DE DELFTSE REKENKAMER GEËVALUEERD

Concept 11

Centrale Staf d.d. 23 november 2000

De Delftse rekenkamer geëvalueerd

1. Inleiding

2. Versterken rol gemeenteraad

3. Positionering van de rekenkamerfunctie

3.1. Nota Bestuur II

3.2. Government Governance in de Delftse organisatie

4. Versterking van de rekenkamerfunctie

5. Vormgeving structurele onderzoekscommissie

5.1 Doel, inrichting en werkwijze

5.2 Randvoorwaarden realisatie

6. Vormgeving onafhankelijke rekenkamer

7. Samenvatting en aanbevelingen

Bijlagen:

I. Reglement Delftse Rekenkamerfunctie

II. Verslag C-discussie commissie Middelen en Bestuur over de evaluatie van de rekenkamer (27 okt. 1999)

III. Bronvermeldingen

IV. Gehanteerde begrippen

V. De rekenkamer volgens het voorontwerp Gemeentewet

Centrale Staf, B. den Uijl/ Th. Kramer,

d.d. 16 november 2000.

1. Inleiding

Instelling van de rekenkamer

Steeds meer wordt invulling gegeven aan lokale rekenkamers die in aanvulling op het traditionele toezicht op de gemeentefinanciën nu ook de efficiency en de effecten van het gevoerde beleid onderzoeken.

Het is boeiend om te zien hoe in de afgelopen jaren het rekenkamerinstrument bij gemeenten (alsook bij de provincies) steeds meer in zwang komt. Publikaties in vakbladen, een verkennend onderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (‘De rekenkamer gelokaliseerd’), de aandacht die dat onderwerp heeft gekregen in de discussie rondom het rapport Elzinga (‘Dualisme en lokale democratie’) geven hier blijk van. Ook gebeurtenissen op provinciaal niveau (de Ceteco-affaire in Zuid Holland) of bij gemeenten (affaire Peper in Rotterdam) geven een extra aanzet voor de instelling van lokale (en provinciale) rekenkamers.

Binnen gemeenten wordt wel op verschillende manieren invulling gegeven aan het begrip rekenkamer. Sommige gemeenten hebben bijvoorbeeld een rekeningcommissie ingesteld, waarin de gemeenterekening wordt behandeld. Daarnaast hebben gemeenten meer en meer een aparte rekenkamercommissie ingesteld. Zo’n commissie heeft tot doel om de gemeenteraad een instrument te bieden waarmee door het doen of laten uitvoeren van diepgaande onderzoeken inzicht kan worden verkregen in het functioneren van de organisatie, en/ of de effectiviteit van (bepaalde delen van) het gevoerde beleid.

Terugblik

Delft kent sinds eind jaren ’80 geen specifieke traditionele rekeningscommissie meer. In de commissie Middelen en Bestuur werd/ wordt de gemeenterekening met bijbehorende accountantsrapport als één van de punten van een reguliere agenda aan de orde gesteld. In vakcommissies zijn naar behoefte de jaarrekeningen en beleidsadviezen bij de rekening van de - voormalige - diensten besproken.

Delft was één van de eerste gemeenten met een eigen rekenkamercommissie; in 1992 door de gemeenteraad ingesteld. Hoewel specifieke beleidsevaluaties en het instrument van de beleidsafrekening bij de gemeenterekening al bijdragen leverden aan de evaluatie van uitgevoerd beleid en beheer ontstond bij de gemeenteraad de behoefte aan een eigen aanvullend instrument om de controlefunctie van de raad te ondersteunen.

De kern van het rekenkamerinstrument is dat de gemeenteraad zelf evaluaties uitvoert (eventueel met behulp van externe adviseurs/ onderzoekers) om de effectiviteit en efficiency van het gemeentelijk beleid te verhogen. Vanuit de raad wordt - per onderzoek - een rekenkamercommissie ingesteld, die belast is met de operationalisering en begeleiding van het evaluatieonderzoek. In het reglement voor de rekenkamerfunctie worden taak en werkwijze van de rekenkamercommissie beschreven. De rekenkamercommissie heeft de bevoegdheid om onderzoeksvragen te formuleren, de onderzoeksmethode te kiezen en de eindconclusies van het onderzoek te formuleren. De gemeenteraad stelt de eindconclusies vast.

Er zijn door de afzonderlijke rekenkamercommissies twee beleidsevaluaties uitgevoerd, t.w.:

a. het onderzoek naar de effectiviteit van het gemeentelijk onderwijsbeleid (1992);

b. onderzoek naar de effectiviteit van het gemeentelijke subsidie-instrumentarium (1995).

Na 1995 is er relatief lang geen rekenkameronderzoek meer uitgevoerd. Een belangrijke reden daarvoor was de ambtelijke en bestuurlijk druk van het reorganisatieproces. In het collegeprogramma 1998-2002 wordt aangegeven dat meer gebruik gemaakt zal gaan worden van instrumenten als de rekenkamer. Ook daarna is in politieke beschouwingen bij de raadsbehandeling van de concernbegroting 1999/ Zomernota 2000-2003 met nadruk om nieuwe rekenkameronderzoeken verzocht.

Eind 1999 is een rekenkameronderzoek naar de effectiviteit/ efficiency van het gemeentelijke ICT-beleid (ICT = Informatie en Communicatie Technologie) van start gegaan. De daartoe ingestelde rekenkamercommissie heeft in het vierde kwartaal 2000 haar onderzoeksrapport uitgebracht aan de gemeenteraad.

Tussentijdse evaluaties en evolutie van het rekenkamerinstrument

Voorafgaand aan het tweede in 1995 uitgevoerde onderzoek is een evaluatie uitgevoerd op basis waarvan de werkwijze van de rekenkamercommissie (vooral aangaande de rolverdeling tussen rekenkamerleden, de ambtelijke ondersteuning van en advisering aan de rekenkamer, de externe onderzoekers, en de betrokken organisatieonderdelen) is aangescherpt. De in 1994 uitgevoerde evaluatie heeft tot enige aanpassing van het reglement geleid, met name op de te onderscheiden rollen bij het uitvoeren van beleidsevaluaties.

Het tweede onderzoek is in vergelijking met het eerste soepeler verlopen, heeft minder tijd in beslag genomen, en de conclusies/ aanbevelingen van de rekenkamercommissie waren minder procedureel en meer inhoudelijk van aard. De tendens naar een meer inhoudelijke benadering heeft zich bij het derde rekenkameronderzoek voortgezet.

Het rekenkamerreglement is in 1999 op initiatief van de raad in die zin aangepast dat ook de deelname van plaatsvervangende raadsleden (raadscommissieleden/niet-raadsleden) in een rekenkamercommissie voor toekomstige rekenkameronderzoeken mogelijk is gemaakt.

Eind 1999 is onder leiding van prof. H. Van Nimwegen in de commissie Middelen en Bestuur een C-discussie over de Delftse rekenkamer gevoerd. Inzet voor deze discussie was om te bespreken hoe het rekenkameronderzoek in het totale evaluatie-instrumentarium past, mede gelet op ontwikkelingen met de vernieuwde gemeentelijke organisatie, en welke verbeterpunten daarin mogelijk zouden zijn. De discussie is gevoerd op basis van een aantal thema’s

* het doel c.q. de functie van het rekenkameronderzoek;

* de verdeling van verantwoordelijkheden rondom het onderzoek;

* de vorm van het onderzoek (bijv. ad hoc/ cyclisch of vlakte- en diepte onderzoek);

* de organisatie van de uitvoering van het onderzoek;

* de onderwerpen waar het onderzoek betrekking op heeft.

In bijlage II is het verslag opgenomen van deze evaluatie in de commissie Middelen en Bestuur. In verband met toen nog verder te voeren discussie over de bestuurlijke vernieuwing heeft de evaluatie van de rekenkamerfunctie daarna enige tijd stilgelegen

Opzet van de evaluatienotitie ‘De Delftse rekenkamer geëvalueerd’

Hoofdstuk 1 betreft de inleiding.

Hoofdstuk 2 geeft in kort bestek weer welke gedachten vanuit de staatscommissie Elzinga ontwikkeld zijn voor de te versterken rol van de gemeenteraad. De lokale rekenkamer is daarbij één van de instrumenten met behulp waarvan de raad zijn controle- en toezichtstaak kan uitoefenen.

In hoofdstuk 3 ‘De positionering van de rekenkamerfunctie’ wordt ingegaan op hoe de rekenkamerfunctie onderdeel uitmaakt van het totale besturings- en beheersings-instrumentarium van de gemeente en welke relatie/ samenhang te onderkennen is met andere auditinstrumenten.

In hoofdstuk 4 ‘Versterking van de rekenkamerfunctie’ worden verbeteringen in de inrichting en werkwijze van de rekenkamerfunctie aangegeven. Dit mede op basis van de in de commissie Middelen en Bestuur gevoerde C-discussie.

In aanvulling hierop wordt in hoofdstuk 5 ‘Vormgeving structurele onderzoekscommissie’ (hoofdvariant I) en in hoofdstuk 6 ‘Vormgeving onafhankelijke rekenkamer’ (hoofdvariant II) de uitwerkingsrichting van de twee hoofdvarianten beschreven.

Hoofdstuk 7 bevat tot slot de conclusies en aanbevelingen tot verbetering van het rekenkamerinstrument voor de raad.

2. versterken rol gemeenteraad

De evaluatie van de rekenkamerfunctie is niet een op zich zelf staand fenomeen. Voor de positionering en de toepassing spelen meerdere ontwikkelingen een rol, zoals de voorstellen die door de staatscommissie geformuleerd zijn voor het versterken van de rol van de gemeenteraad (wordt in dit hoofdstuk verder uitgewerkt), en ontwikkelingen met betrekking tot het besturings- en beheersingsinstrumentarium van de Delftse organisatie (zie hfst.3).

Versterken rol gemeenteraad/ rapport Elzinga

Al decennia lang worden er discussies gevoerd over de rol van de gemeenteraad als hoogste orgaan van de gemeente. De commissie Elzinga (Staatscommissie ‘Dualisme en lokale democratie’) heeft aanbevelingen gedaan voor een vernieuwingsimpuls in het lokaal politieke stelsel. Enkele - in het kader van de Delftse discussie over de rekenkamerfunctie - markante aanbevelingen zijn:

Aanbeveling 2b. Rekenschap en kwaliteit

‘Ten behoeve van de verbetering van de publieke verantwoording aan de burger en de verbetering van het beleid en prestatie van de gemeente worden de invoering en het gebruik van kwaliteitsinstrumenten als benchmarking, kwaliteitshandvesten en audit/ visitatie door gemeenten krachtig bevorderd.’

Aanbeveling 4a: Verbeteringen financiële functie

In aanvulling op verbeteringen in de inzichtelijkheid en informatieve waarde van begroting en rekening wordt ingegaan op de rekenkamer:

‘Gemeenten kunnen besluiten tot de instelling van een lokale rekenkamer met als taak het onderzoeken van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gemeentelijke beleid en de rechtmatigheid van de bestedingen. De gemeentewet bevat de voorschriften dat indien de rekenkamer wordt ingesteld, deze een aparte status krijgt, zelf de keuze van de te onderzoeken onderwerpen bepaalt, en primair rapporteert aan de raad. De gemeenten kunnen een eigen danwel een gezamenlijke rekenkamer instellen’.

Aanbeveling 4d: Aanvulling en aanscherping controlemogelijkheden

Onder meer worden genoemd: ‘...

* Invoeren van een wettelijk enquêterecht van de raad.

