Vorig jaar zijn de eerste edities van de
Programmabegroting en de Productenraming opgesteld. De basis voor inrichting
van deze begrotingsdocumenten is beschreven in de nota Een
programmabegroting in Delft – voorstellen voor inrichting en het
begrotingsproces (reg.nr. 03/002231).
In deze nota is het ontwikkelingsproces van de
duale begroting en – verantwoording beschreven. Daarbij is aangegeven dat voor
een volwaardige uitwerking een periode van vijf jaar moet worden uitgetrokken.
In genoemde nota is tevens aangekondigd dat iedere
editie van de programmabegroting en productenraming zou worden geëvalueerd. Op
basis van deze evaluatie worden steeds verbeterpunten geformuleerd die in een
volgende begrotingsronde worden meegenomen.
De ambtelijke organisatie heeft het proces van
totstandkoming van de begrotingsdocumenten 2004 geëvalueerd. De bestuurlijk relevante punten uit deze
evaluatie worden in het vervolg van deze notitie aan u voorgelegd. Op basis daarvan
zijn verbeterpunten geformuleerd die kunnen worden meegenomen in de
voorbereiding van de Programmabegroting en Productenraming 2005 – 2008.
Voor 2003 was de
doorontwikkeling van de zomernota tot een programmabegroting een belangrijk speerpunt.
Daartoe werden programma’s benoemd en paragrafen toegevoegd. Tevens zijn de
baten en lasten in de begroting aan de programma’s gekoppeld.
Dit ontwikkelingsproces
is op ambtelijk niveau begeleid door een regiegroep waarin vertegenwoordigers
vanuit alle clusters zijn opgenomen. Dit heeft aanzienlijk bijgedragen aan een
goede communicatie binnen de ambtelijke organisatie over de nieuwe begroting,
en daarmee is ook het draagvlak ervoor vergroot.
Mede door deze aanpak is
de opstelling van de eerste editie van de Programmabegroting tijdig en met een
bevredigend resultaat tot stand
gekomen.
Niettemin is uit de
evaluatie ook naar voren gekomen dat de doelen in de programmabegroting nog wel
concreter geformuleerd mogen worden. Ook tijdens de algemene beschouwingen in
de gemeenteraad over de Programmabegroting 2004 kwam dit punt regelmatig naar
voren. En tenslotte heeft ook de
accountant zich in deze zin uitgelaten in zijn concept-managementletter over de
interim-controle 2003.
In het voorbereidingsproces van de
Programmabegroting 2004 hebben ook burgers en maatschappelijke organisaties hun
inbreng kunnen geven op uitnodiging van de gemeenteraad. De vraag of dit proces
succesvol is geweest en – in al dan niet gewijzigde vorm – moet worden
voortgezet is uiteraard in eerste instantie aan uw college en in het bijzonder
aan de gemeenteraad.
Wij hebben begrepen dat een werkgroep Bestuurlijke
Vernieuwing de raad moet adviseren over de agenda m.b.t. de kaderstelling voor
de Programmabegroting 2005 – 2008 en/of de vorm waarin die kaderstelling in de
raad zal worden bediscussieerd. Van deze werkgroep is een concept-voorstel
bekend voor de behandeling van de Programmabegroting 2005 – 2008.
In deze notitie is een voorstel gedaan hoe een
kaderstellende discussie door de diverse raadscommissies in het
voorbereidingsproces van de Programmabegroting vorm kan worden gegeven. Daarin
is het concept-voostel van de werkgroep Bestuurlijke Vernieuwing betrokken. Dit
is verder uitgewerkt in paragraaf 4.3.
Een dergelijke discussie, indien door de raad gewenst, zou echter reeds
eind maart / begin april moeten plaatsvinden.
Afhankelijk van de vorm waarin die discussie moet
plaatsvinden, wijzen wij erop dat de eventuele voorbereidingstijd daarvan
inmiddels krap begint te worden. Wij geven uw college daarom in overweging om
op korte termijn met de werkgroep Bestuurlijke Vernieuwing in overleg te treden
over (on)mogelijkheden van een kaderstellende discussie als boven bedoeld.
