Kostendekkendheid van

De doelstelling van deze nota en het daarvoor verrichte onderzoek is om voor organisatie en bestuur transparant te maken hoe de kostenstructuur voor de verschillende producten (cq productgroepen) is opgezet en welke opbrengsten daar tegenover staan. Hiervoor wordt nader ingegaan op begrippen als productiviteit en productieve uren en wordt de opbouw van de kostprijs van een product uiteengezet.

Nevendoelstelling van het verrichte onderzoek is om inzicht te verkrijgen waar de leges nog niet kostendekkend zijn. Eén van de onderdelen van gemeentebrede bezuinigingsoperatie 2005-2008 ad €7 miljoen is immers de taakstelling voor het kostendekkend maken van gemeentelijke leges. In de programmabegroting 2005-2008 is daartoe onderstaande passage over de bezuinigingstaakstelling voor het programma Dienstverlening opgenomen.

Bedragen * € 1.000

Dienstverlening	2005	2006	2007	2008
Kostendekkendheid leges en tarieven	50	100	200	200

“Voor veel gemeentelijke producten en diensten geldt dat aan gebruikers niet de volledige kostprijs berekend wordt. In een aantal gevallen zijn deze producten gebonden aan een maximumtarief dat bepaald is door het Rijk. Dat beperkt de wens om kostendekkende tarieven te kunnen realiseren. Momenteel wordt onderzocht of voor de overige producten en diensten uit de legesverordening, zoals bijvoorbeeld de verstrekking van bouwvergunningen, verhoging van de tarieven tot het niveau van de kostprijs mogelijk is.”

De tariefmaximering door het rijk vormt een belemmerende factor om tot een volledige kostendekkendheid van de leges te komen. In het vervolg van deze rapportage zal dit nader worden toegelicht.

Werkwijze

Om een invulling te geven aan de doelstelling (transparantie kostenstructuur, inzicht in kostendekkendheid) zijn in eerste instantie de producten uit de legesverordening bekeken. Deze producten worden vooral voortgebracht door het cluster publiekszaken. Het gaat hierbij met name om de producten van drie vakteams: Burgerzaken, Bouw- en Woningtoezicht en Toezicht Openbare Ruimte (TOR). Per vakteam is een analyse gemaakt van de baten en lasten en is gekeken welke tarieven niet kostendekkend zijn.

Binnen de legesverordening is dan nog sprake van een restcategorie aan leges, waar verschillende vakteams in de Delftse organisatie bij betrokken zijn.

Overige trajecten

Naast de in deze nota onderzochte leges, bestaan er binnen de gemeente nog meer producten en diensten waar leges/tarieven over worden geheven. Een voorbeeld hiervan zijn de begrafenisrechten waarvoor een afzonderlijk raadvoorstel is opgesteld eveneens ter behandeling door de commissie en gemeenteraad in november.

De commissie Middelen en Bestuur heeft op 19 oktober 2004 ingestemd om de accountant een opdracht te verstrekken om onderzoek te doen naar de Delftse kostentoerekeningssystematiek. Daarbij wordt een vergelijking van de systematiek bij overige gemeenten meegenomen.

Tenslotte zal via een technisch overleg met enkele raadsleden in november van dit jaar nog een bespreking plaatsvinden over de werkwijze waarop kosten worden toegerekend en welke relatie er is tussen productiviteit en kostprijzen.

1.2 Landelijke ontwikkelingen

Gemeentelijke leges staan de laatste jaren nadrukkelijk in de publieke belangstelling. Tussen gemeenten blijken grote verschillen te bestaan in het gehanteerde legesniveau. Dit heeft ertoe geleid dat enkele onderzoeken zijn verricht naar de achtergronden en mogelijke verklaringen van deze verschillen (o.a. Deloitte,2004; VNG,2003). Twee belangrijke bevindingen van deze onderzoeken zijn dat transparantie in legesopbouw geen gemeengoed is voor gemeentelijke organisaties, en dat de wijze waarop gemeenten de hoogte van de leges bepalen sterk uiteen loopt. Het is dan ook op voorhand moeilijk om de leges van verschillende gemeenten te vergelijken. Op lokaal niveau spelen bij de besluitvorming over de mogelijke tariefsstijgingen uiteraard niet alleen het principe van kostendekkendheid, maar ook marktconformiteit (vergelijkbaarheid met andere gemeentes) en maatschappelijk draagvlak een belangrijke rol.

Kostenoriëntatie en kostendekkendheid

Uit de landelijke onderzoeken blijkt dat een groot deel van de onderzoeksgemeenten bij het vaststellen van de leges slechts in beperkte mate kostengeoriënteerd zijn op het individuele productniveau. Tariefstelling vindt doorgaans plaats op het niveau van de productgroep of organisatie-eenheid. Hierbij vindt expliciet of impliciet kruissubsidiëring tussen gemeentelijke producten plaats: het rijbewijs versus het paspoort of de vergunning voor een dakkapel versus de vergunning voor een woningbouwcomplex. Het wettelijk kader biedt ruimte voor dergelijke vormen van kruissubsidiëring. De regel is dat kostendekkendheid op het niveau van de legesverordening in plaats van op het individuele product wordt geïnterpreteerd.

Als gevolg van de beperkte kostenoriëntatie op productniveau, kan de relatie tussen kosten en het tariefniveau voor de gemeentelijke producten niet altijd één op één gelegd worden. Hiermee is echter niet gezegd dat er geen relatie bestaat tussen het kostenniveau van een gemeente en de gehanteerde tariefstelling. Alleen op het niveau van het individuele product is deze relatie niet of vaak moeilijk te leggen.

Onderbouwing van de tarieven

De verschillende onderzoeken onderschreven dat binnen gemeenten niet altijd transparant en expliciet wordt vastgelegd op basis van welke overwegingen tarieven tot stand komen. Oordeelsvorming over (de redelijkheid van) het niveau van tarieven dient in de eerste plaats binnen de gemeenten (gemeenteraden) zelf plaats te vinden, waarbij inzicht in tariefstelling een aandachtspunt is. Maximale kostendekkendheid fungeert hierbij slechts als kader ter bescherming van de burger om te hoge tariefstelling te voorkomen. Dit relativeert de verschillen in tarieven als maatschappelijk probleem. Met deze opmerkingen verschuift de aandacht meer naar de wijze waarop gemeenten binnen hun autonomie rekenschap afleggen aan de burger over de prijsstelling. In die relatie ligt de verantwoordelijkheid besloten om tekst en uitleg te geven over tariefstelling in relatie tot het niveau van dienstverlening, organisatie en kostentoerekening. Centrale richtlijnen en handreiking kunnen hierbij ondersteunend en stimulerend zijn. Een voorbeeld hiervan is de invoering van artikel 212 van de gemeentewet. De naleving van dit artikel betekent dat gemeenten meer inzicht dienen te geven in de opbouw van tarieven.