* Wettelijke regeling van de lokale rekenkamer...’

Vanwege de verscheidenheid aan rekenkamercommissies bij gemeenten doet de commissie Elzinga nadere voorstellen voor de vormgeving. De commissie Elzinga ziet de rechtmatigheid niet als taak van de rekenkamercommissie, dat is de taak van de accountant, maar wel ‘de doelmatigheid en doeltreffendheid zowel op het vlak van de beleidsprogramma’s als van de gemeentelijke organisatie’.

Inmiddels heeft het kabinet zijn standpunt over het advies van de staatscommissie uitgebracht; en is er een voorontwerp voor het aanpassen van de Gemeentewet op de dualisering van het gemeentebestuur opgesteld. Het voorontwerp volgt in hoofdlijnen het advies van de commissie Elzinga. De inspanningen van de regering zijn erop gericht het wetsvoorstel voor de eerstvolgende raadsverkiezingen kracht van wet te laten krijgen. Er wordt dan een zo groot mogelijke stap gezet voor de invoering van een formeel dualistisch bestuursmodel in het lokale bestuur.

Dualisering van bevoegdheden

- rapport Elzinga nader beschouwd

In het rapport van de commissie Elzinga wordt het concept van ‘Government Governance’ benut om voor de overheidsorganisatie de vier activiteiten “sturen, beheersen, toezicht houden, en verantwoorden” te verduidelijken.

‘Rapport Elzinga’ (pag.236)

“...

- Sturen is het proces waarbij het college (de wethouder) richting geeft aan het realiseren van de vastgestelde beleidsdoelstellingen.

- Beheersen betreft het stelsel van maatregelen, procedures en processen waardoor het college (de wethouder) zorg draagt voor het blijvend nastreven en realiseren van de vastgestelde beleidsdoelen.

- Verantwoorden houdt in dat het college (de wethouder) verantwoording aflegt over de uitkomsten van de opgedragen taken en over het gebruik van de gedelegeerde bevoegdheden.

- Toezicht houden is de controlerende activiteit die de raad uitvoert om de resultaten van het beleid namens de burger te kunnen beoordelen.

De commissie hecht groot belang aan een sluitende keten van verantwoordelijkheden en controle binnen de gemeente waarin aandacht wordt besteed aan rechtmatigheid inclusief ordelijk en controleerbaar financieel beheer en doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid. Een dergelijke keten ontstaat doordat degene die verantwoordelijkheid aflegt, het college van B&W, door de externe accountant gecertificeerde informatie levert aan de toezichthouder, de raad. De raad moet zich een oordeel kunnen vormen over rechtmatigheid, financieel beheer, bedrijfsvoering, doelmatigheid en doeltreffendheid. De raad moet daartoe kunnen beschikken over betrouwbare en volledige informatie. Bij dualisering gaat het er dan om de positie van de raad bij de vier activiteiten te versterken met name in relatie tot rekenschap, accountability. Hierdoor zal het accent vallen op de activiteiten verantwoorden en toezicht houden . De instrumenten die daarbij dan een rol kunnen spelen zijn met name de begroting en rekening, de accountantsverklaring en de rekenkamerfunctie. Deze instrumenten zullen vooral verdere uitwerking dienen te krijgen. ...”

Deze activiteiten behorende tot ‘Government Governance’ worden gefaciliteerd door de gemeentelijke bedrijfsvoering: de aanwending van financiële, personele, materiële en informatiemiddelen in het kader van de beleids- en uitvoeringsprocessen. Dit is bij uitstek het verantwoordelijkheidsgebied van het management.

De commissie Elzinga spreekt als voorkeur uit, dat als er voldoende zekerheid over de reguliere bedrijfsvoering bestaat, het college in plaats van een integraal verslag als onderdeel van het gemeentelijk jaarverslag, een bedrijfsvoeringsverklaring afgeeft. Deze bedrijfsvoeringsverklaring zou dan ook onderworpen moeten zijn aan de goedkeuring van de accountant. De externe accountant certificeert de informatie van het college aan de raad voor zover die informatie noodzakelijk is om een oordeel te kunnen vormen over de rechtmatigheid, het financieel beheer en de bedrijfsvoering. Naar het oordeel van de commissie toetst een rekenkamer niet op de rechtmatigheid, maar wel op doelmatigheid en doeltreffendheid, zowel op het vlak van beleidsprogramma’s als op het vlak van de gemeentelijke organisatie. De commissie ziet daarbij twee varianten, t.w.

a. een structurele onderzoekscommissie die in opdracht van de raad onderwerpen onderzoekt die de raad vaststelt;

b. een onafhankelijke rekenkamer die niet uit leden van de raad bestaat en zelfstandig al of niet op voordracht van de raad, de onderwerpen voor onderzoek bepaalt. Deze rekenkamer rapporteert aan de raad.

In het kabinetsstandpunt wordt aangegeven, dat de lokale rekenkamer een onontbeerlijk instituut is, dat dwingend in de Gemeentewet zou moeten worden voorgeschreven. Daarbij wordt veel belang gehecht aan de onafhankelijkheid van de lokale rekenkamer ten opzichte van andere gemeentelijke organen. Dit komt in het voorontwerp van wet met name tot uitdrukking in de bevoegdheden en de samenstelling van de rekenkamer (zo kunnen raadsleden geen lid zijn van de rekenkamer). Overigens heeft de Tweede Kamer zich niet eenstemmig uitgelaten over de verplichte rekenkamer. Verschillende partijen bepleiten een facultatieve invulling. Minister de Vries heeft daar als reactie opgegeven, dat ook regionale oplossingen mogelijk moeten zijn, waardoor er rekenkamers komen, die hun diensten aan verschillende gemeenten kunnen aanbieden.

3. Positionering van de rekenkamerfunctie

3.1 Nota Bestuur II

De raad heeft in oktober 2000 de Nota Bestuur II m.b.t. de bestuurlijke vernieuwing in Delft vastgesteld. Aangegeven wordt dat de gemeenteraad een controlerende rol met betrekking tot de kwaliteit en de voortgang van de aan B&W gedelegeerde beleids- en uitvoeringstaken heeft.

De rode draad voor het controlewerk wordt een controleprogramma dat gestoeld wordt op twee pijlers:

- de productbegroting, de jaarrekening en de beleidsafrekening en daaraan gerelateerd de opbouw van de controlecyclus op de verschillende beleidsvelden;

- de inzet van specifieke controle-instrumenten, waaronder beleidseffectrapportages en maatschappelijk effectrapportages, de rekenkamer, het recht van enquête (na wetswijziging), het stadspanel en jaarboek Bestuursinformatie, jaarverslagen van o.m. de ombudscommissie en de commissie beroep en bezwaar.

3.2 Government Governance in de Delftse organisatie

Besturing en beheersing

Government Governance heeft betrekking op de Besturing en Beheersing van de overheidsorganisatie. Besturing en Beheersing vindt in alle geledingen van de organisatie plaats. Het besturen of richting geven heeft betrekking op het maken van keuzes aan de hand van een gewenst beeld van de toekomstige werkelijkheid en het vertalen van deze keuzes in plannen, acties, activiteiten en handelingen. Het beheersen of op koers houden heeft betrekking op het vaststellen of de uitvoering in overeenstemming is en blijft met de gemaakte plannen en het zonodig treffen van maatregelen voor de bijsturing. Besturing en beheersing omvat het geheel aan instrumenten, regels, informatiestromen en adviezen met behulp waarvan het politiek en ambtelijk management de processen in de organisatie kan sturen. Het gaat hierbij om sturing op resultaten en niet langer ‘slechts’ op middelen. Besturen en beheersen is gericht op de kwaliteit van de organisatie, op basis van signalen voor continue verbetering en verandering. Tot het besturings- en beheersingsinstrumentarium horen o.m. de beleidscyclus, kaders en spelregels aangaande planning en control en het middelenbeleid. Via de cyclusdocumenten en audits (nu in de vorm van specifieke beleidsevaluaties, rekenkameronderzoeken en preventieve doorlichting) wordt verantwoording afgelegd en wordt toezicht uitgeoefend.

Het ontwikkelingstraject van de ‘Besturing en Beheersing’

Voorafgaand aan de structuurverandering in de Delftse organisatie zijn in 1999 contouren geschetst hoe in de gekantelde organisatie de ’controlling’ herijkt zou kunnen worden. Zo schetst prof. Van Nimwegen in zijn advies ‘controlling in Delft’ een ontwikkelingstraject voor de besturing en beheersing. Een van de denklijnen met betrekking tot de controllingfunctie is dat het besturings- en beheersinstrumentarium uitgebreid zou kunnen worden met een versterking van de auditfunctie gericht op de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Prof. Van Nimwegen maakt daarbij onderscheid tussen de functievervulling van de ‘rekenkamer’ als instrument voor de gemeenteraad en de controllingfunctie als verantwoordelijkheid van het management. Het Gemeentelijk Managementteam zou gelet op zijn verantwoordelijkheid m.b.t. de bedrijfsvoering kunnen zorgdragen (met ondersteuning van de Centrale Staf) voor systematische planning en coördinatie van breedte- en diepte onderzoeken.

Audits

In gemeenteland wordt steeds vaker gesproken over uit te voeren audits. Bij audits gaat het om een kritische beoordeling van de kwaliteit van beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen inclusief de verantwoording die daarover afgelegd wordt. Onderscheid kan gemaakt worden tussen beleidsevaluaties en operational audits. Bij beleidsevaluaties staat centraal de effectiviteit; hoe zijn de bereikte prestaties en effecten ten opzicht van het beoogde resultaat te beoordelen. Operationele audits worden in het algemeen over de volle breedte van de bedrijfsvoering toegepast.

Operationele auditing is te omschrijven als een onafhankelijke onderzoeksfunctie gericht op de doelmatigheid en kwaliteit van de bedrijfsvoering. Doorgaans wordt een operational audit als intern gericht gezien, gericht op het beheer van processen binnen de organisatie en niet op de extern te bereiken (beleids-)resultaten.

Binnen deze noemers voor verschillende soorten van onderzoeken (beleidsevaluaties en operational audits) zijn er veel specifieke audits. De meest bekende zijn de financial audit (in eerste aanleg via de externe controle van de accountant op juistheid en volledigheid), en de EDP-audit m.b.t. de betrouwbaarheid/ continuïteit van informatiesystemen. Maar daarnaast kan ook sprake zijn van bijv. een management audit, een legal audit, een tax-audit, een cultuur-audit, een milieu-audit etc. Alle aspecten van de beleids- en/of bedrijfsvoering kunnen vanzelfsprekend daarvoor in aanmerking komen.

Samenhang rekenkameronderzoeken en audits

Beleidsevaluaties en de operational audit zijn complementair aan elkaar.

Evaluaties met betrekking tot de bedrijfsvoering als bij operational audits en beleidsevaluaties als bij een rekenkameronderzoek zijn wel in functie en werkwijze te onderscheiden, maar hebben ook een sterke relatie met elkaar. Zo kunnen tekortkomingen in het realiseren van prestaties in effecten van beleid hun oorzaak vinden in de organisatie. Dat betekent ook dat de scheiding tussen beleidsevaluaties en audits op de bedrijfsvoering niet scherp getrokken moet worden. Bij rekenkameronderzoeken zal ook de efficiency/ doelmatigheid van de organisatie een belangrijk toetspunt zijn. De rekenkamer zou de ruimte moeten krijgen om zich daar een goed oordeel over te vormen. Dit kan of door daar zelf nader onderzoek naar te doen, of door aan het college c.q. de auditcommissie te verzoeken hier onderzoek naar te doen. Analoog geldt voor audits door B&W/ GMT, dat deze organen de ruimte krijgen om onderzoek te doen naar effectiviteit van het gevoerde beleid.

