Beleidsadvies bij het Jaarverslag van de Commissie voor de Beroep- en Bezwaarschriften over het jaar 1999.

Geacht college,

In dit beleidsadvies wordt het Jaarverslag 1999 van de Commissie voor de Beroep- en Bezwaarschriften aan de orde gesteld, en waar nodig en mogelijk voorzien van een advies voor aanpassing van procedures of beleid.

De opbouw van dit beleidsadvies is als volgt:

Inhoud.

1. Inleiding

2. Algemene conclusies en bevindingen CBB

3. Aandachtspunten CBB per Kamer

4. Vervolgprocedures

5. Samenvatting en conclusies.

1. Inleiding.

In 1999 zijn bij de commissie in totaal 944 nieuwe bezwaarschriften ingediend. De ontwikkeling van het aantal nieuw ingediende bezwaarschriften per jaar vanaf 1993, en de verdeling over de verschillende Kamers is als volgt:

verslagjaar 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Kamer I 231 159 149 200 128 100 106

Kamer II 291 291 439 351 649 530 788

Kamer III 35 47 25 35 25 39 31

Kamer IV - - 5 13 22 21 19

Totaal 557 497 618 599 824 690 944

In 1999 werden in totaal 944 bezwaarschriften ingediend, en werden door de commissie 540 adviezen uitgebracht. Opnieuw had Kamer II het grootste aandeel in het aantal te behandelen bezwaarschriften. Een wijziging van het beleid op het gebied van de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) per 1 januari 1999 leidde tot 265 nieuwe bezwaarschriften. Een achterstand in de behandeling ervan kon bij deze toch al overbelaste Kamer niet voorkomen worden. In 1999 is een aantal maatregelen genomen om deze achterstanden, en deze overbelasting tegen te gaan. In een volgend jaarverslag kan ongetwijfeld melding worden gemaakt van het effect van de genomen maatregelen. Als we het aantal bezwaarschriften “corrigeren” voor het WVG-effect, dan lijkt er een lichte daling van het aantal bezwaarschriften als tendens voor de gehele organisatie te bestaan.

Bij een beoordeling van de kwaliteit van de primair genomen besluiten is niet zo zeer het aantal bezwaarschriften bepalend, maar veeleer de redenen waarom bezwaarschriften in bepaalde gevallen gegrond verklaard worden.

Er blijkt de laatste jaren voor de gehele commissie (alle Kamers tezamen) een redelijk vaste verhouding te zijn tussen gegronde (30%), ongegronde (60%) en niet ontvankelijke bezwaren (10%). In een overzicht:

inhoud adviezen 1995 1996 1997 1998 1999

(deels) gegrond 115 (30%) 103 (34%) 94 (27%) 144 (30%) 143 (27%)

ongegrond 236 (61%) 157 (52%) 222 (65%) 285 (58%) 357 (66%)

niet-ontvankelijk 34 (9%) 44 (14%) 26 (8%) 59 (12%) 40 (7%)

De redenen voor gegrondverklaring worden gewoonlijk gerubriceerd in de volgende categorieën:

n andere weging van feiten en omstandigheden

n fouten

n andere interpretatie van regelgeving

n motiveringsgebreken

n nieuwe feiten en omstandigheden tijdens de bezwaarschriftprocedure

n overige.

1. Andere weging van feiten en omstandigheden (ca. 66%).

Evenals in voorgaande jaren is een groot deel van de gegrondverklaringen veroorzaakt door het feit dat de commissie na afweging van alle feiten, omstandigheden en belangen, tot een andere conclusie kwam dan het bestuursorgaan. Dit doet zich met name voor als een wettelijke regeling “open normen” bevat, zoals de Algemene Bijstandswet. Kamer II is in 93 gevallen langs deze weg tot een advies tot gegrondverklaring gekomen, daarbij ging het in circa 58 gevallen om besluiten in het kader van de WVG, en in circa 35 gevallen om besluiten in het kader van de Abw. In Kamer IV heeft zich dit slechts eenmaal voorgedaan.

