30 March 2000

naar agenda

Geacht college,

In dit beleidsadvies worden de jaarverslagen 1997 en 1998 van de Gemeentelijke Ombudscommissie (GOC), mede in het licht van de landelijke ontwikkelingen, geïnterpreteerd en waar mogelijk en wenselijk voorzien van een advies.

I Inleiding

II Interne klachtbehandeling

III Externe klachtbehandeling

IV Landelijke ontwikkelingen

V NEON

VI Samenvatting en conclusies

Klachten vormen een belangrijke bron van informatie over het functioneren van de gemeentelijke organen. Het klachtrecht en klachtbehandeling zijn om die reden de laatste jaren steeds meer in de belangstelling gekomen. De groeiende consensus over het belang van een goede afhandeling van klachten voor de verhouding tussen overheid en burger heeft er onder meer toe geleid, dat de Algemene Wet Bestuursrecht per 1 juli 1999 werd aangevuld met een negende hoofdstuk over interne klachtbehandeling. Tevens zijn er door het ministerie van binnenlandse zaken normen geformuleerd voor externe klachtbehandeling. Een wetsvoorstel op dit punt is nog in de maak, maar zal vanwege het kostenaspect naar verwachting meer discussie opleveren.

Interne ofwel eerstelijns klachtbehandeling is de voorfase waarin dat onderdeel van de gemeentelijke organisatie waarover werd geklaagd, ingaat op de klacht. Dit is een verplichte route alvorens de klacht kan worden voorgelegd aan de Gemeentelijke Ombudscommissie (GOC) (externe klachtbehandeling).

Naast algemene criteria als zorgvuldigheid en objectiviteit die door de gemeenteraad aan de diensten werden meegegeven, zijn in het Diensthoofdenoverleg (DHO) van 26 maart 1996 nadere criteria vastgesteld voor de interne afhandeling van klachten en is met het gemeentebestuur afgesproken dat het resultaat van klachtenmonitoring via de MARAP’s aan het gemeentebestuur gemeld wordt.

Inventarisatie van klachten over 1997 en 1998 leidt tot het volgende beeld:

Bij de Bestuursdienst zijn in 1997 10, en in 1998 25 eerstelijns klachten geregistreerd. In 1996 waren dat er 11. Veel klachten in 1998 hadden betrekking op de lange wachttijd bij Burgerzaken. Hierop zijn maatregelen genomen om de wachttijd te bekorten.

Door CombiWerk zijn geen eerstelijns klachten ontvangen.

Bij de dienst WOC werden in 1997 14 klachten en in 1998 11 klachten genoteerd. In 1996 waren dat er 8. De klachten betreffen, net als in voorgaande jaren, opmerkingen over sportfaciliteiten (van ontijdige verlichting tot een onveilige trap) en over schoolkwesties (van gevolgde procedure rond schorsing en verwijdering tot overlast door vervanging van vloerbedekking). Niet al deze kwesties vallen strikt binnen de definitie van een klacht. Het verdient aanbeveling hierop toe te zien. Alle genoemde kwesties zijn serieus opgepakt en afgehandeld.

De dienst Beheer en Milieu kreeg in 1997 9, en in 1998 21 klachten binnen. In 1996 waren dat er nog 30.

Door de dienst Stadsontwikkeling zijn in 1997 geen en in 1998 3 reacties ontvangen die zijn aan te merken als klacht, volgens de definitie die gemeentebreed is afgesproken.

De DMZ ontving in 1997 285 klachten en in 1998 93 klachten. In 1996 werden nog 355 klachten geregistreerd. Een spectaculaire daling!

Van deze laatste drie diensten is geen informatie verkregen over de inhoud van de klachten. Ook de MARAP’s geven op dit punt geen uitsluitsel.

Geconstateerd is dat voor degenen die er in de praktijk mee te maken hebben het niet altijd gemakkelijk lijkt om te bepalen of sprake is van een klacht of van een onderhoudsmelding of schadeclaim.

