Vorig
jaar is voor de eerste maal een begroting opgesteld die op duale leest is
geschoeid, te weten de Programmabegroting en Productenraming voor de periode
2004 – 2007. In 2005 zal uw college dus verantwoording afleggen aan de
gemeenteraad over het eerste duale begrotingsjaar 2004. Dit betekent dat de
jaarrekening 2004 een andere opzet zal kennen dan de jaarrekeningen van vorige
jaren.
Deze
notitie bevat voorstellen voor de inrichting van de jaarekening 2004. De basis
voor de voorstellen wordt gevormd door het inmiddels bekende Besluit Begroting
en Verantwoording Provincies en Gemeenten 2004 (hierna BBV).
Verder
wordt in deze notitie expliciet aandacht besteed aan verantwoording over
producten en programma’s, eerst op
ambtelijk niveau, door budgethouders
aan het college van B&W, en vervolgens door het college van B&W aan de
raad (en eventueel ook aan de externe partijen die bij de opstelling van de
Programmabegroting een rol hebben gespeeld).
In hoofdstuk IV van het BBV worden de jaarstukken
behandeld, bestaande uit jaarrekening en jaarverslag. Dit sluit aan op de
Gemeentewet waarin is opgenomen dat het college van B&W over elke
begrotingsjaar verantwoording aflegt aan de raad, onder overlegging van de
jaarrekening en het jaarverslag.
Het BBV schrijft voor (in art. 4) dat de jaarstukken
dezelfde inrichting kennen als de begroting waarover immers verantwoording
wordt afgelegd. De jaarrekening en het jaarverslag zijn daarom ieder op hun
beurt weer in twee onderdelen verdeeld die analoog zijn aan de onderdelen bij
de programmabegroting. Dit is hieronder schematisch weergegeven:
tabel 1: indeling jaarstukken en programmabegroting
Jaarstukken |
Begroting |
|
|
|
|
Jaarverslag |
|
|
Programmaverantwoording |
Hoofdstukken
programma’s |
|
Paragrafen |
Paragrafen |
|
|
|
|
Jaarrekening |
Financieel
meerjarenbeeld
|
|
Rekening
van baten en lasten |
Overzicht
baten en lasten |
|
Balans |
Financiële
positie |
Naast
de jaarstukken, waarmee het college dus verantwoording aflegt aan de raad, is
er blijkens hoofdstuk VI van het BBV ook sprake van uitvoeringsinformatie. Deze
uitvoeringsinformatie bestaat uit:
a.
de
productenraming en toelichting ten tijde van de begroting;
b. de productenrealisatie en toelichting ten tijde van de
jaarstukken.
De
productenrealisatie maakt dus zelf geen onderdeel uit van de jaarstukken en
speelt dus evenmin een rol in de verantwoording van het college aan de raad.
Dit is eveneens analoog aan de gang van zaken bij de begroting.
De eis
dat de jaarstukken en de begroting een identieke opzet kennen, brengt mee dat
de Programmabegroting 2004 dus leidend is voor de inrichting van de
jaarstukken.
De
Delftse Programmabegroting kent uiteraard de onderdelen die in bovenstaande
tabel 1 worden genoemd, zij het in een andere volgorde:
I.
Hoofdstukken
per programma
II.
Financieel
meerjarenbeeld
III.
Paragrafen
IV.
Bijlagen
Aangezien
jaarverslag en jaarrekening ook in Delft herkenbare begrippen zijn, ligt het
voor de hand de volgorde van de Programmabegroting enigszins te wijzigen, zodat
de onderdelen van jaarverslag en jaarrekening bij elkaar worden geplaatst. In
feite wordt dus voor de Delftse jaarstukken de volgorde aangehouden die in
tabel 1 is weergegeven.
De
onderdelen van de jaarstukken worden hierna verder uitgewerkt:
Programmaverantwoording
(art. 25 BBV).
In
de begroting worden met betrekking tot de programma’s steeds de drie W-vragen
gesteld:
·
Wat
willen we bereiken ? (doelen)
·
Wat
gaan we daarvoor doen ? (activiteiten)
·
Wat
mag het kosten ? (begrote baten en lasten)
De
programmaverantwoording biedt daarvan nu een evaluatie. Deze geeft dus per
programma inzicht in:
·
Welke
doelen zijn gerealiseerd ? (en welke
niet of slechts ten dele?);
·
Welke
activiteiten zijn uitgevoerd om de doelen te bereiken ?
