|
Paragraaf |
Pagina |
|
|
§ 1 |
Probleemstelling |
1 |
|
§
2 |
Oplossingen andere
gemeenten |
1 |
|
§
3 |
Te kiezen oplossing |
2 |
|
§
4 |
Juridische toets |
4 |
|
§
5 |
Bestuurlijk klimaat |
6 |
|
§
6 |
Conclusie en vervolg |
7 |
|
|
|
|
Het
college heeft naar aanleiding van de parlementaire enquête inzake de bouwfraude
de organisatie de opdracht gegeven na te gaan op welke wijze kredietbedragen
vertrouwelijk kunnen blijven.
In
de enquête over de bouwfraude wordt gewag gemaakt van (voor)kennis bij degenen,
die inschrijven op een overheidsaanbesteding, op basis waarvan prijsafspraken
gemaakt (kunnen) worden. Kennis kan men ontlenen ofwel aan documenten, zoals
bij Delft de begroting, de Zomernota, en concrete kredietvoorstellen aan de
raad ofwel aan persoonlijke contacten met ambtenaren. Dit laatste raakt het
integriteitsbeleid en de wijze waarop het integer handelen geborgd wordt onder
meer door maatregelen op het vlak van de administratieve organisatie (dit wordt
in deze notitie niet verder besproken).
Omdat
de genoemde stukken openbaar zijn, is de kans aanwezig dat deze informatie
bekend wordt bij de marktpartijen die offerte moeten uitbrengen om een bepaalde
opdracht te verkrijgen. Dit kan prijsopdrijvend werken of kan leiden tot
prijsafspraken
Onderwerp
van deze notitie is het verkennen van mogelijkheden om financiële
bedrijfsinformatie in openbare gemeentelijke documenten te ‘beschermen’.
Vooruitlopend op het rapport naar aanleiding van de bouwfraude enquête, heeft
een werkgroep het probleem verkend, gebrainstormd over de mogelijke oplossingen
en bij verschillende gemeenten geïnformeerd naar de wijze waarop zij deze
kredieten ‘geheim’ houden. Vervolgens is een kleine werkgroep samengesteld die
de notitie heeft voorbereid.
In de notitie wordt in eerste aanleg gesproken over werken en kredieten.
De beschreven huidige en voorgestelde nieuwe werkwijze beperkt zich echter niet
tot (kapitaals)werken, maar geldt ook voor leveringen en diensten. En heeft
daardoor niet alleen betrekking op de kapitaaldienst met investeringen ten
laste van kredieten en reserves, maar heeft ook betrekking op budgetten in de
gewone dienst.
§ 2. Oplossingen bij andere
gemeenten
Bij
de eerste oriëntatie op het vraagstuk is contact gezocht met een groot aantal
gemeenten. Het probleem wordt lang niet door al die gemeenten onderkend. De
werkwijzen om kredietbedragen vertrouwelijk te houden variëren van helemaal
geen maatregelen nemen tot de onderstaande werkwijzen:
1.
Projecten worden geclusterd en er wordt gewerkt met verzamelposten.
2.
Indien krediet gevraagd wordt voor een project waarvoor geen
(verzamel)post bestaat, wordt het kredietbedrag opgenomen in een vertrouwelijke
side-letter.
3.
De kredietaanvraag wordt in delen gedaan, eerst een
voorbereidingskrediet en later na de aanbesteding een uitvoeringskrediet. Het definitieve
krediet wordt dus pas na de aanbesteding aangevraagd en vastgesteld.
4.
Bedragen worden pas achteraf openbaar gemaakt.
5.
Werken met totaalbedragen (bestaande uit meerdere componenten) voor een
project. Deze bedragen worden dan wel openbaar gemaakt.
§ 3. Te kiezen oplossing
De
concrete vraag van het college is of er maatregelen denkbaar zijn op het vlak
van de openbare financiële informatievoorziening.
Geïnteresseerde
derden kunnen voorkennis ontlenen aan de volgende openbare documenten:
A.
Zomernota.
Geeft concreet het programma voor uitbreidingsinvesteringen (categorie 1,
bestaand en nieuw) aan. Soms als individueel object, soms (in 1 bedrag) voor
een reeks van objecten/activiteiten, soms als bijdrage van een groter geheel,
waar ook anderen in participeren. Feitelijk geven alleen de geraamde
investeringen voor de individuele objecten rechtstreekse ‘voorkennis’ aan
geïnteresseerde aannemers/ontwikkelaars etc.
B.
De gemeentebegroting.