Bij elke dienst zou een overzicht van zowel inhoud als aantal klachten met één druk op de knop bij de hand moeten zijn. Zeker nu hoofdstuk 9 Awb is ingevoerd verdient de registratie van klachten meer aandacht. Over wat een klacht is zou in alle redelijkheid geen onduidelijkheid meer hoeven bestaan, omdat al geruime tijd bekend is dat het moet gaan om vermeend onbehoorlijk handelen door of namens een bestuursorgaan. Zo is een ‘klacht’ over bijvoorbeeld een dode zwaan op de weg geen klacht in de zin van de Awb. Het is pas een klacht als deze gaat over de wijze waarop het betrokken bestuursorgaan al dan niet op de melding heeft gereageerd.

In 1997 zijn in totaal 59 schriftelijke klachten binnengekomen bij de GOC. Dit zijn er even veel als het relatief hoge aantal in 1996. In 1998 is het aantal binnen gekomen schriftelijke klachten aanzienlijk gedaald: naar 33.

Van deze binnengekomen klachten is in 1997 18 keer rapport opgemaakt en in 1998 9 keer. De overige klachten waren niet ontvankelijk, de GOC niet bevoegd, ingetrokken of op verzoek van de GOC door het gemeentelijk orgaan afgehandeld. In zowel 1997 als in 1998 was in respectievelijk 40% en 44% van de niet-ontvankelijke klachten (37 resp. 25) niet voldaan aan het kenbaarheidsvereiste.

De gedraging waarover werd geklaagd werd in 1997 8 keer en in 1998 5 keer (geheel of gedeeltelijk) onbehoorlijk geacht. Deze klachten hadden in 1997 betrekking op het uitblijven van betaling, onheuse bejegening, niet beantwoorden van brieven, vermijdbare brutering van niet afgeloste schuld, wijze van klachtafhandeling, niet nakomen van toezeggingen, gebrekkige informatieverschaffing, nalaten fouten te herstellen. In 1998 betrof het klachten over het niet doen van mededeling bij het verdagen van een beslissing op bezwaar, niet beantwoorden van brieven, onaangekondigd verhalen van schade die niet door klager werd veroorzaakt, niet gestand doen van toezeggingen, ontlopen van verantwoordelijkheid, niet verstrekken van een begrijpelijke specificatie van een verrekening, en de wijze van tegemoet treden.

Over de DMZ en de Bestuursdienst wordt de laatste jaren het meest geklaagd. Dat is niet geheel vreemd, aangezien de Sector Uitkeringen, Burgerzaken en Belastingen verhoudingsgewijs veel (en ook herhaalde) cliëntcontacten hebben. In 1997 had de helft van alle klachten nog betrekking op DMZ, terwijl in 1998 over DMZ minder vaak (11 keer) werd geklaagd dan over de Bestuursdienst (13 keer).

In 1998 is voor het eerst een klacht over de burgemeester binnengekomen. Diens handelwijze was volgens de GOC echter behoorlijk. Over het college van burgemeester en wethouders, de gemeenteraad en CombiWerk zijn in 1997 en 1998 geen klachten binnengekomen.

Zowel in 1997 als in 1998 werden enkele aanbevelingen van algemene strekking gedaan aan DMZ, Bestuursdienst (afdeling belastingen) en Stadsontwikkeling. Het betrof achtereenvolgens in 1997:

1. de adressering van poststukken die naar een ander dan het huisadres van cliënten worden gestuurd, te controleren op vermelding van de naam;

2. reeds bij het verzenden van een aanslagbiljet gemeentelijke heffingen wijzen op de mogelijkheid tot (gedeeltelijk) uitstel van betaling bij bezwaar;

3. in beschikkingen op een bezwaarschrift tegen aanslagen gemeentelijke heffingen steeds een aantal duidelijk omschreven gegevens vermelden;

en in 1998:

1. het informatiemateriaal van de sociale dienst voorzien van een zinsnede die aangeeft dat de tekst van de formele regelingen de doorslag geeft;

2. op de vervolgbladen van de sociale dienst vermelden dat ze van tijd tot tijd worden vernieuwd en dat geen beroep kan worden gedaan op verouderde exemplaren;

3. invoeren van een duidelijk moment waarop de behandelend ambtenaar en de ambtenaar die de klacht afhandelt worden gescheiden;

4. met spoed werken aan een begrijpelijke opstelling van de in berekeningen betrokken componenten en hun onderlinge relaties.

