1.
Inleiding.
1.1.
Onder
het rechtsbeschermingsbedrijf wordt in Delft verstaan de Commissie voor de
beroep- en bezwaarschriften (CBB) en de Gemeentelijke Ombudscommissie (GOC). De
CBB -bestaande uit de kamers I (bouwen, wonen en verkeer), IIa en IIb (werk,
inkomen en zorg), III (restkamer) en IV (rechtspositie) [1]
- houdt zich bezig met het uitbrengen van advies aan het betreffende
bestuursorgaan inzake ingediende bezwaarschriften. Het bestuursorgaan neemt,
mede gelet op dit advies, een heroverwegingsbesluit. De GOC brengt n.a.v. een
klacht over vermeend onbehoorlijk handelen van ambtenaren of een bestuursorgaan
een eindrapport uit. Dit rapport heeft geen rechtsgevolg. Beide commissies
beleggen zonodig een hoorzitting. Deze notitie heeft betrekking op de CBB, in
het bijzonder het werkaanbod en de personele bezetting. Anders gezegd; wat kan,
gelet op de huidige personele bezetting (secretarissen en administratieve
ondersteuning), redelijkerwijs aan productie gerealiseerd worden in verhouding
tot het aanbod aan zaken. En als het aantal zaken de beschikbare capaciteit
overschrijdt, welke oplossingen laten zich dan noemen. Aanleiding voor deze
notitie vormen mede signalen die vanuit de CBB via de voorzitters en de
coördinator rechtsbeschermingsbedrijf zijn vernomen, maar ook van verontruste
burgers. Daarnaast is het een bekend feit dat de termijnen van afhandeling
zoals genoemd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - hoewel termijnen van
orde - veelal niet gehaald worden. Ook vanuit die invalshoek is een nader
bezien van de situatie geboden. Het nader bezien zal moeten plaatsvinden met
het besef dat de Awb nu eenmaal wettelijke kaders geeft waarbinnen
bezwaarschriften, zowel inhoudelijk als in tijd gezien, op adequate wijze
afgehandeld moeten worden. Bestuurlijk heeft dat ook te maken met externe
oriëntatie. De bezwaarschriftenfase dient verder eveneens aangemerkt te worden
als verlengde besluitvorming. Er vindt immers heroverweging plaats van een
eerder genomen besluit. Ook vanuit die optiek moet er sprake zijn van kwaliteit
en is er een belang voor het gemeentebestuur.
1.2.
Wie
enigszins bekend is met de praktijk van het rechtsbeschermingsbedrijf, of dat
nu in Delft is of elders, weet dat het aantal
bezwaarschriften dat jaarlijks ingediend wordt sterk kan fluctueren.
Daarnaast is het, zeker bij de lokale overheid, nog geen bestendig gebruik om
bijvoorbeeld bij nieuw beleid of een bouwproject waarbij vele derden-belanghebbenden
betrokken zijn of in geval van ingrijpende maatregelen, tevoren, voorzover
mogelijk, globaal aan te geven wat de lasten voor het
rechtsbebeschermingsbedrijf zijn in de vorm van aantal, vermoedelijk en bij
benadering, te verwachten bezwaarschriften, en dit te vertalen in extra
benodigde capaciteit en budget. Recente voorbeelden zijn o.a. de gevolgen van
de Wet Boeten, de besluitvorming rond het dossier parkeren en autoluw maken
binnenstad, het functiewaarderingstraject tengevolge van NEON en de nieuwbouw
van Sranti. Fluctuerende werkvoorraden zijn niet strikt voorbehouden aan het
rechtsbeschermingsbedrijf bij gemeenten. Wie jaarverslagen leest van
bijvoorbeeld rechtbanken komt jaarlijks hetzelfde beeld tegen. Werkvoorraad
veelal als positieve verwoording van achterstand.
Het
rechtsbeschermingsbedrijf, zoals dat in Delft bestaat, heeft geen relatie met
de onlangs vastgestelde krimp- en groeiregeling. Immers, het
rechtsbeschermingsbedrijf heeft geen relatie met uitbreiding of inkrimping van
de gemeentelijke organisatie. Er zijn andere, autonomen cost-drivers. Genoemd
kunnen worden het meer verlenen van bouwvergunningen, ingrijpende
beleidsbeslissingen en een steeds mondiger burger. Daar komt bij dat het
gemeentebestuur verplicht is bij elke voor Awb bezwaar vatbare beslissing, aan
te geven dat een belanghebbende daartegen een bezwaarschrift kan indienen. Aan
dat indienen zijn voor betrokkene geen kosten verbonden in de vorm van
bijvoorbeeld leges of griffierechten. Dat is niet toegestaan.