·
Wat
heeft het gekost ? (gerealiseerde baten en lasten)
Voor
wat dit laatste punt betreft dient de toelichting ook een analyse te bevatten
van de afwijkingen van de gerealiseerde baten en lasten per programma en de
begroting (inclusief wijzigingen).
Wij
stellen in dit verband voor dat per programma bovendien verantwoording wordt
afgelegd over de
§
besteding
van de bedragen die in de Programmabegroting 2004 waren gereserveerd voor
‘prioriteiten / nieuw beleid’;
§
de
voortgang van investeringen en grote projecten;
§
de
voortgang van de bezuinigingen.
Paragrafen
(art. 26 BBV).
De
paragrafen in de begroting geven inzicht in beleidslijnen met betrekking tot
beheersmatige aspecten en de middelen die daarmee gemoeid zijn. Het zal
duidelijk zijn dat ook hier in de jaarstukken een evaluatie wordt geboden van
de beleidsuitvoering op deze onderdelen en de gerealiseerde middelen.
Beknopt
samengevat moeten de paragrafen over het verslagjaar navolgende inzichten
opleveren:
·
weerstandsvermogen:
ontwikkelingen m.b.t. risico’s en de
weerstandscapaciteit (veelal in de vorm van reserves of voorzieningen) die
beschikbaar was om die op te vangen;
·
onderhoud
kapitaalgoederen: beleidsuitvoering m.b.t. onderhoud van kapitaalgoederen in de
openbare ruimte en daarmee gerealiseerde baten en lasten;
·
verbonden
partijen: ontwikkelingen met betrekking tot verbonden partijen in relatie tot
gemeentelijke doelstellingen;
·
bedrijfsvoering:
schetst van relevante ontwikkelingen in de bedrijfsvoering in 2004. Hier kan
ook worden ingegaan op de ontwikkeling van de inhuur van interims/personeel van
derden, vorming en opleiding, en
eventuele leerpunten uit deze jaarrekening voor de organisatie;
·
financieringsparagraaf:
het gevoerde financieringsbeleid, de ontwikkeling van de financieringsbehoefte
en risicobeheer dienaangaande;
·
grondbeleid:
visie op grondbeleid, actuele prognoses van grondexploitaties en de
ontwikkeling van reserves en risico’s
·
lokale
heffingen: beleidsuitvoering met betrekking tot de lokale heffingen en de
gerealiseerde baten en lasten die daaruit voortgevloeid zijn.
Bijlage
bij het jaarverslag: bijdragen vanuit de Delftse samenleving.
Ten
tijde van opstelling van de Programmabegroting 2004 zijn externe partijen in de
gelegenheid geweest hun mening te geven over de beleidsdoelen per programma.
Dit is samengevat in de bijlage bijdragen vanuit de Delftse samenleving in
de Programmabegroting. Een aantal van deze bijdragen is verwerkt in doelen of
activiteiten in deze begroting.
In
de programmaverantwoording 2004 zal aandacht moeten worden besteed aan de
concrete realisatie van deze bijdragen.
Kwaliteit
van de verantwoording: groeitraject.
Naarmate
doelen in de Programmabegroting scherper zijn geformuleerd, zal de
verantwoording navenant helderder kunnen zijn.
Zoals bekend is het streven erop gericht om de doelstellingen in
opeenvolgende edities van de Programmabegroting meer SMART te formuleren. Het
ligt dus in de rede dat ook bij de kwaliteit van de verantwoording in de
jaarstukken sprake zal zijn van een groeitraject.
Rekening
van baten en lasten (art. 27 t.m. 29 BBV).
Dit onderdeel is de tegenhanger van het onderdeel
Financieel Meerjarenbeeld in de Programmabegroting.
Blijkens art. 27 dient de programmarekening de
gerealiseerde baten en lasten per programma te bevatten. Deze maken ook reeds
onderdeel uit van de programmaverantwoording en worden daar – zoals boven reeds
voorgesteld – ook van een toelichting voorzien. Om nodeloze doublures te
voorkomen, ligt het daarom voor de hand om hier te volstaan met een analyse van
het rekeningresultaat op hoofdlijnen en van de afwijkingen binnen de algemene
dekkingsmiddelen. Met een dergelijke indeling blijft ook de overeenkomst met de
Programmabegroting 2004 maximaal gehandhaafd.
