1. Inleiding

Reeds eerder (begin 2001) is intern een voorstel gedaan voor een Plan van Aanpak i.v.m. de implementatie van het BTW-compensatiefonds. Vanwege de door het rijk uitgestelde invoering (nu ingaande 2003), andere prioriteiten (begrotingsperikelen), eigen capaciteitsproblemen, en de personeelswisselingen is dit onderwerp noodgedwongen enige tijd blijven liggen. Het is nu echter hoog tijd om de nodige voorbereidingen te treffen voor de implementatie per 1-1-2003. Zeker ook omdat de hele organisatie met de verandering van de BTW-werkwijze te maken krijgt. Deze notitie is een voorstel voor de start van het project. Ingegaan wordt op de opzet, betekenis, consequenties en werking van het BTW-compensatiefonds. Daarnaast wordt op hoofdlijnen ingegaan op de nader uit te werken thema’s, de projectorganisatie en de bij het project horende financiële paragraaf.

 

2. Het BTW-compensatiefonds: Opzet en betekenis

Doel BTW-compensatiefonds

Het BTW-compensatiefonds zal vanaf de datum van invoering aan gemeenten en provincies compensatie bieden voor de door deze overheden betaalde BTW ten aanzien van hun overheids- c.q. niet-ondernemers-prestaties. Het BTW-Compensatiefonds is gericht op:

·         Voorkomen van distorsies bij uitbesteding

·         Oplossen knelpunten bij onderlinge prestaties tussen publiekrechtelijke lichamen

·         Voorkomen BTW-constructies

Doel is de ongelijke positie van marktpartijen, die taken van de overheid zouden kunnen uitvoeren, weg te nemen. De ongelijke positie zou (voor een deel) hierin bestaan dat gemeenten en provincies bij de afweging tussen zelf uitvoeren of uitbesteden door de heffing van de BTW beïnvloed zouden worden.

Bij invoering van het compensatiefonds komt de BTW als afwegingsfactor te vervallen.

 

Budgettaire neutraliteit

Uitgangspunt bij de invoering van het BTW compensatiefonds is dat de invoering van het fonds landelijk budgettair neutraal dient te verlopen.

Enerzijds wordt de totale omvang van het compensatiefonds bepaald door het totaal van de compensatieaanvragen van provincies en gemeenten, anderzijds wordt het fonds gevoed door een uitname uit het gemeente- en provinciefonds, toevoeging van de BTW component begrepen in de kosten van aanleg van gemeenschapsvoorzieningen bij de uitvoering van bestemmingsplannen en de extra BTW inkomsten die ontstaan doordat samenwerkingsverbanden, zoals gemeenschappelijke regelingen en gemeentelijke en provinciale stichtingen, BTW-plichtig gaan worden.

 

Op basis van cijfers 1997 heeft het CEBEON onderzoek verricht naar financiële consequenties voor gemeenten: 54% van de gemeentes zouden er op achteruitgaan, 46% op vooruit. Schatting CEBEON was dat de uitname uit het GF ƒ 106 (€ 48) per inwoner zou bedragen. Verwacht wordt nu (nog niet officieel bekend) dat de vereveningsfactor ca €.42

(ƒ 93 á ƒ 94) zal worden.

Deze uitname uit Gemeentefonds blijft vooralsnog een indicatie: financiële gemeentelijke gegevens voor 2003 zijn niet bekend. In 2006 vindt evaluatie plaats, die alsnog tot herverdeling kan leiden. De enige garantie is dat gemeentes in totaliteit er niet op achter uit gaan, en er bij de te verwachten mogelijke herverdeling over de gemeenten sprake is van een vastgestelde onderbandbreedte voor evt. nadelige gevolgen (max. € 4,54 oftewel ƒ 10 per inwoner). Op dit moment vindt een actualisatie van het CEBEON-onderzoek plaats; resultaten hiervan worden eind maart 2002 verwacht. De minister van Financiën zal dan in de meicirculaire een indicatie geven van de (macro-) uitname uit het Gemeentefonds. Een indicatie van het budgettair effect voor Delft is op dit moment niet te geven.

 

De uitvoering van het BTW compensatiefonds en de afhandeling van de gemeentelijke declaraties zullen bij de belastingdienst plaatsvinden.