In het spoor van de Programmabegroting is de ombouw
van de gemeentebegroting naar de Productenraming zo eenvoudig mogelijk
gehouden. Daarbij zijn de subfuncties in de ‘oude’ gemeentebegroting zoveel
mogelijk beschouwd als producten. Alleen waar een subfunctie niet eenduidig kon
worden toegewezen aan één programma zijn (twee of meer) nieuwe producten
ontstaan.
Ondanks de inzet om de ombouw van gemeentebegroting
naar productenraming zo eenvoudig mogelijk te houden, hebben verschillende
wijzigingen toch grote invloed gehad op de vergelijkbaarheid van de cijfers van
opeenvolgende jaren. Behalve de ombouw van subfuncties naar producten hebben
ook ontwikkelingen in de organisatie soms aanleiding gegeven tot een wijziging
van de begrotingsstructuur. Verder heeft de invoering van het BBV[1]
ook een andere inrichting van de begroting tot gevolg gehad.
Om ‘aansluitproblemen’ tussen opeenvolgende jaren
zoveel mogelijk te beperken, stellen wij voor om de in 2004 gekozen structuur
van programma’s en producten in beide begrotingsdocumenten zoveel mogelijk te
handhaven.
In de inleidende hoofdstukken van de
Productenraming 2004 is reeds aandacht besteed aan het zeer verschillende
voorbereidingsproces van beide begrotingsdocumenten. De Programmabegroting is een ‘top-down’ begroting die vooral een
bestuurlijk besluitvormingstraject doorloopt. De productenraming wordt door de
vakteams opgebouwd en is veel meer administatief-technisch van aard.
De theoretische gelijkheid van de cijfers in beide
begrotingen is daarmee in de praktijk lastig te realiseren ook al omdat ze
gedeeltelijk volgtijdelijk worden opgesteld. De afstemming en de bewaking van
de aansluiting tussen beide begrotingen kost daarmee veel tijd.
Op basis van het voorgaande kunnen in elk geval de
volgende verbeterpunten voor de begroting 2005 worden geformuleerd:
I.
In de Programmabegroting 2005 zou een stap
voorwaarts moeten worden gezet in het concreter formuleren van beleidsdoelen;
II. De
cijfermatige aansluiting tussen de Programmabegroting en de Productenraming kan
worden verbeterd door beide documenten meer gelijktijdig op te stellen.
III. De
kaderstellende discussie in de raad voorafgaand aan de opstelling van
Programmabegroting 2005 zou kunnen worden gekoppeld aan de concept-voorstellen
voor de invulling van de bezuinigingstaakstelling 2005 – 2008.
De genoemde verbeterpunten worden hierna
achtereenvolgens nader uitgewerkt. Daarnaast heeft de Provincie Zuid-Holland in
zijn brief over de begroting 2004 een aantal verbeterpunten aangegeven, waarvan
wordt verwacht dat deze in de volgende editie van de Programmabegroting zijn
verwerkt.
Deze verbeterpunten hebben alle betrekking op de
paragrafen in de Programmabegroting en zullen uiteraard in het
voorbereidingsproces van de Programmabegroting 2005 worden meegenomen.
4.1
Het concreter formuleren van beleidsdoelen.
In dit verband wordt vaak gesproken van het SMART
formuleren van doelen. SMART staat hierbij voor Specifiek. Meetbaar,
Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. Het is in de
praktijk onmogelijk om alle doelstellingen in een begroting zelfs bij
benadering aan deze criteria te laten beantwoorden, zeker waar het om
maatschappelijke effecten van het beleid gaat.
Niettemin is het wel mogelijk om op dit terrein in
de Programmabegroting 2005 een stap voorwaarts te zetten. Daarbij zijn de
volgende punten te onderscheiden:
Ad a. tekst van doelen concreter maken.
In een aantal gevallen zijn doelstellingen in de
Programmabegroting 2004 nog onvoldoende concreet en roept de formulering als
vanzelf vervolgvragen op.
Een formulering van een doelstelling als “bewoners
hebben meer invloed op hun directe woon- en leefomgeving” roept de vraag op wat
in dit verband onder meer moet worden verstaan.
