequentie en in
welke gebieden;
·
hoe wordt
omgegaan met geconstateerde overtredingen en welke sancties worden daarbij toegepast?
Een passende
interventie kan betekenen dat soms wordt gekozen voor meer inzet op informatie
en voorlichting boven frequente controles. Soms kan een boete als sanctie effectiever
zijn dan het opleggen van een last onder dwangsom. Om de eigen verantwoordelijkheid te
benadrukken van burgers, bedrijven en instellingen – een invalshoek die
nadrukkelijk binnen de gemeente Delft aan de orde is - wordt ook nagegaan welke
alternatieve middelen en methoden ontwikkeld kunnen worden in het kader van
preventieve handhaving. Daarbij is te denken aan het afsluiten van convenanten
en het ontwikkelen van zelftoets-instrumenten.
In ieder geval
geldt vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid en belangenafweging dat de reactie
op een geconstateerde overtreding – en daarmee ook de keuze voor een bepaalde
sanctie - evenredig dient te zijn aan de ernst van de inbreuk op het belang en
voorts afgestemd dient te zijn op de urgentie van beschermende of herstellende
maatregelen. Bij de keuze voor het soort interventie in relatie tot de gegeven
prioriteit speelt ook de beschikbare capaciteit een rol. Dit is een eerste
instantie een aangelegenheid voor de vakteams in afstemming met de betrokken
portefeuillehouder.
Bij
onderwerpen die een lage prioriteit hebben, wordt de handhavingsstrategie
aangepast aan de prioriteit. De frequentie van toezicht en controle is lager
dan bij onderwerpen met een hoge prioriteit. Voorts wordt op ad-hoc basis in
beginsel alleen actief gehandhaafd wanneer zich klachten of incidenten
voordoen op deze punten, dan wel als een derde verzoekt tot handhaving.
Uitzonderingen daarop zijn altijd mogelijk.
Informatie-uitwisseling
Informatie-uitwisseling is op twee niveaus aan de orde:
-
het niveau van beleidsplannen en beleidstukken (zoals
de 3-jaarlijkse handhavingsbeleidsplannen en het jaarlijkse
Handhavingsprogramma) ;
-
het niveau van de concrete casus
Daarnaast kan het onderscheid worden gemaakt tussen interne en externe
informatie-uitwisseling
Beleidsniveau
Beleidsstukken met
betrekking tot handhaving zullen – nadat ze bestuurlijk en waar nodig in het
democratische proces zijn vastgesteld - actief onder de aandacht van
leidinggevenden en medewerkers (intern) en handhavingspartners (extern) worden
gebracht die te maken hebben met handhaving. De handhavingsregisseur kan hier
in een rol spelen.
Casus niveau
In de werkprocessen
wordt bepaald en vastgelegd welke informatie over preventieve en
repressieve handhaving (zoals een
voorwaarschuwing en een sanctiebeschikking) naar wie (intern of extern) wordt
verzonden. Daarbij gelden met name twee uitgangspunten:
-
er wordt
gehandeld conform eerdere vastgelegde afspraken; dit is bijvoorbeeld het geval
bij milieu-overtredingen. Binnen het gewest Haaglanden is expliciet vastgelegd
met wie waarover wordt gecommuniceerd (Van hand tot handhaving, gebaseerd op het rapport Uitwisseling
handhavingsinformatie Stadsgewest Haaglanden, 1995 + herziene
afsprakenlijst);
-
het
uitwisselen van informatie komt het (beoogde) handhavingsresultaat ten goede;
het kan hier ook gaan om (nog) niet expliciet vastgelegde afspraken.
Keuzes en accenten
De Gemeente
Delft:
·
richt de focus
op (het verhogen van het) naleefgedrag;
·
bepaalt per
thema of onderwerp hoe de passende interventie/handhavingsstrategie eruit komt
te zien;
·
past de
toezichtstrategie aan bij de prioriteit die een onderwerp heeft;
·
bepaalt per
vakdiscipline met wie waarover informatie-uitwisseling over handhaving
plaatsvindt, dit wordt vastgelegd in werkprocessen.
Hoofdstuk 3 Communicatie, voorlichting en
informatie
Veel burgers,
bedrijven en instellingen leven regels spontaan na, zonder dat daarop door de
overheid moet worden toegezien of sancties toegepast moeten worden. In eerste
instantie is het naleven van regels ook de eigen verantwoordelijkheid. Om
regels na te leven is het in de eerste plaats nodig dat men op de hoogte is van
de inhoud van wet- en regelgeving. Daarnaast speelt acceptatie van regelgeving
een belangrijke rol. Goede voorlichting en informatie zijn daarom van
essentieel belang.
Bij voorlichting en
communicatie onderscheiden we:
·
communicatie
over algemene regelgeving: bijvoorbeeld over de geactualiseerde APV of een
nieuwe afvalstoffenverordening;
·
communicatie
over specifieke items zoals het afvoeren van grof vuil of het aanvragen van
bepaalde vergunningen.
Communicatie gaat
plaatsvinden met:
·
groepen
organisaties: bedrijven, instellingen, zoals bijvoorbeeld de afdeling Delft van
Horeca Nederland;
·
individuele
bedrijven of instellingen, bijvoorbeeld met betrekking tot de aanvraag van een
bouwvergunning
·
alle burgers
van Delft, bijvoorbeeld over de aanpak van fietsoverlast binnen de
Gemeente
·
individuele
burgers, bijvoorbeeld over het aanvragen van een kapvergunning.
We benutten daarbij
de volgende communicatiemiddelen
·
digitale
middelen zoals internet en email;
·
mondelinge
middelen, bijvoorbeeld informatieve bijeenkomsten met een bepaalde doelgroep
(zoals horeca-ondernemers);
·
schriftelijke
middelen, zoals de Stadskrant, folders, brochures, brieven.