 

3. Verschijningsvormen BTW

Gemeenten kennen voor de BTW verschillende verschijningsvormen:

 

Belaste ondernemersprestaties

Gemeenten en provincies verrichten in een aantal gevallen ondernemersprestaties, waarover enerzijds omzetbelasting moet worden afgedragen over de aan derden in rekening gebrachte bedragen en anderzijds de omzetbelasting op de uitgaven die op deze prestaties betrekking hebben kan worden teruggevraagd. Dit gebeurt door middel van de periodieke aangifte omzetbelasting. Voorbeelden hiervan zijn het ophalen van huisvuil in omliggende gemeenten, sommige brandweerdiensten en vrijwel alle overige zgn. werken voor derden.

 

Vrijgestelde ondernemersprestaties

Naast de zgn. BTW belaste prestaties verrichten gemeenten en provincies ook zgn. BTW-vrijgestelde prestaties in de zin van de Wet op de Omzetbelasting. Bij deze prestaties behoeft geen omzetbelasting in rekening te worden gebracht, echter de op de inkoop drukkende BTW is ook niet verrekenbaar. Voorbeelden hiervan zijn: leveringen en dienst van sociale of culturele aard, jeugd- en jongerenwerk, schuldhulpverlening e.d.

Deze prestaties vallen ook niet onder de werking van het compensatiefonds.

 

Overige activiteiten

De BTW die drukt op uitgaven voor de activiteiten, die niet tot de ondernemersprestaties kunnen worden gerekend en niet vallen onder de vrijgestelde prestaties komt in beginsel voor compensatie in aanmerking. Meestal gaat het dan om prestaties, die de overheid als overheid uitvoert.

 

In een aantal gevallen is compensatie echter uitgesloten. Indien een gemeente b.v. computers aanschaft in het kader van een zgn. pc-prive-project, dan is de hierop drukkende BTW van compensatie uitgesloten. Dit geldt ook voor de buitenlandse BTW; deze is niet compensabel behalve als de BTW betaald is in de landen van de Europese Unie, Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. Een volgende - voor gemeenten belangrijke - categorie van uitsluitingen betreffen de uitgaven ten behoeve van het onderwijs. Omdat bijzondere scholen niet (kunnen) deelnemen in het compensatiefonds en ook geen normale BTW aftrek kunnen toepassen, heeft het ministerie van Financiën gemeend het hele onderwijs op eenzelfde wijze te behandelen.

 

Samengevat: alle BTW op overheidsprestaties kan in beginsel worden gedeclareerd. Niet bij het fonds te declareren bedragen zijn:

 

4. Het BTW-Compensatiefonds: de directe consequenties

Administratie

Voor de administratie wordt het behoorlijk ingewikkeld. De BTW moet gesplitst worden naar:

 

 

Box I

Box II

Box III

Box IV

Box V

Overheidssfeer

Recht op compensatie

Overheidssfeer

Compensatie uitgesloten

Ondernemers-sfeer

Recht op aftrek voorbelasting

 

Ondernemers-sfeer

Geen recht op aftrek voorbelasting

Een meng-verhouding

 

Automatisering

Om vanaf de datum van invoering de BTW van alle financiële transacties goed te kunnen verwerken in de geautomatiseerde systemen zal het volgende moeten plaatsvinden:

a)         vaststellen of het financieel systeem de nieuwe boekingshandelingen kan verwerken;

b)         zo ja, aanpassen van de systeeminrichting en testen van de nieuwe boekingsgang;

c)         zo neen, in overleg met de leverancier evt. aanpassingen aan het systeem inventariseren en doorvoeren;

d)         doorgevoerde aanpassingen in de software testen

e)         aanpassen administratieve organisatie m.b.t. de geautomatiseerde systemen;

f)          bepalen consequenties voor relevante subsystemen

 

Administratieve organisatie

De invoering van het BTW compensatiefonds heeft dus aanzienlijke administratieve consequenties.Dit betekent ook, dat de verschillende onderdelen van de beschreven administratieve organisatie moeten worden aangepast om de wijzigingen in de administratieve procedurebeschrijvingen op te nemen.

De administratieve organisatie zal zodanig moeten worden vormgegeven, dat daaruit op een efficiënte wijze de maandelijkse declaraties kunnen worden samengesteld.

 

Grondbedrijf

Het grondbedrijf treedt in zijn algemeenheid als ondernemer op voor:

En als overheid voor:

Het regime BTW 28 komt te vervallen. Er zal een fiscale afrekening naar de stand per 31/12/2002 moeten plaatsvinden. Bij deze afrekening zullen de nog te maken kosten en te verkrijgen opbrengsten volgens een reële inschatting in de beschouwingen moeten worden betrokken. Lopende grondexploitaties moeten geactualiseerd worden, en prognoses kosten/opbrengsten herijkt. Deze fiscale afrekeningen moeten in 2003 opgesteld zijn.

