inleiding
Het millenniumprobleem is onder controle gebracht. Hoewel zich de afgelopen maanden wereldwijd uiteindelijk toch nog een waslijst van problemen en probleempjes heeft voorgedaan (en de komende tijd ongetwijfeld zich nog zal voordoen) zijn dit allemaal geïsoleerde gevallen gebleken. En ook daar waar onvolkomenheden zijn geconstateerd is in de regel herstel van de functionaliteit binnen een aantal uren of dagen gerealiseerd.
Belangrijk was dat het gevreesde keteneffect (samenloop van problemen) is uitgebleven. En specifiek ten aanzien van de zogenaamde embedded systemen was al eerder gebleken dat het hier echt ging om het zoeken van een speld in de hooiberg.
De aanpak van het millenniumprobleem viel in vier delen uiteen. De eerste drie onderdelen (kantoorautomatisering, gebouwgebonden systemen en vakspecifieke installaties) betreffen objecten en systemen in het kader van de bedrijfsvoering, Diensthoofden zijn hier primair verantwoordelijk. De verdere tekst gaat met name op deze onderdelen in.
Het andere onderdeel betreft de politiek-bestuurlijke verantwoordelijk van de (lokale) overheid. Onder verantwoordelijkheid van Burgemeester en Begeleidingscommissie Rampenbestrijding is, in Delft, een aparte werkgroep aan de slag gegaan. Daarnaast is regionaal binnen de Hulpverleningsregio Haaglanden door een projectorganisatie het millenniumprobleem opgepakt. Voor dit onderdeel wordt door de Hulpverleningsregio Haaglanden een evaluatie gehouden.
Momenteel worden, onder meer op landelijk niveau, verschillende evaluaties rond het millenniumprobleem uitgevoerd. Ook in Delft kunnen nu lessen worden getrokken. En hoewel er altijd nog, onverwachte, zaken kunnen gebeuren geldt dat de projectorganisatie formeel kan worden opgeheven. In deze nota wordt dit dan ook voorgesteld. Indien er aanleiding toe is dan zal natuurlijk nog aanvullend worden gerapporteerd. Inzicht wordt geboden in de projectopzet en -uitvoering. Een aantal leerervaringen wordt vertaald naar aanbevelingen.
doelstelling en OPZET vaN HET project
De doelstelling van het project is het zodanig oplossen dan wel beheersbaar maken van het millenniumprobleem dat de dienstverlening en bedrijfsvoering, in het bijzonder de kritische processen, binnen de Delftse organisatie ongestoord plaatsvinden. Met andere woorden de burger mag er niets van merken en de bedrijfsvoering mag geen of slechts beperkt hinder ondervinden. Deze doelstelling (en de projectopzet) is vastgelegd in het gemeentebreed plan van aanpak dat in september 1998 bestuurlijk is vastgesteld. Met deze doelstelling is bewust gekozen voor kwaliteit en een actieve aanpak. De (lokale) overheid kan zich niet veroorloven dat (de kwaliteit van) de dienstverlening aan burgers in het geding is. Dit geldt natuurlijk in het bijzonder voor Delft als Kennisstad, waar dienstverlening wordt ondersteund met moderne ICT-hulpmiddelen.
Ten aanzien van de bedrijfsvoeringsobjecten en -systemen geldt dat er, gemeentebreed en per dienst, een projectorganisatie in het leven is geroepen. Bestuurlijk vindt de coördinatie plaats door de wethouder ICT. In eerste aanleg is het hoofd van de dienst Stadsontwikkeling aangesteld als coördinerend diensthoofd. Sinds december 1998 treedt als coördinerend diensthoofd de directeur van de Bestuursdienst op. Daarnaast is een gemeentebreed projectleider aangesteld. Elke dienst kent voorts zijn eigen projectleider/team. Binnen elke dienst is door het diensthoofd een projectleider benoemd (met per dienst een wisselend aantal projectmedewerkers). Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn per dienst nader ingevuld, afhankelijk van de specifieke problematiek binnen de dienst.