In de jaarrekening 2004 zal bovendien, voor de
eerste keer, onderscheid worden gemaakt in een resultaat vóór bestemming, de werkelijke
toevoegingen en onttrekkingen aan reserves en vervolgens het resultaat na
bestemming. Dit onderscheid was al doorgevoerd in de programmabegroting.
Daarnaast moet de programmarekening ook de
navolgende onderdelen bevatten:
·
de
begroting per programma voor en na wijziging. Dit betreft dus een vergelijking
tussen primaire begroting – zoals opgenomen in het boekwerk – en de laatste
stand van de begroting waarover de jaarrekenng wordt opgemaakt;
·
een
overzicht van de aanwending van het bedrag voor onvoorzien;
·
een
overzicht van de incidentele baten en lasten.
Dit betreft de incidentele posten in de begroting 2004 en eventuele
voor- en nadelen die in deze jaarrekening aan het licht zijn gekomen.
Artikel 29 schrijft bovendien voor dat inzichten,
die van belang zijn voor de financiële positie, dienen te worden verwerkt in de
programmarekening, ook als deze inzichten zijn ontstaan na 31 december maar vóór het vaststellen van de
jaarstukken.
Balans (titel 4.5 BBV)
Ook met betrekking tot de inrichting van de balans,
en de toelichting daarop, wijzigt het nodige. Het zou te ver voeren deze
wijzigingen in het kader van deze notitie allemaal op te voeren. Het per saldo
effect van de wijzigingen is dat de balans vollediger – en daarmee uitgebreider
wordt – maar dat de toelichting compacter kan blijven.
Bijzondere vermelding verdient hier wel dat op de
balans afzonderlijk wordt opgenomen het onderhanden werk, waaronder begrepen de
bouwgronden in exploitatie (art. 38 BBV). In de productenrealisatie – hierna
nog te behandelen – moet op de bouwgronden in exploitatie bovendien een nadere
toelichting worden gegeven.
Dit punt raakt ook de inrichting van het
Meerjarenprogramma Vastgoed en de afstemming daarvan met de gemeentelijke
jaarstukken. De accountant heeft hier – in zijn rapportage over de jaarrekening
2003 – reeds aandacht voor gevraagd.
Dit onderwerp zal dan ook in de voorbereiding van de
jaarrekening 2004, in nauwe samenwerking met het vakteam Vastgoed, verder
worden uitgewerkt.
Een aantal wijzigingen met betrekking tot de balans
is overigens reeds doorgevoerd in het kader van Programmabegroting of de
gewijzigde financiële verordening (art. 212 gemeentewet). Dit geldt
bijvoorbeeld voor de gewijzigde classificatie van reserves en voorzieningen en
voor wijzigingen in de activering en waardering van activa.
4.
Nadere uitwerking van de uitvoeringsinformatie.
De uitvoeringsinformatie bestaat uit de
productenraming ten tijde van de programmabegroting en de productenrealisatie
ten tijde van de jaarstukken.
De productenrealisatie bevat dus de uitwerking van
de programma’s in producten en vervolgens de gerealiseerde baten en lasten en
het saldo per product. Het is een instrument van het college en zal – analoog
aan de gang van zaken bij de productenraming – niet aan de raad worden
aangeboden.
De productenrealisatie vormt in zekere zin wel de
basis van de jaarstukken. In de Delftse organisatie leggen de budgethouders op
het niveau van producten verantwoording af over baten en lasten. De analyses
van de budgethouders op de producten worden in de jaarstukken samengevat op het
niveau van programma’s. Tussen producten en programma’s bestaat immers een
eenduidige relatie.
Verder dient de toelichting op de productenrealisatie
nog de volgende onderwerpen te bevatten:
·
Een
overzicht van de kapitaallasten;
·
Een
lijst van verbonden partijen;
·
De
toelichting op het onderhanden werk inzake de grondexploitaties.
Dit laatste punt benadrukt opnieuw de noodzakelijke
afstemming tussen de jaarrekening en het MPV, waaraan hierboven reeds is
gerefereerd.