 

BTW- component in investeringen t/m 2002;

Idem in bestemmingsreserves voor investeringen

Oude activa zullen op de beginbalans 2003 netto (zonder BTW-component) ingebracht moeten worden. Bestemmingsreserves voor investeringen kunnen/zullen ook een BTW-component bevatten: deze moet eveneens op de beginbalans geschoond worden. Deze operatie is in feite nooit exact uit te voeren; moeten we een alternatief voor bedenken.

BTW zit ook berekend in de kapitaallasten: berekend is dat gemeentes een extra compensatie krijgen voor het probleem van de oude activa van ca € 0,82 miljard (investeringscomponent in investeringen € 1,27 miljard minus de in reserves opgenomen BTW-component van € 0,45 miljard)

Nieuwe investeringen vanaf 1/1/2003 worden netto berekend.

 

Samenwerkingsverbanden/Gemeenschappelijke regelingen

Met ingang van 2003 wordt de dienstverlening vanuit samenwerkingsverbanden aan gemeenten in beginsel belast met BTW. De kosten van het samenwerkingsverband nemen af doordat BTW door dit lichaam op aangifte kan worden verrekend (leidt tot lagere tarieven voor deelnemende gemeenten!). De aan gemeenten in rekening gebrachte BTW kan geclaimd worden bij het Compensatiefonds.

Bij de invoering van het BTW compensatiefonds is bepaald, dat de huidige BTW vrijstelling voor handelingen die gemeenschappelijke regelingen aan de deelnemende gemeenten verrichten, komt te vervallen.Dit betekent dus dat de doorbelastingen door de gemeenschappelijke regelingen aan de deelnemende gemeenten in principe BTW belast zijn, behoudens de vrijgestelde activiteiten zoals omschreven in art. 11 van de Wet omzetbelasting.[1]

Bij gemeenschappelijke regelingen, die vrijgestelde activiteiten verrichten is de door de gemeente aan de gemeenschappelijke regeling betaalde BTW niet compensabel.

Onderzocht zou kunnen worden of/hoe vanuit de BTW-optiek Delft deelneemt aan dergelijke gemeenschappelijke regelingen. In rekening gebrachte BTW is compensabel (en is daarmee gelijktijdig ook onderdeel van de inhouding op de algemene uitkering).

 

Specifieke uitkeringen

De specifieke uitkeringen worden momenteel vaak inclusief een BTW component aan de gemeenten uitgekeerd. De gemeente kan vervolgens zelf een keuze maken of de aan de uitkering ten grondslag liggende taak zelf wordt uitgevoerd dan wel dat (een deel van) de taak wordt uitbesteed.

Nu de BTW op de hierop betrekking hebbende kosten wordt gecompenseerd, zullen de specifieke uitkeringen na 1/1/2003 zonder BTW component worden verstrekt.

 

Tarieven/leges

Door de gemeenten worden aan derden heffingen opgelegd. Nu wordt met deze heffing aan de belastingplichtigen ook een deel van de op de gemeente drukkende BTW-last doorberekend.Het tarief zou gelet op de lagere kosten verlaagd kunnen worden. Geeft echter het probleem dat we daar dus wel via de vereveningsfactor op het gemeentefonds gekort worden. In de tarieven mag daarom de BTW-component verdisconteerd blijven. Dit geldt ook voor de leges (zelfs als deze meer dan kostendekkend zouden worden!).

 

Overgangsregeling (2002/2003)

Compensatie wordt uitgesloten:

 

5. De uit te werken thema’s en daarbijbehorende onderwerpen.

 

I.                     Afbakening BTW

a.       vaststellen belaste en vrijgestelde ondernemersprestaties

b.       afbakenen uitzonderingen overheidsprestaties (onderwijs, subsidies in natura etc.)

c.       vaststellen tot op heden gehanteerde aftreksystematiek

d.       vaststellen aftreksystematiek in het licht van BCF (functies/kostenplaatsen; let op toe te passen sleutels bij mengprestaties!)

N.B. Een BTW-scan voor onderdelen a t/m c wordt in februari 2002 afgerond.

