Vorig jaar zijn de eerste edities van de Programmabegroting en de
Productenraming opgesteld. De basis voor inrichting van deze
begrotingsdocumenten is beschreven in de nota Een programmabegroting in
Delft – voorstellen voor inrichting en het begrotingsproces (reg.nr.
03/002231).
In
deze nota is het ontwikkelingsproces van de duale begroting en – verantwoording
beschreven. Daarbij is aangegeven dat voor een volwaardige uitwerking een
periode van vijf jaar moet worden uitgetrokken.
In
genoemde nota is tevens aangekondigd dat iedere editie van de
programmabegroting en productenraming zou worden geëvalueerd. Op basis van deze
evaluatie worden steeds verbeterpunten geformuleerd die in een volgende
begrotingsronde worden meegenomen.
De
ambtelijke organisatie heeft het proces van totstandkoming van de
begrotingsdocumenten 2004 geëvalueerd.
De bestuurlijk relevante punten uit deze evaluatie worden in het vervolg
van deze notitie aan u voorgelegd. Op basis daarvan zijn verbeterpunten
geformuleerd die kunnen worden meegenomen in de voorbereiding van de
Programmabegroting en Productenraming 2005 – 2008.
Voor 2003 was de doorontwikkeling van de zomernota
tot een programmabegroting een belangrijk speerpunt. Daartoe werden programma’s
benoemd en paragrafen toegevoegd. Tevens zijn de baten en lasten in de
begroting aan de programma’s gekoppeld.
Dit ontwikkelingsproces is op ambtelijk niveau
begeleid door een regiegroep waarin vertegenwoordigers vanuit alle clusters
zijn opgenomen. Dit heeft aanzienlijk bijgedragen aan een goede communicatie
binnen de ambtelijke organisatie over de nieuwe begroting, en daarmee is ook
het draagvlak ervoor vergroot.
Mede door deze aanpak is de opstelling van de eerste
editie van de Programmabegroting tijdig en met een bevredigend resultaat tot stand gekomen.
Niettemin is uit de evaluatie ook naar voren gekomen
dat de doelen in de programmabegroting nog wel concreter geformuleerd mogen
worden. Ook tijdens de algemene beschouwingen in de gemeenteraad over de
Programmabegroting 2004 kwam dit punt regelmatig naar voren. En tenslotte heeft ook de accountant zich in
deze zin uitgelaten in zijn concept-managementletter over de interim-controle
2003.
In
het voorbereidingsproces van de Programmabegroting 2004 hebben ook burgers en
maatschappelijke organisaties hun inbreng kunnen geven op uitnodiging van de
gemeenteraad. De vraag of dit proces succesvol is geweest en – in al dan niet
gewijzigde vorm – moet worden voortgezet is uiteraard in eerste instantie aan
uw college en in het bijzonder aan de gemeenteraad.
Wij
hebben begrepen dat een werkgroep Bestuurlijke Vernieuwing de raad moet
adviseren over de agenda m.b.t. de kaderstelling voor de Programmabegroting
2005 – 2008 en/of de vorm waarin die kaderstelling in de raad zal worden
bediscussieerd. Van deze werkgroep is een concept-voorstel bekend voor de
behandeling van de Programmabegroting 2005 – 2008.
In
deze notitie is een voorstel gedaan hoe een kaderstellende discussie door de
diverse raadscommissies in het voorbereidingsproces van de Programmabegroting
vorm kan worden gegeven. Daarin is het concept-voostel van de werkgroep
Bestuurlijke Vernieuwing betrokken. Dit is verder uitgewerkt in paragraaf 4.3. Een dergelijke discussie, indien door de
raad gewenst, zou echter reeds eind maart / begin april moeten plaatsvinden.
Afhankelijk
van de vorm waarin die discussie moet plaatsvinden, wijzen wij erop dat de
eventuele voorbereidingstijd daarvan inmiddels krap begint te worden. Wij geven
uw college daarom in overweging om op korte termijn met de werkgroep
Bestuurlijke Vernieuwing in overleg te treden over (on)mogelijkheden van een
kaderstellende discussie als boven bedoeld.