Planning en coördinatie van audits

Door toezichthouders in de Verenigde Staten (en andere Angelsaksische landen) wordt veel waarde gehecht aan het ‘Audit Committee’.

Het ‘Audit Committee’ wordt gezien als een belangrijke waarborg voor goede (financiële) verslaggeving en voor een adequaat toezicht op risicobeheersing binnen de onderneming. Ook de commissie Peters geeft in haar aanbevelingen over de ‘Corporate Governance’ bij private ondernemingen de Raad van Commissarissen in overweging om een auditcommissie in te stellen. Bij private ondernemingen wordt hiervan steeds meer gebruik gemaakt. Een auditcommissie bij gemeenten is nog een nieuw fenomeen. De rekenkamer voert beleidsevaluaties voor de raad uit. Het GMT zou als auditcommissie voor de te onderzoeken c.q. te verbeteren kwaliteit van de organisatie kunnen opereren. Zeker bij eventuele beleidsevaluaties moet dit in nauwe afstemming met de portefeuillehouder geschieden. Naar verwachting zal de Centrale Staf in het eerste kwartaal 2001 nadere voorstellen doen voor inrichting en werkwijze van een auditcommissie, met instrumenten als een auditstatuut en een auditplan.

4. VERSTERKING VAN DE REKENKAMERFUNCTIE

C-discussie

De uitkomst van de C-discussie van 21 oktober 1999 met betrekking tot de evaluatie van het rekenkamerinstrument in de commissie Middelen en Bestuur geeft richting aan de door de gemeenteraad gewenste verbeteringen.

In de vorige hoofdstukken is besproken hoe het rekenkameronderzoek in het totale evaluatie-instrumentarium past, mede gelet op ontwikkelingen met de vernieuwde gemeentelijke organisatie, en welke ontwikkelingen in de besturing en beheersing mogelijk zijn. Daarnaast hebben de bestuurlijke discussies met betrekking tot Nota Bestuur 2 en het rapport van de commissie Elzinga hun invloed op het denken over de rekenkamerfunctie binnen de gemeente Delft.

Onafhankelijkheid

Een belangrijk toetspunt voor de (her-)inrichting van de rekenkamerfunctie is de onafhankelijkheid. Het rekenkamerinstrument is een bron voor kritische reflectie, niet alleen ten opzichte van de beleidsuitvoering van het college en de ambtelijke organisatie, maar ook ten aanzien van de rol van de raad in beleidsprocessen. “De legitimiteit, de impact en het gezag van een rekenkamercommissie staat of valt met de integriteit en geloofwaardigheid die zij in de ogen van de verschillende belanghebbenden (...) heeft. Elke aanwijzing van vooringenomenheid zorgt voor een afbreukrisico. (...) De onafhankelijke positie ten opzichte van het college is de essentie van de bijdrage aan de versterking van de positie van de raad ten opzichte van het college”1)/2)De onafhankelijkheid van de rekenkamer kan onder meer vorm gegeven worden door de beschikbaarheid van een eigen budget, waarborgen voor toegang tot informatie, procedures voor onderwerpselectie, waarbij de rekenkamer het voortouw heeft en een volledig bij de rekenkamer geplaatste verantwoordelijkheid voor de opdrachtformulering , inrichting en uitvoering van het onderzoek. Het is dan aan de raad om te beslissen welke politiek-bestuurlijke consequenties verbonden worden aan de bevindigen (conclusies en aanbevelingen) van de rekenkamer. Dit stelt hoge eisen aan de rekenkamer, een onafhankelijke en gezaghebbende opstelling ten aanzien van de raad (al is de raad de formele opdrachtgever), het college en de ambtelijke organisatie.

Varianten-discussie

Voor de C-discussie in de commissie Middelen en Bestuur heeft het Rotterdamse model nuttig vergelijkingsmateriaal geleverd. Het Rotterdamse model wordt in den lande gezien als een volledig onafhankelijke instelling. De Rotterdamse Rekenkamer is een instelling met een eigen directeur (benoemd door de gemeenteraad, op voordracht van het college, voor een periode van 6 jaar), met zijn staf (zes mensen), en een eigen budget (ƒ 1.4 mln).De gemeenteraad en het college hebben de mogelijkheid om bij de directeur een onderwerp voor onderzoek aan te dragen. Er is een aparte raadscommissie voor de rekenkamer ingesteld, die als taak heeft gemeenteraad en college te adviseren over voorstellen en bevindingen van de rekenkamer.

Een voorlopige slotsom van de C-discussie was, dat de onafhankelijkheid zo goed mogelijk vorm gegeven moest worden, per saldo bestaat er echter geen voorkeur (o.m. vanwege het kostenaspect) voor het Rotterdamse model, wel wordt (h)erkend, dat in dit model elementen zitten, die bij de nadere uitwerking voor Delft het overwegen waard zijn.

In deze nadere uitwerking zijn dan verschillende varianten denkbaar tussen de twee ‘uitersten’:een raadscommissie zoals Delft die nu kent of een afzonderlijke instelling met zijn eigen personele onderzoeks- organisatie zoals in Rotterdam. Niet alleen de eigen voorkeur van het gemeentebestuur is hierbij van belang, maar ook of/hoe de lokale rekenkamer in de Gemeentewet verankerd gaat worden. (Het kabinet stuurt aan op inwerkingtreding van de gewijzigde Gemeentewet per 1 januari 2002. Verwacht wordt dat het wetsvoorstel voor aanpassing van de Gemeentewet op de dualisering van het gemeentebestuur medio 2001 aan de Tweede Kamer uitgebracht zal worden.)

Hoofdvarianten voor de verdere uitwerking zijn:

I. als de rekenkamer geen aparte status krijgt kan een rekenkamer als structurele onderzoekscommissie ingesteld worden, die naast de raadsleden (c.q. de commissieleden/niet-raadsleden) bestaat uit leden, die niet afkomstig zijn uit de gemeenteraad. Dit met als uiterste vorm dat de rekenkamer geheel uit leden bestaat, welke niet afkomstig zijn uit het midden van de raad. De voorzitter en de leden kunnen hierbij op voordracht van B&W door de gemeenteraad benoemd worden, en de commissie kan dan vanuit haar midden een of meer plaatsvervangende voorzitters aanwijzen. Een aanvullende optie is om het werkterrein van de rekenkamer te “versmallen”: de uitvoering van het onderzoek vindt plaats door de voor rekenkameronderzoeken vrijgemaakte ambtelijke capaciteit in combinatie met in te schakelen externe onderzoekers. De rekenkamer heeft dan haar eigenstandige rol met betrekking tot de onderwerpselectie, en de opdrachtformulering voorafgaand aan het onderzoek, en doet aanbevelingen aan de raad op basis van het “uitbestede” onderzoek. De verschillende modellen voor de bemensing van de structurele onderzoekscommissie zijn dan als volgt te typeren :

I.1 Volgens het huidige model (leden uit het midden van de raad)

I.2 Het gemengde model (raad/externen)

I.3 Het externe model (alleen externen)

II. een onafhankelijke rekenkamer als bedoeld in het voorontwerp Gemeentewet. Als het voorontwerp van wet (zie bijlage V) gevolgd wordt krijgt de rekenkamer een aparte status en zullen de rekenkamerleden niet afkomstig zijn uit de gemeenteraad. Een Delftse constructie kan dan zijn om de rekenkamer samen te stellen uit externe leden met specifieke voorzieningen voor te verrichten onderzoeken (vrijgemaakte ambtelijke capaciteit, budget voor externe onderzoekers) Een interessante ook door het voorontwerp geboden optie is om met middelgrote gemeentes in Zuid-Holland (onder meer Zoetermeer, Dordrecht, Leiden) te verkennen of er een samenwerkingsverband voor de lokale rekenkamerfunctie mogelijk is. In het voorontwerp wordt in dit verband gesproken over de gemeenschappelijke rekenkamer. Volgens het voorontwerp benoemt de raad de leden van de rekenkamer. In de constructie van de gemeenschappelijke rekenkamer vindt de benoeming plaats door de raden van de deelnemende gemeenten gezamenlijk. De verschillende modellen voor de onafhankelijke rekenkamer zijn:
II.1 Een Delftse rekenkamer
II.2 Een gemeenschappelijke rekenkamer

Juridische inbedding

In de C-discussie werd belang gehecht aan een sterke(re) juridische inbedding van het instrument rekenkamer, dit kan afhankelijk van de aanpassingen op de Gemeentewet de volgende vorm krijgen:

· als de rekenkamer geen aparte status krijgt kan de raad een onderzoekscommissie instellen zoals bedoeld in artikel 82 van de Gemeentewet. Door middel van een verordening worden de taken, bevoegdheden, de samenstelling aangegeven zoals ook de wijze waarop de leden van de raad inzage hebben in stukken waaromtrent door de commissie geheimhouding is opgelegd. Tevens wordt daarbij de verantwoording aan de raad, en het toezicht van de raad op de uitoefening van bevoegdheden door de commissie geregeld.

· als de rekenkamer wel een aparte status in de Gemeentewet krijgt zal de raad bijgevolg een dergelijke rekenkamer (zo mogelijk samen met andere deelnemende gemeenten in de vorm van een gemeenschappelijke rekenkamer) instellen. Artikel 81 van het voorontwerp voor de te wijzigen Gemeentewet omvat een voorzet voor deze aparte status.

Bouwstenen versterken rekenkamerfunctie

Met inachtneming van het voorafgaande zijn als belangrijke bouwstenen voor de versterking van de rekenkamerfunctie te noemen:

a. de omzetting van een ad hoc rekenkamercommissie naar een permanente rekenkamer overeenkomstig de variant waar voor gekozen gaat worden

b. een kwalitatief goede bemensing van deze rekenkamer ;

c. adequate facilitering van de rekenkamer o.m. via specifiek daartoe vrijgemaakte ambtelijke capaciteit en een eigen budget;

d. een systematische en gestructureerde aanpak, waarbij de onafhankelijkheid van opereren gewaarborgd moet zijn;

e. een efficiënte en effectieve aanpak (door college en organisatie) van de aanbevelingen op basis van de in een rekenkameronderzoek geconstateerde tekortkomingen.

In hoofdstukken 5 en 6 is de uitwerkingsrichting opgenomen van de twee aangegeven hoofdvarianten.

5. VORMGEVING STRUCTURELE ONDERZOEKSCOMMISSIE

5.1 Doel, inrichting en werkwijze

Doel en functie van de Rekenkamer

Uit de C-discussie van de commissie Middelen en Bestuur kwam naar voren dat de doelstelling van de rekenkamer in Delft niet is veranderd. Het doel van de rekenkamer blijft het leveren van een bijdrage aan de effectiviteit en de efficiency van het gemeentelijke beleid. Belangrijk blijft dat het rekenkameronderzoek een verbeterinstrument is. De uitkomsten van het rekenkameronderzoek zijn in hoofdzaak bedoeld om te leren. Dit zou meer gevolgen moeten hebben voor het proces. Meer dan voorheen dient aandacht besteed te worden aan het monitoren wat gedaan is met de leerpunten/ verbeterpunten uit het rekenkamerrapport.