Communicatie op
individueel niveau in de vorm van vooroverleg, vindt in veel gevallen plaats
voorafgaand aan een vergunningaanvraag, bijvoorbeeld bij de aanvraag om een
bouwvergunning, een horeca-exploitatievergunning, een evenementenvergunning of
een melding in het kader van het Bouwstoffenbesluit (Vakteam Milieu, bodem).
Dit vooroverleg is bij uitstek geschikt om voorlichting en informatie te
verstrekken over de eisen en voorschriften die aan de vergunning verbonden
zijn. Ook in de af te geven vergunning zal daar nadrukkelijk op worden gewezen,
evenals op de gevolgen van niet naleving.
Door nieuwe
bedrijven kort na de oprichting te benaderen of te wijzen op digitale
informatiebronnen weet het bedrijf waar het aan toe is op het gebied van
regelgeving. Een en ander gebeurt reeds gedeeltelijk in samenwerking met het
Service Centrum Bedrijven. Vooral op het gebied van communicatie met
horeca-bedrijven is de gemeente Delft actief. Internet kan daarbij uitstekend
als middel van pas komen.
Met betrekking tot
meer algemene regelgeving en voorts om bepalingen uit de Awb na te komen,
speelt de stadskrant een belangrijke rol. Daarin wordt ook aangekondigd dat
bepaalde besluiten ter inzage liggen bij de Publieksbalie. Men kan daar
desgewenst op reageren. De stadskrant wordt wekelijks verspreid.
Keuzes en accenten
·
de Gemeente
Delft investeert actief in communicatie om de naleving van regelgeving te
bevorderen;
·
de Gemeente
Delft kiest daarbij primair voor mondelinge en digitale communicatiemiddelen;
·
Voor het
nakomen van verplichtingen uit de Awb is de stadskrant een belangrijk
middel.
Hoofdstuk 4 Preventieve handhaving
Onder preventieve handhaving verstaan we het uitoefenen van toezicht en
controle. Het uitoefenen van toezicht en controle kan in verschillende vormen
gebeuren en is er op gericht:
·
aan burgers,
bedrijven en instellingen duidelijk te maken dat de Gemeente Delft groot belang
hecht aan het naleven van regelgeving als middel tot het realiseren van
beleidsdoelstellingen zoals schoon, heel en veilig;
·
overtredingen
zoveel mogelijk te voorkomen;
·
overtredingen
zo snel mogelijk te constateren en te doen beëindigen.
Door het uitoefenen van toezicht en controle, het registreren van
resultaten en het rapporteren daarover kan informatie worden verkregen over de
stand van de naleving van regels. Het bepalen van de vorm (aard) van toezicht
en controle alsmede de intensiteit of frequentie is afhankelijk van de vraag
welke nalevingsstrategie het meest passend is en de prioriteitstelling in de
handhaving.
De volgende vormen
van toezicht en controles worden toegepast:
|
Toezichtsvorm
|
Aanleiding
|
|
|
|
|
Routinematige
controles |
Vergunning of
inventariseren naleefgedrag regelgeving |
|
Incidenteel,
gericht toezicht |
Klacht of
calamiteit |
|
Thema controles |
Afspraken met
externe partners; prioriteit van specifieke beleidsthema’s; specifieke
gebieden of terreinen |
|
Integrale
controles |
Naleefgedrag
checken diverse soorten regelgeving; verhogen efficiëntie en effectiviteit in
toezicht en controle |
|
Alternatieve
vormen van toezicht |
Invullen eigen
verantwoordelijkheid |
|
Waarnemen/signaleren
|
Toezicht
onderweg; “ogen en oren” voor andere vakteams |
|
Administratieve
controle |
Van eenvoudig
(bijv. het checken van rechtsvorm of andere bedrijfsgegevens) tot uitgebreid
(bijv. bij strafrechtelijk onderzoek) |
|
Diepte-onderzoeken
|
Problemen in de
dagelijkse praktijk, beleidskeuzes |
Routinematige
controles
Het betreft hier
controle ter plaatse, die in de regel onaangekondigd zullen plaatsvinden.
Controles kunnen plaatsvinden naar aanleiding van verleende vergunningen of in
meer algemene zin om zicht te krijgen op het naleefgedrag. Bij verleende
vergunningen wordt gecontroleerd of deze conform de vergunning en de relevante
wet- en regelgeving zijn/worden uitgevoerd. De gemeente Delft richt zich er in
beginsel op een verleende vergunning binnen 3 maanden na afgifte (of na start
van de bouw) te controleren op naleving, indien het item/onderwerp binnen de
gestelde prioriteiten valt
Bij de
routinematige bezoeken kunnen we een nader onderscheid aanbrengen in frequentie
en intensiteit. Intensiteit kunnen we onderverdelen in:
-
beperkte
controles, bijvoorbeeld alleen specifieke onderdelen van de regelgeving;
-
uitgebreide
controles, waarbij in feite alle relevante regelgeving aan de orde is[17]
.
Ook kan worden
gekozen voor een steekproefsgewijze benadering of voor benadering van de gehele
populatie. Uitvoering van de bezoeken geschiedt in principe onaangekondigd.
Incidenteel,
gericht toezicht
Incidenteel,
gericht toezicht vindt plaats naar aanleiding van klachten en ongewone
voorvallen Klachten doen zich vaak voor
ten aanzien van geuroverlast, het bouwen zonder vergunning (?) of geluidhinder.
Het streven is er op gericht om binnen 2 weken na binnenkomst klacht of de
melding van een overtreding actie te ondernemen en hierover met de klager te
communiceren. De vorm van actie alsmede de snelheid van handelen – kan
beïnvloed worden door de aard en de ernst van de overtreding.
Incidenteel, gericht toezicht
buiten kantooruren
Met betrekking tot
Toezicht Openbare Ruimte dient allereerst vermeld te worden dat de werktijden
daar al ruimer zijn gesteld dan de normale kantooruren. De werktijdenregeling
is als volgt:
- Maandag tot en
met donderdag van 9.00 uur tot 22.00 uur.