De opstelling van de productenrealisatie heeft
vooral beheersmatige betekenis. Ook dit onderwerp krijgt in het kader van de
jaarrekening 2004 extra aandacht. Dit wordt uitgewerkt in de volgende
paragraaf.
5.
Verantwoording door budgethouders.
In het jaarverslag 2003 is reeds aangegeven dat het
jaar 2004 zou worden benut om het budgethouderschap te versterken. Dit zou bij
de jaarrekening moeten uitmonden in een expliciete verantwoording van
budgethouders over producten en programma’s.
Zoals bekend heeft ieder product één vakteamhoofd of
sectorhoofd die daarvoor als budgethouder verantwoordelijk is. De budgethouders
leggen bij de jaarrekening 2004 in de lijn expliciet verantwoording af over het
gevoerde financiële beheer op ‘hun’ producten. Daarbij wordt ook aandacht
besteed aan de vraag of het resultaat op het betreffende product in de
jaarrekening materieel afwijkt van de prognose die bij de 2e
beheersrapportage is afgegeven.
De clusterdirecteuren verzamelen uiteindelijk de
resultaten op de producten per cluster en de verantwoording daarover door de
budgethouders. De clusterdirecteur organiseert vervolgens ook het proces waarin
dit materiaal wordt besproken met de verantwoordelijk portefeuillehouder in het
bijzijn van de clustercontroller (en indien nodig eventueel betrokken
budgethouders). In dit gesprek komt in elk geval aan de orde:
·
De
producten waar sprake is van in het oog springende voor- en nadelen;
·
De
vraag of deze voor of nadelen reeds voorspeld waren ten tijde van de 2e
beheersrapportage en welke maatregelen toen zijn genomen om eventueel bij te
sturen;
·
De
vraag of de voor of nadelen een incidenteel dan wel structureel karakter
hebben. Dit is temeer van belang omdat
bij de programmaverantwoording ook een lijst van incidentele baten en lasten
door het BBV verplicht is gesteld;
·
De
maatregelen welke (kunnen) worden genomen om een eventueel structureel nadeel
te voorkomen.
Zo mogelijk wordt van dit gesprek tussen
clusterdirecteur en portefeuillehouder ook een verslag gemaakt, zodat opvolging
van afspraken kan worden betrokken bij een volgend document in de
beleidscyclus.
Voor deze verantwoordingsstructuur, waarin
budgethouders getrapt verantwoording afleggen, uiteindelijk aan het college,
moet meer tijd worden ingeruimd dan bij eerdere jaarrekeningen het geval
was.
Bij de jaarrekening 2004 zal het nog niet lukken om
het proces van de samenstelling ervan eerder dan in andere jaren af te ronden.
De vele wijzigingen die in deze notitie zijn geschetst kosten immers tijd. Om
toch tijd en gelegenheid te hebben voor het verantwoordingsproces in de
organisatie en aan het college stellen wij voor om de raadsbehandeling van de
jaarrekening 2004 te laten plaatsvinden in juni 2005 (in plaats van in de maand
mei, zoals vorig jaar gebeurd is).
Het streven is er echter op gericht om het proces
van samenstelling van de jaarrekening in latere jaren te versnellen. Hierdoor
ontstaat meer ruimte voor het verantwoordingsproces en kan overlap met het
begrotingsproces worden beperkt.
Wij geven tenslotte in overweging, om ter afsluiting
van het jaarrekeningproces 2004, in een conferentie van B&W en GMT de
resultaten op hoofdlijnen uit de jaarstukken en de productenrealisatie te
bespreken en deze lijnen door te trekken naar de toekomst.
6.
Verantwoording door college van B&W aan de raad.
Een belangrijke laatste stap in het proces is
uiteraard de verantwoording door het college van B&W aan de gemeenteraad.
De gemeenteraad kan uiteraard zelf zijn wensen kenbaar maken over vorm en
inhoud van de raadsbehandeling van de jaarrekening 2004. Elementen die daarbij
een rol spelen zijn o.a.:
·
Verantwoording
over de bijlage bijdragen uit Delftse samenleving in de
Progammabegroting 2004;
·
Behandeling
jaarrekening 2004 alleen in de raadscie Middelen & Bestuur of per programma
ook in de vakcommissies. In dit geval moet ‘dubbeling’ met de discussie in de
gemeenteraad worden voorkomen;
·
In
hoeverre worden externe partijen actief in deze procedure betrokken, naar
analogie met het proces . Krijgen zij bijvoorbeeld alleen een jaarrekening
toegestuurd of worden zij uitgenodigd voor behandeling in (een)
raadscommissie(s). Nog een stap verder is dat zij worden uitgenodigd voor een
raadscommissie extern, waarin externe partijen dus ook de gelegenheid krijgen
om te spreken.
