Notitie

Gevolgen van de Tijdelijke Referendumwet (Trw)

 

 

Deze notitie handelt over de Tijdelijke referendumwet.

Aan de hand van een aantal begrippen uit de Trw zal de procedure voor correctieve raadgevende referenda ingevolge de Trw uiteen worden gezet.

In de bijlage is de opsomming overgenomen van gevolgen van de Trw voor gemeenten, zoals beschreven in een ledenbrief van de VNG van 14 september 2001.

 

 

Inleiding:

 

Na een jarenlange discussie over landelijke regelgeving inzake referenda heeft de Eerste Kamer op 10 juli jl. de Tijdelijke referendumwet aanvaard. De Trw treedt op 1 januari 2002 in werking en heeft een tijdelijk karakter: de wet vervalt op 1 januari 2005.

Dit tijdelijke karakter hangt samen met het voornemen van de regering om in 2005 een bindend referendum mogelijk te maken. Hiervoor is een wijziging van de Grondwet noodzakelijk. Invoering van het bindend referendum zal plaatsvinden door middel van een wet die grote overeenkomst heeft met de Trw.

 

De Trw maakt correctieve raadgevende referenda op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau mogelijk. Correctieve raadgevende referenda worden gehouden op initiatief van kiesgerechtigden over reeds genomen besluiten die – in principe – nog niet in werking zijn getreden.

 

 

De Besluiten:

 

De Trw bevat in artikel 8 een volledige opsomming van besluiten waarop de wet betrekking heeft. Leden 1 en 2 behandelen de besluiten waarover een referendum mogelijk is, lid 3 de besluiten die van een referendum zijn uitgezonderd en lid 4 bevat de besluiten waarover gemeenten zelf mogen beslissen of een referendum mogelijk is of niet. Uitsluiten van een referendummogelijkheid voor bepaalde besluiten zal bij verordening moeten geschieden.

 

Gemeentelijke referenda zijn mogelijk over de volgende raadsbesluiten (artikel 8, leden 1 en 2):

-          vaststelling, wijziging of intrekking van algemeen verbindende voorschriften (verordeningen),

-          beslissingen tot oprichting van of deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen,

-          besluiten tot wijziging van de gemeentenaam,

-          besluiten tot het treffen, wijzigen of opheffen van een gemeenschappelijke regeling,

-          besluiten tot wijziging van de gemeentelijke indeling (grenscorrecties).

 

 

Over bestemmingsplannen, (medebewinds)verordeningen zonder beleidsvrijheid, besluiten tot intrekking van een besluit naar aanleiding van een daarover gehouden referendum, en wetten en verordeningen ter uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties is geen referendum mogelijk (artikel 8, derde lid Trw).

 

De genoemde beleidsvrijheid voor gemeenten op grond van de Trw (artikel 8, vierde lid) heeft betrekking op de volgende besluiten:

  1. gemeentelijke verordeningen die uitsluitend betrekking hebben op:
    1. de rechtspositie van (gewezen) ambtsdragers;
    2. de gemeentelijke belastingen en leges;
  2. beslissingen tot oprichting van of deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen;
  3. beslissingen tot het treffen, wijzigen of opheffen van een gemeenschappelijke regeling.

 

De wetgever heeft het aan de gemeenteraad overgelaten om te bepalen of en welke bovengenoemde besluiten uit het vierde lid van artikel 8 Trw uitgezonderd zouden moeten worden van een gemeentelijk referendum. Indien de raad van deze keuzemogelijkheid geen gebruik wenst te maken, is het niet strikt noodzakelijk om een verordening vast te stellen. In dit geval geldt de Trw onverkort en kan over alle in artikel 8, eerste en tweede lid genoemde besluiten een gemeentelijk referendum worden gehouden, voorzover ze in het derde lid niet van referendabiliteit zijn uitgesloten.

 

Burgemeester en wethouders besluiten of over het raadsbesluit een referendum kan worden gehouden. Dit besluit omtrent de referendabiliteit wordt tezamen met het raadsbesluit bekendgemaakt.

Burgemeester en wethouders hebben geen beleidsvrijheid bij het vaststellen van de referendabiliteit. Zij dienen het besluit te toetsen aan de objectieve criteria van de wet.

Als het besluit valt onder de besluiten, bedoeld in artikel 8, eerste en tweede lid, dient vastgesteld te worden of de uitzonderingen van het derde of vierde lid van toepassing zijn.