Enerzijds wordt al in het plan van aanpak gesteld dat de aanpak van het probleem een strakke centrale regie (en een intensieve rapportage aan het bestuur) noodzakelijk maakt. Deze strakke regie is onder meer gewaarborgd door aan Het Expertise Centrum (HEC) te vragen het Delftse millenniumproject te begeleiden. Anderzijds ligt het zwaartepunt van de werkzaamheden (en oplossingen) bij de dienstprojecten; waarbij geldt dat bij elke dienst sprake is van een specifieke problematiek.
Over de projectaanpak het volgende. Het project kende de volgende fasering: bewustwording, inventarisatie, analyse, oplossing, testen, implementatie, en kwaliteitsborging. Om het probleem verder ‘behapbaar’ te maken is, al vanaf de inventarisatiefase, per object het belang bepaald. De categorieën met de hoogste prioriteit zijn systemen met bestuurlijk belang en systemen die kritisch zijn voor de gemeentebrede bedrijfsvoering. Met name over de voortgang van deze systemen was een gedetailleerde informatievoorziening aan het bestuur voorzien.
Gekozen is voorts voor een integrale aanpak van millenniumprojecten, ontwikkelprojecten (KIS) en beheeractiviteiten. Met de regel om het millenniumbestendig maken van systemen niet te belasten met het tegelijk introduceren van nieuwe functionaliteit, zoals bijvoorbeeld de introductie van de Euro. Op voorhand was echter duidelijk dat bij de DMZ deze lijn niet kon worden gevolgd. Deze dienst werkte aan een nieuwe technische infrastructuur, een nieuw uitkeringensysteem en nieuwe kantoorautomatisering.
In het plan van aanpak zijn een aantal uitgangspunten opgesomd die (de aanpak van) het probleem kenmerken. Omdat het 2000-probleem urgent was en (potentieel) het voortbestaan van organisaties in gevaar kon brengen werd voor het oplossen hoge prioriteit gevraagd. Er moest onder meer rekening worden gehouden met de zogenaamde ketenproblematiek. Als onderdeel van een groot (maatschappelijk) netwerk moest ook Delft rekening houden dat een samenloop van effecten kon optreden indien partners in de keten onvoldoende actie ondernamen. Goede contacten en strakke afspraken met onder meer hard- en software leveranciers waren dan ook van levensbelang. Voor het project was tijd(igheid) de enige overweging.
Omdat het millenniumproject in hoge mate werd gekenmerkt door onzekerheid is in het plan van aanpak ruime aandacht gegeven aan risicomanagement. Gezien het unieke karakter van het project waren specifieke maatregelen nodig om risico’s af te dekken. Als aandachtspunten en mogelijke risico’s zijn in het plan van aanpak expliciet benoemd: de afhankelijkheid van leveranciers en de noodzaak tot samenwerking; het slagvaardig (kunnen) handelen; het vasthouden I&A-specialisten en het opbouwen van specifieke kennis; de volledigheid van de inventarisatie; de bewustwording en (management)aandacht die niet mag verslappen; de kwaliteit van rapportage en de (bestuurlijke) informatievoorziening; en de mogelijkheden van regressie (i.c. het terugkeren van fouten in reeds aangepaste objecten).
Alle diensten hebben vooraf, op basis van de medio juli 1998 bekende gegevens, een schatting gemaakt welke (ICT-)capaciteit voor het millenniumproject moest worden vrijgemaakt. Duidelijk was dat het 2000-project en de noodzakelijke reguliere beheerstaken plus alle gewenste nieuwe ontwikkelprojecten de bestaande personele ICT-capaciteit (ver) te boven ging. Dit betekent dat daar waar nodig externe know-how en menskracht moet worden ingehuurd. Duidelijk was dat dit (en andere kostenposten) ook financieel vertaald moest worden. Om slagvaardig te kunnen handelen heeft de raad in september 1998 een raamkrediet van vijf miljoen gulden gevoteerd.