- Vrijdag en
zaterdag van 9.00 uur tot 22.30 uur.
- Zondag van 9.00
uur tot 17.30 uur
Ten aanzien van
milieuklachten bestaat voor klachten over geluidsoverlast buiten kantooruren
(horeca en evenementen) bestaat op een aantal dagen de piketregeling. Bij de
piketregeling is de responstijd vrijwel ‘per omgaande’; deze regeling wordt
uitgevoerd door een akoestisch ingenieursbureau in samenwerking met de politie.
Voor overige klachten op milieugebied buiten kantooruren kan men een
antwoordapparaat inspreken. Voor calamiteiten bestaat een calamiteiten
regeling.
Thema controles
Thema controles zijn aan de orde wanneer er gecontroleerd gaat worden op
een bepaald thema, zoals afvalstoffen of naar aanleiding van een gerichte
actie, bijvoorbeeld in een bepaalde sector of een bepaald gebied/terrein. Dit
soort controles kan plaatsvinden in overleg met externe partners, op beider
initiatief. Zo wordt in het Lokaal Milieu Overleg afgesproken de politie Haaglanden
of met de provincie Zuid-Holland, Hoogheemraadschap Delfland en Stadsgewest
Haaglanden welke gezamenlijke handhavingsactiviteiten kunnen plaatsvinden. Een
van de vormen hiertoe is de zogenaamde handhavingsestafette.
Integrale controles
In een aantal
gevallen kan worden gekozen voor integrale controles. Dit zijn controles
waarbij medewerkers van meerdere vakteams gezamenlijk controle
uitoefenen, dan wel 1 of 2 medewerkers meerdere soorten regelgeving
betrekken in 1 controlebezoek. Ook kunnen daarbij externe partners worden
betrokken. Voordeel voor de gemeente kan zijn dat er in sommige gevallen sprake
kan zijn van enige efficiency voordelen. Daarbij moet echter wel worden
aangetekend dat de afhandeling altijd voor de betreffende vakdiscipline is. Een
voordeel voor ondernemers is dat één bezoek wordt afgelegd, in plaats van een
aantal gespreid in de tijd. Tevens krijgt men goed inzicht in het naleefgedrag
van een ondernemer. Integrale controles worden onder andere in de horeca
gehouden (milieu, bouw, exploitatie- en gebruiksvergunning); een ander
voorbeeld met handhaving door middel van wijkteams. Deze bestaan uit
controleurs openbare ruimte of stadstoezichthouders en reinigingsinspecteurs.
Het is een goede manier om inzicht te krijgen in het naleefgedrag in een
bepaalde bedrijfstak (zoals de horeca) of ten aanzien van een bepaalde wijk.
Waarnemen/signaleren
In Delft geschiedt
de handhaving bij Gebouw en Gebruik vanuit de vakdisciplines. Bij Openbare
Ruimte zijn de handhavingstaken wel grotendeels bij elkaar gebracht, namelijk
bij TOR; daarnaast een deel bij de stadsreiniging. Er is niet gekozen voor een
integrale afdeling Handhaving. Niettemin kan een bijdrage worden geleverd aan
het verhogen van het algehele naleefgedrag door het waarnemen voor elkaar
tijdens controles of door algemeen toezicht te houden. Signalen kunnen worden
doorgegeven aan de betrokken collega’s, die voor verdere afhandeling kunnen
zorgen. Zo kunnen bij controles door wijkteams, stortingen van grond worden
gesignaleerd. Deze informatie kan doorgegeven worden aan het vakteam Milieu dat
de verdere handhavingsprocedure dient te behandelen.
Alternatieve vormen van
toezicht
Een van de
alternatieve vormen van toezicht betreft het onderzoek en verificatie van de eigen controlemaatregelen. Dit
soort onderzoek is van toepassing bij bedrijven die een eigen controlesysteem
hebben, zoals een milieuzorgsysteem. Bedrijven die een hoog naleefgedrag hebben
en een goed werkend controlesysteem kunnen minder vaak persoonlijke controle
krijgen in de vorm van een bezoek van toezichthouders. Een andere alternatieve
vorm van toezicht is bijvoorbeeld het afsluiten van convenanten, waarin
afspraken worden gemaakt over het naleefgedrag.
Vormen van
alternatief toezicht zullen vooral ingezet worden om de eigen
verantwoordelijkheid te benadrukken, waar het naleefgedrag hoog is,wanneer een
lage prioriteit geldt of uit capaciteitsoverwegingen.
Controle
op administratieve bescheiden
Er zijn
verschillende soorten administratieve controles, van eenvoudig naar uitgebreid
administratief onderzoek. Een eenvoudige controle van administratieve
bescheiden kan plaatsvinden bij een gewone routinematige integrale controle,
een incidentele controle of middels schriftelijke correspondentie. Het betreft
hier bijvoorbeeld installatiecertificaten, keuringsverslagen, controle van
logboeken, afgiftebonnen afval en water- en energieverbruik. Niet alle
bescheiden die bij de Gemeente binnenkomen naar aanleiding van administratieve
verplichtingen van bedrijven, zullen worden gecontroleerd op volledigheid en/of
overtredingen. Hierbij zullen de prioriteiten in acht worden genomen.
Diepte-onderzoeken
Naar aanleiding van praktijksignalen - zoals in het recente verleden
problemen met platte daken en instortende balkons - kan de Gemeente opdracht krijgen van VROM om een diepte
onderzoek in te stellen. Ook kan verzocht worden om een quick-scan.
Hulpmiddelen
Bij deze
verschillende vormen van toezicht en controle wordt gebruik gemaakt van
verschillende soorten hulpmiddelen. Deze kunnen worden onderverdeeld in:
·
Hulpmiddelen
ten aanzien van toezicht en controle:
-
foto’s (o.a.
luchtfoto’s);
-
nemen van
monsters.