1.3.
In
deze notitie zal de huidige situatie bij de CBB nader worden geanalyseerd.
IJkpunten zijn daarbij o.a. de ‘facts en figures’ zoals te lezen in het meest
recente jaarverslag van de CBB over 2001 (inclusief overzichten voorgaande
jaren) [2],
het huidige aantal beschikbare fte’s binnen het vakteam JZ voor het
rechtsbeschermingsbedrijf onderdeel CBB en enkele kengetallen van andere
gemeenten (benschmarking). Aan het slot zullen voorstellen geformuleerd worden
op het punt van benodigde personele bezetting, financiële middelen en verder
van belang zijnde zaken.
2.
Cijfers.
2.1.
Voor
het secretariaat van de CBB is beschikbaar 5,4 fte (194,4 uur [3]).
De volgende onderver-
deling
in functies laat zich daarbij benoemen: [4]
a.
coördinator rechtsbeschermingsbedrijf (0,2 fte; 7,2 uur);
b.
administratieve ondersteuning (0,7 fte; 24 uur);
c.
secretarissen (4,5 fte; 162 uur).
In
totaal werken 10 personen voor de CBB, waaronder de meerderheid in deeltijd. De
diverse functies kunnen als volgt, beknopt, nader omschreven worden.
ad
a.
De
coördinator coördineert de planning en de verdeling van de werkzaamheden van de
secretarissen, belegt de periodieke secretarisoverleggen, onderhoudt de
contacten met de voorzitter(s), het hoofd van het vakteam en zonodig de
portefeuillehouder, verzorgt aanpassing van de verordening CBB en regelt de
werving en benoeming van leden en plaatsvervangend leden van de commissie en de
secretarissen. Bovendien ziet betrokkene toe op de totstandkoming van het
concept-jaarverslag en biedt dit aan de voorzitter aan ter beoordeling en
vaststelling, na bespreking in de CBB.
ad
b.
De
administratieve ondersteuning verzorgt inboeking, voortgangsbewaking,
correspondentie zowel in- als extern, is behulpzaam bij het samenstellen van
dossiers, houdt zich bezig met kopieerwerkzaamheden en redigeert in concept
onderdelen van teksten. De administratieve ondersteuning is werkzaam voor met
name kamer II. De administratieve ondersteuning van de andere kamers wordt
merendeels verzorgd door de secretarissen zelf.
ad
c.
De
secretarissen van de kamers I, III en IV verzorgen op de in het
rechtsbeschermingsbedrijf gebruikelijke wijze de afhandeling van binnengekomen
bezwaarschriften. Zij maken zonodig een notitie die ingaat op het juridisch
kader. Verder beleggen zij hoorzittingen mede in overleg met de betreffende
voorzitter, vragen om verweer, stellen procesdossiers samen, zijn aanwezig bij
de hoorzittingen van de betreffende kamer, maken een verslag van de
hoorzitting, maken aantekeningen van het (besloten) overleg in raadkamer,
vragen eventueel nog nadere stukken op, redigeren het concept-advies, verwerken
daarin de opmerkingen van de voorzitter en dragen zorg voor de verzending van
het eindadvies aan reclamanten, verweerder en mogelijke derde-belanghebbenden.
De secretarissen nemen deel aan het periodieke secretarissenoverleg en aan het
enkele malen per jaar plaatsvindende voorzittersoverleg.Tenslotte leveren zij
de bouwstenen aan (kwantitatief en kwalitatief) voor het op te stellen
jaarverslag. Vanzelfsprekend staan zij telefonisch reclamanten te woord die
inlichtingen over een bepaalde zaak wensen.