Met het plan van aanpak is een eerste bestedingsplan vastgesteld. Waarbij voortschrijdend inzicht (bij diensten) aanvullende tegenvallers kan opleveren. Aan de hand van een in het plan van aanpak bepaalde procedure kan het college, binnen het raamkrediet, beslissen over mee- en tegenvallers.
.
UITVOERING VAN HET PROJECT
De geformuleerde doelstelling is bereikt. De kwaliteit van de dienstverlening aan de burger is niet in gevaar gekomen. Ook de systemen gericht op de bedrijfsvoering zijn, op enige kleinere onderdelen, millenniumbestendig gebleken. Belangrijkste constatering is dat dit resultaat op tijd is behaald. In Delft is het een goed voorbeeld van een geslaagd automatiseringsproject. De organisatie is daar wel twee jaar mee bezig geweest. De oorspronkelijke planning mikte op 1 juli 1999, met daardoor de mogelijkheid tot enige uitloop. Deze speling bleek in de praktijk ook nodig. Op onderdelen is tot ver in het najaar gewerkt aan het op orde brengen van infrastructuur en het implementeren van, door leverancier aangepaste, systemen. Achtergrond van deze vertraging zijn met name leveranciers die zelf te laat aan de klus begonnen. In bijlage 1 wordt een overzicht van de acties gegeven die in Delft zijn ondernomen. Zoals gebruikelijk in een bestuurlijke rapportage wordt voor alle systemen in categorie I en II per systeem een (beknopt) overzicht gegeven. Voorts wordt globaal ingegaan op de dienstsystemen uit categorie III en IV.
Over het verloop van het project kan, per fase, globaal het volgende worden gezegd.
Er is veel aandacht gegeven aan de bewustwording. Aan het begin van het project, maar ook later in het project bleek dit regelmatig nodig. Enerzijds kan worden geconstateerd dat het te verrichten werk toch grotendeels op de schouders van technici, veelal automatiseerders, neer kwam. Anderzijds was en is de laatste tien, vijftien jaar een belangrijk thema de afhankelijkheid van gebruikers en organisatie van de moderne informatie- en communicatietechnologie. Een veel gehoorde klacht is dat het (algemeen) management te weinig greep heeft op deze technologische ontwikkelingen. Het millenniumprobleem maakte dat het management eigenlijk was gedwongen zich te bemoeien met ICT. Immers de continuïteit van de organisatie was in het geding.
De inventarisatie en analyse bleek een lastige opgave. Alle hooibergen moesten nauwgezet worden uitgekamd om soms slechts één of enkele spelden te vinden. Hier is voor de organisatie relatief veel (doorloop)tijd in gaan zitten. Alleen al het zoeken naar een mogelijk probleem en het analyseren hiervan heeft in een aantal gevallen disproportioneel veel tijd (en dus geld) gekost. Met name wat betreft de (gebouwgebonden) embedded systemen zijn uiteindelijk weinig millenniumproblemen boven water gekomen. Voor de objecten en systemen rond de ‘echte’ automatisering (technische infrastructuur, groter en kleinere informatiesystemen) geldt wel dat een behoorlijk aantal verdachte objecten is gevonden. Ook in de categorie vakspecifieke objecten deden zich een aantal tegenvallers voor. Een aantal niet millenniumbestendige parkeerautomaten en kassasystemen zijn vervangen; meet en regelsystemen met betrekking tot verkeersapparatuur is aangepast. Hier bleek in de loop van 1999 een aantal keren dat de leverancier op basis van voortschrijdend inzicht kwam melden dat er toch een probleem was. Een belangrijke meerwaarde van de inventarisatie bleek het overzicht van alle objecten en systemen. Dit inzicht is een voorwaarde om het beheer van de bestaande hard- en software op orde te brengen. Een aantal informatiesystemen zijn opgedoekt. Het versiebeheer is up to date. Het dwingende karakter van het millenniuvraagstuk is op het terrein van het beheer een belangrijk motief gebleken om te komen tot een schone lei.