1.3 Opbouw van deze notitie

In deze notitie wordt verder ingegaan op de structuur van kosten/opbrengsten en de kostendekkendheid van tarieven. In hoofdstuk 2 zal aandacht worden besteed aan de Delftse situatie in het algemeen. Hier zal worden ingezoomd op een aantal zaken die van belang zijn in het kader van het onderzoek, zoals de opbouw van het uurtarief en de overheadkosten. In hoofdstuk 3 zullen de begrippen productiviteit en productieve uren worden beschreven. In hoofdstuk 4 wordt vervolgens de kostprijsberekening geïllustreerd. In de hoofdstukken 5, 6 en 7 zullen achtereenvolgens de resultaten worden weergegeven van onderzoek naar de leges en tarieven bij de vakteams Burgerzaken, Bouw en Woningtoezicht en Toezicht Openbare Ruimte (TOR) van Publiekszaken. In hoofdstuk 8 zal de Delftse legesverordening worden toegelicht. In hoofdstuk 9 zullen tenslotte de conclusies en aanbevelingen worden aangegeven.

2. Delftse kostentoerekeningssytematiek

Kostentoerekening

In Delft wordt voor het vaststellen van kosten van een product (dan wel een productgroep) uitgegaan van het vakteamtarief per uur vermenigvuldigd met de benodigde tijd om een product voort te brengen, c.q. een dienst te leveren.

Het vakteamtarief bestaat uit de gemiddelde salariskosten en de overheadkosten. Ter illustratie wordt hieronder de opbouw van het tarief van een vakteam getoond, zoals dat aan de hand van de begrotingscijfers wordt berekend.

De overheadkosten bestaan in eerste aanleg uit de kosten die een vakteam krijgt doorbelast vanuit het cluster Facilitair. De bestuurlijke overhead (de kosten van raad, college, en van de bij de Centrale Staf ondergebrachte Bestuursondersteuning) wordt niet toegerekend aan de producten. De door facilitair door te berekenen kosten worden berekend door de werknemergebonden (C uit het voorbeeld hierboven) kosten te vermenigvuldigen met het aantal werknemers en de werkplekgebonden (B uit het voorbeeld hierboven) kosten te vermenigvuldigen met het aantal werkplekken. Hieronder vallen onder andere alle kosten met betrekking tot huisvesting, informatie en communicatiemiddelen, verstrekking van overige faciliteiten, personeelszaken, financiën en communicatie.

Eén en ander komt overeen met de regelgeving hieromtrent, zoals die is samengevat in kostprijsberekeningen van de VNG. Hieronder wordt dit weergegeven.

Welke kosten mogen worden meegerekend?

Artikel 229b van de Gemeentewet stelt, dat in verordeningen op grond waarvan rechten worden geheven, de tarieven op zodanige wijze worden vastgesteld, dat de geraamde baten de geraamde lasten ter zake niet te bovengaan. De kosten (lasten) die rechtstreeks met de dienstverlening samenhangen (directe kosten) en de kosten waarvoor dit niet geldt, maar wel in enig verband staan met die dienstverlening (indirecte kosten, overhead) mogen worden meegenomen in het tarief. Hieronder volgt een opsomming van deze kosten. Daarnaast is ook opgenomen welke kosten expliciet niet mogen worden meegerekend.

	Directe kosten
a. b. c.	Directe loonkosten; Directe kapitaallasten (afschrijving op historische kostprijs); Directe materiële kosten, waaronder mede kan worden gerekend: o kosten van vooroverleg; o kosten van extern advies; o publicatiekosten; o materiële kosten ter zake van het opstellen van beschikkingen; o kosten van een eerste controle na vergunningverlening; o lasten van periodiek onderhoud; o dotatie aan een voorziening voor onderhoudskosten; o dotatie aan een vervangingsreserve of vervangingsfonds onder de volgende voorwaarden: - uitsluitend bij voorzieningen waarvan de continuïteit naar huidige inzichten gewaarborgd moeten blijven en die op grond van gemeentelijk beleid in belangrijke of overwegende mate gedekt moeten worden uit de opbrengst van leges, heffingen of prijzen/tarieven - en bovendien de hoogte van de jaarlijkse storting aantoonbaar zijn grondslag vindt in de meerjarenramingen of (meerjaren) beheersplannen. - Met name valt dan te denken aan infrastructurele voorzieningen. Kosten politie/brandweer bij specifieke dienstverlening.
	Indirecte kosten (overhead)
d. e. f. g.	Kosten van ondersteuning (secretariaat) en management ten behoeve van voor de dienstverlening verrichte werkzaamheden; Huisvestingskosten; kosten salarisadministratie; Overige kosten voor zover in enig verband met de dienstverlening.
	Niet mee te rekenen kosten
h. i. j.	Kosten van plan- of beleidsvoorbereiding; Kosten van periodieke controle; Kosten van inspraak-, bezwaar- of beroepprocedures.

3. Productiviteit en productieve uren

Het begrip productiviteit

Hieronder wordt ingegaan op de berekening van de productieve uren per FTE, in casu het ‘bruto-netto-traject’ , Dit is niet hetzelfde als ‘de productiviteit.’ Een dergelijke berekening geeft de beschikbare werktijd per FTE aan, welke nodig is om op begrotingsbasis de kosten te verdelen. Het aantal netto productieve uren staat niet gelijk aan de productiviteit per FTE, want daarvoor moet ook rekening gehouden worden met efficiency en effectiviteit. Met andere woorden, hoe snel verricht een medewerker een bepaalde activiteit en hoe doeltreffend is die activiteit. Het begrip productieve uren per FTE is dus niets anders dan een verdeelsleutel voor de kosten op begrotingsbasis.