Op deze wijze wordt vastgesteld of over het besluit een referendum kan worden gehouden.

 

Als het gaat om andere besluiten van de gemeenteraad dan die genoemd in de Trw,  hoeft geen besluit omtrent de referendabiliteit genomen te worden. De Trw is niet van toepassing op deze besluiten. Wanneer burgemeester en wethouders uit een oogpunt van goede voorlichting toch bekend maken dat over een dergelijk besluit geen referendum mogelijk is, betekent dat nog niet dat daardoor de Trw wel van toepassing zou worden.

 

Met  bovenstaande bepalingen zal reeds gewerkt moeten worden bij de raadsbesluiten die voor vaststelling in aanmerking komen in de eerste raadsvergadering van het jaar 2002.

 

 

De Inwerkingtreding:

 

Direct gevolg van de regeling in de Trw is dat besluiten genoemd in de Trw na vaststelling in de gemeenteraad niet via de normale regeling uit de Gemeentewet (8 dagen na publicatie) inwerking kunnen treden.

In werking treden kan pas als vaststaat dat er geen referendum zal worden gehouden over het besluit.

 

 

Het is mogelijk om bij de bekendmaking van het besluit en de referendabiliteit daarvan alvast een datum van inwerkingtreding vast te stellen. Inwerkingtreding kan echter niet eerder dan zes weken na de bekendmaking plaatsvinden. In het geval dat een referendum zal worden gehouden, komt de vastgestelde datum van rechtswege, m.a.w. zonder dat er een besluit voor nodig is, te vervallen.

Indien besloten wordt dat een besluit niet referendabel is, wordt aangeraden inwerkingtreding niet eerder te laten plaatsvinden dan twaalf dagen na bekendmaking. Dit heeft te maken met het feit dat tegen dit besluit beroep kan worden ingesteld bij Gedeputeerde Staten.

 

De Trw kent een aparte regeling voor spoedeisende besluiten (artikel 25 Trw). Dergelijke besluiten treden namelijk direct na vaststelling in werking. Het spoedeisende karakter wordt door de raad zelf aan een besluit toegekend. Een referendum kan echter na inwerkingtreding alsnog plaatsvinden. Volgt er alsnog een geldige raadgevende referendumuitspraak tot afwijzing, en leidt dit vervolgens tot intrekking van het besluit, dan bepaalt de Trw onder welke omstandigheden de gemeente de schade die daardoor mogelijk ontstaat moet vergoeden.

 

 

De Kiesdrempels:

 

De Trw heeft een verplichtend karakter. Indien aan de voorschriften van de Trw wordt voldaan, moeten gemeenten een referendum houden. Dit wil zeggen dat de (kiesgerechtigde) bevolking bepaalt of een referendum gehouden wordt, door het indienen van een verzoek tot het houden van een referendum.

Kiesgerechtigd voor een gemeentelijk referendum zijn degenen die kiesgerechtigd zijn voor de verkiezingen van de leden van de gemeenteraad. Bepalend bij de beoordeling van de kiesgerechtigdheid voor deelname aan de fase van de stemming is de datum van het besluit van burgemeester en wethouders over de dag waarop de stemming zal plaatsvinden.

 

Voor een gemeentelijk referendum is het vereiste aantal kiesgerechtigden afhankelijk van de gemeentegrootte.

Voor Delft betekent dit, gebaseerd op de gegevens van oktober, dat voor een geldig ingediend inleidend verzoek 300 kiesgerechtigden zich moeten laten registreren en voor een geldig definitief onderzoek 4.557 ondersteuningsverklaringen ingediend moeten worden.

 

De uitslag van het referendum strekt tot afwijzing van een besluit indien een meerderheid van de kiesgerechtigden die gestemd hebben, zich tegen het besluit uitspreekt en ten minste 30% van de kiesgerechtigden omvat die gerechtigd waren hun stem uit te brengen.

 

 

Procedure:

 

Bij de procedure voor het houden van een referendum op basis van de Trw is zoveel mogelijk aangesloten bij de Kieswet. De Trw en het daarop gebaseerde besluit omschrijven de procedure nauwkeurig.

 

Met de officiële mededeling of bekendmaking dat een besluit referendabel is, vangt de zogenaamde inleidende fase aan. Gedurende deze fase, die drie weken duurt, kunnen kiesgerechtigden een verzoek tot het houden van een referendum indienen.

De inleidende fase wordt gevolgd door de definitieve fase. In deze fase, die zes weken duurt, kunnen kiesgerechtigden een ondersteuningsverklaring voor het referendum afleggen.