In de bijlagen van de gemeentebegroting is het totale investeringsplan
(categorieën 1 t/m 3) concreet opgenomen.
Op begrotingsbasis wordt er al veel geclusterd, een goed voorbeeld daarvan zijn
de jaarlijkse kredieten voor kademuren, riolering, asfalteren, bestraten,
vernieuwen bruggen. Dit zijn raamkredieten, waar jaarlijks een programma op
gemaakt wordt en vervolgens deels aanbesteed wordt. In de zin van ‘voorkennis’
is dit niet interessant. Dit geldt ook voor de in de begroting opgenomen staat
van reserves en voorzieningen, ten laste waarvan investeringen gepleegd worden.
Er zou echter wel van concrete ‘voorinformatie’ sprake zijn, als het programma
in zijn geheel aanbesteed zou worden (wat volgens de aanbestedingsrichtlijnen
eigenlijk ook de te volgen werkwijze is).
Alleen de op begrotingsniveau (zowel op de kapitaaldienst als de gewone dienst)
opgenomen individuele objecten
met bijbehorende financiële informatie (kredieten/reserves/budgetten)
geven op dit moment concrete ‘voorkennis’ aan geïnteresseerde derden.
C.
Meerjarenplan Grondbedrijf/MISV.
In deze documenten is in de regel geen sprake van een 1 op 1 relatie tussen
werk en aanbestedingsbedrag
D.
En tot slot de beleidsnota’s/kredietvoorstellen.
Het komt in de praktijk geregeld voor dat er een (investerings-)voorstel gedaan
wordt met een directe relatie van het werk en het gecalculeerde bedrag.
Deze situatie wordt in de praktijk beperkt omdat vaak al met clustering van
objecten gewerkt wordt en/of voor de specifieke aanbesteding geen afzonderlijk
krediet gevoteerd wordt (geldt bijv. voor onderhoud wegen, straten, pleinen).
Inmiddels heeft het college in de afgelopen maanden bij een aantal
kredietvoorstellen de nadere onderbouwing van de kostenraming als geheime
bijlage (een side-letter) aan de commissie/raad ter beschikking gesteld.
§ 3.2 Ontwikkeling programmabegroting
Invoering
van het duaal stelsel heeft gevolgen voor het besluitvormingsproces.
De
raad is kaderstellend voor het (nieuwe) beleid, heeft het budgetrecht, het
college bestuurt, en de raad controleert.
Het
budgetrecht krijgt met de ontwikkeling van de programmabegroting voor de raad
een meer globale betekenis. Qua reikwijdte/diepgang is de programmabegroting
redelijk te vergelijken met de Zomernota. Naar de huidige opzet zal sprake zijn
van circa13 programma’s. De raad autoriseert
op de totaal budgetten voor de verschillende programma’s (met mogelijk
daarbinnen nog een aantal specifieke budgetten voor benoemde prioriteiten).
Zodra zich daar wijzigingen in voordoen leidt dit tot begrotingswijzigingen
voor de raad en de provincie (gedeputeerde staten). Dit zal zich nog verder
moeten uitkristalliseren in de –eerste- programmabegroting voor 2004. Wel lijkt
het een logisch gevolg dat de raad zich v.w.b. de financiën meer op de
hoofdlijnen bezig houdt, en er zich ook minder begrotingswijzigingen (waaronder
die voor kredietvoorstellen) in een jaar zullen voordoen.
En
als dat gecombineerd wordt met een positieverschuiving voor de raad om
vooral/meer beleidsinhoudelijk kaderstellend te zijn kunnen de onderwerpen van
bovengenoemde kredietvoorstellen in de regel al in een eerdere fase (als
onderdeel van een groter geheel) in een door de raad vast te stellen
uitwerkingsrichting benoemd worden. De verdere concrete uitwerking incl.
aanbesteding zou dan de bevoegdheid van het college kunnen zijn.
Gelet
de huidige praktijk en de te verwachten ontwikkeling m.b.t. de
programmabegroting van de raad zou de volgende werkwijze toegepast kunnen
worden:
In de
Zomernota/programmabegroting worden de investeringen systematisch zodanig per
programma gegroepeerd, dat er geen 1 op 1 relatie te leggen is naar latere
aanbestedingen (bijvoorbeeld door afzonderlijke objecten wel te benoemen, maar
te volstaan met enkele bedragen per programma). De eerste jaarschijf van het
investeringsplan categorie 1 wordt bij vaststelling van de programmabegroting
geautoriseerd.