Ook het oplossen en testen bleek arbeidsintensief. Nadat leveranciers hun (programmeer)werk hadden gedaan kon in Delft nieuwe hard- en software worden geïnstalleerd. In veel gevallen betrof dit een ‘technische’ aanpassing; in andere gevallen waren er ook consequenties voor gebruikers die met een (ver)nieuw(d) pakket aan de slag moesten. In algemene zin, maar met name in de oplossingsfase, kan worden geconstateerd dat er de afgelopen periode sprake was van een behoorlijke belasting, of mogelijk zelfs overbelasting, van veel van onze automatiseerders. Zij waren een buitengewoon aantal weekenden en avonden in touw om zaken op orde te brengen; waardoor de overlast voor gebruikers zo beperkt mogelijk bleef.
Niet specifiek voor het millennium - omdat elke nieuw informatiesysteem in beginsel slechts op basis van een goede (praktijk)test zal worden geaccepteerd - is het testen van de goede werking van het systeem. Wel bijzonder was dat testen nu veelal tijdreizen inhield. Dit betekende dat op een gestructureerde wijze, en in een aparte testomgeving, moest worden getest. Omdat het testen een zware en tijdrovende opgave is werd besloten om in principe alleen de belangrijkste (categorie I en II) systemen te testen. Zo veel mogelijk is gebruik gemaakt van landelijke testresultaten. Om de Delftse testtrajecten zo goed mogelijk te laten verlopen is tijdelijk externe know-how ingehuurd. Bij het testen bleek bij een aantal systemen dat de leveranciers hun werk niet goed had gedaan. Door dit testtraject is op meerdere plekken in de organisatie kennis ontstaan over gestructureerde testen. Dit kan bij de implementatie van nieuwe informatiesystemen, zoals bij de Euro, de komende jaren voor de organisatie zeer waardevol zijn.
De implementatie - wat in de Delftse praktijk in de regel betekent acceptatie van de door de leverancier uitgeleverde soft- (en hard)ware - en kwaliteitsborging heeft veel van de oplettendheid van met name onze automatiseerders en applicatiebeheerders gevraagd. In deze fase zijn een aantal voorzorgsmaatregelen getroffen. Onder meer zijn noodplannen opgesteld of geactualiseerd. Deze nadere maatregelen zijn met name ook getroffen vanuit het oogpunt van risico en (dreigende) aansprakelijkheid. Verzekeraars hadden aan gegeven dat er vervelende consequenties waren voor wie niet aan zijn zorgplicht kon voldoen. Gelukkig kan, zij het achteraf, worden geconstateerd dat geen sprake was van een onderverzekering.
4. PROJECTORGANISATIE EN -AANPAK
De projectorganisatie is gedurende de gehele periode grotendeels in tact gebleven. Het gemeentelijke project(team) heeft eerst in de eerste helft van 1998, maar ook daarna, gewerkt aan de bewustwording binnen de gehele organisatie; daarna(ast) is de energie zoveel mogelijk gericht op het faciliteren en begeleiden van de op te pakken werkzaamheden bij de diensten. De gemeentebrede inspanning concentreerde zich vooral op het volgen van de voortgang bij de diensten (monitoring), het bewaken van dienstoverstijgende afspraken en het verzorgen van de informatievoorziening aan het bestuur. De uitvoering vond volgens plan vooral plaats binnen de verschillende dienstprojecten. Daarom werd in het plan van aanpak werd een strakke centrale regie gekoppeld aan ruime verantwoordelijkheden bij diensten met betrekking tot de uitvoering. In de loop van het project is hier een zekere verschuiving opgetreden. Zo is de testfase nadrukkelijk centraal opgepakt. Ook is onder invloed van de discussie over de gemeentelijke reorganisatie (NEON) een tendens naar meer centralisering ontstaan.