·
Hulpmiddelen
die het werk uniformeren of makkelijker maken:
-
standaard
rapportage formulieren;
-
standaard check lists;
-
mobiele,
digitale middelen zoals mobiele telefoons en computers in verschillende vormen.
Keuzes en accenten
·
Per onderwerp
of thema zal – als onderdeel van de nalevingsstrategie (zie het vorige
hoofdstuk) - vastgesteld worden hoe de toezichtstrategie er uitziet. Daarbij
gaat het om de vraag hoe vaak toezicht en controle wordt uitgeoefend, wie dat
voor zijn rekening neemt, in welke vorm dat plaatsvindt. Van belang is de
passendheid van de strategie: met andere woorden hoe kan op de meest slimme
manier (met het meeste effect en de minste inzet van middelen) het doel
(naleefgedrag verhogen) worden bereikt.
·
Een
nalevingsstrategie wordt altijd afgestemd met de handhavingsregisseur en de
desbetreffende portefeuillehouder; voorts met overige betrokken vakteamhoofden of
een programmamanager. In de regel worden nalevingstrategieën in hoofdlijnen
opgenomen in het jaarlijkse Handhavingsprogramma.
·
Bij het
bepalen van de strategie speelt ook het punt van de beschikbare capaciteit een
belangrijke rol; er wordt altijd een ondergrens bepaald met betrekking tot de
minimum capaciteit die nodig is om enig effect te sorteren.
Hoofdstuk 5 Repressieve handhaving
Repressieve
handhaving is aan de orde op het moment dat een overtreding wordt
geconstateerd. Het optreden is erop gericht dat de overtreding zo spoedig
mogelijk wordt beëindigd. Overtredingen kunnen van diverse aard zijn. Zij doen
zich in ieder geval voor in onderstaande situaties:
·
Met betrekking
tot vergunningen:
-
men moet over
een vergunning beschikken, maar heeft geen vergunning aangevraagd, bijvoorbeeld
bij de verbouwing van een huis;
-
men moet over
een vergunning beschikken, heeft een vergunning aangevraagd en is vooruitlopend
op het verstrekken daarvan, alvast begonnen met de activiteiten, bijvoorbeeld
het exploiteren van een horecabedrijf;
-
men houdt zich
niet aan de voorschriften van de verleende vergunning.
·
Met betrekking
tot algemene regelgeving:
-
men leeft
algemene regelgeving niet na, bijvoorbeeld het op niet reguliere tijden
buitenzetten van huisvuil of het niet naleven van bouwvoorschriften.
Modellen in de handhaving
Wanneer een
overtreding is geconstateerd kan op verschillende manieren worden
gereageerd:
a. 1 staps
handhaving
Deze situatie doet
zich vaak voor in het kader van het zogenaamde `lik-op-stuk-beleid´. Het gaat
meestal om relatief eenvoudige overtredingen, zoals parkeren in een zone voor
vergunninghouders, terwijl men geen vergunninghouder is; het niet hebben van
een geldig parkeerkaartje of het verkeerd aanbieden van huisvuil. Het lik-op-stuk
beleid kan zich in de toekomst uitbreiden tot de lijst zogenaamde kleine
ergernissen, wanneer het wetsvoorstel bestuurlijke boete is aangenomen[18].
Een aantal overtredingen op parkeergebied kan fiscaal door de gemeente
afgehandeld worden, een aantal andere door middel van bekeuring (de zogenaamde
Mulder feiten).
Bij
strafrechtelijke handhaving op kleinere overtredingen op lokaal niveau is vaak
sprake van 1 staps handhaving, zoals bij overtredingen van de APV die
strafrechtelijk worden aangepakt. Bij het verkeerd aanbieden van huisvuil wordt
momenteel gehandhaafd door middel van spoedeisende bestuursdwang.
In geval van zeer
spoedeisende situaties waarbij regelgeving wordt overtreden kan het
noodzakelijk zijn om het zenden van een
beschikking vooraf over te slaan en onmiddellijk feitelijk in te grijpen. Dit
kan het geval zijn bij een bouwproject, bijvoorbeeld door het stilleggen van
een bouwwerk/ bouwactiviteit of andere werkzaamheden. Van deze mogelijkheid zal
met grote terughoudendheid gebruik worden gemaakt. Het besluit tot onmiddellijk
ingrijpen wordt genomen door een leidinggevende na overleg met de medewerker en
een jurist.
In geval van
ernstige milieuovertredingen dient ook de 1 stapshandhaving toegepast te worden
(dit zijn de gevallen hieronder beschreven bij 2 staps handhaving voor de
overige gebieden) In ieder geval is er sprake van 1-stapshandhaving bij
overtreding van een kernbepaling uit de milieuvoorschriften.
Instrumenten die
bij 1 staps handhaving worden gebruikt, zijn:
-
het geven van een
bekeuring (opmaken mini proces verbaal) met daaraan gekoppeld een boete (dit
kan strafrechtelijk zijn; bestuursrechtelijk in de nabije toekomst of door
middel van een fiscale maatregel;
-
het geven van
een handhavingsbeschikking (sanctie) inhoudende het opleggen van een last onder
dwangsom of het toepassen van bestuursdwang (evt. het intrekken van de
verleende vergunning).
b. 2 staps
handhanving
In het Milieurecht[19]
is landelijk gekozen voor een model van 2 staps handhaving, een lijn die ook
door de gemeente Delft wordt gevolgd. Voor de overige gebieden is vooral de 3
stapsbenadering aan de orde zijn. In een aantal gevallen kan er echter ook
sprake zijn van een 2 stapshandhaving. Dit doet zich in de volgende situaties
voor:
·
er is sprake van een opzettelijke overtreding
van een voorschrift;
·
er is sprake
van overtreding van een of meer voorschriften die op zichzelf of in samenhang
met elkaar ertoe leiden dat er sprake is van een situatie met aanzienlijke
(dreigende) (milieu)hygiënische-, hinderende of gevaarzettende consequenties;
·
er is sprake
van opzettelijk handelen zonder vergunning of ontheffing;
·
er is sprake
van recidive.