 

II.                   Gevolgen financieel beleid

a.       BTW-effect in de kapitaaldienst (vaststellen BTW in oude investeringen en in reserves en voorzieningen).

b.       Doorwerking naar kapitaallasten i.r.t. de aanvullende compensatie voor oude investeringen

c.       Gevolgen voor de grondexploitatie

d.       Uitname Gemeentefonds via vereveningsfactor

e.       Gevolgen voor tarieven/leges

f.         Gevolgen voor bijdragen aan samenwerkingsverbanden/gemeenschappelijke regelingen

g.       Gevolgen voor subsidies

h.      En als slotsom: Vaststellen financiële/budgettaire gevolgen begroting 2003

N.B. Onderdeel h wordt parallel aan het begrotingsproces 2003 opgewerkt. De gevolgen m.b.t. het financieel beleid worden via een afzonderlijke beleidsnota in september 2002 aan het gemeentebestuur voorgelegd. Een adviespunt hierbij is dan ook in hoeverre het zinvol kan zijn om vooralsnog in 2002 geplande investeringen door te schuiven naar 2003.

 

III.                  Gevolgen voor het financieel beheer

a.       Administratie: structuurwijziging begroting, aanpassing comptabele administratie en relevante subadministraties

b.       Administratieve organisatie: herinrichting werkprocessen, aanpassen formulieren

c.       Automatisering: aanpassing Eagle-pakket, en relevante subsystemen

 

IV.                Gevolgen voor de Delftse organisatie

a.       Betrokkenheid op onderdelen van betrokken vakteams bij de nadere uitwerking van bij thema’s II/III genoemde onderwerpen

b.       Betrokkenheid vakteam ICT bij voor te nemen wijzigingen op automatiseringssystemen

c.       Betrokkenheid vakteam Communicatie bij interne/externe communicatie

d.       Kennisoverdracht (BTW-brochure, voorlichtingsbijeenkomsten, instellen BTW-informatiepunt, inzetten Intranet/FAQ, opstellen instructies, etc.)

 

V.                  Overleg/afstemming met derden

a.       De fiscus, voor nader overeen te komen afspraken

b.       De accountant, voor de aan de nieuwe inrichting van de administratie(s)/AO en automatiseringssystemen verbonden contrôle-aspecten

c.       Gemeenschappelijke regelingen, stichtingen i.v.m. aanpassingen in bijdragen/subsidies

 

Uitwerkthema’s II en III vormen het hart van het project. Voor het thema financieel beleid ligt de regie voor te verrichten analyses en voorstellen bij Strategie&Control. Voor het thema financieel beheer ligt het zwaartepunt bij vakteam Financiën. Dit moet natuurlijk wel goed met elkaar (en met de organisatie) zwaluwstaarten.

 

6. Een indicatieve planning

De totale projectplanning kan op dit moment slechts globaal aangeduid worden. Ook het kritieke pad binnen het nog op te stellen plan van aanpak zal nog nader gedefinieerd moeten worden. Cruciaal is, dat per 1/1/2003 het financiële systeem (en evt. subsystemen), de administratieve werkwijzen en organisatie ‘BTW-proof’ volgens de werking van het BTW-Compensatiefonds zijn.

PROJECTFASEN

 

PLANNING

Initiatieffase

 

Jan./feb. 2002

q       Projectvoorstel/startnotitie

 

 

q       Selectie procesmanager

 

 

Definitiefase

 

Mrt./april 2002

q       BTW-scan

 

 

q       Probleemstelling en globale analyse

 

 

q       Plan van aanpak/draaiboek

 

 

q       Communicatieplan (in-/extern)

 

 

Ontwerp-/voorbereidingsfase

 

Mei/sep. 2002

q       Uitwerkingsvoorstellen financieel beleid, financieel beheer, overig

 

 

Realisatiefase

 

4e kw.2002/2003

q       Aanpassing begroting, financiële administratie, A.O., financiële systemen

 

4e kw.2002

q       Fiscale afrekening Grondbedrijf

 

2003

Nazorgfase

 

Ingaande 2003

q       P.m.

 

 

 

7. Projectorganisatie

Het projectbureau en de procesmanager

De implementatie in 2002 vergt een actief en intensief projectmanagement, waartoe gerekend wordt:

ü       Managen van het kritieke pad (vooral het goed inregelen van thema III is daar leidend voor), met een aanjaagfunctie bij zich voordoende knelpunten in de voortgang

ü       Interne/externe communicatie

ü       Overleg met de fiscale inspectie

ü       Beoordelen of de scan op de huidige fiscaliteit een goed vertrekpunt is voor het in gang zetten van de uitwerking van thema’s II t/m V.