Positionering

Er wordt een vaste rekenkamer ingesteld voor vier jaar

Het rekenkameronderzoek is en blijft een instrument van gemeenteraad. Van belang is dat de onafhankelijkheid van het onderzoek gewaarborgd blijft. Dit werd onder meer gewaarborgd door het “veldonderzoek” uit te laten voeren door derden. Daarbij kwam dat per onderzoek een rekenkamer samengesteld werd. Nadeel van deze werkwijze is dat de selectie en inwerkperiode van de rekenkamer vertragend werkt op het gehele proces.

De commissie Middelen en Bestuur brengt advies uit m.b.t. de bestuurlijke rapportages van de rekenkamer (onderwerpselectie/ onderzoeksbevindingen).

Samenstelling rekenkamer

De rekenkamer bestaat uit vier vaste leden (en plaatsvervangende leden). Om de rekenkamer optimaal te laten werken worden bij de start van de commissie opleiding en trainingen verzorgd.

NB: een essentieel discussiepunt hierbij is of en in hoeverre externen lid kunnen zijn van de rekenkamer.

Voorzitter en leden

Voorzitter en leden worden op voordracht van B&W door de gemeenteraad benoemd.

De rekenkamer kiest uit zijn midden een of meer plaatsvervangende voorzitters. De voorzitter zorgt voor het tijdig en periodiek bijeenroepen van de rekenkamer, het leiden van de vergaderingen, en draagt zorg voor de rapportering met betrekking tot onderwerpselectie en onderzoeksresultaten aan de gemeenteraad. De voorzitter en de externe leden van de rekenkamer zouden voor vier jaar benoemd kunnen worden. Voor deelname van raadsleden (c.q. commissieleden/niet-raadsleden) is van belang, dat alle politieke partijen daarvoor in aanmerking kunnen komen; een benoeming van twee jaar bevordert de mogelijkheden daarvoor.

Ambtelijke ondersteuning

Om te zorgen dat de rekenkamer optimaal kan fungeren wordt deze ondersteund door een ambtelijk secretaris. De gemeentesecretaris wijst een ambtelijk secretaris aan en bevordert dat deze ambtenaar in voldoende mate wordt vrijgesteld voor deze taak en kan rekenen op voldoende ondersteuning. De ambtelijk secretaris is belast met de volgende werkzaamheden: agendaplanning, informatieverzameling, beheren van de longlist met onderwerpen, verslaggeving, dossiervorming en bewaking procesgang, voortgang en kwaliteitsbewaking van het onderzoek, en levert bijdragen aan de bestuurlijke rapportages. De ambtelijk secretaris wordt alleen aangestuurd door de rekenkamer.

NB: als er voor gekozen wordt om de uitvoering van het onderzoek te laten plaatsvinden via vrijgemaakte ambtelijke capaciteit in combinatie met inschakeling van externe onderzoekers kan de ambtelijk secretaris de “opdrachtnemer” van de rekenkamer voor het te verrichten onderzoek zijn.

Onderwerpselectie

De rekenkamer doet jaarlijks een voorstel welke onderwerpen voor het komende jaar in aanmerking komen voor een vlakte- of diepteonderzoek. Hiervoor heeft de rekenkamer de beschikking over een longlist van onderwerpen die in aanmerking kunnen komen voor een rekenkameronderzoek. De secretaris van de rekenkamer beheert de longlist en werkt de probleemformulering uit voor de verschillende onderwerpen. In de onderwerpformulering staat de begrenzing van het onderzoek aangegeven. Een onderwerp komt op de longlist als het onderwerp voldoet aan de volgende selectiecriteria:

· het onderzoek moet gericht zijn op de effectiviteit, efficiency of economy (zuinigheid) van het gekozen onderwerp;

· het moet een bestuurlijk onderwerp zijn; het bestuur en de organisatie moet ‘ervan leren’;

· de doorlooptijd van het onderzoek moet beperkt zijn. Voorwaarde is dat het onderwerp en de onderzoeksdoelen duidelijk zijn en niet te omvangrijk.

Onderwerpuitwerking

Jaarlijks worden één vlakte-onderzoek en één diepteonderzoek uitgevoerd. Vlakteonderzoeken zijn vooral bestemd om tot een constatering te komen dat verder onderzoek niet noodzakelijk is of tot een formulering van een diepgaander onderzoek. De doorlooptijd van een vlakteonderzoek is ongeveer 6 tot 8 weken.

Voor de verdere uitwerking van het diepteonderzoek wordt per onderzoek een plan van aanpak opgesteld. Hierin wordt aangegeven:

· het stappenplan

· planning

· benodigde middelen

Organisatie van het onderzoek

De rekenkamer is belast met de organisatie van het onderzoek, dat wil zeggen:

(a) de exacte formulering van de onderzoeksopdracht en onderzoeksvragen

(b) de selectie van het onderzoeksbureau

De rekenkamer kan zich laten adviseren door gemeentesecretaris en de clusterdirecteuren. Voor wat betreft de informatievoorziening ten behoeve van het onderzoek kan zo nodig worden teruggevallen op de bevoegdheden van de gemeentesecretaris.

De rekenkamer (en de onderzoeker) komt (komen) op gezetten tijden bijeen en bespreken de beheersmatige en inhoudelijke aspecten en problemen van de onderzoeken. De rekenkamer heeft de bevoegdheid om hierover zelfstandig beslissingen te nemen. Het staat de rekenkamer vrij om de gemeenteraad tussentijds te informeren over de voortgang van de onderzoeken.

N.B.

Als de ambtelijke secretaris als opdrachtnemer van de rekenkamer gaat fungeren moet deze tekst hier op aangepast worden. (b) en (c) zijn dan zijn/haar verantwoordelijkheid.

Onderzoeksresultaten

De rekenkamer draagt de eindverantwoordelijkheid voor de definitieve formulering van de conclusies van een rekenkameronderzoek. De gemeenteraad stelt de eindconclusies vast.

Het onderzoek van de rekenkamer mondt uit in een ‘nota’ waarin bevindingen, conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen. Deze nota wordt volgens het principe van ‘hoor en wederhoor’ om commentaar voorgelegd aan de gemeentesecretaris (namens het GMT) en de portefeuillehouder (namens het college van burgemeester en wethouders).

Deze toetsen (voorzover relevant) de volledigheid en juistheid van de feiten en geven hun oordeel over de conclusies. De nota en het antwoord van de gemeentesecretaris en de portefeuillehouder zijn openbare stukken. Is deze procedure afgerond dan dient tot openbare bestuurlijke behandeling van het rekenkameronderzoek worden overgegaan.

De rekenkamer bepaalt de wijze waarop de onderzoeksresultaten aan de gemeenteraad zullen worden aangeboden.

Evaluatie onderwerp

Als onderdeel van de besluitvorming in de gemeenteraad wordt tevens vastgelegd wanneer en op welke wijze B&W aan de gemeenteraad zal rapporteren over de opvolging van de conclusies en aanbevelingen.

5.2 Randvoorwaarden voor realisatie

Na besluitvorming in de gemeenteraad om de rekenkamer te vernieuwen, zal nog een aantal stappen gezet moeten worden om de rekenkamer-nieuwe-stijl van start te kunnen laten gaan.

Nader uitgewerkt moeten worden:

De verordening

Op basis van de door de raad vastgestelde uitwerkingsrichting voor de hoofdvariant van een structurele onderzoekscommissie zal een verordening ‘Delftse rekenkamer’ opgesteld kunnen worden.

De instelling van de nieuwe rekenkamer

Voorgesteld wordt de nieuwe rekenkamer in te stellen na de raadsverkiezingen in 2002. In 2001 kunnen dan al wel voorbereidende activiteiten uitgevoerd worden. Te overwegen is om in 2001 voor een nader te bepalen onderwerp van beleidsevaluatie nog een ad hoc rekenkamer in te stellen.

Het inwerken van de rekenkamer

Als onderdeel van de voorbereidende werkzaamheden voor de start van de rekenkamer-nieuwe-stijl zal in 2001 een introductie- en opleidingsprogramma opgesteld worden. Tevens kan in de ambtelijke organisatie - bij de Centrale Staf - een ‘kenniscentrum’ voor de Delftse rekenkamer ingesteld worden.

Beschikbaarheid van middelen voor rekenkameronderzoeken

De omzetting van een ad-hoc-commissie naar een permanente commissie betekent een intensivering van het onderzoeksprogramma en een grotere vrij te maken ambtelijke capaciteit. Het huidige budget voor rekenkameronderzoeken van ca. ƒ 70.000 zal met ƒ 50.000 verhoogd moeten worden. De begeleiding vanuit de ambtelijke organisatie zal naar inschatting ca. een halve formatieplaats op jaarbasis betekenen. In de formatieopzet voor de Centrale Staf is geen rekening gehouden met een permanent half-time vrij te maken functionaris. Dit betekent een extra kostenpost van ca. ƒ 70.000. Daarnaast zal ook een budget nodig zijn voor vorming en opleiding, zeg ƒ 10.000. Het totaal benodigde budget voor een goed geoutilleerde rekenkamer bedraagt dan ƒ 200.000; ƒ 130.000 meer dan het huidige budget aangeeft. Dit wordt ingebracht in de komende Zomernota 2002-2005.

Toe te passen werkwijzen

De werkwijze met vlakte- en diepteonderzoeken, het opstellen van een voorraadagenda (de longlist) en het rekenkamerprogramma zal in de praktijk opgepakt moeten worden door de structurele onderzoekscommissie. Dit wordt gefaliciteerd/ begeleid vanuit de voor de rekenkamerfunctie vrijgemaakte ambtelijke ondersteuning. Ook in het opleidingsprogramma zal er aandacht aan besteed gaan worden op welke wijze de rekenkamer haar rol kan vervullen.

6. VORMGEVING ONAFHANKELIJKE REKENKAMER

Verwacht wordt, dat de aanpassing van de Gemeentewet op de dualisering van het gemeentebestuur voor de gemeenteraadsverkiezingen in 2002 kracht van wet krijgt. De kans lijkt op zich vrij groot dat de lokale rekenkamer in de Gemeentewet een aparte status gaat krijgen; waarbij ook een gemeenschappelijke rekenkamer samen met een aantal andere deelnemende gemeenten mogelijk wordt. De precieze uitwerking van doel, inrichting en werkwijze van de onafhankelijke rekenkamer is sterk afhankelijk van de definitieve wettelijke bepalingen. Het voorontwerp geeft daar een eerste beeld van. Het maatwerk van de structurele onderzoekscommissie zal dan niet zo aan de orde zijn: De rekenkamer onderzoekt eigenstandig de doelmatigheid, doeltreffenheid etc. van het financieel beheer, de organisatie en het beleid. Op verzoek van de raad kan de rekenkamer onderzoeken instellen. De rekenkamer wordt door de raad ingesteld, waarbij de leden door de raad voor de duur van 6 jaar worden benoemd. De rekenkamer stelt ook zelf haar reglement van orde op (Zie verder bijlage V)

Ook voor de vormgeving van de onafhankelijke rekenkamer zal aan een aantal randvoorwaarden invulling gegeven moeten worden. Zo zal de raad de rekenkamer de nodige middelen ter beschikking moeten stellen voor een goede uitoefening van haar werkzaamheden. De bij de structurele onderzoekscommissie aangegeven behoefte aan extra budget alsmede vrij te maken ambtelijke capaciteit zal ook evenzeer voor de onafhankelijke rekenkamer gelden.

Voor de vormgeving van de onafhankelijke rekenkamer zijn niet alleen de definitieve wettelijke bepalingen, maar is ook de keus voor een Delftse danwel een gemeenschappelijke rekenkamer van direct belang. Ook voor deze hoofdvariant zou uitgegaan kunnen worden van de instelling van de nieuwe rekenkamer na de raadsverkiezingen in 2002.