Aanbeveling 1 uit het jaarverslag van 1997 heeft betrekking op zorgvuldigheid en lijkt evident. De aanbevelingen 2 en 3 hebben ertoe geleid dat sedert 1997 bij iedere aanslag een retourformulier wordt meegezonden. Op dit formulier kan men vermelden waarom men bezwaar maakt, voor welk bedrag uitstel gewenst is, of men kwijtschelding verzoekt. In de ontvangstbevestiging wordt vermeld voor welk bedrag uitstel is verleend en binnen welke termijn het resterende bedrag moet zijn voldaan.

In de beschikking op een bezwaarschrift staat vermeld of het bezwaar gegrond of ongegrond is en binnen welke termijn het resterende bedrag moet worden betaald. De hoogte van het verschuldigde bedrag wordt niet vermeld omdat ook de rente op het moment van betaling moet worden bepaald. In het ophanden zijnde nieuwe belastingsysteem binnen de gemeente zal dit vermoedelijk wel tot de mogelijkheden behoren.

De aanbevelingen 1, 2 en 4 uit het jaarverslag van1998 hebben betrekking op juiste en volledige informatieverschaffing over en motivering van beslissingen van DMZ. Op punt 4 is inmiddels verbetering aangebracht, aar nog niet voldoende. DMZ onderschrijft de noodzaak van verdere verbetering en zet zich hiervoor in. Door DMZ is geen informatie verschaft over de wijze waarop met aanbevelingen 1 en 2 is omgesprongen.

Aanbeveling 3 heeft betrekking op de interne klachtenafhandeling en heeft in het kader van de afstemming op het nieuwe hoofdstuk 9 Awb tot hernieuwde aandacht geleid.

Geconcludeerd kan worden dat de meeste aanbevelingen betrekking hebben op duidelijke en volledige informatieverstrekking. Het spreekt vanzelf dat deze aanbevelingen navolging verdienen.

In het vorige beleidsadvies (november 1997) werd al melding gemaakt van een voorontwerp klachtrecht in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), een onderzoek van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken (BiZa) en de nieuwe mogelijkheid tot aansluiting bij de Nationale Ombudsman (No). Hieronder wordt de huidige stand van zaken weergegeven, alsmede het ontwikkelde profiel van de ‘klachtontvankelijke overheid’.

Het voorontwerp klachtrecht heeft inmiddels, zoals reeds opgemerkt in de inleiding, geleid tot een aanvulling van de Awb met een negende hoofdstuk ‘Klachtbehandeling’. De wet bevat vereisten voor de interne (ook wel ‘eerstelijns’) behandeling van klachten. In Delft is er bewust voor gekozen deze interne klachtbehandeling decentraal te regelen via de diensten. Deze hebben ieder een eigen, bij de structuur, werkwijze en cultuur van de dienst passende, regeling. Zij zijn ook primair de aangewezen laag om klachten af te handelen en voorzover mogelijk te voorkomen (leereffect). Dit alles, vanzelfsprekend, in een mandaatconstructie namens het verantwoordelijke bestuursorgaan. Eerder is echter al aangegeven dat de informatie die hieruit naar voren komt toch wat gefragmenteerd is.