Instrumenten die hierbij gebruikt worden zijn:
·
een brief met een voorwaarschuwing
·
een handhavingsbeschikking (sanctiebeschikking) op het moment dat
geconstateerd wordt dat de overtreding niet is beëindigd.
c. 3 staps handhaving
Handhaving
van het ruimtelijk bestuursrecht vindt sinds 1999 doorgaans plaats op
basis van een drie stappenbenadering (zie ook de nota Handhaving bestemmingsplannen
en de nota Handhavingsinstrumentarium). Deze stappen zijn:
1.
De overtreder wordt na constatering schriftelijk erop gewezen
dat hij in overtreding is en hem wordt daarbij een termijn gegund om uit eigen
beweging de overtreding ongedaan te maken.
2.
Na afloop van
de termijn vindt door de gemeente controle plaats. Is de overtreding nog
onverkort aanwezig dan wordt de overtreder het concept-dwangsombesluit gezonden
met termijnstelling. De overtreder wordt in de gelegenheid gesteld om zijn
zienswijze tegen het voorgenomen besluit kenbaar te maken. Ook wordt de
overtreder in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze mondeling toe te lichten.
3.
Indien na
verstrijken van de termijn nog steeds geen uitvoering is gegeven aan de
concept-last, dan wordt het definitieve
sanctiebesluit door het college genomen.
Instrumenten die
hierbij gebruikt worden zijn:
·
Een brief met
een voorwaarschuwing
·
Een concept
dwangsombeschikking
·
Een
handhavingsbeschikking (sanctiebeschikking; meestal dwangsom)
Consequent
handhaven
Tegen de hierboven genoemde besluiten staan
de gangbare rechtsbeschermingsmiddelen van bezwaar-beroep-voorlopige
voorziening open. Op de uitvoering van het sanctiebesluit moet nauwlettend
worden toegezien. Als de overtreder nog steeds niets onderneemt verbeurt hij de
opgelegde dwangsom. De inning geschiedt door vakteam Financiën, onder
aansturing van het verantwoordelijke vakteam. Indien na eerste vordering het
verbeurde bedrag niet wordt voldaan dan zal een invorderingsprocedure moeten
worden opgestart. Het bedrag moet binnen zes maanden nadat de dwangsom is verbeurd worden
ingevorderd, anders is er sprake van verjaring (art. 5:35 Awb). In
geval dat een dwangsom is opgelegd wordt de controle zo vaak herhaald als nodig
is, totdat de overtreding(en) is/zijn beëindigd of het maximaal te verbeuren
bedrag bereikt is.
Uitzonderingsgevallen
Als de specifieke omstandigheden van een geval daartoe aanleiding geven,
kan gemotiveerd tot een afwijkende handelswijze van de hierboven beschreven
modellen worden besloten.
Dat kan het geval zijn wanneer er sprake is van een kleine overtreding,
die snel kan worden beëindigd en die geen gevaar oplevert. In dat geval volgt
na de voorwaarschuwing een controle binnen 2 werkdagen. Blijft de
overtreding voortduren, dan treedt de 3 staps-handhaving in werking.
Bestuursrechtelijke
handhavingsmiddelen
In hoofdstuk 1 is
al ingegaan op de verschillende soorten middelen of sancties die binnen het
bestuursrecht toegepast kunnen worden. Dat zijn vooral het opleggen van een
last onder dwangsom of het toepassen van bestuursdwang,[20]
tenzij het litigieuze belang zich daartegen verzet (art. 5.32 lid 3 Awb). Deze
twee sancties kunnen echter niet gelijktijdig worden toegepast; wel mogen zij –
onder voorwaarden – elkaar in tijd opvolgen. In Delft bestaat de standaardkeuze
uit het opleggen van een dwangsom. De definitieve keuze voor het sanctiemiddel
en de invulling daarvan - bijvoorbeeld hoogte van de dwangsom - dient plaats te
vinden op basis van de feitelijke omstandigheden van het geval en kan
afhankelijk zijn van specifieke regelgeving. Het middel dient in redelijke
verhouding te staan tot de begane overtreding. In de nabije toekomst kan ook de
bestuurlijke boete effectief worden ingezet ten aanzien van de lijst met
zogenaamde kleine ergernissen.
In spoedeisende
gevallen kan een beschikking om bestuursdwang toe te passen achterwege blijven
en is direct optreden toegestaan. Overigens dient de overtreder wel achteraf
schriftelijk van het besluit tot toepassing van bestuursdwang in kennis te
worden gesteld. Criteria voor spoedeisendheid
zijn:
-
de ernst van
de dreigende situatie;
-
schade en
hinder voor derden;
-
acuutheid en
onomkeerbaarheid van de overtreding.
Handhavingsbeschikkingen (sanctie
beschikkingen)
Uitgangspunt is dat
er binnen de gemeente zoveel mogelijk wordt gewerkt met standaardbrieven, die
overigens wel voldoende mogelijkheden moeten bieden voor maatwerk invulling.
Dit heeft verschillende voordelen:
-
eenduidigheid
in optreden van de gemeente;
-
transparantie
in de manier van optreden;
-
het voorkomen
van juridische fouten.
Een
dwangsombeschikking omvat in ieder geval:
-
het aangeven
van de overtreden norm;
-
een duidelijke
last; bij de overtreder mag geen twijfel bestaan wat hij moet doen om de
overtreding te beëindigen;
-
de termijn
waarbinnen de overtreder de overtreding kan beëindigen zonder dat hij de
dwangsom verbeurt (dit is de begunstigingstermijn, zie hieronder);
-
de hoogte van
de dwangsom.