7. Samenvatting EN aanbevelingen

Zoals vanuit de C-discussie eind 1999 gebleken is bestaat er een duidelijke behoefte voor een versterking van de rekenkamerfunctie. De rekenkamerfunctie kan complementair zijn aan het instrumentarium, dat het college en het ambtelijk management ten dienste staat voor de besturing en beheersing van de Delftse organisatie. De versterking kan op velerlei manieren bereikt worden, zo kan het ad hoc karakter tot op heden van de rekenkameronderzoeken plaats maken voor een structurele aanpak. Een van de belangrijkste aspecten voor de herinrichting van de rekenkamerfunctie betreft de onafhankelijkheid. Dit kan onder meer vorm gegeven worden door de beschikbaarheid van een eigen budget, waarborgen voor toegang van informatie, procedures voor onderwerpselectie, waarbij de rekenkamer het voortouw heeft en een volledig bij de rekenkamer geplaatste verantwoordelijkheid voor de opdrachtformulering , inrichting en uitvoering van het onderzoek. Voor de vormgeving van de vernieuwde rekenkamer worden twee hoofdvarianten geschetst (de structurele onderzoekscommissie en de onafhankelijke rekenkamer), waarbinnen nog een aantal afzonderlijke varianten te onderscheiden zijn. De definitieve vormgeving is sterk afhankelijk van de definitieve bepalingen bij de aanpassing van de Gemeentewet op de dualisering van het Gemeentebestuur. Het kabinet stuurt aan op het uitbrengen van het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer per medio 2001; met de bedoeling dat de aanpassingen voor de gemeenteraadsverkiezingen in 2002 kracht van wet zullen krijgen. Voorgesteld wordt om de definitieve modelkeus voor de rekenkamer te maken, zodra het wetsvoorstel is uitgebracht en zodra onderzocht is of bij middelgrote gemeenten in Zuid-Holland draagvlak bestaat voor een gezamenlijke rekenkamer.

Ter afsluiting van “De Delftse rekenkamer geëvalueerd” worden nu de volgende aanbevelingen gedaan:

A. Akkoord gaan met de instelling van een permanente rekenkamer als controle-instrument voor de gemeenteraad.

B. Akkoord gaan met intensivering van het onderzoeksprogramma, en een grotere vrij te maken ambtelijke capaciteit.

C. De rekenkamer instellen na de raadsverkiezingen in 2002.

D. Voor het benodigd budget voorstellen doen bij de Zomernota 2002-2005.

E. Akkoord gaan met de geschetste hoofdvarianten, de structurele onderzoekscommissie (I) resp. de onafhankelijke rekenkamer (II). Per hoofdvariant een eerste voorkeur in de aangegeven modellen (IA t/m IC; IIA en IIB) bepalen.

F. In de eerste helft 2001 onderzoeken of er voldoende draagvlak is voor een gemeenschappelijke rekenkamer samen met middelgrote gemeentes in de regio.

G. De definitieve modelkeus bepalen nadat het wetsvoorstel is uitgebracht en ook duidelijk is of er voldoende animo voor een gemeenschappelijk rekenkamer bestaat.

H. In 2001 een nog nader te bepalen rekenkameronderzoek te doen uitvoeren

Bijlage I: Reglement Delftse Rekenkamerfunctie

Reglement Delftse Rekenkamerfunctie

Doelstelling

1. Met de vormgeving van de gemeentelijke rekenkamerfunctie wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de effectiviteit en de efficiëntie van het gemeentelijke beleid* .

Taak

2. De taak van de gemeentelijke rekenkamer is het doen uitvoeren van beleidsevaluaties. De effectiviteit en de efficiëntie van het gemeentelijke beleid staan daarbij centraal.

Bevoegdheden

De gemeenteraad

3. De gemeenteraad bepaalt zelf welke onderwerpen hij aan een onderzoek wil onderwerpen. De selectie van onderwerpen geschiedt volgens een vaste procedure.

4. De commissie middelen is (namens de gemeenteraad) belast met de onderwerpselectie. Dit houdt in:

(a) het inventariseren, bespreken en selecteren van onderwerpen voor een rekenkamer-onderzoek*;

(b) het maken van een beargumenteerde keuze uit de geselecteerde onderwerpen *;

5. De gemeenteraad bepaalt zelf het tijdstip waarop hij tot een onderzoek wil overgaan. Wel wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de besluitvormingsmomenten in de jaarcyclus *.

6. Ten behoeve van de uitvoerende werkzaamheden stelt de gemeenteraad een rekenkamercommisse uit zijn midden samen. De gemeenteraad bepaalt de taken, de bevoegdheden, de omvang en de samenstelling van de rekenkamercommissie.

7. De gemeenteraad stelt de onderzoeksresultaten en/of de onderzoeksconclusies vast.

De rekenkamercommissie

8. De rekenkamercommissie bestaat uit een beperkt aantal (drie of vier) leden van de gemeenteraad. Zij kiest een voorzitter uit haar midden. De rekenkamercommissie wordt aangevuld met een ambtelijk secretaris (geen lid). Leden van het college van burgemeester en wethouders maken geen deel uit van de rekenkamercommissie.

9. De omvang en de samenstelling van de rekenkamercommissie kunnen variëren al naar gelang het onderwerp van onderzoek en/of de specifieke wensen van de gemeenteraad.

10. De rekenkamercommissie is belast met de organisatie van het onderzoek, dat wil zeggen *:

(a) de exacte formulering van de onderzoeksopdracht en de onderzoeksvragen;

(b) de selectie van het onderzoeksbureau;

11. De rekenkamercommissie laat zich adviseren door de gemeentesecretaris. Voor wat betreft de informatievoorziening ten behoeve van het onderzoek kan zonodig worden teruggevallen op de bevoegdheden van de gemeentesecretaris *.

12. De rekenkamercommissie (en de onderzoeker) komt (komen) op gezette tijden bijeen en bespreken de beheersmatige en inhoudelijke aspecten en problemen van het onderzoek. De rekencommissie heeft de bevoegdheid om hierover zelfstandig beslissingen te nemen. Het staat de rekenkamercommissie vrij om de gemeenteraad tussentijds te informeren over de voortgang van het onderzoek.

13. De rekenkamercommissie draagt de eindverantwoordelijkheid voor de definitieve formulering van de conclusies van het rekenkameronderzoek. De gemeenteraad stelt de eindconclusies vast.

14. Het onderzoek van de rekenkamercommissie mondt uit in een nota waarin bevindingen, conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen. Deze nota wordt volgens het principe van "hoor en wederhoor" om commentaar voorgelegd aan het diensthoofd/ de directeur (namens de dienst) en de portefeuillehouder (namens het college van burgemeester en wethouders). Deze toetsen (voorzover relevant) de volledigheid en de juistheid van de feiten en geven hun oordeel over de conclusies. De nota en het antwoord van het diensthoofd/ de directeur en de portefeuillehouder zijn openbare stukken. Is deze procedure afgerond dan dient tot openbare bestuurlijke behandeling van het rekenkameronderzoek worden overgegaan.

15. De rekenkamercommissie bepaalt de wijze waarop de onderzoeksresultaten aan de gemeenteraad zullen worden aangeboden *.

De voorzitter

16. De voorzitter van de rekenkamercommissie geeft leiding aan de vergaderingen, bewaakt de overeengekomen uitgangspunten en werkwijze en bevordert een zorgvuldige besluitvorming.

De ambtelijke secretaris

17. De ambtelijke secretaris van de rekenkamer is belast met de volgende werkzaamheden: agendaplanning, informatieverzameling, verslaglegging, dossiervorming en bewaking procesgang en voortgang onderzoek *.

Toelichting en overwegingen

1. Over het begrip effectiviteit bestaat in de literatuur een grote mate van overeenstemming. In zijn algemeenheid wordt hieronder verstaan ‘De mate waarin een organisatie zijn doelen weet te bereiken’. Sommige schrijvers gaan evenwel verder. Zij stellen dat het bij de beoordeling van de effectiviteit niet alleen gaat om de mate waarin de doelen. worden verwezenlijkt maar ook om de vaststelling van de doelen. Benadrukt wordt dan de situatie waarin doelen niet of slechts gedeeltelijk worden gerealiseerd. De oorzaken hiervan kunnen tweeërlei zijn. Allereerst kan het zo zijn dat de beleidsprestaties niet het veronderstelde effect sorteren, maar tevens kan het zo zijn dat er onrealistische doelen werden gesteld. Het formuleren van doelstellingen wordt op deze wijze betrokken bij de effectiviteitsbeoordeling.

Nauw verwant aan het begrip effectiviteit is het begrip efficiëntie. Efficiëntie kent in de literatuur meerdere definities. Daarbij kan men grofweg een tweetal stromingen onderscheiden.

De eerste groep auteurs verstaat onder efficiëntie de verhouding tussen input en output. In deze benadering staat de vraag centraal welke input nodig is om een gewenste output te realiseren. Daarbij gaat men ervan uit dat onder bepaalde omstandigheden bepaalde middelen efficiënter zijn dan andere. In deze opvatting wordt een oordeel gegeven over de bruikbaarheid van een middel gezien een aantal omstandigheden en de output die men voor ogen heeft. Het bepalen van de efficiëntie heeft ten doel een oordeel te geven over de keuze van de middelen.

De tweede groep auteurs ziet efficiëntie als de verhouding tussen de geplande en de gerealiseerde input gegeven een bepaald niveau van doelverwezenlijking. Niet de keuze, maar het technisch gebruik van de middelen staat centraal. Efficiëntie wordt opgevat als de verhouding tussen normatieve (geplande) offers en werkelijke (gerealiseerde) offers nodig voor het behalen van een beoogd resultaat. Zo kan worden nagegaan of produkten of diensten, gezien de norm, tegen de laagste kosten zijn geleverd.

Wat is nu de samenhang tussen effectiviteit en efficiëntie? De onderlinge verhouding kan het best worden geïllustreerd aan de hand van het volgende schema:

Effectiviteit is een maatstaf voor doelverwezenlijking terwijl efficiëntie inzicht geeft tegen welke kosten dat gebeurde. Wil men dus een uitspraak doen omtrent de efficiëntie van een organisatie, dan kan dat pas wanneer men weet wat, in termen van effectiviteit, is gepresteerd.

4. Ad a. Aan het college van B&W en/of de diensthoofden kan worden verzocht onderwerpen
aan te reiken.
Ad b.Het verdient de voorkeur de selectie van onderwerpen in de commissie Middelen te laten plaatsvinden onder voorzitterschap van een onafhankelijke derde.
Ad c. Bij de onderwerpselectie zou het uitgangspunt moeten zijn de onderzoeksvra(a)g(en)
zo scherp mogelijk te formuleren. Dit, om misverstanden of interpretatieverschillen achteraf te voorkomen.

5. Het aantal onderzoeken per jaar wordt zoveel mogelijk beperkt. Bij voorkeur wordt maximaal een onderzoek per jaar ter hand genomen.