Interne klachtenprocedures moeten volgens hoofdstuk 9 Awb ten minste aan de volgende vereisten voldoen:

Voor mondelinge klachten geldt slechts de eis van een behoorlijke klachtenbehandeling. Schriftelijke klachten moeten schriftelijk worden bevestigd, behandeld worden door een ander dan de betrokken ambtenaar, kunnen afgewezen worden als de bestreden gedraging langer dan een jaar geleden heeft plaatsgevonden en ingeval van een eerder aangetekend bezwaar of beroep. De klacht gaat in afschrift naar de betrokken ambtenaar, zowel klager als ‘aangeklaagde’ worden gehoord, waarvan een verslag wordt gemaakt. De afhandeling geschiedt binnen 6 weken, eventueel verlengd met 4 weken met bericht aan klager, en wordt schriftelijk gemotiveerd gegeven. Er is voorts een plicht tot registratie en publikatie (geanonimiseerd) van schriftelijke klachten. Er is een klachtadviesprocedure van toepassing als dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van een bestuursorgaan is bepaald.

De verschillende per dienst geregelde klachtenprocedures zijn er inmiddels op nagezien of ze voldoen aan de nieuwe eisen en zijn of worden op onderdelen aangepast, omdat onder meer het horen daarin ontbreekt. Ook over individuele collegeleden kan worden geklaagd, niet over individuele raadsleden. Ook de Verordening gemeentelijke ombudscommissie is getoetst aan de nieuwe eisen, hetgeen heeft geleid tot een voorstel ten aanzien van, met name terminologische, wijzigingen. Voor de inhoud hiervan wordt verwezen naar het in concept bijgevoegde raadsvoorstel en raadsbesluit.

Op basis van het onderzoek onder gemeenten naar hun interne en externe klachtvoorzieningen en de evaluatie van het proefproject Nationale ombudsman heeft de staatssecretaris van BiZa geconcludeerd dat het externe klachtrecht, om wille van eenheid in het bestuursrecht, harmonisatie van het klachtprocesrecht en betere rechtsbescherming van de burger, eveneens in de Awb geregeld zou moeten worden.

De te stellen eisen aan een externe klachtvoorziening zullen naar verwachting als volgt zijn: basis in een wettelijk voorschrift, benoeming door een vertegenwoordigend lichaam en voor een bepaalde duur, rechtspositionele onafhankelijkheid, tussentijds ontslag alleen op bepaalde gronden, de bevoegdheid om een eigen oordeel over de klacht te geven, aanbevelingen te doen onderzoek op eigen initiatief te doen (vergelijkbaar met de No), voldoende materiële en personele ondersteuning, benoeming van de ondersteuning op voordracht van de externe klachtinstantie, onverenigbaarheid met het zijn van ambtenaar bij het betrokken bestuursorgaan.

De Delftse Gemeentelijke Ombudscommissie (GOC) voldoet in grote lijnen reeds aan deze eisen, aangezien de verordening is gebaseerd op de wet No en deze tevens het uitgangspunt lijkt te worden voor de in de Awb op te nemen eisen. Slechts op onderdelen zal te zijner tijd een aanvulling te verwachten zijn. Met name zal de mate van onafhankelijkheid van de secretaris een punt van aandacht kunnen zijn, tenzij alsdan gekozen wordt voor aansluiting bij de No. De resultaten van de aansluiting van inmiddels 38 gemeenten bij de No zijn echter niet onverdeeld positief. De No zelf heeft zich in zijn jaarverslag 1998 nogal kritisch uitgelaten over de negatieve effecten van het huidige financieringsmodel, waarin per klacht afgerekend wordt. De kosten per klacht bedroegen in 1998 ofwel fl. 1898,-- bij keuze voor een vast tarief, ofwel fl. 5894,-- voor een klacht met onderzoek en fl. 400,-- voor niet-ontvankelijke klachten bij een variabel tarief. Naast de kosten spelen laagdrempeligheid, herkenbaarheid en (neven)effecten van het financieringsmodel een rol bij de vraag of gekozen blijft worden voor een zelfstandige voorziening of voor aansluiting bij de No.

Met financiële steun van het ministerie van Binnenlandse Zaken is research verricht door organisatie-adviseur Tom Pauka. Op basis hiervan is een profiel opgesteld van de klachtontvankelijke overheid. Dit luidt als volgt.