Ook in Delft worden de productieve uren gebruikt om kosten toe te rekenen aan specifieke producten. Hier zijn ten tijde van NEON afspraken over vastgelegd in de nota Budgettering en Normering.

Productieve uren: een vergelijking met het rijk

In de nota Budgettering en Normering wordt onderscheid gemaakt in een aantal functiecategorieën, waarbij elke categorie een eigen bruto-nettoberekening kent.

Voor weergave in dit hoofdstuk worden de gegevens van de categorie “kantoorpersoneel normale omstandigheden” gehanteerd. Deze gegevens worden vergeleken met de berekening van de productieve uren bij de Rijksoverheid, zoals weergegeven in de Handleiding overheidstarieven 2004.

	Delft		Rijksoverheid
Bruto uren	1874		1879,2
Feestdagen	50		50,4
Omvang aanstelling	1824	100%	1828.8	100%

Verlofuren basis	170	12,8%	165.6	9,3%
Verlofuren overig (CAR, UR en NUR)	63		3.7
Ziekte-uren	100	5,5%	128	7, 0%

Aantal uren aanwezig	1491	81,7%	1531.5	83,7%
Aantal uren aanwezig	1491	100%	1531.5	100%
Niet productieve aanwezige uren (overleg, persoonlijke verzorging)	180	12%	183.5	12%

Netto beschikbare werktijd voor productie	1312	88%	1348	88%

In de berekening van productieve uren zijn tussen Delft en het Rijk een aantal kleine verschillen waar te nemen, die het gevolg zijn van keuzes voor bijvoorbeeld de specifieke tijdspanne waarover bepaalde gemiddelden zijn berekend. Een groot verschil treedt echter op bij verlofuren.

In Delft wordt voor het totaal aan verlofuren de som genomen van alle verlofmogelijkheden die de CAR/UR/NUR biedt en waar een ambtenaar in de praktijk dus ook gebruik van maakt. Naast het basisverlof gaat het dan onder andere om calamiteitenverlof, buitengewoon verlof, zorgverlof etc.

De verlofuren bij het Rijk bestaan uit het basisverlof en een gemiddeld leeftijdsgebonden verlof. Ook het Rijk kent daarnaast nog andere verlofregelingen, maar in de normering is daar geen rekening mee gehouden. Als dat wel zou gebeuren, zal het verschil met het werkelijk aantal verlofuren (overig) in Delft nagenoeg verdwijnen. Uitgedrukt in netto beschikbare werktijd voor productie komt Delft dan waarschijnlijk zo’n 20 uur hoger uit dan het Rijk.

4. Kostprijsberekening producten Burgerzaken

Hiervoor is in algemene lijnen duidelijk gemaakt hoe het uurtarief van een vakteam is opgebouwd. In dit hoofdstuk zal een en ander verder uitgewerkt worden tot op het niveau van de kosten van een individueel aan de burger te leveren product. Om de totale kosten per product te berekenen is uitgegaan van een berekeningswijze waarbij de benodigde tijd per product wordt vermenigvuldigd met het vakteamtarief. Daarnaast zijn eventuele overige kosten, als inkoop van goederen of af te dragen rijksleges natuurlijk ook meegenomen bij de berekening van de totale kosten per product. Hoe tot het hierboven genoemde tarief wordt gekomen, is uiteengezet in onderstaande tabel. Omdat de producten van Burgerzaken voornamelijk worden voortgebracht door het vakteam Publieksbalie, zijn de tarieven van beide vakteams uitgewerkt.

Onder overige goederen en diensten valt bij Burgerzaken onder andere het onderhoud van het GBA.

De regel Directe uren heeft betrekking op de uren die direct aan producten zijn toe te schrijven en waaraan de totale kosten van het vakteam worden toegerekend. Het werkelijke aantal productieve uren van een vakteam (zoals omschreven in de nota Planning en Normering, aantal Fte * netto productieve uren per functiecategorie) is hoger, maar de uren van management, secretariële ondersteuning en bijvoorbeeld applicatiebeheerders of financieel medewerkers op vakteamniveau worden hierop in mindering gebracht.

Ter illustratie wordt in onderstaande tabel getoond hoe de totale beschikbare uren worden onderverdeeld in directe en indirecte uren. Waarbij dus uiteindelijk alle kosten van het vakteam worden toegerekend aan de directe uren. Als voorbeeld is hier het vakteam Publieksbalie genomen, omdat daar relatief veel indirecte functies zijn.

Urenverdeling Publieksbalie

netto beschikbare werktijd voor productie	46.186

indirecte uren	9.346
Vakteamhoofd	656
Teamleiders	1.067
senior medw. Balie	1.701
financieel medw.	1.968
secr. Ondersteuning	2.312
Receptie	1.776
Applicatiebeheerder	656
kwaliteitsmedw.	911

directe uren	36.840

Uit dit voorbeeld blijkt dat het vakteamtarief wordt opgebouwd door de totale kosten van het vakteam Publieksbalie (€ 2.7 miljoen) door het aantal direct productieve uren (36.840), hetgeen leidt tot een tarief van € 74,75 Als ook de indirect productieve tijd aan de producten wordt toegerekend ,wordt het vakteam tarief als volgt:

Totale kosten € 2.753.682

Directe en indirecte uren 46.186

Vakteamtarief € 59,62

Vervolgens wordt de kostprijs van een balieproduct bepaald door het vakteamtarief te vermenigvuldigen met een toegerekende verwerkingstijd per product. Dit kan bijvoorbeeld worden geïllustreerd aan de hand van het product X. Voor dit product bedraagt de verwerkingstijd 23 minuten. De kostprijs wordt dan:

Toegerekende verwerkingstijd in uren 23/60 x vakteamtarief per uur € 74,75 = € 28,65.