2. Fouten (ca. 29%).

In deze categorie kunnen worden onderscheiden:

-fouten als gevolg van onjuiste toepassing van regelgeving (12%)

-fouten als gevolg van onzorgvuldige voorbereiding (17%)

Van een onzorgvuldige voorbereiding was in 25 gevallen sprake. In Kamer II is dit 16 keer geconstateerd, in Kamer I 5 keer, en in Kamer IV 4 keer.

Onjuiste toepassing van regelgeving werd geconstateerd bij Kamer II 13 keer, en bij Kamer IV 4 keer.

3. Motiveringsgebreken (ca. 4%).

Motiveringsgebreken zijn niet vaak gesignaleerd, waarbij moet worden aangetekend dat Kamer II deze categorie niet nader specificeert. De cijfers geven dan ook mogelijk een vertekend beeld. Kamer I constateerde in 4 gevallen een motiveringsgebrek, en de Kamers III en IV beide slechts eenmaal. Dit geringe aantal is een compliment aan de organisatie waard.

4. Nieuwe feiten en omstandigheden tijdens de bezwaarschriftprocedure (ca 0,5%)

Het doet zich in de praktijk niet vaak voor dat tijdens de bezwaarschriftprocedure nieuwe feiten en omstandigheden ingebracht worden, die leiden tot een nieuw besluit. In 1999 is dit slechts eenmaal voorgekomen bij Kamer II.

5. Overige (ca. 3,5%)

Hieronder valt de categorie die niet nader gespecificeerd is, of die niet onder een van de vorige genoemde oorzaken is te brengen. Het betreft 5 adviezen van Kamer I.

Contraire besluiten.

Uit de hierover beschikbaar zijnde informatie blijkt dat in 1 geval is afgeweken van het advies van de commissie, de overige adviezen (539 in totaal) zijn overgenomen door het betreffende bestuursorgaan.

2 Algemene conclusies en bevindingen CBB.

Werkdruk, en inrichting van de Kamers.

In voorgaande jaarverslagen stonden onder deze aanduiding vooral de aspecten werkdruk, en inrichting van de Kamers (hoeveel raadsleden?) centraal. Om een tweetal redenen wordt daarop in dit beleidsadvies niet nader ingegaan. Allereerst niet, omdat met betrekking tot werkdruk en inrichting (vooral van Kamer II) recent besluitvorming heeft plaatsgevonden. Het zal er nu om gaan om goed te monitoren of de ingevoerde maatregelen inderdaad de effecten hebben die daarmee beoogd werden. Ten tweede niet, omdat voor deze algemene aspecten rond het rechtsbeschermingsbedrijf JZ/Facilitair de primaire verantwoordelijkheid draagt, terwijl dit beleidsadvies zich vooral op de inhoud moet richten.

Terugkoppeling vervolgprocedures.

Hoewel daarover ter gelegenheid van het vorige beleidsadvies afspraken zijn gemaakt, lijkt het erop dat het nog geen automatisme is dat de Kamers op de hoogte worden gesteld van rechterlijke uitspraken in vervolgprocedures. Dit is absoluut nodig om de kwaliteit van het werk van de Kamers te handhaven. Een voorstel om artikel 20 van de Verordening CBB op dit punt aan te passen is vorig jaar aanvaard. In de praktijk lijkt deze afspraak nog niet te werken c.q. gewerkt te hebben. Daaraan zal opnieuw aandacht worden besteed.

3. Aandachtspunten CBB per Kamer.

3.1 Kamer I.

Kamer I adviseert op bezwaarschriften in het kader van en betreffende de volgende wetten:

Algemene wet bestuursrecht (Awb), Woningwet, Bouwverordening, Wet op de Ruimtelijke Ordening, Gemeentewet, Huisvestingsverordening stadsgewest Haaglanden, Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) en Verordening Voorzieningen Gehandicapten, de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), Exploitatieverordening Horeca 1998, de Bomenverordening Delft 1998, de Subsidieverordening Stadsvernieuwing, de Monumentenwet en de Monumentenverordening.