In
het spoor van de Programmabegroting is de ombouw van de gemeentebegroting naar
de Productenraming zo eenvoudig mogelijk gehouden. Daarbij zijn de subfuncties
in de ‘oude’ gemeentebegroting zoveel mogelijk beschouwd als producten. Alleen
waar een subfunctie niet eenduidig kon worden toegewezen aan één programma zijn
(twee of meer) nieuwe producten ontstaan.
Ondanks
de inzet om de ombouw van gemeentebegroting naar productenraming zo eenvoudig
mogelijk te houden, hebben verschillende wijzigingen toch grote invloed gehad
op de vergelijkbaarheid van de cijfers van opeenvolgende jaren. Behalve de
ombouw van subfuncties naar producten hebben ook ontwikkelingen in de
organisatie soms aanleiding gegeven tot een wijziging van de
begrotingsstructuur. Verder heeft de invoering van het BBV[1]
ook een andere inrichting van de begroting tot gevolg gehad.
Om
‘aansluitproblemen’ tussen opeenvolgende jaren zoveel mogelijk te beperken,
stellen wij voor om de in 2004 gekozen structuur van programma’s en producten
in beide begrotingsdocumenten zoveel mogelijk te handhaven.
In
de inleidende hoofdstukken van de Productenraming 2004 is reeds aandacht
besteed aan het zeer verschillende voorbereidingsproces van beide
begrotingsdocumenten. De
Programmabegroting is een ‘top-down’ begroting die vooral een bestuurlijk
besluitvormingstraject doorloopt. De productenraming wordt door de vakteams
opgebouwd en is veel meer administatief-technisch van aard.
De
theoretische gelijkheid van de cijfers in beide begrotingen is daarmee in de
praktijk lastig te realiseren ook al omdat ze gedeeltelijk volgtijdelijk worden
opgesteld. De afstemming en de bewaking van de aansluiting tussen beide
begrotingen kost daarmee veel tijd.
Op
basis van het voorgaande kunnen in elk geval de volgende verbeterpunten voor de
begroting 2005 worden geformuleerd:
I.
In
de Programmabegroting 2005 zou een stap voorwaarts moeten worden gezet in het
concreter formuleren van beleidsdoelen;
II.
De
cijfermatige aansluiting tussen de Programmabegroting en de Productenraming kan
worden verbeterd door beide documenten meer gelijktijdig op te stellen.
III.
De
kaderstellende discussie in de raad voorafgaand aan de opstelling van
Programmabegroting 2005 zou kunnen worden gekoppeld aan de concept-voorstellen
voor de invulling van de bezuinigingstaakstelling 2005 – 2008.
De
genoemde verbeterpunten worden hierna achtereenvolgens nader uitgewerkt.
Daarnaast heeft de Provincie Zuid-Holland in zijn brief over de begroting 2004
een aantal verbeterpunten aangegeven, waarvan wordt verwacht dat deze in de
volgende editie van de Programmabegroting zijn verwerkt.
Deze
verbeterpunten hebben alle betrekking op de paragrafen in de Programmabegroting
en zullen uiteraard in het voorbereidingsproces van de Programmabegroting 2005
worden meegenomen.
4.1
Het concreter formuleren van beleidsdoelen.
In
dit verband wordt vaak gesproken van het SMART formuleren van doelen. SMART
staat hierbij voor Specifiek. Meetbaar, Acceptabel, Realistisch
en Tijdgebonden. Het is in de praktijk onmogelijk om alle doelstellingen
in een begroting zelfs bij benadering aan deze criteria te laten beantwoorden,
zeker waar het om maatschappelijke effecten van het beleid gaat.
Niettemin
is het wel mogelijk om op dit terrein in de Programmabegroting 2005 een stap
voorwaarts te zetten. Daarbij zijn de volgende punten te onderscheiden:
Ad
a. tekst van doelen concreter maken.
In
een aantal gevallen zijn doelstellingen in de Programmabegroting 2004 nog
onvoldoende concreet en roept de formulering als vanzelf vervolgvragen op.
Een
formulering van een doelstelling als “bewoners hebben meer invloed op hun
directe woon- en leefomgeving” roept de vraag op wat in dit verband onder meer
moet worden verstaan.
In
de Programmabegroting 2005 zouden deze en dergelijke formuleringen concreter
kunnen worden gemaakt of – waar dat niet mogelijk is – beter kunnen worden
weggelaten.