In de Programmabegroting 2005 zouden deze en
dergelijke formuleringen concreter kunnen worden gemaakt of – waar dat niet
mogelijk is – beter kunnen worden weggelaten.
Voor de Programmabegroting 2005 zou het streven
erop gericht kunnen zijn om per programma een beperkte set doelstellingen op te
nemen die zo concreet mogelijk – in de zin van SMART – zijn geformuleerd.
Ad b. verwijzingingen naar kaderstellende nota’s.
De Programmabegroting
biedt naar zijn aard slechts inzicht in de hoofdlijnen van een programma. Een
aantal gemeenten neemt in zijn Programmabegroting dan ook per programma een
verwijziging op naar relevante nota’s waarin het beleid nader wordt uitgewerkt
en/of de aktuele stand van zaken wordt beschreven. In dit kader kunnen ook
verwijzigingen naar prestatieboeken, beleidsmonitors e.d. nuttig zijn.
Ad c. kengetallen en
prestatie-indicatoren.
Een beperkt en doelbewust gebruik van kengetallen
en prestatie-indicatoren is een hulpmiddel om de Programmabegroting een meer
SMART karakter te geven.
Het gebruik van kengetallen heeft echter ook
duidelijke beperkingen. Gemeentelijke ‘producten’ zijn vaak heterogeen van samenstelling en daardoor nauwelijks
zinvol in cijfers uit te drukken, laat staan te vergelijken. En maatschappelijke effecten zijn zelden
uitsluitend het gevolg van gemeentelijk beleid.
Kengetallen hebben dus geen absolute betekenis maar
moeten steeds tegen de inhoud van het betreffende programma worden
geinterpreteerd. Ze kunnen in dit verband verschillende functies hebben:
§
Een illustratieve rol bijvoorbeeld ter
ondersteuning van de tekst of beschrijving van meer kwalitatieve doelen;
§
Een signalerende rol bijvoorbeeld ten
aanzien van trends op het betreffende programma;
§
Een taakstellende rol. In dit verband
preteteert de gemeente dat een resultaat moet worden behaald. In dat geval moet
dus ook een norm of streefwaarde en bij voorkeur ook een ‘nul-meting’ van het
betreffende kengetal worden opgenomen.
Wij stellen voor om in de
Programmabegroting 2005 per programma een tabel op te nemen met een beperkte
set kengetallen en/of prestatie-indicatoren. Het is daarbij van belang dat ook
een toelichting bij deze tabellen wordt opgenomen, waarin is aangegeven hoe de
betreffende kengetallen moeten worden geintepreteerd en welke functie ze
hebben.
Momenteel wordt een programma uit de
Programmabegroting 2004 herschreven langs wegen die boven beschreven zijn.
Daarbij wordt dus een poging gedaan de doelen concreter te formuleren, en
worden verwijzingen naar relevante nota’s alsmede enkele kengetallen opgenomen.
Deze voorbeelduitwerking zal worden ingebracht in
een workshop met de programmacoördinatoren die op ambtelijk niveau
verantwoordelijk zijn voor het schrijven van de programmateksten in de
begroting 2005. De bedoeling van deze workshop is uiteraard om met deze doelgroep, met behulp van de
voorbeelduitwerking, voor alle programma’s te zoeken naar mogelijkheden om de
Programmabegroting 2005 meer SMART te formuleren.
Wij stellen u overigens voor om ook de gemeenteraad
een dergelijke workshop aan te bieden. De voorbeelduitwerking kan ook daar
worden gepresenteerd. Het is echter de bedoeling dat leden van de raad daarin
ook zelf met het SMART formuleren van doelen experimenteren, zodat zij
proefondervindelijk met de mogelijkheden en beperkingen worden geconfronteerd.
4.2
aansluiting tussen Programmabegroting en
Productenraming.
Wij stellen voor om de Programmabegroting 2005 en
de Productenraming 2005 op dezelfde begrotingscijfers te baseren (waarbij
alleen aggregatieniveau uiteraard verschillend is). In de cijfers zijn dan de
volgende mutaties verwerkt:
§
besluiten door B&W over voorstellen voor de
Programmabegroting 2005;
§
loon- en prijscompensatie op het niveau van
budgetten per product en programma;
§
alle wijzigingen in doorbelastingen van
apparaatskosten naar producten en programma’s.