Bij vaststelling
van de gemeentebegroting/productbegroting wordt de eerste jaarschijf van het
investeringsplan categorieën 2/3 in kredieten geautoriseerd. Ook hier wordt
uitgegaan van groepsgewijze bundeling van objecten.
In documenten als
de meerjarenramingen MRSV/MISV worden de bedragen eveneens geclusterd
overeenkomstig de werkwijze bij de programmabegroting.
Daarnaast kan sprake zijn van separate investeringsvoorstellen. Bij
raadsvoorstellen voor investeringen en bij bestedingsplannen kunnen de
gedetailleerde investeringsbedragen “onder geheimhouding” ter inzage gelegd
worden. Alleen het hoofdkrediet wordt in het raadsvoorstel genoemd.
Als
deze werkwijze zo gevolgd wordt kan het college binnen deze kaderstelling van
de raad de uitvoering/aanbesteding ter hand nemen. Dat kan in de praktijk
bijvoorbeeld ook leiden tot aanvullende uitwerkingsvoorstellen als Programma’s
van Eisen en financiële onderbouwingen. Deze kunnen dan in beginsel bij het
college blijven berusten. Het college bericht wel voor zover aangewezen aan de
commissie over opzet/voortgang/risico’s en resultaten. De financiële informatie
kan dan op hoofdlijnen verstrekt worden. En daarnaast worden uiteraard
reguliere documenten als de (tussentijdse) Beheersrapportage benut om daarover
te rapporteren.
NB
1:
Een
dergelijke wijze als bovenstaand vergt tenminste:
v
sturing/regie controlsector op de informatievoorziening aan de raad
v
systematische communicatie over beschikbaar geld voor specifieke
aanbestedingen overeenkomstig de nu meer globale financiële opzet van openbare
documenten
v
overeenstemming met budgethouders voor het groeperen van budgetten
NB
2:
Aanbestedingen
kunnen zich ook voordoen binnen de ‘gewone dienst’. Ook hiervoor geldt dat
autorisatie (van budgetten) via de programmabegroting plaatsvindt. De
aanbesteding behoort vervolgens tot de besturende taak van het college. De
financiële informatievoorziening aan commissie en raad kan op hoofdlijnen
ingericht zijn.
§ 4. Juridische aspecten.
De
vraag welke mogelijkheden er zijn om frauduleuze praktijken te weren, heeft ook
juridisch Nederland de afgelopen periode bezig gehouden.
In
een brief aan haar leden heeft de VNG verschillende instrumenten op een rij
gezet. Veelal zijn die instrumenten te vinden in het aanbestedingsproces en
wordt ook de Wet-BIBOB [1]
genoemd. Verder doet de VNG aanbevelingen hoe landelijke modelregelingen
aangepast zouden moeten worden.
Als
Kamerstuk verscheen verder in het kader van de Enquête bouwnijverheid een
rapport over juridische aspecten van aanbesteding, mededinging en contractering
in de bouwnijverheid. Voor dit stuk geldt min of meer hetzelfde als voor de VNG
ledenbrief.
Wat
opvalt, na lezing van de betreffende stukken, is dat er niet ingegaan wordt op
de juridische mogelijkheden die een gemeente zou hebben om bijvoorbeeld middels
een bepaalde begrotingstechniek, iets te doen aan het weren van praktijken als
genoemd. Een complementaire oplossing als het ware.
Dat
mag enerzijds enige verbazing wekken, anderzijds is hier vanzelfsprekend wel
het budgetrecht van de raad aan de orde. In het Nota van toelichting bij het
Besluit van 17 januari 2003 (Besluit begroting en verantwoording provincies en
gemeenten/Stb. 2003, 27), welk besluit gebaseerd is op art. 186 Gemeentewet,
wordt over dit budgetrecht en de functie van de begroting het volgende
opgemerkt:
p. 19
Dit besluit beoogt zodanige eisen aan de genoemde
documenten [2] te stellen
dat gewaarborgd is dat de door diverse partijen benodigde informatie wordt
geleverd. In de eerste plaats is dat de informatiebehoefte van provinciale
staten respectievelijk de raad. De waarborging van de informatiebehoefte van
deze organen staat bij dit besluit voorop, omdat het budgetrecht een van de
belangrijkste rechten van provinciale staten respectievelijk de raad is. In de
tweede plaats hebben burgers en maatschappelijke organisaties recht op
informatie. In principe moet de informatie voor provinciale staten en de raad
ook in die behoefte kunnen voorzien. Voorts hebben gedeputeerde staten en het
college informatiebehoeften met het oog op hun taak de provincie of gemeente te
besturen. Tenslotte, hebben diverse derden informatiebehoeften:
toezichthouders, voor het beoordelen van de sluitendheid van de begroting en de
rekening; het rijk voor de evaluatie van het provincie- en gemeentefonds en de
financiële verhouding in een breder perspectief en het CBS, vanwege de behoefte
aan informatievoorziening op macro-economisch niveau en op europees niveau.