Voor
de Programmabegroting 2005 zou het streven erop gericht kunnen zijn om per
programma een beperkte set doelstellingen op te nemen die zo concreet mogelijk
– in de zin van SMART – zijn geformuleerd.
Ad
b. verwijzingingen naar kaderstellende nota’s.
De Programmabegroting biedt naar zijn aard slechts
inzicht in de hoofdlijnen van een programma. Een aantal gemeenten neemt in zijn
Programmabegroting dan ook per programma een verwijziging op naar relevante
nota’s waarin het beleid nader wordt uitgewerkt en/of de aktuele stand van
zaken wordt beschreven. In dit kader kunnen ook verwijzigingen naar
prestatieboeken, beleidsmonitors e.d. nuttig zijn.
Ad c. kengetallen en prestatie-indicatoren.
Een
beperkt en doelbewust gebruik van kengetallen en prestatie-indicatoren is een
hulpmiddel om de Programmabegroting een meer SMART karakter te geven.
Het
gebruik van kengetallen heeft echter ook duidelijke beperkingen. Gemeentelijke
‘producten’ zijn vaak heterogeen van
samenstelling en daardoor nauwelijks zinvol in cijfers uit te drukken, laat
staan te vergelijken. En
maatschappelijke effecten zijn zelden uitsluitend het gevolg van gemeentelijk
beleid.
Kengetallen
hebben dus geen absolute betekenis maar moeten steeds tegen de inhoud van het
betreffende programma worden geinterpreteerd. Ze kunnen in dit verband
verschillende functies hebben:
§
Een
illustratieve rol bijvoorbeeld ter ondersteuning van de tekst of
beschrijving van meer kwalitatieve doelen;
§
Een
signalerende rol bijvoorbeeld ten aanzien van trends op het betreffende
programma;
§
Een
taakstellende rol. In dit verband preteteert de gemeente dat een
resultaat moet worden behaald. In dat geval moet dus ook een norm of
streefwaarde en bij voorkeur ook een ‘nul-meting’ van het betreffende kengetal
worden opgenomen.
Wij stellen voor om in de Programmabegroting 2005
per programma een tabel op te nemen met een beperkte set kengetallen en/of
prestatie-indicatoren. Het is daarbij van belang dat ook een toelichting bij
deze tabellen wordt opgenomen, waarin is aangegeven hoe de betreffende
kengetallen moeten worden geintepreteerd en welke functie ze hebben.
Momenteel
wordt een programma uit de Programmabegroting 2004 herschreven langs wegen die
boven beschreven zijn. Daarbij wordt dus een poging gedaan de doelen concreter
te formuleren, en worden verwijzingen naar relevante nota’s alsmede enkele
kengetallen opgenomen.
Deze
voorbeelduitwerking zal worden ingebracht in een workshop met de
programmacoördinatoren die op ambtelijk niveau verantwoordelijk zijn voor het
schrijven van de programmateksten in de begroting 2005. De bedoeling van deze
workshop is uiteraard om met deze
doelgroep, met behulp van de voorbeelduitwerking, voor alle programma’s te
zoeken naar mogelijkheden om de Programmabegroting 2005 meer SMART te
formuleren.
Wij
stellen u overigens voor om ook de gemeenteraad een dergelijke workshop aan te
bieden. De voorbeelduitwerking kan ook daar worden gepresenteerd. Het is echter
de bedoeling dat leden van de raad daarin ook zelf met het SMART formuleren van
doelen experimenteren, zodat zij proefondervindelijk met de mogelijkheden en
beperkingen worden geconfronteerd.
4.2
aansluiting tussen Programmabegroting en Productenraming.
Wij
stellen voor om de Programmabegroting 2005 en de Productenraming 2005 op
dezelfde begrotingscijfers te baseren (waarbij alleen aggregatieniveau
uiteraard verschillend is). In de cijfers zijn dan de volgende mutaties
verwerkt:
§
besluiten
door B&W over voorstellen voor de Programmabegroting 2005;
§
loon-
en prijscompensatie op het niveau van budgetten per product en programma;
§
alle
wijzigingen in doorbelastingen van apparaatskosten naar producten en programma’s.
Dit
betekent dat alle cijfermatige mutaties in zowel de Programmabegroting als de
Productenraming 2005 voor het zomerreces moeten worden verwerkt, met
uitzondering van de besluiten over de Programmabegroting die vanzelfsprekend
pas na behandeling in uw college kunnen worden verwerkt. Om dit te bereiken zal de uitvraag van
gegevens bij de vakteams zowel worden vervroegd als vereenvoudigd.