Op een aantal momenten is wel degelijk bijgestuurd. Dit in de regel op basis van een ontwikkeling omtrent de vooraf in het plan van aanpak benoemde projectrisico´s. In de loop van het project is de aandacht met name uitgegaan naar de afhankelijkheid van (de planning van) de leverancier, de inzet van de ICT´ers, de aandacht en sturing van het management en de kwaliteit van de rapportages en de bestuurlijke informatievoorziening. Van bijzondere betekenis bleek gaande het traject de samenloop van het millenniumproject, met zowel de vernieuwingsbeweging van de ICT (het KIS-project) als met de gemeentelijke reorganisatie. Een aantal keren is met nadruk de aandacht van het (nieuwe interim) management gevraagd voor de voortgang van het millenniumproject; door zowel door de bestuurlijke coördinator als ambtelijke projectleiding. Daarbij is met name ook gebruik gemaakt van de contra-expertises door Het Expertise Centrum (HEC). Zo zijn de gesprekken van het HEC met (dienst)management en (dienst)projectleiding nuttig geweest. En zijn de rapportages door het HEC een aantal keren gebruikt om iedereen bij de les te houden. Een eerste contra-expertise vond plaats aan het eind van de inventarisatie- en analyse. De tweede en derde contra-expertises zijn gehouden in februari en augustus 1999, midden en aan het eind van de oplossings- en testfase. De opmerkingen van het HEC betroffen in het bijzonder de betrokkenheid van het (dienst)management, de kwaliteit van de (bestuurlijke) informatievoorziening, het afdekken van de belangrijkste risico´s, en de kwaliteit van dossiervorming. Deze opmerkingen zijn in de regel overgenomen. Dit heeft onder meer geleid na de zomervakantie tot een hogere frequentie van dienstrapportages, die tevens formeel door het diensthoofd werden getekend. Ook is in het najaar een interne taskforce in het leven geroepen om de kwaliteit van de dossiervorming vast te stellen.
Gesteld kan worden dat de gekozen projectaanpak die (ook) in Delft is gekozen om het millenniumprobleem te lijf te gaan goed heeft gewerkt. Voor het overzicht en het beheersbaar houden van het project hebben een aantal elementen hun nut zeker bewezen. Het gaat dan om de gehanteerde fasering, de verdeling in aandachtsgebieden, het onderscheid naar belang en prioriteit van systemen en processen.
5. opbrengsten EN KOSTEN
De belangrijkste opbrengst is natuurlijk dat dienstverlening en gemeentebrede bedrijfsvoering ongestoord door zijn gegaan. Actief omgaan met ICT betekent zelf bepalen wanneer, met welke kwaliteit, onder welke randvoorwaarden, welk doel moet worden gehaald. De doelstelling van het Delftse bestuur met betrekking tot dienstverlening en bedrijfsvoering is op tijd en binnen het gevoteerde krediet gerealiseerd.
Daarnaast zijn een aantal bijvangsten, veelal in de vorm van belangrijke leermomenten. Door het dwingend karakter van het millenniumproject is bij de meeste diensten meer aandacht voor ICT gekomen bij het algemeen management. Dit is overigens niet bij alle diensten in dezelfde mate gebeurd. En voor een deel betreft het hier ervaringen van interim-managers die de organisatie weer (snel) verlaten.
Voorts is een duidelijke slag gemaakt met betrekking tot het beheer van de ICT. Er is in ieder geval een beter overzicht van de aanwezige hard- en software. Verouderde en overbodige hard- en software is opgeschoond. Op onderdelen is sprake van een vervroegde vernieuwing. Zo is bijvoorbeeld een centrale router aangeschaft die een groot aantal verouderde componenten verving. Er is een duidelijk beter te beheren configuratie ontstaan. Het versiebeheer is op orde. Net als bij veel andere organisaties is met en mede door het millenniumproject de hard- en software vervangen, gestroomlijnd en gestandaardiseerd.