p. 30
Gemeenten hebben behalve een jaarrekening/verslag
een openbare begroting. Dit betekent dat de begrotingscyclus essentieel is voor
overheden in tegenstelling tot bedrijven. De begroting heeft onder meer een
allocatie- en autorisatiefunctie, waardoor de begroting leidend is (ten
opzichte van de rekening). Dit betekent dat door het vaststellen van de
begroting de raad afweegt welke activiteiten hij het belangrijkste vindt en dat
de raad het college machtigt tot het doen van uitgaven tot een bepaald bedrag
voor een bepaald onderwerp. De allocatie- en autorisatiefunctie van de raad
zijn twee fundamentele onderdelen van het budgetrecht, waarvan het belang in
het duale stelsel wordt aangescherpt. Het is daarbij essentieel dat de
begroting transparant is. Duidelijk moet worden aangegeven waar het geld aan
uitgegeven zal worden, waarvoor reserves opgebouwd gaan worden en welke
inkomstenstijgingen eventueel nodig zijn. Behalve transparantie bij de
begroting is ook transparantie bij de jaarstukken nodig. Dit vanwege de
verantwoordingsfunctie. De relatie tussen de begroting en de jaarstukken krijgt
vorm door middel van de identieke opzet van begroting en jaarstukken.
p. 39
Omdat gemeenten een eigenstandig kader krijgen is
het bovengenoemde artikel vervangen door een artikel [3]
dat bepaalt dat het inzicht van de raad voorop staat
Het
hiervoor genoemde besluit heeft tot gevolg dat vanaf 2004 de gemeentelijke
begroting aan de betreffende in het besluit opgenomen voorschriften moet
voldoen. Het biedt dus een behoorlijk actueel kader.
Over
de vraag of vaststelling en wijziging van de begroting en vaststelling van de
jaarrekening in het openbaar moeten geschieden, kan tenslotte geen misverstand
bestaan. Het antwoord luidt bevestigend en vloeit voort uit het bepaalde in
art. 24, onderdeel b van de Gemeentewet.
Wanneer
nu gekeken wordt naar de hiervoor onder § 3 genoemde mogelijke oplossing, dan
kan vastgesteld worden dat het groeperen per programma in juridisch
opzicht past binnen het besluit als genoemd. Strijd met de letter van het
besluit lijkt in ieder geval niet aanwijsbaar. Maar ook wat strekking betreft
zal bezwaarlijk volgehouden kunnen worden dat de voorgestane oplossing
juridisch niet valide en verdedigbaar zou zijn. Het budgetrecht van de raad
wordt niet aangetast en het inzicht van de raad blijft bestaan. Zeker wanneer
projecten afzonderlijk genoemd blijven
worden en de raad in vertrouwelijk commissieverband of anderszins op
vertrouwelijke wijze over concrete kosten en kostenopzet van een project wordt
geïnformeerd. Wat voor aanbesteding van werken geldt, is vanzelfsprekend ook
van toepassing op leveringen en diensten. Nader onderzoek zal moeten
plaatsvinden wat het groeperen per programma betekent voor de vraag op
welke wijze vastgesteld wordt of wel of niet aanbesteed moet worden. Anders
gezegd, hoe bepaald wordt of wel of niet de bestaande richtlijnenlimiet
overschreden wordt en aanbesteding moet plaatsvinden.
De afdeling Financieel
Toezicht Gemeenten van de Provincie is door de gemeente geraadpleegd voor haar
standpunt m.b.t. de in publieke (beleidscyclus-)documenten op te nemen
kredietinformatie, en de informatievoorziening aan de raad bij individuele
investeringsvoorstellen. De afdeling heeft geen bezwaar tegen een meer
groepsgewijze indeling bij de Programmabegroting (en de begrotingswijzigingen
daarop). De afdeling Financieel Toezicht Gemeenten is ook akkoord met de
vertrouwelijke inzage voor de raad van gedetailleerde investeringsvoorstellen,
zolang de raad in het openbaar blijft besluiten over de votering van
investeringskredieten.