Vervolgens is er de fase van de stemming over het referendum. De stemmingsdag moet bepaald worden op een dag in de periode liggende tussen de 50e dag en 4 maanden na het besluit van burgemeester en wethouders dat een referendum zal moeten worden gehouden.

En tot slot de vaststelling van de uitslag van het referendum.

 

In hoofdlijnen ziet de procedure er derhalve als volgt uit:

  1. besluit over referendabiliteit;
  2. inleidende fase;
  3. definitieve fase;
  4. stemming over het referendum;
  5. vaststelling van de uitslag van het referendum.

 

Na de vaststelling van de uitslag dient de gemeenteraad een besluit te nemen tot intrekking van het eerder genomen besluit of een beslissing over inwerkingtreding daarvan.

Referenda op basis van de Trw hebben een adviserend karakter. Met andere woorden, na een gemeentelijk referendum heeft de gemeenteraad de vrijheid om een uitspraak tot afwijzing van een besluit naast zich neer te leggen.

 

 

De  Communicatie:

 

Bij een correctief referendum heeft de gemeente twee rollen: 1) organisator referendum en 2) inhoudelijke partij.

Aan de ene kant is de lokale overheid verantwoordelijk voor de organisatie en het goede verloop van het referendum. Aan de andere kant is diezelfde overheid bij een correctief referendum ook rechtstreeks belanghebbende bij de uitslag.

 

Vooral de eerste rol leidt tot een aantal verplichtingen om kenbaarheid te geven aan genomen besluiten en de stand van zaken omtrent de eventuele referendumprocedure met betrekking tot die besluiten. Gedacht moet hierbij worden aan publicatie van - besluit en referendabiliteit, - plaats waar kiesgerechtigden hun inleidend verzoek kunnen indienen, - nadere informatie over de te volgen referendumprocedure, - bekendmaking van de samenvatting van het besluit.

De Trw regelt niets over (het voeren van) de pro-campagne. Volgens de MvT is het aan de gemeente om te bepalen of er naast de verplichte samenvatting van het besluit ook nog een inhoudelijke gemeentelijke campagne wordt gevoerd.

 

 

De Nationale en Provinciale referenda:

 

Nationale en provinciale referenda worden op gemeentelijk niveau gehouden.

Met uitzondering van besluiten tot wijziging van de gemeentelijke indeling (grenscorrecties) en het besluit tot wijziging van de gemeentenaam zijn provinciale referenda over dezelfde besluiten mogelijk als gemeentelijke referenda, zij het dat het besluiten betreft van Provinciale Staten. Wel kan het besluit tot wijziging van de provincienaam onderwerp zijn van een provinciaal referendum. Nationale referenda kunnen worden gehouden over wetten en (stilzwijgende goedkeuring van ) bepaalde verdragen.

 

Of inderdaad verzoeken tot het houden van een referendum ingediend kunnen worden, zal voor wat betreft het nationaal niveau gecheckt kunnen worden in de Staatscourant en via de website referendumwet.nl.

Voor het provinciaal niveau zal gekeken moeten worden in het publicatieblad waarin normaliter de besluiten bekend worden gemaakt.

Deze versnippering van vindplaatsen van referendabele besluiten vormt een punt van aandacht. Met betrekking tot een adequate voorlichting aan de burger zal de gemeente, in ieder geval de afdeling Publiekszaken, volledig op de hoogte moeten zijn van dergelijke besluiten en hun publicatiedatum.

 

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hanteert als uitgangspunt voor de uit de Trw voortvloeiende bestuurskosten, dat iedere bestuurslaag de kosten van eigen referenda draagt. De kosten die voor gemeenten voortvloeien uit nationale referenda zullen door het Rijk aan de gemeenten worden vergoed.

Wat de kosten van gemeentelijke en provinciale referenda betreft zijn deze kosten aan te merken als algemene bestuurskosten, die al via het Gemeente- en Provinciefonds worden vergoed.

Hierover zijn intensieve overleggen geweest met VNG en IPO die de mening zijn toegedaan dat deze kosten apart vergoed behoren te worden. De Minister heeft aangegeven bereid te zijn de kostenontwikkeling in de praktijk te volgen.