Er is zeker sprake van een versterkte onderlinge samenwerking tussen ICT’ers onderling en tussen ICT´ers en bijvoorbeeld applicatiebeheerders. Ook wordt er nu meer gebruik gemaakt van gemeenschappelijke programma’s (zoals Planon voor het beheer van sport en overige gemeentegebouwen, en IMWIN voor bureau nieuwkomers en de sociale dienst).
Er is breed in de organisatie expertise opgebouwd met betrekking tot gestructureerd testen. Er zijn voor alle belangrijke gemeentelijke systemen en een groot aantal andere systemen actuele noodplannen opgesteld. Er zijn leereffecten voor komende projecten, zoals bijvoorbeeld de invoering van de Euro. Specifiek voor de Euro geldt dat gebruik kan worden gemaakt van de inventarisaties die voor het millennium zijn gemaakt.
Natuurlijk heeft de aandacht voor ICT in het kader van de eeuwwisseling ook het nodige gekost. In bijlage 2 wordt een financieel overzicht (stand per 15 februari 2000) gegeven. Er is met het plan van aanpak een raamwerk, in de vorm van een bestedingsplan, gemaakt. Tussentijds is door het college van Burgemeester en Wethouders dit plan bijgesteld. Aanvullende claims en meevallers zijn daarin verwerkt. Op dit moment kan een globale eindafrekening worden gemaakt. De nadere analyse hoort bij de gemeenterekening thuis.
6. conclusie en aanbevelingen
Ook in het millenniumproject blijkt de mate waarin organisaties als Delft afhankelijk zijn van ICT. De complexiteit en kwetsbaarheid zijn evident. Een gevaarlijke ontwikkeling is de (te) grote afhankelijkheid van leveranciers. Het verdient aanbeveling om, onder meer in overleg met andere gemeenten en de VNG, de leverancier(s) beter tegenspel te bieden. Om deze risico´s te kunnen ‘managen' is onder meer het opbouwen van een goed dossier van belang.
De ICT’ers spelen inmiddels een belangrijke rol binnen de gemeente. Ze verdienen vertrouwen. Met de (soms) uitermate intensieve inzet van ICT’ers is de laatste twee jaar veel bereikt. Belangrijk is nu om de opgedane kennis en ervaring (bijvoorbeeld met het testen) en informatie (van de nu aanwezige hard- en software) te benutten in nieuwe projecten (zoals de Euro).
Er is met het millenniumproject meer management aandacht gevraagd en ontstaan voor ICT. Hoewel duidelijk is dat dit toegenomen bewustzijn nog broos is. Voorts blijft tegelijkertijd reorganiseren en het maken van grote ICT-slagen lastig. Het stellen van prioriteiten, het maken van keuzen is en blijft cruciaal. Belangrijke opgave voor de (nabije) toekomst is in ieder geval om de aandacht vast te houden en te richten op komende projecten (zoals de Euro). Het algemeen management behoort de leiding te nemen bij innovaties. Het gaat dan om het beter gebruik maken van inter- en intranet, en om het ontwerpen van de elektronische overheid.
Het Delftse bestuur heeft slagvaardig gehandeld. Met het vaststellen van het plan van aanpak zijn de juiste voorwaarden gecreëerd voor de ambtelijke organisatie. Delft was zich, in overheidsland, vroeg bewust van het probleem.
Op basis van de stand van zaken per 15 februari kan worden gesteld dat het millenniumproject op tijd en binnen budget is afgerond. De projectorganisatie kan dan ook worden opgeheven.
7. VOORSTEL
De conclusie en aanbevelingen van de evaluatie onderschrijven.
De projectorganisatie per 15 maart 2000 opheffen.
De evaluatie ter kennisname brengen van de raadscommissie middelen en bestuur.