Bij de conclusies en bevindingen merkt de Kamer op dat thans gepoogd wordt de behandelingsduur van bezwaarschriften te bekorten, onder andere door de afdelingen 2 in plaats van 3 weken de tijd te geven voor het indienen van verweer. Hoewel de gemiddelde afhandelingsduur van de bezwaarschriften in 1999 is teruggebracht van 16 weken (1998) naar 15 weken (1999), stijgt deze duur nog altijd uit boven de wettelijke termijn (Awb art. 7:10) van 10 weken (na verdaging 14 weken). Dit blijft een aandachtspunt, zo merkt de Kamer terecht op.

Een van de aandachttrekkende bouwzaken was die van de drie bouwaanvragen aan de Laan van Altena (vergroten met een dakopbouw). De welstandscommissie had ten aanzien van het bouwplan positief geadviseerd. Verweerders (B&W) waren niet overtuigd van de esthetische aanvaardbaarheid van het bouwplan, en gingen, mede naar aanleiding van ingebrachte bedenkingen, over tot het vragen van een second opinion van de welstandscommissie Leiden, die voor Delft als vaste “second-opinion-adviseur” geldt. Kamer I oordeelde dat verweerders zonder voldoende motivering waren overgegaan tot het aanvragen van een second opinion, en het ene welstandsadvies boven het andere lieten prevaleren.

Het lijkt raadzaam om op dit punt tot een nadere gedachtenwisseling met de Kamer te komen. De vraag of “een bouwwerk op zich, en in relatie tot zijn omgeving, voldoet aan redelijke daaraan te stellen eisen van welstand” (formulering Woningwet) dient immers door het vergunningverlenende orgaan (i.c. B&W) te worden beantwoord. Daarvoor bedienen zij zich van een deskundig adviesorgaan (de welstandscommissie), maar het antwoord op die vraag blijft wel aan het college van B&W voorbehouden. Mocht dit college het daarom met het inzicht van het eigen deskundig adviesorgaan om inhoudelijke redenen niet eens zijn (en dus niet slechts om procedurele redenen, bijvoorbeeld: de commissie heeft naar de verkeerde tekeningen gekeken of zo), dan heeft het college het volste recht een second opinion in te winnen. Het college mag het eigen inzicht in de plaats stellen van dat van het primair geraadpleegde deskundig adviesorgaan. Maar omdat men een eigen deskundig adviesorgaan geraadpleegd heeft, stellen (wet en) jurisprudentie dan wel als eis dat dat eigen inzicht ondersteund wordt door dat van een ander deskundig adviesorgaan. Het mag dus om de eigen mening gaan (ik vind het niet mooi, passend etc.). Dat is op zich voldoende motivering om een second opinion te vragen. Het is ook niet in te zien, wanneer in andere gevallen een second opinion aan de orde zou kunnen komen, anders dan bij de hierboven al genoemde procedurele onvolkomenheden. Maar die zijn met het eigen deskundig adviesorgaan altijd te herstellen. Het gaat juist om andere inhoudelijke inzichten.

Beleidsadvies 1: het lijkt raadzaam om op het punt van de second-opinion in welstandsaangelegenheden tot een nadere gedachtenwisseling met Kamer I te komen.

Als aandachtspunt constateert Kamer I voorts het volgende.

De implementatie van veranderde regelgeving dient in de praktijk nauwkeurig te worden doorgevoerd. Kamer I wijst hierbij naar de Horecaverordening, en de Bomenverordening, die beide medio 1998 in werking zijn getreden.

Beleidsadvies 2: dit aandachtspunt ware over te nemen.

3.2 Kamer II.

In Kamer II worden de bezwaarschriften behandeld, waarvan de primaire beschikking namens B&W is afgegeven door (in 1999 nog) de DMZ. Van de 788 ingekomen bezwaarschriften waren er 460 gericht tegen besluiten op grond van de Abw; vrijwel hetzelfde aantal als in 1998. Daarnaast is in 1999 een uitzonderlijk groot aantal bezwaarschriften ingediend in het kader van de WVG, namelijk 302. Voorts heeft Kamer II 26 bezwaarschriften ontvangen op het gebied van de volgende wetten/regelingen: Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Awb/Bbz), indicatie voor het verkrijgen van een aanleunwoning, kortingsregeling (minimabeleid), Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw), en de Regeling Opvang Asielzoekers (ROA).