Een beschikking om
bestuursdwang toe te passen omvat in ieder geval:
-
het aangeven
van de overtreden norm;
-
een duidelijke
last; de overtreder moet duidelijk zijn wat hij moet doen om de dreiging van
feitelijk optreden af te wenden;
-
een gedegen
belangenafweging waarmee het overheidsorgaan haar optreden rechtvaardigt;
-
de
begunstigingstermijn;
-
het aanzeggen
van kostenverhaal.
Begunstigingstermijn
Zoals hierboven
aangegeven wordt in sanctiebeschikkingen een termijn gegeven om de overtreding
te beëindigen en/of ongedaan te maken. Deze zogenoemde begunstigingstermijn
moet redelijk zijn en in ieder geval rekening houden met de tijd die technisch
noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. Dit kan in de praktijk –
afhankelijk van de overtreding – nogal variëren, van enkele dagen tot enkele
weken of soms maanden. Uitgangspunt is wel dat deze termijn zo kort mogelijk
wordt gesteld.
Hoorplicht/zienswijze kenbaar
maken
Belanghebbenden
(dat wil zeggen betrokkenen en derden-belanghebbenden) moeten op grond van
artikel 4:8 Awb, in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijze over de
voorgenomen sanctiebeschikking naar voren te brengen. Deze zienswijze moet
meegenomen worden in de belangenafweging die moet plaats vinden.
d. Handelen op het moment van constatering van ontbreken van
vergunning
In de praktijk doet zich in een aantal gevallen de vraag voor hoe
gehandeld moet worden tussen het moment dat de overtreding is geconstateerd en
het moment dat de overtreding vanwege een praktische of andersoortige reden
beëindigd kan worden. Het proces van vergunningverlening vergt immers enige
tijd. De vraag naar hoe op te treden is met name aan de orde wanneer een
vergunning nodig is, maar nog niet aangevraagd, dan wel dat de vergunning is
aangevraagd maar men reeds begonnen is met de activiteiten. Op het moment dat
dergelijke overtredingen worden geconstateerd zal duidelijk moeten zijn hoe
daarmee omgegaan moet worden.
Bij de beantwoording van de vraag hoe hiermee om te gaan is een aantal
fundamentele vragen aan de orde:
-
de vraag of de situatie wel of niet omkeerbaar is; zo zal het voortgaan
met slopen van een monument waarvoor geen sloopvergunning is verleend, leiden
tot onherstelbare schade als de vergunning niet verleend kan worden;
-
de vraag – op grond van
het zorgvuldigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:2 Awb - naar de reële mogelijkheid van legalisatie[21];
-
samenhangend
met het vorige punt: de inschatting naar de mate van (on)waarschijnlijkheid van
de vergunningverlening;
-
de vraag naar
de evenredigheid van handhavend optreden in relatie tot het daarmee te dienen
belang[22],
er kan bijvoorbeeld sprake zijn van behoorlijke economische schade.
In beginsel
zijn twee soorten reacties mogelijk:
1)
de situatie
wordt in de tussentijd gedoogd (zie ook het hoofdstuk 6). Dat wil zeggen dat de overtreder een
gedoogbeschikking ontvangt. die de volgende mededelingen bevat:
i)
de
constatering van de overtreding;
ii)
vermelding van
de sanctie wanneer de overtreding niet binnen de begunstigingstermijn door de
overtreder is beëindigd;
iii)
vermelding van
feit dat onderzoek naar legalisatie zal plaatsvinden, dan wel dat de overtreder in de tussentijd gesommeerd
wordt per ommegaande een vergunning aan te vragen;
iv)
vermelding van
een begunstigingstermijn die de overtreder wordt gegeven gedurende welke de
activiteiten voortgezet mogen worden;
v)
vermelding dat
voortzetting van de activiteiten gedurende de begunstigingstermijn op eigen
risico geschiedt;
vi)
dat wanneer
blijkt dat de vergunning niet kan worden verleend; de overtreding per
ommegaande beëindigd dient te worden.
2)
de
activiteiten dienen met onmiddellijke ingang stopgezet te worden, zo spoedig
mogelijk dient een vergunning aangevraagd te worden. Dit doet zich voor in
geval van:
a)
veiligheidsrisico’s;
b)
de inschatting
dat een vergunning hoogstwaarschijnlijk zal worden geweigerd;
c)
er wordt
gehandeld in weerwil van eerdere nadrukkelijk aangegeven randvoorwaarden, er
wordt bijvoorbeeld gestart met het horecabedrijf, terwijl expliciet is
aangegeven dat eerst de benodigde vergunningen in bezit moeten zijn.
We zullen nagaan of we een checklist of ander instrument kunnen ontwikkelen
om deze situaties zo concreet mogelijk in beeld te brengen en die daarmee een
rol kunnen spelen in de afweging.
Afwijkingen
van vastgestelde beleidslijnen
Afwijkingen in
bijzondere situaties moeten altijd gemotiveerd en controleerbaar zijn; ook is
het van belang de redenen om van de beleidslijn af te wijken vast te
leggen.
Keuzes en
accenten
·
in beginsel
wordt gekozen voor het opleggen van een last onder dwangsom als voornaamste
handhavingsmiddel of sanctiemiddel;
·
klagers worden
actief geïnformeerd over de voortgang van de behandeling van de klacht;
·
de specifieke
sanctiestrategie (model a, b of c) wordt – als onderdeel van de
handhavingsstrategie - beargumenteerd aangegeven in handhavingsbeleidsplannen
of het handhavingsprogramma; deze wordt intern afgestemd (zie vorige hoofdstuk)
·
de
sanctiestrategie is terug te vinden in beschreven werkprocessen;
·
in
werkprocessen wordt vastgelegd welke doorlooptijden worden gehanteerd met
betrekking tot de verschillende stappen. De termijn voor een hercontrole kan
bijvoorbeeld afhankelijk zijn van de binnenkomst van een geluidsrapport (zoals
een rapport dat een ondernemer moet laten opmaken), een termijn kan ook
afhankelijk zijn van de vraag of een beschikking in mandaat wordt genomen of
door het bestuur zelf;
·
in
werkprocessen worden standaardbrieven opgenomen; hoewel de vakteams elk hun
eigen werkprocessen kennen is het zinvol in het kader van standaardisering een
aantal zaken af te stemmen. Zo wordt voorkomen dat verschillende vakteams op
verschillende manieren communiceren waar dat niet echt nodig is. In de
standaardbrief is ruimte voor noodzakelijke variatie.