Gelet
op deze opstelling van de Provincie is er vanaf gezien de in deze notitie
beschreven oplossing nog verder te toetsen bij het rijk (bijv. via de
nieuwe commissie voor het Besluit
begroting en verantwoording provincies en gemeenten) en de VNG.
§
5 Bestuurlijk primaat.
Hoewel
er vanuit juridisch oogpunt ruimte lijkt te bestaan om met de voorgestane
oplossing aan de slag te gaan zal het standpunt van de raad zelf
vanzelfsprekend doorslaggevend zijn. Het gaat immers over zijn budgetrecht en
inzicht. Daarbij komt dat de raad zich vermoedelijk ook zal afvragen of het voorgestane
middel redelijkerwijs proportioneel te achten is voor het gesignaleerde
probleem en of niet volstaan kan en moet worden met de door VNG en
Enquêtecommissie bouwnijverheid genoemde oplossingen en het afwachten van de
resultaten van de voorgestane verbetertrajecten en het benutten van de dan
bestaande instrumenten.
Verder
zal de raad ongetwijfeld een antwoord willen zien op de vraag of überhaupt
vastgesteld kan worden of en zo ja in welke mate de nieuwe begrotingstechniek
zal voorkomen, dat er niet toegestane onderlinge prijsafspraken gemaakt worden
waar een kostenopdrijvend effect van is uitgegaan en waardoor de gemeente
benadeeld is en schade geleden heeft.
§
6. Conclusie en vervolg
De
huidige praktijk laat zien, dat het ‘probleem’ op zichzelf beschouwd beperkt in
omvang is. Op dit moment worden al veel werken aanbesteed zonder dat daar eerst
een specifiek kredietvoorstel aan de raad gedaan wordt. In de regel is daarvoor
of een raamkrediet beschikbaar of vindt de bestuurlijke besluitvorming pas
plaats nadat offertes zijn ingewonnen.
In
het kader van de dualisering zal de raad onder meer via de programmabegroting
(die voor het eerst opgesteld gaat worden voor de periode 2004-2008) meer
kaderstellend en meer op hoofdlijnen het beleid vaststellen. Het college
vervult dan de bestuurlijke taak voor de uitvoering incl. de eventuele
aanbesteding van werken, leveringen en diensten. In aanvulling hierop is te
verwachten, dat er vanaf 2004 ook minder begrotingswijzigingen aan de raad
voorgelegd zullen moeten worden. Dat laat onverlet dat het college de raad wel
informeert c.q. overleg voert m.b.t. beleidsuitvoering.
Uitgegaan wordt van een systematische groepering van
investeringen/bestedingen per programma in de documenten programmabegroting,
gemeentebegroting, en de meerjarenramingen MRSV/MISV. Door deze groepering is
er geen 1 op 1 relatie te leggen naar latere aanbestedingen. Daarnaast kan
sprake zijn van separate voorstellen. Bij raadsvoorstellen voor investeringen
en bij bestedingsplannen zullen de bedragen “onder geheimhouding” ter
beschikking worden gesteld.
Het
groeperen per programma past in juridisch opzicht binnen het Besluit
‘begroting en verantwoording provincies en gemeenten’. Het budgetrecht van de
raad wordt niet aangetast. Ook de afdeling ‘financieel toezicht’ van de
provincie is deze mening toegedaan.
Advies:
Aan
het college wordt nu voorgesteld:
a.
De programmabegroting leidend te laten zijn voor een meer globale
systematische groepering van kredieten en votering van raamkredieten.
b.
Bij specifieke investeringsvoorstellen aan de raad het
investeringsbedrag en bijbehorende nadere onderbouwing van de kostenraming als geheime
bijlage (een side-letter) aan commissie en raad ter beschikking te stellen.
c.
De raad over deze werkwijze informeren (overeenkomstig de bij
behandeling Zomernota 2003-2006 gedane toezegging)
d.
Het GMT verzoeken nadere maatregelen te treffen cq afspraken te maken in
de Delftse organisatie voor de presentatie (volgens de nieuwe werkwijze) van
financiële informatie in zowel de algemene beleidsdocumenten als in specifieke
investeringsvoorstellen en bestedingsplannen
e.
Over 2 jaar (vòòr de programmabegroting 2006-2009) evalueren op de
werkbaarheid (ambtelijk/politiek-bestuurlijk) en de externe werking van de
voorgestelde oplossing.
Delft
13 maart 2003.
Jean
Lautenslager, Eric Moesker,Ton van Doorn, Bert den Uijl.