Dit betekent dat alle cijfermatige mutaties in
zowel de Programmabegroting als de Productenraming 2005 voor het zomerreces
moeten worden verwerkt, met uitzondering van de besluiten over de
Programmabegroting die vanzelfsprekend pas na behandeling in uw college kunnen
worden verwerkt. Om dit te bereiken zal
de uitvraag van gegevens bij de vakteams zowel worden vervroegd als
vereenvoudigd.
De verkorte doorlooptijd van het cijfermatige deel
van de Productenraming brengt mee dat er nog minder tijd beschikbaar is voor
afstemming tussen vakteams (budgethouders en budgetbeheerders). De voorgestelde
gang van zaken is nu dat deze afstemming plaatsvindt onmiddellijk na het
zomerreces. Dan zullen tevens de teksten bij de producten worden opgesteld.
Het boekwerk van de Productenraming zal volgens
deze planning begin oktober aan uw college worden voorgelegd. Eventuele
(budgetneutrale) wijzigingen die voortvloeien uit de afstemming over de cijfers
in de ambtelijke organisatie zullen echter niet meer in het boekwerk (primaire
begroting) worden opgenomen, maar in de zogenaamde ‘nulde’ wijziging van de
begroting.
4.3
Kaderstelling voor de Programmabegroting
door de raad.
Het concept-voorstel van de werkgroep Bestuurlijke
Vernieuwing spreekt een voorkeur uit voor een voorbereidingsproces van de
Programmabegroting dat in grote trekken hetzelfde verloopt als vorig jaar.
Dat betekent dat opnieuw dat per programma een
basisdocument (voorheen startnotitie) zal worden opgesteld dat als uitgangspunt
dient voor een discussie in vakcommissies en/of commissies extern..
Een nieuw aspect in de voorbereiding van de
Programmabegroting 2005 – 2008 is echter dat deze voor een belangrijk deel in
het teken zal staan van de invulling van de bezuinigingstaakstelling. Momenteel
wordt een vervolgonderzoek uitgevoerd, op basis waarvan de bezuinigingen voor
de periode 2005 – 2007 kunnen worden ingevuld.
Een en ander combinerend stellen wij daarom de
volgende gang van zaken voor.
Het college van B&W stelt per programma een
basisdocument op.
De beleidsdoelen voor de komende periode zijn al
grotendeels beschreven in de Programmabegroting 2004 De basisdocumenten kunnen daarom beknopt ingaan op de actuele ontwikkelingen in het
betreffende programma en de door het college gewenste accenten voor het beleid
in 2005.
Daarnaast worden de bezuinigingsvoorstellen
ingedeeld naar de programma’s en vervolgens beschreven in de basisdocumenten.
2.
De bezuinigingsvoorstellen worden vervolgens
geagendeerd in een tweetal raadscommissies extern. De raad nodigt daarvoor
externe organisaties en burgers uit. Zij kunnen desgewenst hun reactie geven op
de basisdocumenten
3.
De resultaten van de raadscommissie extern worden
vervolgens besproken in de vakcommissies van de raad. De vakcommissies
formuleren op basis daarvan een advies aan het college van B&W.
4.
Het college neemt de adviezen van de vakcommissies
over de bezuinigingsvoorstellen mee in de voorbereiding van de
Programmabegroting 2005.
De vaststelling van de concept-programmabegroting
2005 in het college van B&W is thans gepland op 1 juli a.s. Om de
verwerking van de adviezen van de vakcommissies in de concept-begroting nog
mogelijk te maken, is het noodzakelijk dat deze adviezen in april beschikbaar
komen.