Hoofdstuk 6 Gedoogstrategie
Gedogen is het niet
optreden tegen overtredingen van het bestuursorgaan dat daartoe bevoegd
is. Gedogen kan actief gebeuren dan wel
passief. Bij actief gedogen is er sprake van een expliciet gedoogbesluit van
het bestuursorgaan. Van passief gedogen is sprake als bewust wordt afgezien van
handhavend optreden, maar dit stilzwijgend gebeurt.
Kernpunten gedoogbeleid
In de jaren
negentig is gedogen beleidsmatig ingekaderd door verschillende ministers[23].
Het kabinetsstandpunt dat uit deze
stukken naar voren komt is dat passief gedogen wordt afgekeurd en dat actief
gedogen alleen wordt toegestaan in bijzondere situaties. Deze beleidslijn wordt
door de gemeente Delft onderschreven. Uit het beleidskader en de betreffende
jurisprudentie is op te maken dat actief gedogen in de volgende situaties als
rechtmatig wordt beschouwd[24]:
-
er moet sprake
zijn van uitzonderingsgevallen of een bijzondere situatie
-
er is concreet
zicht op legalisatie
-
de overtreding
is tijdelijk; er moet duidelijk sprake zijn van een eindtermijn
-
er moet
overeenstemming zijn met de aanvrager
-
specifiek voor
het vakteam Milieutoezicht: er moet sprake zijn van een milieuhygiënisch
verantwoorde situatie
-
er is sprake
van een geslaagd beroep op het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel
-
er is sprake
van een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel
Uitzonderingen
[25]
Dit kunnen
bijvoorbeeld overgangs- en overmachtsituaties zijn. Kenmerkend voor overmachtsituaties
is dat de afweging van belangen weinig ruimte biedt. Er is alleen sprake van
overmacht in situaties van onverwachte, niet voorzienbare van buiten komende
oorzaak/omstandigheid.
In overgangssituaties
kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in
redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving
gemoeid zouden zijn.
Gedogen kan
aanvaardbaar zijn als het achterliggende belang, dat een norm primair beoogt te
beschermen, in uitzonderingsgevallen, die de wetgever niet heeft voorzien,
beter gediend is met het al dan niet onder voorwaarden (tijdelijk) afzien van
handhaving. Ook kan een zwaarder wegend belang gedogen soms rechtvaardigen.
Rechtsbeginselen kunnen er toe leiden dat ook andere belangen dan het door de
norm te beschermen belang moeten worden meegenomen in de afweging.
Beperken in
omvang en tijd
Gedogen is slechts
aanvaardbaar zolang en voor zover zich de betreffende uitzonderingssituatie voordoet
en legaliseren niet te realiseren is. Zodra de reden tot gedogen niet langer
aanwezig is, moet tot handhaving worden overgegaan. Ook kan de noodzaak om te
gedogen weggenomen worden door de situatie te legaliseren. Is (tijdelijke)
legalisering van de overtreding mogelijk dan verdient dit altijd de voorkeur
boven gedogen.
Expliciet en na zorgvuldige
kenbare belangenafweging
Gedogen moet altijd
in de vorm van een beschikking. Een gedoogbeschikking dient expliciet en na
zorgvuldige kenbare belangenafweging te worden genomen. Dit impliceert dat ook
derde belanghebbenden in de belangenafweging moeten worden meegenomen. Tevens
moet de gedoogbeschikking uiteraard voldoen aan de overige eisen die de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan besluiten stelt.
Alleen als
gedoogbeschikkingen expliciet en daarom ook schriftelijk zijn genomen en van
een zorgvuldige en kenbare motivering zijn voorzien, zijn ze ook daadwerkelijk
onderworpen aan de mogelijkheid van controle. Het besluit zal eveneens
duidelijk moeten zijn over de gedragingen en activiteiten die gedoogd worden,
de (eind)termijnen en de voorwaarden die aan het gedogen gesteld worden. Ook
moet in de beschikking een verwijzing staan dat derden alsnog tegen de
beschikking bezwaar kunnen maken. Noodzakelijk is dat in de beschikking vermeld
staat dat het de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie voor de
strafrechtelijke rechtshandhaving onverlet laat.
Aan controle
onderworpen
Wil de overheid
geloofwaardig zijn, dan is het van evident belang dat de gedogende instantie
zelf de controle uitoefent. Een actieve houding en extra aandacht zijn dus
vereist.
Dat
gedoogbeschikkingen niet moeten worden verward met echte vergunningen blijkt
vooral wanneer de handhaving van gedoogvoorwaarden aan de orde is. Gedoogvoorwaarden
bevatten de condities waaronder het bestuur bereid is geen gebruik te maken van
de handhavingsbevoegdheid. Omdat de vertreding van gedoogvoorwaarden niet kan
worden gezien als de overtreding van een wettelijk voorschrift, kan de
overtreding van dergelijke voorwaarden geen grondslag vormen voor het nemen van
een sanctiebeschikking. Dit praktische bezwaar wordt ondervangen door in de
gedoogbeschikkingen altijd een voorwaarde op te nemen waarin is bepaald dat de
gedoogbeschikking zijn rechtskracht verliest indien een of meer voorwaarden uit
de gedoogbeschikking worden overtreden. Dan kan wel direct van de
handhavingsbevoegdheden gebruik worden gemaakt.