Een alternatieve berekeningswijze is hierboven reeds weergegeven. In dat geval wordt ook de indirect productieve uren in de verwerkingstijd van het product opgenomen. De toegerekende verwerkingstijd van het product wordt in dat geval 35,8 minuten. In dat geval wordt het lage vakteamtarief gehanteerd. Nu wordt de kostprijs als volgt berekend:

Toegerekende verwerkingstijd in uren 28,8/60 x vakteamtarief per uur € 59,62 = € 28,65

Bovenstaand voorbeeld dient slechts om te illustreren dat vakteamtarieven op zichzelf weinig zeggen, maar dienen om de totale kosten naar verschillende producten door te berekenen. In Delft is de systematiek zo gekozen dat er relatief veel indirecte uren ten opzichte van directe uren zijn, maar zoals hierboven weergegeven maakt dat voor de kostprijs per product geen verschil. Uitgewerkt voorbeeld is derhalve een weergave van de administratieve werkelijkheid. Het feitelijke aantal directe en indirecte uren is afwijkend van deze administratieve werkelijkheid.

In vergelijking tot de situatie bij het Rijk lijkt de tariefsopbouw binnen de Gemeente Delft in de pas te lopen. Voor aan externe door te berekenen tarieven hanteert de Rijksoverheid de Handleiding Overheidstarieven 2004. De overheadkosten zijn bij het Rijk per mensjaar berekend op € 24.467 (Handleiding Overheidstarieven 2004). Dit is in de zelfde orde van grote als bij de gemeente Delft, waar de overheadkosten ( in de zin van werknemer- en werkplekgebonden kosten) voor een full-time medewerker met een eigen werkplek uitkomen op € 24.554[1]. Het uiteindelijke uurtarief is in grote mate afhankelijk van de schaalsalarissen, die binnen de gemeente sterk uiteenlopen. Dit geldt ook voor het Rijk, waar men per salarisschaal een uurtarief heeft vastgesteld.

Voor Delft is dit echter niet werkbaar, omdat bijvoorbeeld bij het vakteam Burgerzaken ambtenaren in schaal 7, 8 of 9 vaak voor dezelfde producten werkzaamheden verrichten. Daarnaast speelt ook mee dat de kosten van ondersteunende functies binnen een vakteam worden opgenomen in het tarief per direct uur. Indien er gemiddeld hoger of lager ingeschaald personeel werkzaam is, komt dit tot uitdrukking in een hoger of lager vakteamtarief. Het is dus noodzakelijk om met een tarief per vakteam te werken.

5. Leges Burgerzaken

De producten in de categorie burgerzaken die de burger afneemt, leggen beslag op de uren van de vakteams Burgerzaken en Publieksbalie. Daarom is ervoor gekozen om voor deze producten een gewogen gemiddelde van beide vakteams te hanteren van € 83,72.

Als gekeken wordt naar tarieven, kan een onderscheid worden gemaakt in 3 soorten. Te weten van rijkswege vastgesteld maximaal tarief, van rijkswege vastgesteld nul-tarief en door de gemeente zelf te bepalen tarief zonder maximum.

Maximum tarief

Het van rijkswege vastgestelde maximale tarief heeft vooral betrekking op reisdocumenten. Onderzoek wijst uit dat op deze groep producten ongeveer € 332.000 aan kosten niet wordt gedekt, doordat niet meer dan het maximale tarief mag worden gevraagd.

Een product waarbij dit het geval is, is het bijschrijven van een kind in het paspoort van ouders. Onderstaande regel laat zien dat het maximaal te vragen tarief (van rijkswege bepaald) € 7,77 is, terwijl er € 35,58 aan kosten voor wordt gemaakt.

Aangezien de kosten en opbrengsten wel worden meegenomen in de berekening als in het algemeen over de kostendekkendheid wordt gesproken, kan dit leiden tot te hoge verwachtingen met betrekking tot extra te genereren opbrengsten door kostendekkende tarieven te vragen. Die mogelijkheid is er namelijk eenvoudigweg niet.

Nultarief

Met betrekking tot die producten waar de gemeente geen tarief voor mag berekenen, is een totaal aan kosten van € 840.000 gemoeid. Deze producten houden verband met allerhande mutaties die verwerkt moeten worden in de basisadministratie of burgerlijke stand, zoals verhuizingen of akteverbeteringen. Aangezien er geen opbrengsten tegenover deze kosten staan, is het kostendekkendheidspercentage 0%.

Vrij tarief

Voor de laatste categorie producten geldt geen maximum tarief. Dit betreft bijvoorbeeld de producten rijbewijs en uittreksel GBA. Voor deze categorie als geheel geldt dat hier voor

€ 18.000 meer dan de kosten wordt gedekt. Voor enkele specifieke producten is er echter nog ruimte om € 66.000 aan kosten te dekken middels verhoging van het tarief. De producten waarvoor dit geldt, zijn vermissing paspoort en rijbewijs (€ 27.000 en € 16.000) en normaal huwelijk / geregistreerd partnerschap (€ 23.000). Onderstaande tabel geeft dit samengevat weer:

Uit bovenstaande blijkt dat veel kosten die aan specifieke producten kunnen worden toegeschreven, niet gedekt kunnen worden door de opbrengsten op dat product. Dit als gevolg van door het rijk opgelegde maximale tarieven.

Daarnaast moet rekening gehouden worden met het feit dat vakteam Burgerzaken en ook andere vakteams niet alleen maar producten en diensten leveren waar een tarief voor gevraagd mag worden. Veel zaken vallen gewoonweg onder de gemeentelijke taak, zoals bijvoorbeeld het verwerken van mutaties in de GBA, en moeten voor de burger kosteloos zijn. Voor het beoordelen van kostendekkendheid mogen dan ook alleen de kosten worden opgevoerd waar ook middels leges of tarieven opbrengsten tegenover staan.

Om nog meer inzicht te krijgen in de tarieven, zijn in onderstaande tabel voor een aantal homogene en dus goed vergelijkbare producten de tarieven van omliggende en van enkele andere vergelijkbare gemeenten opgenomen.

De tabel laat zien dat Delft het best te vergelijken is met de grotere steden en in vergelijking tot de kleinere regiogemeenten enigszins afwijkende tarieven hanteert. Voor de categorie reisdocumenten geldt dat Delft net als de meeste andere gemeenten een tarief hanteert dat op of tegen het door het Rijk opgelegde maximum ligt. Zoals reeds hierboven beschreven zijn de kosten voor deze categorie producten in Delft hoger dan de baten. Het is dan ook niet meer dan voor de handliggend om de komende jaren het door het Rijk opgelegde maximum tarief voor deze producten te blijven hanteren.