Ingeschat wordt dat er een klein projectbureau ingesteld moet worden, bestaande uit een procesmanager (0.6 Fte), en een assistent-procesmanager (1 Fte) met enige secretariële ondersteuning. Eèn van de eerste activiteiten van de (intern vrij te maken of extern aan te trekken) procesmanager zal het opstellen van een draaiboek voor de verschillende thema’s zijn. Gedacht wordt aan een functionaris voor 0,6 Fte.

 

De Regiegroep BCF

De voorbereiding van de implementatie van het BTW-Compensatiefonds leidt nog tot een aantal door het GMT en het gemeentebestuur te nemen besluiten. Beleidsadviezen dienaangaande worden uitgebracht door een in te stellen Regiegroep BCF (BTW CompensatieFonds), waar de eerst verantwoordelijken voor Strategie&Control (U. Sijtema voor dit onderwerp dan tevens coördinerend diensthoofd) resp. voor Vakteam Financiën (R. Schenkelaars) in participeren, tezamen met de procesmanager. Vanuit de te onderscheiden deelprojecten vindt ad hoc deelname aan het Regiegroepoverleg plaats.

De Regiegroep komt in beginsel maandelijks bijeen.

 

Projectgroepen
Het is in eerste aanleg van belang voor thema II en III projectgroepen te starten. In de opstartfase wordt uitgegaan van tweewekelijks overleg van de voortrekkers uit Strategie&Control resp. vakteam Financiën.Voortrekkers voor projectgroep II zijn vanuit Strategie&Control: H. Koenen, T. van Doorn. Voortrekkers voor projectgroep III zijn vanuit vakteam Financiën: J-W Eendebak, E. Verlaat, M. Bronmeijer. B. den Uijl vervult voor zover nodig voor de Regiegroep en deze projectgroepen een adviesrol (als nazorg van de ‘kwartiermakersrol’).

Tot het taakgebied van deze projectgroepen hoort ook de inhoudelijke afstemming op onderdelen met betrokken vakteams (waartoe in ieder geval GrondZaken).

Projectgroepen IV en V kunnen in het verlengde van het ‘draaiboek’ nader ingevuld worden.

De projectgroepen zullen voor het uitzoekwerk een fors beroep doen op mensen uit de financiële/controlsector als ook op onderdelen bij overige vakteams/sectoren. Als gevolg hiervan zal ook rekening gehouden moeten worden met extra personele voorzieningen om dit beslag op de reguliere personele capaciteit op te kunnen vangen.

 

Reguliere overleggen

Overleggen als het Coördinatieoverleg controllers met hoofd vakteam Financiën (CCF), en het meer operationele overleg controllers/consulenten worden als klankbordgroepen uitgenut.

 

Globaal is de projectorganisatie nu als volgt te schetsen:

 

 

B&W

 

 

 

 

 

Wethouder financiën

 

 

 

GMT

 

 

 

 

 

Coördinerend diensthoofd

 

 

 

Regiegroep

BCF

 

 

 

 

 

 

 

 

Procesmanager

 

 

 

 

 

 

I. Scan huidige fiscaliteit

 

 

II. Gevolgen financieel beleid

 

III. Gevolgen financieel beheer

 

 

 

 

IV. Kennisoverdracht naar organisatie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

V. Afstemming met derden

 

 

 

8. Financiële paragraaf

Het benodigd budget voor dit project wordt voorlopig geraamd op € 800.000:

 

                                                           In € *1.000.

Component

Bedrag

Procesmanagement

250

Communicatietraject

35

·         Brochure

·         Voorlichtingsbijeenkomsten

 

Vorming en Opleiding

50

Financieel administratieve ondersteuning

200

BTW-scan

45

Aanpassingen

120

·         Eagle

·         Financiële subsystemen

·         Administratieve organisatie

·         Stempels, formulieren, werkinstructies

 

Onvoorzien

100

Totaal

800

 

Het totaal benodigde bedrag ad € 800.000 kan gedekt worden door:

a.             Compensatie via  het gemeentefonds voor de invoering van het BTW-compensatiefonds ten bedrage van ca € 120.000;

b.             Te beschikken over het restantkrediet voor het Europroject van € 680.000.

 

 

Bert den Uijl,

Centrale Staf,

8 februari 2002.


[1] Er moet dan sprake zijn van een afzonderlijk rechtspersoon, die diensten levert aan de leden van het samenwerkingsverband waarbij opgetreden wordt als overheid of als BTW-vrijgestelde ondernemer en slechts teruggave gevorderd wordt van ieders aandeel in de kosten.