Uitgangspunt is dat
aan de inzet van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten een belangenafweging
vooraf dient te gaan. Het feit, dat het bestuur een bepaalde overtreding heeft
gedoogd, is een factor die op verschillende plaatsen in die belangenafweging
een rol speelt waarbij de belangen van de ruimtelijke ordening of het milieu,
de overtreder, van derden en het algemeen belang zorgvuldig dienen te worden
afgewogen.
Samenvatting
Het
toetsingskader
A.
Actief gedogen
kan slechts in uitzonderlijke of bijzondere situaties. Dan kan zijn:
·
overgangs-
en/of overmachtssituaties
·
gevallen
waarin een zwaarder wegend belang noopt tot het afzien van handhavend optreden.
Met name een gerechtvaardigd beroep op een rechtsbeginsel kan in een dergelijk
geval tot gedogen aanleiding geven.
B.
Indien de
situatie op bovenstaande gronden voor gedogen in aanmerking komt, dienen de
volgende procedurele vereisten in acht te worden genomen:
·
Indien op de
situatie van toepassing (vooral bij overgangssituaties) dient aan het gedogen
een ontvankelijke vergunningaanvraag ten grondslag te liggen.
·
Er kan alleen
na een kenbare belangenafweging tot gedogen worden overgegaan.
·
In beginsel
geschiedt het gedogen uitdrukkelijk en schriftelijk.
·
Het
gedoogbesluit dient aan alle relevante vereisten uit de Algemene wet
bestuursrecht te voldoen. Daarbij zal het bestuur vooral de procedurele
vereisten betreffende het horen en de bekendmaking in acht moeten nemen.
·
De te gedogen
activiteit dient regelmatig te worden gecontroleerd door de gedogende
instantie.
·
De betrokken
handhavingspartners moeten worden betrokken in de besluitvorming.
·
De gedoogde
activiteit vindt geheel voor eigen risico van de overtreder plaats en laat de
handhavingsbevoegdheden van andere organen onverlet.
C.
Met betrekking
tot de te nemen beslissing gelden de volgende randvoorwaarden:
·
Waar nodig
dient de gedoogbeschikking te worden voorzien van (milieubeschermende) voorwaarden.
·
Bij
niet-naleving van de gedoogvoorwaarden zal tot naleving moeten worden gemaand.
Indien dit niet het gewenste effect heeft, dient alsnog handhavend te worden
opgetreden tegen de onderliggende overtreding.
·
In de
gedoogbeschikking dient te zijn bepaald dat de gedoogbeschikking zijn
rechtskracht verliest indien een of meer voorwaarden uit de gedoogbeschikking
worden overtreden.
·
De situatie
mag slechts tijdelijk worden gedoogd. Dit betekent dat er een concrete eindtermijn
moet worden genoemd. De totale tijdspanne waarover wordt gedoogd, moet zo kort
mogelijk moeten zijn.
·
De aan de
beslissing ten grondslag liggende belangenafweging moet zorgvuldig zijn.
·
Ook de
inhoudelijke vereisten die krachtens de Algemene wet bestuursrecht aan het
gedogen kunnen worden gesteld, dienen in acht te worden genomen.
Vereisten
gedoogbesluit[26]:
Een gedoogbesluit
moet in ieder geval voldoen aan de hierna genoemde vereisten:
- het besluit moet inzicht geven in de
overwegingen die tot het gedogen hebben geleid. Uit die overwegingen dient
de belangenafweging te blijken;
- aan het besluit dienen voorschriften te
worden verbonden in het belang van de bescherming van alle bij de zaak
betrokken belangen;
- het besluit moet uitdrukkelijk de
periode vermelden waarvoor het besluit geldt;
- het besluit moet worden gepubliceerd en
aan belanghebbenden medegedeeld onder vermelding van de mogelijkheid van
bezwaar en beroep en het vragen van een voorlopige voorziening;
- in het besluit moet een risicoparagraaf
opgenomen zijn. Het besluit dient uitdrukkelijk te vermelden, dat de
gedoogde handelt op eigen risico en dat het besluit de
vervolgingsbevoegdheid van het Openbaar Ministerie onverlet laat.
Afstemming van beide handhavingslijnen is daarom noodzakelijk.
De aansprakelijkheid
van de gemeente
Indien door de
overheid ten onrechte wordt gedoogd en achteraf alsnog uitvoering moet worden
gegeven aan sancties kan dat betekenen dat de gedoogde grote schade lijdt. Maar
ook in het geval een gedoogbesluit in stand wordt gelaten kan er sprake zijn
van schade voor derden.
Door uitdrukkelijk
te wijzen op het eigen risico van de overtreder bevrijdt het bevoegde bestuur
zich van haar aansprakelijkheid tegenover de gedoogde. Dit voorbehoud bevrijdt
de overheid echter niet van haar aansprakelijkheid tegenover derden. Uit een
beslissing met betrekking tot het al dan niet gedogen (c.q. het al dan niet
toepassen van bestuursdwang) zal moeten blijken, dat de mogelijkheid van schade
door derden in de belangenafweging heeft meegespeeld.
BIJLAGE 1 – LITERATUUR
Bestuurlijk
Landelijk Overleg Milieuhandhaving – Landelijke Strategie Milieuhandhaving,
concept, maart 2004
Damen, L.J.A. e.a.,
Bestuursrecht, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag 2003
Gemeente Delft,
Handhavingsinstrumentarium, januari 2002
Gemeente Delft,
Handhaving bestemmingsplannen, mei 2002
Gemeente
Hilversum, Handhaven of Gedogen, april
2003
Ministerie van
Justitie – Tafel van Elf
Ministerie VROM –
Nalevingsstrategie, september 2003
Concept (ambtelijk)
nota Nalevingsstrategie, Stadsgewest Haaglanden, november 2004