Voor zowel de verstrekking van rijbewijzen als de verstrekking van uittreksels GBA geldt dat volgens de in deze nota gehanteerde kostentoerekeningssystematiek de producten tegen een meer dan kostendekkend tarief worden aangeboden. De kosten bedragen respectievelijk € 29,31 en € 6.19. Daar het tarief voor verstrekking van een rijbewijs relatief erg laag is, maar toch meer dan kostendekkend, wordt geadviseerd om dit tarief de komende jaren niet te verhogen en de marge hierop te gebruiken voor de kostendekkend van de legesverordening als geheel.

Met betrekking tot het tarief voor het verstrekken van een uittreksel GBA, hanteert Delft, in overeenstemming met sommige andere gemeenten, de beleidslijn dat een deel van de kosten van het GBA systeem ook worden doorberekend. Het betreft hier de kosten die samenhangen met individuele informatieverstrekkingen uit de GBA en expliciet niet de kosten voor het onderhouden en verwerken van mutaties in de GBA. Ook voor dit tarief wordt geadviseerd om het de komende jaren niet te verhogen, om niet te veel af te wijken van andere gemeenten.

Voor de extra werkzaamheden als gevolg van vermissing van een reisdocument of rijbewijs worden bovenop het normale tarief extra leges geheven. Deze leges zijn momenteel absoluut niet kostendekkend en in vergelijking tot andere gemeenten ook relatief laag. Omdat het daarbij ook nog eens gaat om extra werkzaamheden als gevolg van onzorgvuldig handelen van een individuele burger, zou het hiervoor geldende tarief zo snel mogelijk verhoogd moeten worden tot het niveau waarbij alle kosten worden gedekt.

Al met al kan gesteld worden dat het niet haalbaar is om voor alle producten 100 procent kostendekkendheid te bereiken. Dit als gevolg van reeds aangehaalde maximum tarieven. De legesverordening als totaal wordt daardoor ook niet geheel kostendekkend. Om de kostendekkendheid van de producten met een maximaal of een nul-tarief verder te kunnen verhogen zal ook de kostenkant nader onderzocht moeten worden. Overigens moet daarbij niet vergeten worden dat de publieksbalie pas korte tijd volledig draait volgens met de nota Handen en Voeten gerealiseerde personele en organisatorische versterking. Bijkomende vraag is of vanuit de behoefte aan kostenbesparingen er ook ingeleverd moet/mag worden op het thans bereikte service- en kwaliteitsniveau.

6. Leges Bouw en Woningtoezicht

Ook voor het onderdeel bouw en woningtoezicht is gekeken naar de kostendekkendheid van de tarieven die geheven worden voor het verlenen van diensten. Uitgangspunt bij deze analyse is het zorgen voor kostendekkende tarieven door zowel te kijken naar de batenkant als de lastenkant.

Als gekeken wordt naar de batenkant, blijkt dat de tariefstelling is gebaseerd op de omvang van de door de aanvrager opgegeven bouwsom, waarbij volgens een staffel een tarief wordt bepaald voor het verlenen van een vergunning[2].

Bij de vergunningverlening is vaak sprake van maatwerk en een unieke vergunning. Het unieke karakter van een vergunning maakt het onmogelijk om van te voren nauwkeurig alle kosten aan een specifiek product toe te rekenen. Een bij Nederlandse gemeenten veel gebruikte handelswijze om toch tot een acceptabele tariefstelling te komen, is het matchen van de totale baten en de totale lasten van Bouw- en woningtoezicht in combinatie met het toetsen van de hoogte van de tarieven middels een benchmark.

Ook voor Delft lijkt deze handelswijze de meest voor de hand liggende.

Kostendekkendheid

De relatie tussen de baten en lasten wordt binnen dit werkveld van de bouwvergunningen niet in detail weergegeven, er worden geen kosten aan een individueel product toegeschreven. Om de kostendekkendheid van de tarieven voor producten van bouw- en woningtoezicht te beoordelen, moeten de totale baten dus tegenover de totale lasten afgezet worden, voorzover deze lasten op grond van de wet- en regelgeving uit de legesinkomsten mogen worden gedekt. Zo komen de kosten voor regulier toezicht, handhaving, inspraak en rechtsbescherming (bezwaar en beroep) ten laste van de algemene middelen.

Een groot deel van de opbrengsten wordt in de praktijk gerealiseerd met het verlenen van vergunningen voor enkele grote(re) bouwprojecten. Deze baten dekken een groot deel van de kosten die gemaakt worden voor het verlenen van kleine bouwvergunningen en zorgen ervoor dat de kleinere bouwvergunningen betaalbaar blijven en het tarief van zo’n vergunning in een redelijke verhouding staat met wat men ervoor krijgt. Als zich echter in een bepaald jaar minder grote projecten aandienen, valt ook gelijk de kostendekkendheid een stuk lager uit, want het merendeel van het werk zit in het verlenen van de kleinere vergunningen en grote projecten worden vaak ook deels door externen afgehandeld. Het wegvallen van grote projecten betekent dus vooral minder baten ter dekking van de totale lasten.

Gelijktijdig betekent dit ook, omdat Delft al jaren letterlijk “tegen zijn grenzen” aan loopt en er geen sprake is van echte stadsuitleg, dat de Delftse tarieven aan de hoge kant liggen. Er is te weinig structurele compensatie vanuit grote bouwprojecten.

Benchmark

Zoals hiervoor reeds gemeld, zijn bouwvergunningen an sich unieke producten welke moeilijk vergelijkbaar zijn. Om toch een vergelijking te maken tussen tarieven van verschillende gemeenten, wordt in benchmark-onderzoeken veelal gewerkt met een aantal scenario’s waarvoor per gemeente wordt gekeken tot welk tarief een bepaald scenario zou leiden volgens de legesverordening.

Recent heeft de Vereniging Eigen Huis nog onderzoek gedaan naar de hoogte van de

bouwleges. Delft is hier niet in betrokken, maar ter vergelijking is aan onderstaande tabel een regel met de uitkomsten voor Delft toegevoegd.