10. Nadat de commissie is ingesteld en het onderwerp voor het rekenkameronderzoek is geselecteerd, verdient het aanbeveling dat de rekenkamercommissie een plan van aanpak opstelt. In dit plan van aanpak wordt aangegeven welke partijen (ambtelijke afdelingen, externen, individuele ambtenaren en bestuurders) op welke wijze in de verschillende fasen van het onderzoek, de interpretatie van het onderzoeksmateriaal en de conclusies en aanbevelingen mogelijk worden betrokken. In dit plan van aanpak wordt tevens aangegeven wat de geplande doorlooptijd en deadline van het onderzoek is. (Het rekenkameronderzoek zelf duurt bij voorkeur maximaal een half jaar.) Bij voorkeur communiceert de rekenkamercommissie aan de hand van dit plan van aanpak met alle (mogelijke) betrokkenen, opdat duidelijk wordt wat van deze betrokkenen gedurende het onderzoek verlangd wordt.

Voor de uitvoering van het onderzoek wordt gekozen voor een ten opzichte van het onderzoeksonderwerp onafhankelijke onderzoeker. Dit neemt niet weg dat de bij het onderwerp (ambtelijk en/of bestuurlijk) betrokkenen wel kunnen worden verzocht te ondersteunen bi de verkenning van het onderzoeksterrein dan wel bij de verdere aanscherping van de onderzoeksvragen.

11. De gemeentesecretaris heeft voor de rekenkamercommissie een duidelijk adviesfunctie en geen uitvoerende functie. De gemeentesecretaris kan de rekenkamercommissie adviseren over aangelegenheden als de onderzoeksaanpak, de communicatie, de keuze van het onderzoeksbureau, de te volgen besluitvormingsprocedure ten aanzien van de onderzoeksconclusies, enzovoort. Voor wat betreft de informatievoorziening ten behoeve van het onderzoek kan de gemeentesecretaris gebruik maken van zijn bevoegdheid op grond van artikel 11 van de organisatieverordening.

15. Een mogelijke procedure zou de volgende kunnen zijn: na afloop van het rekenkameronderzoek biedt de rekenkamercommissie de raad, het onderzoeksrapport en haar eigen daaraan verbonden conclusies en aanbevelingen aan, vergezeld van een advies met betrekking tot de verdere procedure ten aanzien van de inhoudelijke behandeling van de onderzoeksresultaten en -conclusies. Daarmee kan de opdracht van de commissie als voltooid worden beschouwd.

Procedureel betekent een en ander het volgende. Het advies van de rekenkamercommissie wordt na als ingekomen stuk in de raad te zijn gebracht als zelfstandig advies via BenW en (eventueel) de betrokken commissie(s) op de raadsagenda geplaatst. BenW en de betrokken commissie(s) hebben in dit model uiteraard gelegenheid terzake een mede-advies uit te brengen.

17. De rekenkamercommissie kan de ambtelijk secretaris ook aanwijzen als bewaker van de voortgang van het onderzoek als zodanig alsmede van de door de rekenkamer met de gemaakte afspraken. Tevens bewaakt de ambtelijk secretaris in overleg met de ambtelijke en bestuurlijke budgethouder het rekenkamerbudget.

Stuk 124 11

Bestuursdienst

B99003351

De raad van de gemeente Delft,

gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 15 juni 1999:

b e s l u i t :

het reglement Rekenkamerfunctie als volgt aan te wijzigen:

De rekenkamercommissie

Artikel 8

De rekenkamercommissie bestaat uit een beperkt aantal (vier of vijf) raadsleden dan wel commissieleden / niet raadsleden. Zij kiest een voorzitter uit haar midden. De rekenkamercommissie wordt aangevuld met een ambtelijk secretaris (geen lid). Leden van het college van burgemeester en wethouders maken geen deel uit van de rekenkamercommissie.

Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 1 juli 1999.

,burgemeester.

,secretaris.

Bijlage II: Verslag C-discussie commissie Middelen en Bestuur over de evaluatie van de rekenkamer (27 okt. 1999)

C-DISCUSSIE COMMISSIE MIDDELEN EN BESTUUR

- over de evaluatie van de rekenkamer; d.d. 25-10-1999

Inleiding prof. Harm van Nimwegen

* Delft was de eerste gemeentelijke organisatie, toen voorbeeldfunctie, nu 'als eerste' met de ervaringen van de afgelopen jaren aan evaluatie toe.

* In NEON-verband letten op ontwikkeling m.b.t. de controlling.
Bij controlling gaat het om de operationele processen, het beheersen ook van de gemeente-agenda. De rekenkamerfunctie moet en kan anders zijn. Controlling en de rekenkamerfunctie sluiten elkaar niet uit, maar zijn wel anders van aard. Controlling heeft betrekking op het regulier werk, projecten, programma's, ketens van samenwerking over de clusters heen (en zelfs met derden PPS-constructies e.a.). Zie ook de NEON-ontwikkeling van proces naar projecten, programma's, keten. Aandachtsgebied van het GMT zijn meer de business controls.

* De algemene Rekenkamer kondigt al wat langer aan dat ze denken aan lokale! regionale rekenkamers m.n. gericht op sociale diensten! CWI's. Delft moet desondanks zijn eigen plan trekken.

* Voor deze C-discussie is van belang onderscheid te maken naar:

- cyclisch danwel ad hoc;

op belangrijke onderwerpen

voortdurend beheersen met het onderscheid rekenkameronderzoeken gericht op bepaalde vraagstukken die cyclisch terugkomen danwel cyclisch rekenkameronderzoeken uitvoeren met telkens wisselende onderwerpen

- materialiteit, grote bedragen en/of majeure risico's;

- evt. ook 'soortgenoten' betrekken bij inbreng van externe deskundigheid bij rekenkameronderzoeken.

De functie van het onderzoek

Het gaat hierbij om de kernvraag wat beoogd wordt met het rekenkamer-onderzoek. Wordt de geformuleerde doelstelling nog steeds gedragen? Sluiten de reeds uitgevoerde onderzoeken hier op aan? Waar worden de uitkomsten van het onderzoek voor gebruikt; om af te rekenen (belonen of bestraffen) of om te leren? Hoe past het rekenkameronderzoek in het totale evaluatie-instrumentarium, ook gelet op ontwikkelingen met de vernieuwde, gemeentelijke organisatie. De verschillende politieke partijen plaatsen daarbij de volgende opmerkingen:

SP	* Evaluerend onderzoek, leren en afrekenen.
VVD	* Wijst op bestuurlijke vernieuwing, en daarop in te richten beleids-/ beheersinstrumentarium. Er zit enig risico aan vast dat deze trajecten(rekenkamer, bestuurlijke vernieuwing) door elkaar gaan lopen.
	* Lerende functie, niet persé om af te rekenen.

CDA	* Instrument van de Raad. Rotterdams model afwijzen.
	* Richten op effectiviteit en effecten van beleid.
	* Om van te leren, reflecteren.
	* Andere bestuurlijke evaluatie-instrumenten hebben hun eigenstandige plaats.
Stadsbelangen	* Benadering op effectiviteit en effecten kost veel tijd, en energie van de raad, doe het als het nodig is, ad hoc.
SGP/ GPV/ RPF	* Instrument van de Raad. Nuttig om van te leren, het gaat niet zo zeer om de afrekening
	* Het zou ook om de maatschappelijke effecten (beleid en achterliggende zaken) moeten gaan.
	* Onderwerpen voor een rekenkamer kunnen een politieke lading krijgen, dat geeft een beperking.
STIP	* Effectiviteit, leren, lange termijn.
D'66	* Instrument van de raad. Als CDA.
	* Doelenbereik.
	* Vooral gericht op leren, als sprake zou zijn van misstanden dan ook afrekenen. Het onderzoek (en de resultaten daarvan) is (zijn) niet vrijblijvend.
Groen Links	* Als CDA, D'66, WD.
	* Hoeveel zin hebben onderzoeken, het 2e onderzoek in Delft (subsidie-instrument) was wel binnen een half jaar afgerond, de implementatie daarna duurt jaren Zijn er goede voorbeelden elders?
PvdA	* Verbeterinstrument, leren, niet direct afrekenen.

H. van Nimwegen -afsluiting van 1e ronde

Terugkerende aspecten:

* Het leren komt vaak terug. Resultaat van een onderzoek is niet voorspelbaar

· in Eindhoven liep een rekenkameronderzoek moeilijk af.

* Instrumentarium van de raad

· kijk ook naar de goede kanten van het Rotterdamse model.

* Wel/ geen 'constant' onderzoek met een constante rekenkamer

· het reguliere instrumentarium kan niet vervangen worden door de rekenkamer.

De verdeling van verantwoordelijkheden rondom het onderzoek

Voor wie wordt het onderzoek verricht? Bij de tot nu toe in Delft uitgevoerde onderzoeken was dit zowel voor de manager (die de aanbevelingen en verbeterpunten moet implementeren) als voor de bestuurder, met name de Raad. De Raad geeft opdracht voor het onderzoek en stelt de onderzoeksresultaten en/of de onderzoeksconclusies vast.

SP	* Onafhankelijk commissie heeft de voorkeur. Op zich voor Rotterdams model; maar de mensen/ middelen hiervoor zijn niet zomaar beschikbaar.

WD	* Wellicht naam rekenkamer loslaten. Kan de vorm krijgen van onderzoeksinstrument van de raad, waarbij onderzoek door een externe gebeurt.
CDA	* Instrument van de raad heeft juridische inbedding nodig, is nu nog te vrijblijvend, bevoegdheden moeten verder gaan en er moet een budget ter beschikking staan.
Stadsbelangen	* Verantwoordelijkheid onderzoek bij de raad, onderzoeken moeten verricht worden voor de burger.
SGP/ GPV/ RPF	* Voor en van de raad.
	* Relatie met de raad zo onafhankelijk mogelijk maken, los van het politieke gewoel. In ieder geval duidelijk onderscheid maken tussen opdrachtgever en uitvoerder.
	* Hoe ga je om met resultaten en conclusies?
STIP	* Voor de raad en ambtelijk apparaat (en daarmee indirect ook voor de burger).
	* Rotterdams model (f 2 mln op jaarbasis) is aantrekkelijk, echter niet te betalen. Doe het wel zo onafhankelijk mogelijk. Met - vanuit die onafhankelijke positie - betrekken van externen, maar liefst door de commissie zelf vraagstellingen te laten formuleren en zelf onderzoek te doen. Omdat dan de grootste kans is om de 'onderste steen' boven te krijgen.
D'66	* Van de raad, raad bepaalt onderzoek. Mag/ moet niet hetzelfde zijn als bijv. de bij de totale Business Controls horende preventieve bedrijfsdoorlichting. Rekenkamer is onderdeel van de politieke controlling.
	* Hoe past rekenkamer in de nieuwe controlling?
	* Er moet vrijheid zijn in het kiezen van onderwerpen, ook in frequentie.
Groen Links	* Rotterdams model is op zich aantrekkelijk. Het blijft wel een instrument van de raad. De in de artikelen van de Twist geschetste problemen zijn wat overdreven, hangt af van volwassenheid politieke organisatie. Voorbeelden van de andere gemeenten zijn niet beter dan het Delftse model.
PvdA	* Een zichzelf controlerende raad geeft problemen. Kies voor een vorm van onafhankelijkheid. Met tijdelijke benoemingen.

H. van Nimwegen -afsluiting van tweede ronde

* Er zijn mogelijkheden van

· vlakte-/ diepteonderzoeken;

· agendavorming vooraf.

* De rekenkamercommissie zou zich in eerste aanleg kunnen concentreren op agendavorming en vlakteonderzoek (gericht op probleemformulering). Afhankelijk van resultaten vlakteonderzoek diepergaande audit (met externe multidisciplinaire deskundigheid).

* Velen hebben het over de onafhankelijkheid, per saldo geen voorkeur voor de Rotterdamse situatie. In het Rotterdamse model zitten echter wel elementen die bij de nadere uitwerking voor Delft het overwegen waard zijn.