De klachtontvankelijke organisatie:

• weet wie haar klanten zijn en voor wie gewerkt wordt;
• heeft een sterk normbesef;
• heeft een accepterende attitude tegenover fouten;
• laat de individuele medewerker een behoorlijke vrijheid van handelen;
• zorgt ervoor dat het primair proces en de klachtafhandeling dicht bij elkaar zitten;
• heeft een goed sociaal beleid;
• voert kwaliteitsbeleid;
• gaat ‘gewoon’ met klachten om, gericht op probleemoplossing.

De manager in de klachtontvankelijke organisatie:

• straalt uit dat klachten belangrijk zijn;
• is preventiegericht;
• heeft een fouten-tolerantie en kan zelf tegen kritiek;
• is actief geïnteresseerd in klachten;
• is bereid het eigen gewicht in de strijd te gooien, zowel intern als tegenover politici.

De politiek in de klachtontvankelijke organisatie:

• is onafhankelijk en maatschappelijk betrokken;
• is geïnteresseerd in de uitvoering, niet alleen in nieuw beleid;
• is geïnteresseerd in de bedrijfsvoering;
• is geïnteresseerd in analyse;
• reageert niet defensief en beschuldigend op klachten, en wil niet afgeschermd worden;
• ziet klachten als onderdeel van interactief beleid;
• is sterk tegenover de organisatie en steunt indien nodig de organisatie;
• grijpt mogelijkheden aan om van klachten te leren.

De ombudsman/commissie in de klachtontvankelijke organisatie:

• is gezaghebbend;
• is objectiverend;
• presenteert klachten zo dat patronen zichtbaar kunnen worden voor de organisatie;
• heeft begrip voor de organisatie met behoud van zijn oordeel;
• wordt gehoord;
• handelt onbureaucratisch.

Geconcludeerd kan worden dat de Gemeentelijke ombudscommissie voldoet aan de hiervoor beschreven normen. De organisatie lijkt voorts in toenemende mate klachtontvankelijkheid te tonen. Gezien de in het kader van NEON geformuleerde uitgangspunten (onder andere externe oriëntatie) wordt aan klachtontvankelijkheid voorts volop gewerkt.

Zowel de interne als de externe klachtbehandeling zal in de nieuwe organisatie inhoudelijk geen wijziging hoeven ondergaan. Wel zal de interne klachtbehandeling niet meer per dienst maar per cluster moeten gaan geschieden. Tevens ligt het in de lijn van NEON, waarin accent ligt op het vormen van één organisatie, om meer dan nu te streven naar standaardisering van de interne klachtbehandeling.

Gezien de grote aantallen -tienduizenden- cliëntcontacten is het aantal klachten gering. Ook de hoeveelheden van 5 (in 1998) en 8 (in 1997) klachten die door de ombudscommissie gegrond werden verklaard zijn op dergelijke aantallen bijna te verwaarlozen.

Desalniettemin is en blijft elke klacht een gouden kans om enerzijds de vinger aan de pols te houden van de wijze waarop de gemeente haar taken uitoefent en anderzijds mogelijk geschaad vertrouwen bij de burger te herstellen.

Ten aanzien van de interne klachtbehandeling is de invoering van het nieuwe hoofdstuk 9 in de Awb de belangrijkste ontwikkeling te noemen. Een belangrijk punt van aandacht daarin vormt de verplicht gestelde registratie en publikatie. Opgemerkt is dat een standaardisering van zowel afhandeling als registratie in de nieuwe organisatie in de rede ligt.

In de externe klachtbehandeling, door de ombudscommissie, is een daling van het aantal klachten te signaleren. Dit kan duiden op verbetering van het primair proces, de houding en handelwijze van de gemeente, maar ook op verbeterde ‘klachtontvankelijkheid’ en betere interne klachtbehandeling. Meer inhoudelijk hebben de aanbevelingen van de ombudscommissie vooral betrekking op tijdige, duidelijke en volledige informatieverstrekking. Het lijkt buiten kijf dat dat nastrevenswaardig is en blijft.