De
secretarissen van kamer II verrichten, binnen de voor de
secretariaatswerkzaamheden beschikbare uren, vanuit een in Delft historisch
gegroeide situatie [5] nog extra
werkzaamheden. Voorafgaand aan een hoorzitting wordt een (uitvoerige) notitie
geschreven t.b.v. de leden van de kamer. Feiten, juridische vraagstelling, jurisprudentie, literatuur en
gemeentelijk beleid, worden daarin op systematische wijze verwoord. Verweer
vanuit het betreffende cluster blijft dikwijls om die reden achterwege -
evenals het aanwezig zijn tijdens
de
hoorzitting - of kan tot een minimum beperkt blijven. Ook worden in de genoemde
categorie zaken wel concept-heroverwegingsbesluiten bij het advies van de CBB
bijgesloten. Dit opnieuw vanuit een situatie zoals in het verleden, d.w.z.
voordat NEON per 1 maart 2000 gestalte kreeg, ontstaan bij DMZ [6]
oud. Het werd per genoemde datum - hoewel theoretisch wellicht niet helemaal zuiver - om praktische redenen
onwenselijk geacht de feitelijk in één persoon verenigde dubbele hoedanigheid
als hiervoor beschreven uit elkaar te halen.
2.2.
Zoals
uit het jaarverslag blijkt [7]
fluctueert het aantal bezwaarschriften dat jaarlijks wordt ingediend. Zo kende
1994 een aantal van 497 bezwaarschriften en 1999 maar liefst 944. Ook 2001
kende een relatief hoog aantal bezwaarschriften ten opzichte van het daaraan
voorafgaande jaar (589) te weten 711.
Niet alle ingediende bezwaarschriften leiden overigens tot een advies. Kijkend
naar de afgelopen 5 jaar [8]
zijn de cijfers van het aantal uitgebrachte adviezen achtereenvolgens:
1997
342
1998
488
1999
540
2000 317
2001 300.
Tussen
1 januari 2001 en 31 december 2001 zijn in totaal 524 bezwaarschriften
afgehandeld; 300 door middel van een advies en 224 doordat het bezwaarschrift
is ingetrokken of het primaire besluit (ambtshalve) is herzien. De werkvoorraad
per 31 december 2001 voor het totaal van de CBB bedraagt 594 zaken. De
werkvoorraad is het grootst bij kamer II te weten 374 bezwaarschriften. Daarna
volgt kamer I met 132. Het meer gedetailleerde beeld laat zich als volgt
weergeven:
KI KII KIII KIV Totaal
Werkvoorraad
per 1 januari 2002 84 290 25 8
407
Bij:
nieuw ingekomen in 2001 195 414 53 49
711
Af: uitgebrachte adviezen in 2001 102 168 10 20
300
Af: ingetrokken/afgehandeld zonder advies 45 162 6 11 224
Werkvoorraad
per 31 december 2001 132 374 62
26 594.
3.
Opzet analyse.
3.1.
De
werkvoorraad per ultimo 2001 blijkt aanzienlijk. De eerste vraag die daarbij
rijst is of de huidige personele bezetting van de CBB voldoende is, in
kwantitatief maar ook in kwalitatief opzicht, om een op jaarbasis redelijk te
achten aantal adviezen uit te brengen. De tweede vraag is, indien vastgesteld
moet worden dat een op jaarbasis redelijk te achten aantal adviezen wordt
uitgebracht, hoe om te gaan met de afhandeling van bezwaarschriften die dit
aantal te boven gaan. Kortom: de piekbelasting. Niet wordt in deze
notitie ingegaan op de achterliggende oorzaken van aantallen bezwaarschriften
of toename daarvan en wat daaraan beleidsmatig te doen is of niet. Dat is een
vraag die separaat in het beleidsadvies bij het jaarverslag beantwoord zal moeten
worden.
In
de nu voorliggende notitie wordt noodzakelijkerwijs uitgegaan van empirische,
cijfermatige gegevens, zoals thans beschikbaar op basis van het jaarverslag CBB
over 2001. Er ligt een bepaalde (niet geringe) hoeveelheid bezwaarschriften en
die moeten afgehandeld worden binnen een redelijke termijn. Dat is in het
belang van de burgers en de bedrijven van Delft en dient een integrerend
bestanddeel te vormen van de externe oriëntatie van de gemeente.
Een
gemeente die in een rechtsstaat opereert. Het rechtsbeschermingsbedrijf moet daarbij adequaat functioneren. Dat wil
onder andere zeggen dat de indiener van een bezwaarschrift in beginsel binnen
de in de Awb genoemde termijnen (zoals eerder opgemerkt, termijnen van orde),
een antwoord van het gemeentebestuur dient te ontvangen op een ingediend
bezwaarschrift, maar in ieder geval binnen een redelijke termijn. Er moet
duidelijkheid komen over de juridische positie van een burger of een bedrijf.
Dat is voor het gemeentebestuur, naast een evidente wettelijke, opgave een
maatgevend belang en mag geen sluitpost vormen in keuzes en prioriteitstelling.