Het hanteren van onderzoeken naar doelmatigheid als instrument

Moet het rekenkameronderzoek ad hoc of cyclisch vorm worden gegeven? Moet de impuls om een onderzoek uit te voeren een bepaalde gebeurtenis zijn? Bijvoorbeeld op basis van de jaarrekening of tussentijds bij een zich voordoend majeur beleids-/beheersmatig probleem. Wil de raad een diepteonderzoek of een quickscan?

De organisatie van de uitvoering van het onderzoek

Op dit moment wordt het onderzoek op projectbasis uitgevoerd. De vraag is of de raad dit meer ingebed wil hebben in de bestaande organisatie, zoals bij de gemeente Rotterdam of de gemeente Ede. En of het onderzoek door externen of door interne medewerkers uitgevoerd moet worden.

De onderwerpen waar het onderzoek betrekking op heeft

De rekenkamerfunctie in Delft is thans primair ingesteld voor onderzoeken naar effectiviteit van het uitgevoerde beleid.

SP	* Ad hoc en diepteonderwerpen. Extern + interne medewerkers. Effectiviteit gevoerd beleid.
VVD	* Ad hoc en diepteonderzoeken. Business controls zijn standaard onderdeel organisatie. De rekenkamer valt hier buiten.
	* De rekenkamer incidenteel inzetten voor majeure door de raad aan te wijzen onderwerpen. Facilitaire ondersteuning door ambtelijk apparaat, onderzoek door externen. Raad moet durven om te toetsen op bereikte maatschappelijke effecten.
CDA	* Is voor een cyclisch karakter, hoeft niet gekoppeld te worden aan een jaarrekening. Gaat dieper dan een quickscan, maar wel binnen tijdbegrenzing.
	* Onderzoek vooral door derden. Raad begeleidt.
	* Onderzoek op maatschappelijke effecten is lastig, deze zijn niet altijd even duidelijk. Wel iets aan doen.
	* Voor één jaar vastleggen, wel wisselingen mogelijk maken.
	* Letten op soort deskundigheden van de raadsleden in de commissie.
Stadsbelangen	* Mogelijkheid voor diepteonderzoek, uitvoering door een externe. Sluit zich aan bij WD.
SGPI GPVI RPF	* Scheiden van andere evaluatie-instrumenten.
	* Cyclisch, incidenteel doen is (te) gevoelig voor de stemming van de dag. Van te voren onderwerpen bepalen. Als er incidenten langskomen dan kijken wat je doet. Kan zich dan bijv. meer lenen voor een 'parlementaire enquête' door de raad.
	* Rekenkamer voor langere tijd benoemen, hechter fundament, beter juridisch kader.
STIP	* Cyclisch zou kunnen. Kies voor een set van onderwerpen. Raad is ook doelwit van onderzoek, dus onafhankelijk. Scherp het juridisch kader zodat duidelijker is dan in het verleden hoever kan worden gegaan. In diepte op effectiviteit/ efficiency.
	* Liefst een continue Rekenkamer.

D'66	* Niet zien als instrument van politisering. Sommige onderwerpen kunnen zo volatiel zijn dat ze zich meer lenen voor een parlementaire enquête.
	* Ad hoc/ cyclisch hangt af van beschikbare capaciteit. Onderwerp selectie zou cyclisch kunnen, evt. via commissie Middelen. Er kan ook een impuls van buitenaf zijn voor onderzoeksonderwerpen.
	* Zoek naar variëteit in onderzoeksinstrumenten, die afhankelijk van de problematiek ingezet kunnen worden.
Groen Links	* Vaste bezetting door raad te benoemen.
	* Basis voor de onderwerpkeus kan liggen in jaarrekeningen en andere documenten, en bijv. ook stadspanel.
	* Via stadspanel zouden ook zaken kunnen blijken van ontoereikend dienstverleningsniveau.
	* Ad hoc (evt. ook 'n jaar overslaan).
	* Strategische onderwerpen (door raad op voorstel van de vaste commissie) vast te stellen.
	* In principe zou het moeten gaan om maatschappelijke effecten al is dat moeilijk meetbaar.
	* Voelt ook wel iets voor een parlementaire enquête.
	* Juridisch kader nodig.
	* Mogelijkheid voor diepteonderzoeken.
	* In relatie tot de discussie monisme/ dualisme, het is niet de bedoeling om de beleidscyclus te controleren, maar toetsen op effecten staat nooit los van hoe beleid geïmplementeerd is. De raad zal zich daarover dus mede een oordeel over moeten vormen.
PvdA	* Ad hoc.
	* Wat aan het college overgelaten wordt (discussie monoisme/ dualisme) moet niet overgedaan worden, daar is een andere vorm voor nodig.
	* Heeft behoefte aan diepteonderzoeken.
	* Onafhankelijk in ieder geval door externen erbij te betrekken.
	* Effecten beleid niet in alle gevallen te onderzoeken.

Bijlage III: Bronvermeldingen

1. De rekenkamer gelokaliseerd, een verkennend onderzoek naar de ontwikkeling van de rekenkamerfunctie bij G-25 gemeenten.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag 1999.

2. Dualisme en lokale democratie, rapport van de gelijknamige Staatscommissie.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag 2000

3. Collegeprogramma 1998-2002, Delft 1998

4. De rekenkamerfunctie, een naslagwerk met beschrijvingen van verschillende modellen zoals toegepast in Delft en enkele andere (middel-)grote gemeenten; Delft, Concernfinanciën & Beleidsplanning, okt.1999

5. Nota Bestuur 2, bestuurlijke vernieuwing in Delft.
Delft, werkgroep Bestuurlijke Vernieuwing, sept. 2000; 3^e concept.

6. Corporate Governance in Nederland, de veertig aanbevelingen.
Commissie Corporate Governance, juni 1997.

7. Diverse publicaties, Van Twist en De Vries, 1996 en 1997.

8. Lokale rekenkamervoorzieningen/ raadsversterking of tijdverdrijf, Mw. Wildeman, augustus 2000.

9. De instelling van een lokale rekenkamer; over verwachtingen, risico’s en paradoxale prikkels, Van Twist en De Groot.

Bijlage IV: Gehanteerde begrippen

Audit	Een audit is een onderzoek naar de mate waarin een organisatie voldoet aan vragen en eisen van buiten, maar ook van binnen de organisatie. Omdat auditing ook kansen voor verbetering aan het licht brengt helpt het een organisatie bij vernieuwing en ontwikkeling.
- Operational audit	Operational auditing heeft ten doel een oordeel te geven over de kwaliteit van beheersing van de interne organisatie. Via deze interne audits wordt systematisch aandacht besteed aan de operationele effectiviteit en efficiency; de kwaliteit van managementinformatie en de naleving van beleidsprogramma’s en procedures.
- Financial audit, EDP-audit, cultuur-audit, milieu-audit, legal audit	In de nota “De Delftse rekenkamer geevalueerd” genoemde voorbeelden waarbij een specifiek aspect van het beleid of een specifiek aspect van de bedrijfsvoering aan een nader onderzoek onderworpen wordt.
Auditcommissie	Bij private ondernemingen veelal een subafdeling van de Raad van Commissarissen die met management en accountants overleg voert over de toereikendheid van interne beheersingsmaatregelen, verslaggevingsrichtlijnen en de omvang van de controlewerkzaamheden. Een dergelijke commissie heeft ook de bevoegdheid tot het instellen van nader onderzoek.
Bedrijfsvoeringsverklaring	Staatscommissie Elzinga: “De bedrijfsvoering is de infrastructuur om government governance te faciliteren. De bedrijfsvoeringsverklaring geeft aan dat de bedrijfsvoering aan de gestelde eisen heeft voldaan. De bedrijfsvoeringsverklaring wordt opgenomen in het jaarverslag en is onderworpen aan de goedkeuring van de accountant.
Beleidsevaluatie	Een verzamelbegrip voor onderzoeken naar de effectiviteit/ doelmatigheid van het gevoerde beleid.
Benchmarking	Benchmarking is een methode om een activiteit, functie of proces van een onderneming te vergelijken met best practices van andere bedrijven of organisaties zodat op basis hiervan de eigen activiteit in belangrijke mate kan worden verbeterd.
Besturing en beheersing	Besturing betreft de organisatiedoelen, de strategie en de wijze waarop de leiding van de organisatie haar medewerkers beïnvloedt om de doelen te bereiken. Beheersing duidt op het beheersen van processen, projecten en programma’s volgens opgestelde plannen en normeringen.
C-discussie	De bevoegdheid voor raad en raadscommissies om in de beleidsvoorbereidende fase discussies te voeren, te adviseren of te besluiten over onderwerpen waarvan het beleid niet geformuleerd is danwel onderwerpen waarvan het beleid ingrijpend gewijzigd moet worden (geïntroduceerd bij ‘Nota Bestuur I’).

Corporate Governance	Betreft het besturen en beheersen, verantwoording en toezicht gericht op vennootschappen en ondernemingen. Met name waar sprake is van spreiding van leiding en kapitaalverschaffing.
Government Governance	Is binnen de publieke sector gericht op het afleggen van verantwoording als onderdeel van het proces van het stellen van beleidsdoelen, het nakomen van verantwoordelijkheden, de beheersing van het proces, het afleggen van verantwoordelijkheid en het houden van toezicht (bij het rijk door het parlement, bij gemeenten door de raad).
Enquêterecht	Staatscommissie Elzinga: Gemeenteraden beschikken niet zoals de Eerste en de Tweede Kamer over een recht van enquête. Het enquêterecht biedt bevoegdheden/ instrumenten ten behoeve van de controlerende taak. Hiertoe horen de verplichting voor getuigen en deskundigen om te verschijnen voor de enquêtecommissie, en de mogelijkheid om hen onder ede te verhoren.
Kwaliteitshandvesten	Kwaliteitshandvesten hebben tot doel de dienstverlening aan de burger te verbeteren. Via kwaliteitshandvesten leggen overheidsorganisaties verantwoording af over de kwaliteiten van de dienstverlening door normen voor kwaliteit openbaar te maken.

BIJLAGE V: Voorontwerp gemeentewet

Hoofdstuk IVa: De rekenkamer

§1. De gemeentelijke rekenkamer

Artikel 81a

1. In iedere gemeente is een rekenkamer, die door de raad wordt ingesteld.

2. Op besluiten van de rekenkamer is artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing. Op gedragingen van de rekenkamer is artikel 9:1 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing.

Artikel 81b

De rekenkamer bestaat uit ten minste drie leden.

Artikel 81c

1. De raad benoemt de leden van de rekenkamer voor de duur van zes jaar.

2. De raad benoemt uit de leden de voorzitter.

3. De raad kan waarnemende leden benoemen. Deze paragraaf is op hen van overeenkomstige toepassing.

4. De raad kan een lid opnieuw benoemen.

5. Voorafgaand aan de benoemingen, bedoeld in het eerste tot en met het vierde lid, pleegt de raad overleg met de rekenkamer.

6. De leden van de rekenkamer worden door de raad ontslagen:

a. op eigen verzoek;

b. bij de aanvaarding van een betrekking die onverenigbaar is met het lidmaatschap;

c. wanneer zij bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak wegens misdrijf zijn veroordeeld, dan wel hun bij zulk een uitspraak een maatregel is opgelegd die vrijheidsbeneming tot gevolg heeft;

d. indien zij bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak onder curatele zijn gesteld, in staat van faillissement zijn verklaard, surséance van betaling hebben verkregen of wegens schulden zijn gegijzeld.