 

Bijlage: bij Notitie gevolgen van de Tijdelijke referendumwet

 

 

Consequenties van de Trw voor gemeenten volgens inzichten van de VNG:

 

De consequenties bij nationale en provinciale referenda zijn:

  1. Vanaf 1-1-2002 is de gemeente verplicht een referendum te organiseren als voldoende kiesgerechtigden een verzoek doen tot het houden van een nationaal of provinciaal referendum over de in de wet genoemde besluiten.
  2. Het bestuur, de afdeling Burgerzaken en de stembureaus zullen tijdig voorbereid moeten zijn op hun taken in het kader van de Trw. In het bijzonder verdient het bijhouden van welke besluiten op rijks- en provinciaal niveau referendabel zijn aandacht.
  3. Het college van burgemeester en wethouders zal moeten besluiten of het extra locaties wil of moet aanwijzen voor het indienen van verzoeken, respectievelijk ondersteuningsverklaringen tot het houden van een referendum en zal de gemeente in stemdistricten moeten indelen.
  4. De burgemeester zal ambtenaren of personen moeten aanwijzen bij wie verzoeken, respectievelijk ondersteuningsverklaringen kunnen worden ingediend.
  5. Het gemeentebestuur zal moeten bezien op welke wijze eventueel gecombineerde stemmingen worden gerealiseerd. De Trw verplicht namelijk tot het houden van gecombineerde stemmingen indien in de periode waarbinnen een referendum moet worden georganiseerd (tussen de 50e dag en vier maanden nadat het besluit is genomen op welke datum de stemming voor het referendum wordt gehouden), verkiezingen plaatsvinden voor de Tweede Kamer, Provinciale Staten, gemeenteraad of het Europees Parlement. Hiervoor kan gebruik gemaakt worden van stembussen of worden besloten tot de aanschaf van nieuwe stemmachines of stem-pc’s dan wel tot het geschikt maken van deze machines voor meerdere stemmingen.
  6. De gemeente moet vier weken, respectievelijk 14 dagen voor de stemming de tekst van het referendabele besluit en de samenvatting (kosteloos) ter beschikking stellen aan, respectievelijk bezorgen bij de burgers.
  7. De personele en materiële kosten voor de organisatie van nationale en provinciale referenda zullen moeten worden geregistreerd aangezien ze bij het Rijk, respectievelijk de provincie kunnen worden gedeclareerd.

 

De gevolgen van de Trw bij gemeentelijke referenda zijn indien de gemeente op 15 februari 2001 niet beschikte over een verordening die correctieve raadgevende referenda mogelijk maakte (zoals het geval is bij de gemeente Delft):

  1. De gemeente is vanaf 1-1-2002 verplicht een referendum te organiseren als voldoende kiesgerechtigden het verzoek doen tot het houden van een gemeentelijk referendum over de in de wet genoemde raadsbesluiten.
  2. De onder 2 tot en met 4 genoemde gevolgen gelden onverkort voor gemeentelijk referenda.
  3. De gemeente is verplicht referendabele raadsbesluiten bekend te maken met de mededeling dat hierover een referendum kan worden gehouden en het verzoek tot het houden van een referendum binnen drie weken na bekendmaking moet worden ingediend. Voorzover het niet om besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht gaat, zoals de beslissing tot oprichting van of deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen, is dit een nieuwe verplichting.
  4. Referendabele besluiten van de gemeenteraad mogen niet eerder in werking treden dan nadat vaststaat dat er geen referendum zal worden gehouden. Dit wijkt af van de Gemeentewet. Voor spoedeisende besluiten geldt een uitzondering: deze besluiten kunnen in werking treden voordat vaststaat of er een referendum gehouden zal worden.
  5. Ter voorbereiding op de inwerkingtreding van de Trw zullen verder de volgende werkzaamheden verricht moeten worden:

-          Desgewenst zal de gemeenteraad voor 1-1-2002 een verordening op grond van de Trw moeten vaststellen.

-          Voorgaande eventueel met opnemen van een voorziening in de begroting voor de organisatie en voorlichting van referenda aangezien de gemeente de kosten voor deze (verplichte) referenda vooralsnog zelf moet dragen.

-          Bij voorkeur een plan van aanpak vaststellen waarin ingegaan wordt op de wijze van voorbereiding van referenda, waarbij het aan te bevelen is om te kiezen voor een integrale werkwijze waarbij de afdelingen Bestuurszaken, Burgerzaken en Voorlichting betrokken worden (projectgroep, taakverdeling, coördinatie, communicatie, eventueel subsidies voor de voorlichtingscampagne), aangezien de Trw (vrijwel) niets regelt over de organisatie, het budget en de voorlichting.