In een afzonderlijke nota van de sector WIZ dd. ....... wordt op de opmerkingen en aandachtspunten van de Cie B&B ingegaan. Deze nota is in het college op 21 november j.l. aan de orde geweest, en is geagendeerd voor de commissie Middelen en Bestuur van 19 december. Daarmee wordt aan de opmerkingen en aanbevelingen van de commissie, en de reactie daarop van de sector WIZ in voldoende mate aandacht besteed. Naast de door de commissie gesignaleerde aandachtspunten blijft de behandelingsduur van de bezwaarschriften een punt van zorg. De in de afgelopen periode genomen maatregelen op dit punt zullen op hun effect gevolgd moeten worden. Bovendien valt een eenmalige hausse in bezwaarschriften zoals rond de vervoersvoorziening WVG op dit moment niet te verwachten. Toch is de constatering van de commissie “dat er naar verwachting een grote achterstand zal blijven bestaan in de schriftelijke verweervoering door de DMZ inzake bezwaarschriften die zijn gericht tegen een besluit tot terugvordering van ten onrechte verstrekte Abw uitkering”, een punt dat tot actie zou behoren te leiden.

Beleidsadvies 3: nagegaan moet worden of, en op welke wijze de achterstand in de schriftelijke verweervoering inzake bezwaarschriften terugvordering Abw teruggebracht kan worden.

3.3 Kamer III.

Kamer III is de “restkamer”, en behandelt bezwaarschriften die op grond van de verordening ter advisering aan de commissie moeten worden voorgelegd, en die niet behoren tot de competentie van de Kamers I, II en IV. De onderwerpen van de beszwaarschriften zijn zeer gevarieerd. In 1999 zijn bezwaarschriften ingediend tegen besluiten op grond van de volgende regelingen:

Verordening Openbaar Gemeentewater Delft 1996; Subsidieverordening Maatschappelijke Activiteiten; de Marktverordening; de Exploitatieverordening Horeca; de Wet Openbaarheid van Bestuur; de Wet Inburgering Nieuwkomers, de Verordening Leerlingenvervoer.

Kamer III constateert slechts een aandachtspunt. De Kamer signaleert in een aantal gevallen dat de grondslag voor subsidieverleningen niet altijd helder is. Geadviseerd wordt om de subsidieregelingen die voor de afzonderlijke beleidsterreinen (welzijn, sport en cultuur) gelden, te baseren op de geldende subsidieverordening (de subsidieverordening maatschappelijke activiteiten), en duidelijke subsidiecriteria te hanteren. Aan de uitwerking van dit advies wordt inmiddels gewerkt, in relatie tot de vormgeving van het subsidieloket, zodat op dit punt geen beleidsadvies wordt geformuleerd.

3.4 Kamer IV.

Kamer IV behandelt bezwaarschriften van werknemers van de gemeente (voor zover zij ambtenaar zijn in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet), echter met uitzondering van bezwaren die betrekking hebben op de rechtspositie van personeel werkzaam bij het openbaar onderwijs. Daarnaast adviseert Kamer IV over bezwaren tegen besluiten aangaande het al dan niet tot de doelgroep behoren van de nieuwe Wsw

Kamer III constateert twee aandachtspunten. De ene heeft betrekking op de doorlooptijd van de behandeling van bezwaarschriften. De Kamer suggereert dat de tijd die soms gelegen is tussen de ontvangst van een bezwaarschrift, en het moment van binnenkomst bij de Kamer bekort zou kunnen worden. Datzelfde geldt voor de tijd tussen het uitbrengen van het advies en het verzenden van het besluit waarin op het bezwaarschrift wordt beslist. Ervan uitgaande dat deze constateringen juist zijn, leidt dit tot het volgende beleidsadvies:

Beleidsadvies 4: het verdient aanbeveling de ambtelijke organisatie (opnieuw) te attenderen op de wettelijke termijn van 10 weken (maximaal 14 weken na verdaging) voor de periode tussen datum ontvangst bezwaarschrift en datum bekendmaking besluit.