Zoals eerder opgemerkt heeft de bezwaarschriftenfase tevens in zich het element
van verlengde besluitvorming. Ook vanuit die optiek moet er sprake zijn van kwaliteit.
Een kwaliteit die ‘rechter-proof’ dient te zijn. Anders bestaat er ook voor het
gemeentebestuur een ongewenst politiek-bestuurlijk afbreukrisico.
3.2.
Het
antwoord op de eerste vraag is niet in absolute zin te geven. Wat is immers een
op jaarbasis redelijk aantal uit te brengen adviezen ? Vele variabelen spelen
daarbij een rol. Enkele voorbeelden.
Van betekenis is allereerst en vanzelfsprekend de inhoud van een
bezwaarschrift. Is dit uitvoerig of zeer beknopt. Is het bezwaarschrift
juridisch ingewikkeld of relatief eenvoudig. Zijn er derde-belanghebbenden bij
de zaak betrokken. Gaat het om, wat genoemd zouden kunnen worden, veelvuldig voorkomende, identieke en
in zekere zin routinematige zaken of is er sprake van maatwerk. Dient in het
laatste geval veel jurisprudentie of literatuur bestudeerd te worden. Is het te
schrijven advies uitvoerig en ingewikkeld of, opnieuw, relatief eenvoudig en
kort. Moet er een hoorzitting belegd worden of kan het bezwaarschrift buiten
zitting worden afgedaan. Maar ook de volgende aspecten spelen een rol. Is de
betreffende secretaris ervaren of beginnend en wat is het werktempo van een
secretaris. Kan de betrokken secretaris zich uitsluitend bezighouden met de
zitting en het uit te brengen advies of moeten er op een enkele onderdeel ook
administratief logistieke werkzaamheden verricht worden. Wordt er op juiste
manier gebruik gemaakt van workflowmanagement processen en wordt er, wat te
redigeren adviezen betreft gebruik gemaakt
van mogelijke algemene en standaardtekstblokken. Dit alles is niet nieuw.
Wat
gedaan kan worden om toch tot beantwoording van de gestelde vraag te komen is
te kijken naar het rechtsbeschermingsbedrijf bij een aantal andere gemeenten,
kenbaar uit hun jaarverslagen, en te bezien wat daar de kengetallen zijn. Een
dergelijke vergelijking (benchmarking) dient overigens met de nodige
behoedzaamheid verricht te worden. Immers, de afhandeling van bezwaarschriften
kent een aantal onderdelen die in Delft door de bank genomen niet anders zullen
zijn dan in andere gemeenten, maar er kunnen ook verschillen zijn in
bijvoorbeeld welk accent er ligt op de secretarissen zelf en de omvang van de
administratieve ondersteuning. Indicaties ter vergelijking kunnen er in ieder
geval aan ontleend worden. Verder kan gekeken worden naar mogelijk bestaande
onderoeksresul-taten van landelijke bureau’s.
3.3.
Ten
behoeve van de totstandkoming van deze notitie is een vergelijking gemaakt met
de gemeenten Leiden, Zoetermeer, Heerlen en Breda. Tevens is gebruik gemaakt
van enkele cijfers van de gemeente Den Haag. Tenslotte heeft de gemeente Delft
(Bestuursdienst en DMZ) in 1998 een onderzoek laten verrichten door KPMG (aan
de hand van benchmarking) m.b.t. de vraag welke norm gehanteerd zou kunnen
worden voor het aantal op jaarbasis per secretaris redelijkerwijs af te
handelen bezwaarschriften op het werkterrein van kamer II. Bij de benchmark die
hiervoor genoemd werd (Leiden, Zoetermeer, Heerlen, Breda en Den Haag) is
materieel eenzelfde insteek gekozen als door KPMG gehanteerd enkele jaren
geleden: wat kan er, bij nagenoeg gelijkluidende soorten bezwaarschriften en
handelingsmomenten, per 1 fte aan jaarproductie geleverd worden.
4.
Resultaten analyse.
4.1.
Kamer II.
4.1.1.
Nu
er voor kamer II een onderzoeksresultaat ligt in de vorm van het KPMG rapport
uit 1998 en de werkvoorraad voor die kamer eind 2001 het grootst was, zal
allereerst op de situatie bij deze kamer ingegaan worden. [9]
Formatie.
Secretarissen : 3,12 fte
(112,5 uur); [10]
Administratieve
ondersteuning : 0,44 fte (16 uur).