De
verkorte doorlooptijd van het cijfermatige deel van de Productenraming brengt
mee dat er nog minder tijd beschikbaar is voor afstemming tussen vakteams
(budgethouders en budgetbeheerders). De voorgestelde gang van zaken is nu dat
deze afstemming plaatsvindt onmiddellijk na het zomerreces. Dan zullen tevens
de teksten bij de producten worden opgesteld.
Het
boekwerk van de Productenraming zal volgens deze planning begin oktober aan uw
college worden voorgelegd. Eventuele (budgetneutrale) wijzigingen die
voortvloeien uit de afstemming over de cijfers in de ambtelijke organisatie
zullen echter niet meer in het boekwerk (primaire begroting) worden opgenomen,
maar in de zogenaamde ‘nulde’ wijziging van de begroting.
4.3
Kaderstelling voor de Programmabegroting door de raad.
Het
concept-voorstel van de werkgroep Bestuurlijke Vernieuwing spreekt een voorkeur
uit voor een voorbereidingsproces van de Programmabegroting dat in grote
trekken hetzelfde verloopt als vorig jaar.
Dat
betekent opnieuw dat per programma een basisdocument (voorheen startnotitie)
zal worden opgesteld dat als uitgangspunt dient voor een discussie in vakcommissies
en/of commissies extern..
Een
nieuw aspect in de voorbereiding van de Programmabegroting 2005 – 2008 is
echter dat deze voor een belangrijk deel in het teken zal staan van de
invulling van de bezuinigingstaakstelling. Momenteel wordt een vervolgonderzoek
uitgevoerd, op basis waarvan de bezuinigingen voor de periode 2005 – 2007
kunnen worden ingevuld.
Een
en ander combinerend stellen wij daarom de volgende gang van zaken voor.
Het
college van B&W stelt per programma een basisdocument op.
De
beleidsdoelen voor de komende periode zijn al grotendeels beschreven in de
Programmabegroting 2004 De
basisdocumenten kunnen daarom beknopt
ingaan op de actuele ontwikkelingen in het betreffende programma en de
door het college gewenste accenten voor het beleid in 2005.
Daarnaast
worden de bezuinigingsvoorstellen ingedeeld naar de programma’s en vervolgens
beschreven in de basisdocumenten.
2.
De
basisdocumenten worden vervolgens geagendeerd in een tweetal raadscommissies
extern. De raad nodigt daarvoor externe organisaties en burgers uit. Zij kunnen
desgewenst hun reactie geven op de basisdocumenten
3.
De
resultaten van de raadscommissie extern worden vervolgens besproken in de
vakcommissies van de raad. De vakcommissies formuleren op basis daarvan een
advies aan het college van B&W.
4.
Het
college neemt de adviezen van de vakcommissies over de bezuinigingsvoorstellen
mee in de voorbereiding van de Programmabegroting 2005.
De
vaststelling van de concept-programmabegroting 2005 in het college van B&W
is thans gepland op 1 juli a.s. Om de verwerking van de adviezen van de
vakcommissies in de concept-begroting nog mogelijk te maken, is het
noodzakelijk dat deze adviezen in april beschikbaar komen. Onmiddellijk na
vaststelling zal de wethouder Middelen
een presentatie geven van de hoofdlijnen van de concept-programmabegroting 2005
aan de raadscommissie Middelen en Bestuur.
In
september 2004 volgt dan nog een ‘inloopavond’ waarin raadsleden desgewenst aan
individuele portefeuillehouders vragen kunnen stellen met betrekking tot de
Progammabegroting 2005.