Het andere aandachtspunt dat de Kamer signaleert is het achterwege blijven van toezending van de heroverwegingsbesluiten. Deze fout is inmiddels hersteld.

4. Vervolgprocedures.

Slechts een betrekkelijk klein aantal bezwaarden kan zich uiteindelijk niet vinden in het heroverwegingsbesluit, en stelt daartegen beroep in bij de rechtbank.

Tegen heroverwegingsbesluiten waarin door Kamer I is geadviseerd, werden in 1999 7 beroepen afgehandeld, waarvan 6 ongegrond werden verklaard, en 1 gegrond. Dit laatste betrof een beroep tegen een niet ontvankelijk verklaring van een bezwaarschrift wegens het vervallen van het belang. Er werden 6 verzoeken tot het treffen van voorlopige voorzieningen door de rechter beoordeeld. Vier daarvan werden afgewezen, in 2 zaken (beide bouw(vergunning)zaken met een aanmerkelijk belang) wees de rechter het verzoek toe.

Van de heroverwegingsbesluiten waarin door Kamer II is geadviseerd, werd in 1999 30 maal in beroep gekomen. Vijf beroepschriften werden vervolgens ingetrokken, 3 werden niet ontvankelijk verklaard, 18 werden ongegrond verklaard, en 4 bleken gegrond. Daarvan struikelden er 2 over een motiveringsgebrek, 1 was fout, en in 1 geval was sprake van een andere interpretatie van wetgeving.

Slechts in 1 geval werd beroep ingesteld tegen een heroverwegingsbesluit op advies van Kamer III. Dat betrof de al of niet ontvankelijkheid van een voortijdig ingediend bezwaarschrift. Door de gemeente was in dat geval aan de bezwaarde bericht dat - ook al was het bezwaarschrift voortijdig ingediend, er was immers nog geen beschikking - in dit geval het bezwaarschrift pas als ingediend zou worden aangemerkt, zodra de beschikkking er was. In beroep oordeelde de Rechtbank - zonder verder op de zaak zelf in te gaan - echter dat de gemeente tot niet ontvankelijkheid had moeten besluiten. De Raad van State hechtte vervolgens wel waarde aan de brief van de gemeente, en vernietigde inmiddels het vonnis van de Rechtbank. De zaak is nu weer terugverwezen naar de Rechtbank om inhoudelijk afgedaan te worden.

Van enkele heroverwegingsbesluiten uit de portefeuille van Kamer IV lopen nog beroepsprocedures. De uitkomsten daarvan zijn dus nog niet bekend.

5. Samenvatting en conclusies.

Het is moeilijk om tot een verantwoord oordeel te komen over de aantallen bezwaarschriften, en de verhouding gegrond, ongegrond, niet-ontvankelijk. Van het totale aantal bezwaarschriften dat in 1999 is ingediend (944) hadden er 265 betrekking op de beleidswijziging in de vervoerskostenregeling WVG. Zonder deze beleidswijziging zouden we op 679 bezwaarschriften zijn gekomen. Als we deze correctie toepassen, dan zou er in het algemeen sprake zijn van een licht dalende tendens in het aantal bezwaarschriften. De jaarreeks is echter nog niet lang genoeg, en het aantal tot beroering leidende beleidswijzigingen te frequent, om een zo algemeen oordeel te vellen.

Het min of meer vaste percentage van 30%, 60% en 10% van respectievelijk gegronde, ongegronde en niet ontvankelijke bezwaren lijkt voortgezet te worden. Weliswaar lag het percentage ongegrond in 1999 op 66%, maar ook hier is het grote aantal WVG-beslissingen ongetwijfeld van invloed geweest. Het was een pijnlijke ingreep, maar de lokale wetgever mocht hiertoe besluiten. In bijna alle WVG-besluiten was het oordeel daarom: ongegrond.

De score bij de beroepsrechter is onveranderd goed.

Het jaarverslag van de Commisie voor de Beroep- en Bezwaarschriften geeft aanleiding tot een viertal concrete beleidsadviezen. Voorgesteld wordt om deze over te nemen.

18.12.00.

CS/S&C/DJvD