Indemniteit is een oud Nederlands
woord, dat veelal wordt gebruikt in de archiefwereld en genealogie. Indemniteit
zoals dat in de Gemeentewet wordt gebruikt heeft de betekenis van een
bekrachtiging achteraf van een handeling waartoe men niet gemachtigd was. Dit
is goed te vergelijken met de op rijksniveau geldende indemniteitswet, door
middel van deze wet worden alsnog uitgaven goedgekeurd waartegen de Algemene
rekenkamer bezwaar had gemaakt. De
gemeentewet geeft aan:
Artikel 198
1.
De
raad stelt de jaarrekening vast in het jaar volgend op het begrotingsjaar. De
jaarrekening betreft alle inkomsten en uitgaven van de gemeente.
2.
Indien
de raad tot het oordeel komt dat uitgaven die in de jaarrekening zijn opgenomen
niet rechtmatig zijn gedaan, wordt dit standpunt terstond ter kennis gebracht
van het college met vermelding van de gerezen bedenkingen.
3.
Het
college zendt de raad binnen twee maanden na ontvangst van het standpunt,
bedoeld in het tweede lid, een voorstel voor een indemniteitsbesluit,
vergezeld van een reactie op de bij de raad gerezen bedenkingen.
4.
Indien
het college een voorstel voor een indemniteitsbesluit heeft gedaan, stelt de raad de
jaarrekening niet vast dan nadat hij heeft besloten over het voorstel.
Artikel 199
Behoudens later in rechte gebleken onregelmatigheden, ontlast de vaststelling
van de jaarrekening de leden van het college ten aanzien van het daarin
verantwoorde financieel beheer.
Artikel 200
Het college zendt de vastgestelde
jaarrekening, vergezeld van de overige in artikel 197 bedoelde stukken binnen
twee weken na vaststelling, maar in ieder geval voor 15 juli van het jaar,
volgend op het begrotingsjaar, aan gedeputeerde staten. Het college voegt
daarbij, indien van toepassing, het besluit van de raad over een voorstel voor een
indemniteitsbesluit met de reactie, bedoeld in artikel
198, derde lid.
Indien de raad de jaarrekening dan
wel een indemniteitsbesluit niet of niet naar behoren vaststelt, zendt het
college de jaarrekening, vergezeld van de overige in artikel 197 bedoelde
stukken, respectievelijk het indemniteitsbesluit ter vaststelling aan gedeputeerde
staten.
Als de raad thans tot de conclusie
komt dat bepaalde uitgaven door het college niet rechtmatig zijn gedaan, kunnen
die uitgaven buiten de rekening gelaten worden (artikel 198, tweede lid,
Gemeentewet). Automatisch gevolg daarvan is dat de leden van het college voor
een evenredig deel tegenover de gemeente persoonlijk aansprakelijk worden,
tenzij blijkt dat zij niet hebben meegewerkt tot het doen van die uitgaven
(artikel 201 Gemeentewet).
Ik ben van mening dat deze persoonlijke
aansprakelijkheid moet worden afgeschaft. De raad moet natuurlijk politieke
gevolgen kunnen verbinden aan het doen van niet-rechtmatige uitgaven, maar het
persoonlijk aansprakelijk stellen van collegeleden gaat te ver. Ook bij het
Rijk komt een dergelijke bepaling overigens niet voor. Er is in dit opzicht
geen reden voor een onderscheid tussen de gemeentelijke en de rijksoverheid.
Het is echter wel mijn bedoeling dat
eventuele onrechtmatige uitgaven nadrukkelijk de aandacht krijgen in de raad.
Het voorstel bevat daarom ook bepalingen die tot doel hebben bij de gemeenten
een procedure in het leven te roepen die vergelijkbaar is met de
indemniteitsprocedure bij de rijksoverheid (artikel 56 van de
Comptabiliteitswet).
….
De nieuwe regeling
De notie dat instrumenten van
politieke verantwoordelijkheid voorrang hebben, staat ook in de nieuwe regeling
voorop. In uiterste instantie kan daarbij gedacht worden aan de mogelijkheid
een of meer wethouders ontslag te verlenen wegens het verlies van het
vertrouwen van de raad.
Voorafgaand aan de eventuele
toepassing van een dergelijke zware politieke sanctie behoort echter een
zorgvuldige, op inhoudelijke oordeelsvorming gerichte procedure te worden
doorlopen. Dat houdt in dat de raad, meer dan nu het geval is, in staat moet
worden gesteld zich een oordeel te vormen over de rechtmatigheid van de
betrokken uitgave.
Aangegeven is al dat om die reden de
taak van de accountant met betrekking
tot de controle op de rechtmatigheid van de gedane uitgaven wordt verscherpt, in
die zin dat het voortaan verplicht is het rechtmatigheidsaspect expliciet in de
accountantsverklaring is op te nemen. De raad is daardoor beter in staat de
rechtmatigheid van de in de rekening verantwoorde uitgaven te beoordelen.
Vervolgens moet de vraag worden
beantwoord op welke wijze procedurele gevolgen moeten worden verbonden inzake
niet-rechtmatig geachte uitgaven. Het is nuttig daarbij de procedure die bij de
rijksoverheid wordt gevolgd, in het oog te houden.