Vereniging Eigen Huis, 2004, aangepast

Uit bovenstaande tabel is af te leiden dat Delft in de verschillende scenario’s steeds in de top 3 van duurste gemeenten staat. Mede vanwege deze constatering is een voorstel in routing om hoofdstuk 5 van de legesverordening eenmalig grondig te herzien, echter zodanig, dat het begrotingseffect van 2004 naar 2005 en verder ‘budgettair neutraal’ zal verlopen: geen tariefverhogingen meer. De tot dusverre gehanteerde ‘dubbele inflatiecorrectie’, die het gevolg was van jaarlijkse tariefverhoging op de door prijsstijgingen inflatoire bouwsommen, laten we volgens dit voorstel in het vervolg achterwege.

Een andere onderzoek, de meest recente versie van de driejaarlijkse benchmark bouwvergunningen van PWC (2001) geeft aan dat voor bijna alle onderzochte scenario’s in Delft het hoogste tarief betaald moet worden van de deelnemende gemeenten. Vanuit meerdere onderzoeken komt dus naar voren dat de bouwleges in Delft hoger liggen

Het onderzoek heeft zich ook gericht op de leges als percentage van de kosten die uit de leges gedekt mogen worden (kostendekkendheid). Voor Delft komt dit in dit onderzoek neer op een percentage van 103% terwijl het gemiddelde van de deelnemende gemeenten op 118% ligt.

Dus ondanks de veel hogere dan gemiddelde tarieven heeft Delft een kostendekkendheidspercentage dat absoluut 15% lager ligt dan gemiddeld.

Een kostendekkendheidspercentage van 103 % lijkt een mooi resultaat, PWC stelt in haar rapport dat deze situatie bijna ideaal is, maar met de wetenschap dat daar zeer hoge tarieven tegenover staan, betekent dit dat de kosten ook relatief hoog zijn.

Deze hoge kosten in vergelijking tot andere gemeenten zorgen ervoor dat de sector Bouw en Woningtoezicht in Delft gevoeliger is voor marktomstandigheden en het achterwege blijven van vergunningaanvragen voor grote bouwprojecten. Voor 2003 werd met de geraamde baten slechts 93% van de geraamde lasten gedekt en dit jaar is dat percentage 89%. Echter, door een gering aantal recent ingediende grote bouwaanvragen (Ikea, VDD-locatie, Zuidpoort veld 9) is het resultaat over 2004 beduidend gunstiger.

Dit probleem wordt binnen de sector erkend en men is bezig met een efficiency slag. Hierbij moet gedacht worden aan het ontwikkelen van medewerkers zodat ze allround kunnen worden ingezet en het beter inrichten van het werkproces. Dit leidt momenteel al tot een efficiëntere inzet van personeel. Dit betekent in principe een verlaging van de kosten voor het verlenen van bouwvergunningen en dus een betere kostendekkendheid. Deze ontwikkeling kent echter ook z’n grenzen doordat ten eerste om reden van integriteit (ook van hogerhand: MinVROM) wordt geëist dat er functiescheiding is tussen vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds en ten tweede deze functies ook verschillende competenties vergen.

De tijd die personeel nu niet meer besteedt aan vergunningverlening en ‘over’ is, wordt echter ingezet voor het bereiken van een hoger niveau van controle tijdens de bouw. Op dit gebied is voor Delft nog een aanzienlijke verbetering mogelijk in vergelijking tot het door het rijk gewenste niveau. Efficiencyverbeteringen leiden bij de sector Bouw en Woningtoezicht dan niet tot een besparing voor de organisatie, maar uiten zich middels een betere kwaliteit van het product Bouw en Woningtoezicht.

In de praktijk blijkt bij vakteam BWT behoefte te bestaan aan versterking van de personele capaciteit ten behoeve van de controle tijdens de bouw en ten behoeve van de nazorg. Op dit gebied is voor Delft namelijk nog een aanzienlijke verbetering mogelijk in vergelijking tot het door het rijk gewenste niveau.

Deze capaciteit zou vrij gespeeld kunnen worden uit bovengenoemde efficiencyverbeteringen. Dit leidt tot een betere kwaliteit van het product Bouw en Woningtoezicht. Daarnaast kunnen opbrengsten uit grote projecten deels voor deze activiteiten gereserveerd worden. Hier wordt binnenkort een afzonderlijk voorstel voor uitgebracht.

Ten vervolge op dit onderzoek naar de legesverordening zal het vakteam BWT in 2005 de normeringsystematiek van benodigde uren in relatie tot de verschillende soorten van vergunningen verder uitwerken.

7. Leges Toezicht Openbare Ruimte

Binnen de sector Toezicht Openbare Ruimte houdt het vakteam Vergunningen & Ontheffingen (V&O) zich bezig met het verlenen van vergunningen, ontheffingen en het ontvangen van meldingen. Daarnaast heeft zij een belangrijke adviesrol naar de burger toe. Alleen met het verlenen van vergunningen en ontheffingen worden daadwerkelijk baten gegenereerd. Het is niet meer dan logisch dat met deze baten ook de kosten voor advies aan de burger gedekt moeten worden. Alleen de producten waar de burger direct voor betaalt en die zijn opgenomen in de legesverordening, zullen hier behandeld worden, met uitzondering van parkeerproducten waarvoor een apart onderzoek loopt. De producten zijn onder te verdelen in APV, Exploitatie/Drank en Horeca, en Openbaar gemeente Water.

Op een zelfde wijze als bij het vakteam Burgerzaken is naar de verschillende producten gekeken om de kostendekkendheid te bepalen. De voorhanden zijnde gegevens zullen in de toekomst verder verfijnd worden (zo zal per jaar nauwkeuriger de bewerkingstijd bepaald kunnen worden en het normaal aantal te verstrekken producten). Vooralsnog zal daarom hier op het niveau van productgroep worden gekeken naar de kostendekkendheid.

Enkele algemene zaken die van invloed zijn op de kostprijsberekening zijn de volgende.

· Een aantal producten, zoals bijvoorbeeld vergunningen evenementen, is niet eenduidig qua ambtelijk inzet (grote evenementen vergen meer aandacht dan kleine.

· Als gevolg van een nieuw evenementen terrein zullen er in de toekomst meer evenementen plaatsvinden (10 grote /10 middel groot / 15 kleine)

· In bepaalde gevallen vindt Leges kwijtschelding door het bestuur plaats

· Door stringentere handhaving zullen waarschijnlijk meer vergunningaanvragen worden gedaan

· De kosten van handhaving moeten waar mogelijk ook aan de specifieke producten worden toegerekend.