2000 :
404
2001 :
414
gemiddeld
over 2000 t/m 2001 :
409
2000 :
443
2001 :
330
gemiddeld
over 2000 t/m 2001 : 386.
KPMG
heeft een tiental gemeenten bekeken. Een norm van 125 af te handelen
bezwaarschriften per 1 fte (inclusief administratieve ondersteuning) op
jaarbasis wordt redelijk genoemd, waarbij er een relatie is met o.a.
organisatorische opzet, werkwijze en kwaliteitseisen.
Voor
kamer II blijkt beschikbaar (inclusief administratieve ondersteuning) 3,56 fte.
Uitgaande van de door KPMG gehanteerde norm zou dit betekenen dat op jaarbasis
3,56 x 125 bezwaarschriften behandeld zouden moeten kunnen worden ofwel een
aantal van 445. Kijkend naar de trend over 2002 moet vastgesteld worden dat er
behoorlijk wat meer bezwaarschriften zijn binnengekomen dan in 2001.
Aanwijsbare oorzaken waren de uitvoering van o.m. de THOWEE-verordening en de
uitvoering van de regeling om bijstand te verlenen voor computers. Het gaat om
ruim 100 bezwaarschriften meer dan het jaar daarvoor.
Conclusie:
Het
voorgaande heeft tot gevolg dat, gemiddeld per jaar zo’n 410 bezwaarschriften
afgehandeld kunnen worden en dat er, wanneer de drie vorig jaar, wegens
ontstane vacatures, aangetrokken nieuwe medewerkers voldoende zijn ingewerkt,
alsmede de werkprocessen zo optimaal mogelijk georganiseerd worden, nog enige
rek aanwezig is om te komen tot een aantal van 445 overeenkomstig de door KPNG
gehanteerde norm. Bij deze aantallen is structurele uitbreiding van de
secretariële en administratieve ondersteuning van kamer II op dit moment
derhalve nog niet aan de orde. Aanwijsbare incidentele piekbelasting, zoals
waarvan inmiddels sprake in 2002) zal opgelost moeten worden met inachtneming
van de in Delft vastgestelde financiële en bedrijfseconomische
uitgangspunten. Waar onverhoopt nodig
zal op het punt van extra administratieve ondersteuning vooralsnog, uit een
oogpunt van kostenbeheersing, gebruik gemaakt worden van een stagiaire, die,
zie hierna, ook voor andere kamers inzetbaar kan zijn. Mocht de gekozen
oplossing van een stagiaire onvoldoende waarborg bieden op het punt van continuïteit en kwaliteit dan zal een meer
structurele oplossing overwogen moeten worden, met inachtneming van de eerder
genoemde uitgangspunten. Vanzelfsprekend mag het kostenbeheersingsaspect niet
doorslaggevend zijn voor het kiezen voor de figuur van een stagiaire. Ook voor
betrokkene moet er voldoende leereffect uitgaan van de werkzaamheden. Dat is
het geval.
4.1.2.
[1] Bezwaarschriften op het gebied van belastingen worden in de lijn afgedaan. Dit vanwege de enorme
aantallen (vele duizenden op jaarbasis).
[2] Het jaarverslag is bijgevoegd.
[3] Alle genoemde uren zijn op weekbasis.
[4] Er is sprake van een gering afrondingsverschil in het totaal van 1,2 uur.
[5] Een situatie die overigens ook wel in andere gemeenten voorkomt.
[6] DMZ: Dienst Maatschappelijke Zorg.
[7] Zie p. 22.
[8] Zie p. 22.
[9] Uitgangspunt is de situatie vanaf 2000. De start van het NEON-model.
[10] De cijfers zijn opnieuw op weekbasis.
[11] Wegwerken Achterstand Terugvorderingen
[12] Waarvan 27 met behulp van secretarissen van andere kamers. In een enkel geval was er sprake
van identieke bezwaren en er waren in 2001 meer intrekkingen. In 2000 werd er bovendien vijf keer
minder vergaderd.
[13] Kamerstukken I, 1988-1989, 20 565, nr. 140a. p. 83-89.
[14] Bedoeld zijn hier beroepsprocedures bij de rechter. Daar is sprake van wettelijk geregeld, ver-
schuldigd, griffierecht.
[15] Een belangrijk gegeven is vooral de eigen zwakke plekken te kennen.
[16] Vgl. het gestelde onder 3.1.
[17] Zie onderzoek Adviesbureau Berenschot (Staatscourant 10.09.02 p.1)