Bij de rijksoverheid is voor de
financiële verantwoording een goedkeurende verklaring vereist van de Algemene
Rekenkamer. Als de Algemene Rekenkamer na overleg met de betrokken minister
voor bepaalde verplichtingen, uitgaven of ontvangsten blijft bij de weigering
een dergelijke verklaring af te geven, dan wordt de goedkeurende verklaring
voor de rekening in zijn totaliteit alleen gegeven onder voorbehoud van het
vaststellen van een indemniteitswet.
Een voorstel daartoe moet door de
regering worden ingediend. Door die wet worden de desbetreffende uitgaven
alsnog gesanctioneerd door de wetgever. De desbetreffende uitgaven zullen dan
dus ook gewoon onderdeel uitmaken van de uiteindelijk vastgestelde rekening.
Voor de gemeenten is de volgende
procedure opgenomen.
1. Als de
raad na kennisneming van de rekening zoals die door het college van
burgemeester en wethouders wordt aangeboden, alsmede van het verslag van
bevindingen en de verklaring van de accountant, tot de conclusie komt dat een
of meer uitgaven niet rechtmatig zijn geschied, wordt het college daarvan
onverwijld op de hoogte gesteld, onder vermelding van de gerezen bezwaren.
2. Het
college bereidt vervolgens een indemniteitsbesluit voor. Door middel van een
dergelijk besluit worden de
onrechtmatige uitgaven alsnog gesanctioneerd, waarna de rekening alsnog kan
worden vastgesteld. Uiteraard zal het college bij die gelegenheid inhoudelijk
moeten reageren op de gerezen bezwaren.
3. De raad
kan dan besluiten in te stemmen met het door het college opgestelde ontwerp-indemniteitsbesluit.
Daarop stelt hij alsnog de rekening vast.
4. Als de
raad echter niet instemt met het ontwerpbesluit of dit besluit niet naar
behoren vaststelt, zendt het college het ontwerp ter vaststelling naar
gedeputeerde staten, zoals dat op grond van artikel 202 van de Gemeentewet
(artikel 200 in het voorstel) nu al gebeurt ten aanzien van de rekening. Onder
het niet naar behoren vaststellen van het indemniteitsbesluit en in relatie
hiermee van de rekening wordt in dit verband verstaan het zodanig vaststellen
dat bepaalde uitgaven die wel zijn
gedaan, buiten de rekening gehouden worden. Gedeputeerde staten kunnen er dan
voor zorgen, door het indemniteitsbesluit en de rekening wel naar behoren vast
te stellen, dat het college van burgemeester en wethouders alsnog wordt
gedéchargeerd.
Deze procedure is geen exacte kopie
van de procedure bij de rijksoverheid. Het belangrijkste verschil betreft de
positie van de rekenkamer. De functie van de lokale rekenkamer, die vooral
gericht moet zijn op de controle op doelmatigheid en doeltreffendheid, laat
niet toe dat zij de goedkeurende
verklaring afgeeft en bovendien kan verlangen dat de indemniteitsprocedure
wordt gevolgd ten aanzien van een bepaalde uitgave. Op zich is het denkbaar dat
deze rol bij de gemeente wordt vervuld door de accountant. Deze geeft namelijk
door middel van zijn verklaring over de jaarrekening al een expliciet oordeel
over de rechtmatigheid van het gevoerde beheer. De gemeentelijke accountant
heeft, zoals eerder al gesteld, daarmee een meer onafhankelijke positie dan de
departementale accountants bij de rijksoverheid. Toch is van deze figuur
afgezien. De accountant is geen orgaan van de gemeente en het zou daarom niet
zuiver zijn hem dan wel een zo sterke formele en ook politieke positie te geven
in het gemeentelijke besluitvormingsproces. Het oordeel over de rechtmatigheid
van gedane uitgaven dient daarom bij de raad te berusten, zij het dat de accountantsverklaring daarbij onmisbaar is. Het is daarmee ook de raad
die, door aan te geven dat bepaalde uitgaven onrechtmatig zijn gedaan, de indemniteitsprocedure in gang zet (art.
198, tweede lid).
De voorgestelde procedure rond een
indemniteitsbesluit moet normaal gesproken nog voor half juli kunnen zijn
afgerond. Niettemin kan de situatie zich voordoen dat de raad niet in staat is de rekening op een zodanig
tijdstip vast te stellen dat zij overeenkomstig artikel 200 voor 15 juli aan
gedeputeerde staten kan worden gezonden. Dit kan voor gedeputeerde staten in
hun rol van toezichthouder aanleiding zijn de begroting voor het eerstvolgende
jaar onder preventief toezicht te stellen.
De voorgestelde
indemniteitsprocedure betekent een belangrijke versterking van het proces van
het afleggen van verantwoording door het college aan de raad. Als gevolg van de openbaarheid van de gehele
procedure is deze gang van zaken natuurlijk ook een belangrijk aspect van het
afleggen van rekenschap van de gemeentelijke bestuursorganen aan de burger.
De
minister van BZK.