De globale planning van het voorbereidingsproces
ziet er daarom als volgt uit
|
onderwerp |
periode |
|
Voorbereiding basisdocumenten per programma door
het college van B&W |
1e week maart |
|
Presentatie basisdocumenten via de media |
2e week maart |
|
Behandeling basisdocumenten in tweetal
raadscommissies extern |
2e helft maart |
|
Behandeling basisdocumenten en de resultaten van
de externe commissies in de vakcommissies, uitmondend in advies aan het
college |
april |
De voorbereiding van de jaarrekening 2004 vraagt
extra aandacht, omdat hierin sprake zal zijn van een programmaverantwoording
over de Programmabegroting 2004.
De in de inleiding genoemde regiegroep
Beleidscyclus zal hiervoor inrichtingsvoorstellen doen. Het is de bedoeling dat
de werkinstructie voor de jaarrekening 2004 in november beschikbaar is. Naar
verwachting zullen de inrichtingsvoorstellen voor deze jaarrekening daaraan
voorafgaand ter besluitvorming aan u worden voorgelegd.
Voorafgaand aan de programmaverantwoording in de
jaarrekening 2004, zal ook de 2e beheersrapportage (najaar 2004)
voor uw college en voor de gemeenteraad
op programmaniveau worden ingericht.
De 1e beheersrapportage (voorjaar) valt
samen met de voorbereiding van de programmabegroting en productenraming, en met
de afronding van de jaarrekening 2003. Dat pleit ervoor om deze 1e
rapportage in 2004 eenvoudiger van opzet te houden. De 1e
beheersrapportage kan dan vooral een afwijkingenrapportage zijn, aangevuld met
specifieke onderwerpen, zoals de ontwikkeling van de inhuur van derden en de
stand van zaken bij de Reiniging.
De mijlpalen in de voorbereiding van – en
besluitvorming over de verschillende documenten in de beleidscyclus treft u ter
kennisneming aan in de bijlage bij deze notitie.
De evaluatie van de eerste edities van de
Programmabegroting en Productenraming geeft in elk geval aanleiding tot een
tweetal concrete verbeterpunten. Wij stellen u in dit verband het volgende
voor:
§
De doelen in de Programmabegroting 2005 concreter
te formuleren, en daarnaast een beperkte set kengetallen (met toelichting) en
verwijzingen naar relevante nota’s, monitors en rapportages op te nemen.
Momenteel
wordt een voorbeeld langs deze weg uitgewerkt van een programma in de begroting
2004. Vervolgens stellen wij u voor om daarmee workshops over dit onderwerp te
organiseren voor de ambtelijke programma-coördinatoren en voor de leden van de
raad;
§
De programmabegroting en de productenraming 2005
cijfermatig gelijktijdig af te ronden voor het zomerreces. De behandeling van
de concept-Programmabegroting 2005 in uw college vindt als gebruikelijk
eveneens plaats voor het zomerreces en de behandeling ervan in de gemeenteraad
in september 2004. De tekstuele afronding van de Productenraming vindt plaats
na het zomerreces. Het boekwerk van de Productenraming 2005 zal in oktober 2004
ter behandeling aan uw college worden voorgelegd.
§
De gekozen indeling van producten en programma’s in
de begrotingsstukken 2004 voor de begroting 2005 ongewijzigd te laten.
§
De concept-bezuinigingsvoorstellen voor de periode
2005 – 2008 te verwerken in basisdocumenten (voorheen startnotities) per
programma. In de basisdocumenten worden tevens de (overige) aktuele
ontwikkelingen in het betreffende programma beschreven.
§
De basisdocumenten zijn vervolgens uitgangspunt
voor een discussie in een tweetal raadscommissie extern en vervolgens in de
vakcommissies. De adviezen van de vakcommissies over de basisdocumenten worden
vervolgens door het college meegenomen in de voorbereiding van de Programmabegroting
2005.
Voorts zal in 2004 ook de
eerste programmaverantwoording in de jaarrekening 2004 worden voorbereid. U
kunt daarvoor in het najaar een voorstel verwachten. Vooruitlopend daarop
stellen wij u voor om de 2 beheersrapportage 2004 op programmaniveau in te
richten.
Tenslotte stellen wij u voor om kennis te nemen van
de mijlpalen in de cyclus 2004 in de bijlage bij deze notitie.
Reinoud
Talsma,
Vakteam S&C