Per productgroep wordt in onderstaande tabel aangegeven in welke orde van grootte de kosten en opbrengsten liggen.

APV

In deze categorie vallen onder andere vergunningen en ontheffingen voor het plaatsen van obstakels op de weg en het houden van collectes en loterijen. Zoals al eerder vermeld, worden de meldingen achterwege gelaten en gaat het alleen om vergunningen en ontheffingen.

Exploitatie/Drank en Horeca

De producten die onder deze categorie vallen, hebben allemaal betrekking op vergunningen voor het horecabedrijf. Het betreft verschillende soorten vergunningen, waarbij differentiatie bestaat tussen soort terras en openingstijden.

Openbaar gemeente Water

Voor het gebruik van kades voor laden en lossen etc. wordt precario in rekening gebracht. Er wordt daarnaast echter ook tijd besteed aan het verlenen van een ontheffing om gebruik te maken van de kade en het water. Hiervoor wordt geen tarief in rekening gebracht. De mogelijkheid bestaat wel om hier leges over te heffen. In totaal zou hiermee zo’n € 22.000 worden ontvangen.

Vergelijkbaarheid met andere gemeentes

Tussen gemeenten bestaan grote verschillen in lokale omstandigheden en de inhoud van geldende regelgeving zoals die in de verschillende verordeningen is vastgelegd. Dit brengt met zich mee dat elke gemeente weer met andere zaken rekening houdt bij het beoordelen van aanvragen tot vergunningen of ontheffingen en zullen er weinig homogene producten zijn die met elkaar te vergelijken zijn. Het wordt dan ook voor het werkveld van de APV weinig zinvol geacht om de leges voor bepaalde producten te vergelijken met die in andere gemeente. Het uitgangspunt moet in dit geval de eigen kostprijs zijn.

8. De legesverordening

De leges en tarieven die een burger voor een bepaalde dienst of product moet betalen, staan vermeld in de legesverordening die jaarlijks door de raad wordt vastgesteld.De tarieventabel is opgedeeld in 18 hoofdstukken, waarvan een tweetal is vervallen. De overige hoofdstukken beslaan globaal de volgende onderwerpen:

o Met betrekking tot Burgerzaken gaat het om gegevensverstrekking uit de gemeentelijke basisadministratie, burgerlijke stand, reisdocumenten en rijbewijzen.

o Voor Bouw- en Woningtoezicht zijn voornamelijk de verschillende bouw- en sloop-vergunningen van belang.

o Met betrekking tot Toezicht Openbare Ruimte gaat het om alle zaken die nader zijn beschreven in de APV, Drank- en horecaverordening en Wet op de kansspelen.

In principe is het de bedoeling dat in de legesverordening bij de verschillende categorieën wordt aangegeven wat de mate van kostendekkendheid is. Dit is in 2003 (in verband met het plaats te vinden legesonderzoek) voor het laatst gebeurd. In de praktijk bleek het overigens vaak lastig om nauwkeurig de relatie te leggen tussen bepaalde kosten en opbrengsten. In het in de inleiding aangehaalde onderzoek is een dergelijke constatering ook gemaakt, waaruit kan worden opgemaakt dat het zeker niet alleen in Delft lastig is om kosten aan individuele producten toe te rekenen. Desalniettemin is het uitgangspunt om per (groep van) product of dienst duidelijkheid te verschaffen over de kosten en opbrengsten.

Onderstaande tabel laat de indeling van de legesverordening zien en geeft waar mogelijk aan wat de bijbehorende begrote kosten en opbrengsten zijn.

KOSTENDEKKENDHEID LEGESVERORDENING DELFT.

		Totale kosten 2005	Totale opbrengsten 2005 voor aanpassing	Kostendekkingspercentage
I.	Burgerzaken	€ 1.547.000	€ 1.268.000	82%
Hoofdstuk 1	Algemeen
o 1.1	Beschikkingen, gedrukte stukken, afschriFten en dergelijke
o 1.2	Administratiekosten
Hoofdstuk 3	Burgerlijke stand	€ 210.000	€ 188.000	90%
o 3.1	Huwelijksvoltrekking en partner-schapsregistratie
o 3.2	Annulering
o 3.3	Omzetting van een geregistreerd partnerschap in een huwelijk of van een huwelijk in een geregistreerd partnerschap
o 3.4	Bijzonder huis
o 3.4-3.7	Overig
Hoofdstuk 4	Verstrekkingen uit Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens	€ 151.000	€ 202.000	134%
Hoofdstuk 8	Kiezersregister
Hoofdstuk 10	Reisdocumenten	€ 1025.000	€ 726.000	71 %
Hoofdstuk 11	Rijbewijzen	€ 161.000	€ 152.000	95 %
II.	Bouw- en Woningtoezicht	€ 2.492.000	€ 2.211.000	89%
Hoofdstuk 5	Bouwvergunningen
o 5.1	Definitieve bouwkosten
o 5.2	Bouwvergunning
o 5.3	Aanlegvergunning
o 5.4-5.7	Vervallen
o 5.8	Vergunning met toepassing van de Wet RO (art. 19 lid 1,2,3,4)
o 5.9	Vrijstelling bestemmingsplan met toepassing van artikel 19 Wet RO
o 5.10	Artikel 50 en 51 Woningwet
o 5.11	Sloopvergunning
o 5.12	Wijziging bestemmingsplan; nemen voorbereidingsbesluit
o 5.13	Inzage stukken bestaand bouwwerk
o 5.14	Planschadevergoeding art. 4 Wet RO
o 5.15	Huisnummering
o 5.16	(Spoed)aanvraag vergunning na aanvang uitvoering
Hoofdstuk 6	Milieuvergunningen
o 6.1-6.3	Vervallen
o 6.4	Ontheffing afvalwater niet-inrichtingen
o 6.5	Ontheffing route gevaarlijke stoffen


Hoofdstuk 9	Kadaster

Hoofdstuk 15	Huisvestingswet	€ 37.000	€ 54.000	146%

III.	Toezicht openbare ruimte	€ 95.000	€ 74.500	78 %
Hoofdstuk 12	Wet op de kansspelen	€ 9.000	€ 10.000	111 %
Hoofdstuk 13	Drank- en Horecawet	€ 17.000	€ 17.000	100 %