Daarnaast
zal de raad, op advies van de commissie Middelen en Bestuur, de
Programmabegroting en het begrotingsproces op twee momenten evalueren:
De
globale planning van het voorbereidingsproces ziet er daarom als volgt uit
|
onderwerp |
periode |
|
Voorbereiding
basisdocumenten per programma door het college van B&W |
1e
week maart |
|
Presentatie
basisdocumenten via de media |
2e
week maart |
|
Behandeling
basisdocumenten in tweetal raadscommissies extern |
2e
helft maart |
|
Behandeling
basisdocumenten en de resultaten van de externe commissies in de vakcommissies,
uitmondend in advies aan het college |
april |
|
Evaluatie
inspraakproces door de raad |
mei |
|
Presentatie
door wethouder middelen van de hoofdlijn Programmabegroting aan cie M+B |
1e
week juli |
|
‘inloopavond’
bij portefeuillehouders inzake programmabegroting 2005 |
September |
|
Evaluatie
totale begrotingsproces en Programmabegroting 2005 door raad |
Oktober
|
De
voorbereiding van de jaarrekening 2004 vraagt extra aandacht, omdat hierin
sprake zal zijn van een programmaverantwoording over de Programmabegroting
2004.
De
in de inleiding genoemde regiegroep Beleidscyclus zal hiervoor
inrichtingsvoorstellen doen. Het is de bedoeling dat de werkinstructie voor de
jaarrekening 2004 in november beschikbaar is. Naar verwachting zullen de
inrichtingsvoorstellen voor deze jaarrekening daaraan voorafgaand ter
besluitvorming aan u worden voorgelegd.
Voorafgaand
aan de programmaverantwoording in de jaarrekening 2004, zal ook de 2e
beheersrapportage (najaar 2004) voor uw college en voor de gemeenteraad op programmaniveau worden ingericht.
De
1e beheersrapportage (voorjaar) valt samen met de voorbereiding van
de programmabegroting en productenraming, en met de afronding van de
jaarrekening 2003. Dat pleit ervoor om deze 1e rapportage in 2004
eenvoudiger van opzet te houden. De 1e beheersrapportage kan dan
vooral een afwijkingenrapportage zijn, aangevuld met specifieke onderwerpen,
zoals de ontwikkeling van de inhuur van derden en de stand van zaken bij de
Reiniging.
De
mijlpalen in de voorbereiding van – en besluitvorming over de verschillende
documenten in de beleidscyclus treft u ter kennisneming aan in de bijlage bij
deze notitie.
De
evaluatie van de eerste edities van de Programmabegroting en Productenraming
geeft in elk geval aanleiding tot een tweetal concrete verbeterpunten. Wij
stellen u in dit verband het volgende voor:
§
De
doelen in de Programmabegroting 2005 concreter te formuleren, en daarnaast een
beperkte set kengetallen (met toelichting) en verwijzingen naar relevante
nota’s, monitors en rapportages op te nemen.
Momenteel wordt een
voorbeeld langs deze weg uitgewerkt van een programma in de begroting 2004.
Vervolgens stellen wij u voor om daarmee workshops over dit onderwerp te
organiseren voor de ambtelijke programma-coördinatoren en voor de leden van de
raad;
§
De
programmabegroting en de productenraming 2005 cijfermatig gelijktijdig af te
ronden voor het zomerreces. De behandeling van de concept-Programmabegroting
2005 in uw college vindt als gebruikelijk eveneens plaats voor het zomerreces
en de behandeling ervan in de gemeenteraad in september 2004. De tekstuele
afronding van de Productenraming vindt plaats na het zomerreces. Het boekwerk
van de Productenraming 2005 zal in oktober 2004 ter behandeling aan uw college
worden voorgelegd.
§
De
gekozen indeling van producten en programma’s in de begrotingsstukken 2004 voor
de begroting 2005 ongewijzigd te laten.
§
De
concept-bezuinigingsvoorstellen voor de periode 2005 – 2008 te verwerken in
basisdocumenten (voorheen startnotities) per programma. In de basisdocumenten
worden tevens de (overige) aktuele ontwikkelingen in het betreffende programma
beschreven.
§
De
basisdocumenten zijn vervolgens uitgangspunt voor een discussie in een tweetal
raadscommissie extern en vervolgens in de vakcommissies. De adviezen van de
vakcommissies over de basisdocumenten worden vervolgens door het college
meegenomen in de voorbereiding van de Programmabegroting 2005.
Voorts zal in 2004 ook de eerste programmaverantwoording
in de jaarrekening 2004 worden voorbereid. U kunt daarvoor in het najaar een
voorstel verwachten. Vooruitlopend daarop stellen wij u voor om de 2
beheersrapportage 2004 op programmaniveau in te richten.
Tenslotte
stellen wij u voor om kennis te nemen van de mijlpalen in de cyclus 2004 in de
bijlage bij deze notitie.