De portefeuillehouder Middelen voert momenteel
overleg met de werkgroep bestuurlijke vernieuwing vanuit de gemeenteraad
om op dit onderwerp met concrete voorstellen te komen.
7. Mijlpalen in het proces.
Een tijdsindicatie van de belangrijkste mijlpalen in
het proces van de jaarrekening 2004 is weergegeven in onderstaand schema.
Exacte data zullen nog worden bepaald en opgenomen in de werkinstructie voor de
organisatie.
|
activiteit |
periode |
afgerond |
|
Opstellen concept-jaarstukken 2004 |
Dec 04 – mrt 05 |
1 apr 05 |
|
accountantscontrole |
Apr – mei 05 |
˝ mei 05 |
|
Getrapte verantwoording door budgethouders |
Apr –mei 05 |
˝ mei 05 |
|
Behandeling jaarstukken + rapportage accountant in
B&W |
2e helft mei |
24 mei 05 |
|
Behandeling jaarstukken + rapportage accountant in
raadscie(s) en raad |
Juni 2004 |
1 juli 2004 |
|
Jaarstukken naar toezichthouder (provincie ZH) |
Juli 2004 |
15 juli 2004 |
8.
Beslispunten.
Wij verzoeken u in te stemmen met de inrichting van
de jaarstukken en de productenrealisatie, en het verantwoordingsproces, zoals in deze notitie beschreven.
Voor de jaarstukken mondt de inrichting uit in een
inhoudsopgave die is opgenomen in de bijlage.
Bijzondere aandacht verdient vervolgens het
verantwoordingsproces, dat is beschreven in paragraaf 5. De budgethouders
leggen daarin getrapt verantwoording af over de financiële resultaten van ‘hun’
producten aan de portefeuillehouders. Dit dient ondermeer om het
budgethouderschap in de organisatie te versterken, hetgeen ondermeer als doelstelling
is geformuleerd in het jaarverslag 2003. Wij geven daarbij in overweging het
rekeningproces – nog voor de raadsbehandeling – af te ronden met een
conferentie van GMT en B&W waarin de resultaten van de jaarstukken en
productenrealisatie 2004 op hoofdlijnen worden besproken.
Over de wijze waarop de jaarrekening 2004 behandeld
gaat worden in de gemeenteraad, loopt een afzonderlijk overleg met de werkgroep
bestuurlijke vernieuwing. Dit zal moeten uitmonden in een concreet
voorstel voor de inrichting van dit proces.
Bijlage: inhoudsopgave jaarstukken.
Inleiding en Leeswijzer
Jaarverslag
Programma’s
1.
Inleiding
programma’s
2.
Dienstverlening
2.1
wat
is bereikt in 2004 ?
2.2
wat
hebben we gedaan in 2004 ?
2.3
de
besteding van middelen voor nieuw beleid
2.4
voortgang
van investeringen & grote projecten
2.5
voortgang
van de bezuinigingstaakstelling
2.6
gerealiseerde
baten en lasten op hoofdlijnen
3. Werk, Inkomen en Zorg
3.1
Etc.
4. Etc.
Bijlage: Bijdragen Delftse
samenleving: de stand van zaken.
Paragrafen
1.
Weerstandsvermogen
en de risico’s
2.
Onderhoud
kapitaalgoederen
3.
etc.
Jaarrekening
Rekening van baten en lasten.
1.
het
financieel resultaat in 2004
2.
incidentele
baten en lasten
3.
de
algemene dekkingsmiddelen
3.1
ontwikkeling
op hoofdlijnen
3.2
de
algemene uitkering
3.3
rentebaten
en rentelasten
4.
relevante
punten voor de toekomst
bijlagen: begroting per programma voor en na
wijziging
de aanwending van de post onvoorzien
overzicht incidentele baten en lasten
Balans
1.
Balans
2.
toelichting
op de balans
3.
de
reserves