Hoofdstuk 18	Diversen
18.1	Algemeen
18.2	Carillon

18.5	Ventvergunning	€ 1.000	€ 500	50 %
18.7	Drank- en Horecaverordening 1996


18.11	Exploitatieverordening Horeca 1998	€ 21.000	€ 15.000	71 %
18.11.1	Exploitatievergunning horecabedrijf
18.11.2	Vergunning terras bij horecabedrijf
18.11.3	Ontheffing sluitingsuur horecabedrijf
18.12	Marktverordening	€ 12.000	€12.000	100 %
18.13	Gemeentelijk straatnaamregister
18.14	Snuffelmarkt en dergelijke	€ 35.000	€20.000	57 %
18.15	Vergunning kindercentrum
18.17	Overige APV-vergunningen
18.18	Lijkbezorging
18.19	Kabel- en leidingwerkzaamheden	-	-	--
18.20	Vergunning seksinrichting/escortbedrijf	-	-	-
IV	Restcategorie
Hoofdstuk 2	Bestuursstukken
2.1	Financiële stukken
2.2	Abonnement
Hoofdstuk 7, 14	Vervallen

Hoofdstuk 16	Verkeer en vervoer

Hoofdstuk 17	Brandweer

18.3	Wet bescherming persoonsgegevens
18.4	Bodeminformatie

18.6	Algemene nadeelcompensatie-verordening Delft

18.9	Verzamelen statistische gegevens
18.10	Gemeentegarantie

18.16	Naturalisatie (vervallen per 01-03-03)

9. Conclusies

9.1 Conclusies

In algemene zin kan gesteld worden dat de kostendekkendheid van leges en tarieven bepaald moet worden door de legesopbrengsten op een bepaald product te zetten tegenover de kosten die voor dat product gemaakt worden. Dit lijkt een duidelijke en eenvoudige situatie, maar is dat allerminst.

Bij de drie onderzochte vakteams Burgerzaken, Bouw- en Woningtoezicht, Vergunningen en Ontheffingen wordt verschillend omgegaan met de gedetailleerdheid van vastlegging. Bij Burgerzaken is dit het verst doorgevoerd men werkt met een individuele bewerkingstijden per product en past daarop het vakteamtarief toe. Bij Burgerzaken werkt dit (met ondersteuning van het BAVAK systeem) perfect en kan vrij nauwkeurig worden bepaald welke kosten voor een bepaald product worden gemaakt.

Bij Bouw- en Woningtoezicht. Enerzijds ligt een dergelijk systeem als bij Burgerzaken niet voor de hand. Het is immers onmogelijk om per soort bouwvergunning aan te geven wat de tijdsbesteding is, omdat geen enkele vergunning het zelfde is en er steeds weer andere factoren meespelen. Anderzijds is het soms ook moeilijk om een goede splitsing te maken tussen kosten die wel en kosten die niet doorberekend mogen worden aan de vergunningaanvrager. Dit leidt ertoe dat er binnen een bepaalde marge een gevoelsmatige balans gevonden moet worden, om niet te veel kosten in rekening te brengen, maar ook niet te weinig.

Voor vakteam Vergunningen en Ontheffingen lijkt de systematiek van Burgerzaken wel een goede oplossing, maar zal wel eerst periodiek getoetst moeten worden op de bewerkingstijden. Een kleine afwijking kan namelijk grote gevolgen hebben.

Zoals uit de tabel in hoofdstuk 8 valt af te leiden, is op het niveau van productgroepen al een groot aantal leges en tarieven kostendekkend. Er zijn echter nog verscheidene leges niet kostendekkend en hiervan wordt voorgesteld om deze in drie jaar tijd, volgens de taakstelling in de programmabegroting, kostendekkend te maken.

Daarnaast bestaat de mogelijkheid om leges te gaan heffen over alle vergunningen en ontheffingen die worden aangevraagd met betrekking tot de productgroep openbaar gemeente water.

Een vervolg op het in deze notitie beschreven onderzoek is in ieder geval het actualiseren en verder verbeteren van de kwaliteit van de gegevens, zoals onder andere de bewerkingstijden. Daarnaast is het zeker ook van belang om verder te kijken dan de legesverordening en ook alle overige tarieven die door de gemeente Delft aan externe partijen worden berekend, tegen het licht te houden.

9.2 Aanbevelingen

Naar aanleiding van hetgeen in deze notitie is verwoord, wordt u verzocht over de volgende punten een standpunt in te nemen.

a) Uitgangspunt blijft dat alle tarieven kostendekkend dienen te zijn. Dit kan zowel betekenen dat tarieven voor producten moeten worden verhoogd, maar ook dat ze naar beneden toe moeten worden bijgesteld.

b) Binnen de mogelijkheid om binnen de legesverordening voor minder dan kostendekkende tarieven compensatie te zoeken in andere tarieven uitgaan van kostendekkendheid van de productgroepen als geheel.

c) De systematiek van kostprijsberekening die in deze nota is beschreven, wordt bij toekomstige legesverordeningen gehanteerd om inzicht te bieden in de kostprijzen van specifieke productgroepen. Bij de legesverordening 2005 zal hiermee een begin worden gemaakt.

d) Om dit inzicht te kunnen bieden, is het noodzakelijk dat de registratie van aantallen en verwerkingstijden per product nauwkeuriger wordt gemaakt. Dit moet leiden tot een normeringssystematiek van benodigde uren.

e) Bij het vaststellen van de legesverordening 2005 moet de haalbaarheid van de taakstelling met betrekking tot het kostendekkend maken van leges en tarieven worden getoetst, zoals opgenomen onder programma dienstverlening in de Programmabegroting 2005.

[1] Daar past wel de kanttekening bij dat de overhead op rijksniveau bestaat uit huisvestingskosten, automatiseringskosten en overige overhead, welke voornamelijk bestaan uit exploitatiekosten, bureaukosten, reiskosten en opleidingskosten. De Delftse facilitaire overhead bestaat daarnaast nog uit veel andere componenten, zoals p&o, financiën, communicatie en juridische ondersteuning. Dit heeft te maken met de verregaande centralisatie van de middelenfuncties in Delft, terwijl deze in vele andere organisaties onderdeel uitmaken van het primaire proces.

[2] In geval deze aantoonbaar onjuist wordt opgegeven stelt de gemeente zelf de bouwsom vast conform NEN 2631.