7. De leden van de rekenkamer kunnen door de raad worden ontslagen:

a. wanneer zij door ziekte of gebreken blijvend ongeschikt zijn hun functie te vervullen;

b. indien zij handelen in strijd met artikel 81h, juncto artikel 15, eerste lid.

Artikel 81d

1. De raad stelt de leden van de rekenkamer op non-activiteit indien:

a. zij zich in voorlopige hechtenis bevinden;

b. zij bij een nog niet onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak wegens misdrijf zijn veroordeeld, danwel hun bij zulk een uitspraak een maatregel is opgelegd die vrijheidsbeneming tot gevolg heeft;

c. zij onder curatele zijn gesteld, in staat van faillissement zijn verklaard, surséance van betaling hebben verkregen of wegens schulden zijn gegijzeld ingevolge een nog niet onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak.

2. De raad kan de leden van de rekenkamer op non-actief stellen, indien tegen hen een gerechtelijk onderzoek ter zake van een misdrijf wordt ingesteld of indien er een ander ernstig vermoeden is van het bestaan van feiten en omstandigheden die tot ontslag, anders dan op gronden vermeld in artikel 81c, zesde lid, onder a, en zevende lid, onder a, zouden kunnen leiden.

3. In een geval als bedoeld in het tweede lid, eindigt de non-activiteit na zes maanden. De raad kan de maatregel echter telkens voor ten hoogste drie maanden verlengen.

4. De raad beëindigt de non-activiteit zodra de grond voor de maatregel is vervallen.

Artikel 81e

Artikel 12 is van overeenkomstige toepassing op de leden van de rekenkamer.

Artikel 81f

1. Een lid van de rekenkamer kan in ieder geval niet tevens zijn:

a. minister;

b. staatssecretaris;

c. lid van de Raad van State;

d. lid van de Algemene Rekenkamer;

e. Nationale ombudsman;

f. substituut-ombudsman;

g. commissaris van de Koning;

h. lid van gedeputeerde staten;

i. griffier der staten;

j. burgemeester van de betrokken gemeente;

k. wethouder van de betrokken gemeente;

l. lid van de raad;

m. lid van een deelraad van de betrokken gemeente;

n. lid van het dagelijks bestuur van een deelraad van de betrokken gemeente;

o. ambtenaar, door of vanwege het gemeentebestuur aangesteld of daaraan ondergeschikt;

p. ambtenaar, door of vanwege het Rijk of de provincie aangesteld, tot wiens taak behoort het verrichten van werkzaamheden in het kader van het toezicht op de gemeente;

q. functionaris die krachtens de wet of een algemene maatregel van bestuur het gemeentebestuur van advies dient.

2. Het eerste lid, onder o, is niet van toepassing op:

a. ambtenaren van de burgerlijke stand;

b. hen die als vrijwilliger dan wel uit hoofde van een wettelijke verplichting niet bij wijze van beroep hulpdiensten verrichten.

Artikel 81g

Alvorens hun functie te kunnen uitoefenen, leggen de leden van de rekenkamer in de vergadering van de raad, in handen van de voorzitter, de volgende eed (verklaring en belofte) af:

“Ik zweer (verklaar) dat ik, om tot lid van de rekenkamer benoemd te worden, rechtstreeks noch middellijk, onder welke naam of welk voorwendsel ook, enige gift of gunst heb gegeven of beloofd.

Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik, om iets in dit ambt te doen of te laten, rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen.

Ik zweer (beloof) dat ik getrouw zal zijn aan de Grondwet, dat ik de wetten zal nakomen en dat ik mijn plichten als lid van de rekenkamer naar eer en geweten zal vervullen.

Zo waarlijk helpe mij God almachtig!”

(“Dat verklaar en beloof ik!”)

Artikel 81h

Artikel 15, eerste en tweede lid, is van overeenkomstige toepassing op de leden van de rekenkamer.

Artikel 81i

De rekenkamer stelt een reglement van orde voor haar vergaderingen en andere werkzaamheden vast. Zij zendt het reglement ter kennisneming aan de raad.

Artikel 81j

De rekenkamer kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent de inhoud van stukken die aan haar worden overgelegd, geheimhouding opleggen. De geheimhouding wordt door allen die van deze stukken kennis dragen in acht genomen totdat de rekenkamer haar opheft.

Artikel 81k

1. De raad stelt, na overleg met de rekenkamer, de rekenkamer de nodige middelen ter beschikking voor een goede uitoefening van haar werkzaamheden.

2. Op voordracht van de voorzitter van de rekenkamer benoemt het college zoveel ambtenaren van de rekenkamer als nodig zijn voor een goede uitoefening van haar werkzaamheden.

3. De ambtenaren die werkzaamheden verrichten voor de rekenkamer verrichten niet tevens werkzaamheden voor de raad, het college, de burgemeester, een raads-, bestuurs- of adviescommissie of een deelraad.

4. De ambtenaren die werkzaamheden verrichten voor de rekenkamer zijn ter zake van die werkzaamheden uitsluitend verantwoording schuldig aan de rekenkamer.

Artikel 81l

De leden van de rekenkamer ontvangen bij verordening van de raad vastgestelde vergoeding voor hun werkzaamheden en een tegemoetkoming in de kosten.

§2. De gemeenschappelijke rekenkamer

Artikel 81m

In afwijking van artikel 81a, eerste lid, kan de raad met de raad of de raden van een of meer andere gemeenten met toepassing van de artikel 1, juncto artikel 8, tweede lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen een gemeenschappelijke rekenkamer instellen. De artikelen 10, tweede en derde lid, 10a, 11, 15, 16, 17, 20, derde lid, 21, 22, 23, 30, 33, 34 en 35 van die wet zijn niet van toepassing.

Artikel 81n

1. Op de gemeenschappelijke rekenkamer, bedoeld in artikel 81m, zijn de artikelen 81a, tweede lid, 81b, 81e, 81f, 81h tot en met 81j en 81k, derde en vierde lid, van overeenkomstige toepassing.

2. De artikelen 81c en 81d zijn van overeenkomstige toepassing op de gemeenschappelijke rekenkamer met dien verstande dat voor “de raad” telkens wordt gelezen: de raden van de deelnemende gemeenten gezamenlijk.

3. Artikel 81g is op de gemeenschappelijke rekenkamer van toepassing, met dien verstande dat voor “de raad” wordt gelezen: de raad van de gemeente die daartoe in de regeling waarbij de gemeenschappelijke rekenkamer is ingesteld, is aangewezen.

Artikel 81o

In de regeling waarbij de gemeenschappelijke rekenkamer wordt ingesteld, worden ten minste regels gesteld over:

a. de wijze waarop, na overleg met de rekenkamer, de rekenkamer de nodige middelen ter beschikking worden gesteld voor een goede uitoefening van haar werkzaamheden;

b. de benoeming, op voordracht van de voorzitter van de rekenkamer, van de ambtenaren die nodig zijn voor een goede uitoefening van de werkzaamheden van de rekenkamer;

c. de vergoeding die de leden van de rekenkamer voor hun werkzaamheden ontvangen en de tegemoetkoming in de kosten.

Hoofdstuk XIa: De bevoegdheid van de rekenkamer

Artikel 181a

1. De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het financiële beheer, van de organisatie en van het beleid van het gemeentebestuur, alsmede van de controle, bedoeld in artikel 213. Door de rekenkamer ingesteld rechtmatigheidsonderzoek betreft niet de controle, bedoeld in artikel 213, tweede lid.

2. Op verzoek van de raad kan de rekenkamer onderzoeken instellen. De rekenkamer legt de bevindingen daarvan vast in rapporten.

Artikel 181b

De rekenkamer kan bij het uitoefenen van haar taak gebruik maken van de resultaten van door anderen verrichte onderzoeken.

Artikel 181c

1. De rekenkamer is bevoegd alle documenten die berusten bij het gemeentebestuur te onderzoeken.

2. Het college verstrekt desgevraagd alle inlichtingen die de rekenkamer ter vervulling van haar taak nodig acht.

3. Indien de zorg voor een administratie aan een derde is uitbesteed, is het eerste lid van overeenkomstige toepassing op de administratie van de betrokken derde dan wel van degene die de administratie in opdracht van die derde voert.

Artikel 181d

1. De rekenkamer heeft de in de volgende leden vermelde bevoegdheden ten aanzien van:

a. openbare lichamen ingesteld krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen waaraan de gemeente deelneemt;

b. naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de gemeente meer dan vijftig procent van het geplaatste aandelenkapitaal houdt.

2. De rekenkamer kan haar bevoegdheden, bedoeld in dit artikel, ten aanzien van de in het eerste lid, onder a, bedoelde openbare lichamen en de in het eerste lid, onder b, bedoelde vennootschapen uitoefenen over de jaren dat de gemeente deelneemt in de desbetreffende regelingen respectievelijk meer dan vijftig procent van het geplaatste aandelenkapitaal houdt van die vennootschappen.

3. Door onderzoek van documenten die berusten bij het gemeentebestuur, kan de rekenkamer kennis nemen van jaarrekeningen, daarop betrekking hebbende rapporten van hen die deze jaarrekeningen hebben gecontroleerd en overige bescheiden, en kan zij bij het college daarover nadere inlichtingen inwinnen.

4. De rekenkamer is bevoegd bij de betrokken rechtspersoon nadere inlichtingen in te winnen over de bescheiden, bedoeld in het derde lid. Indien een of meer bescheiden ontbreken, kan de rekenkamer van de betrokken rechtspersoon de overlegging daarvan vorderen.

5. De rekenkamer kan, indien de bescheiden, bedoeld in het derde lid, daartoe aanleiding geven, bij de betrokken rechtspersoon dan wel bij de derde die de administratie in opdracht van de rechtspersoon voert, een onderzoek instellen. Het college wordt door de rekenkamer van haar voornemen een dergelijk onderzoek in te stellen in kennis gesteld. Artikel 181c, eerste lid, is van overeenkomstige toepassing op een dergelijk onderzoek.

6. De rekenkamer is in het kader van een onderzoek als bedoeld in het vijfde lid bevoegd tot het betreden van alle plaatsen, niet zijnde woningen, waarvan betreding naar haar oordeel voor de vervulling van haar wettelijke taak nodig is.

7. De rekenkamer deelt aan het college of aan de betrokken rechtspersoon de opmerkingen en bedenkingen mee die zij naar aanleiding van haar bevindingen van belang acht. Aan het college kan zij ter zake voorstellen doen.

8. Van gegevens en bevindingen die naar hun aard vertrouwelijk zijn, maakt de rekenkamer geen melding in haar jaarverslag of in een rapport.

Artikel 181e

1. De rekenkamer biedt de raad en het college elk jaar voor 1 april aan:

a. een verslag van haar werkzaamheden over het voorgaande jaar en

b. de in artikel 181a, tweede lid, bedoelde rapporten.

2. De rekenkamer kan ook tussentijds aan de raad en het college een rapport aanbieden.

3. Verslagen en rapporten van de rekenkamer zijn openbaar. Slechts indien wordt gerapporteerd over stukken waarover op grond van de artikelen 23, vierde lid, 25 en 55 geheimhouding is opgelegd, kan de rekenkamer tot geheimhouding besluiten.

1) Van Twist en De Vries, diverse publicaties 1996 en 1997.

2) Mw. Wildeman: Lokale rekenkamervoorzieningen/ raadsversterking of tijdverdrijf, augustus 2000.

* Voor zaken aangegeven met een * wordt verwezen naar de toelichting en overwegingen.