In de afgelopen drie weken is de Commissie voor de
Rekening een aantal keren bijeen geweest om invulling te geven aan de opdracht
vanuit de gemeenteraad om zich een oordeel te vormen over de jaarrekening 2004.
Na een eerste bijeenkomst op 25 mei, waarin we ons
zoveel mogelijk vertrouwd hebben gemaakt met de nieuwe opzet van de
jaarrekening, kon na het beschikbaar komen van de jaarrekening 2004 (op 27 mei)
en bijbehorend accountantsrapport (30
mei) het echte werk beginnen. Op 3 juni hebben we onze vraagstelling voor de
accountant en de organisatie voorbereid. Op 8 juni zijn deze vragen in een
uitvoerig gesprek met de accountant en
de organisatie aan de orde gekomen. Tevens zijn toen de lijnen van ons advies
aan uw commissie uitgezet, waarvan u thans
de nadere uitwerking ontvangt. In ons werk zijn we bijgestaan door
vakteams Financiën, Strategie&Control en de griffie.
Overeenkomstig de verordening voor de commissie
voor Rekening luidt onze opdracht samengevat:
Het onderzoeken
van de jaarrekening op de financiële aspecten en de technische achtergrond
daarvan. Gericht op feiten zonder politiek oordeel.
Betrek hierbij het
rapport van bevindingen van de accountant en rapporteer over de
onderzoeksresultaten aan de commissie Middelen en Bestuur.
Volgens de bekende drie W-vragen hebben we ons dus
vooral geconcentreerd op de derde W-vraag (Wat heeft het gekost?) en in
principe niet op de bereikte resultaten en verrichte activiteiten. Dat vergt
een meer inhoudelijke, politieke discussie.
In ons advies aan u willen we nader ingaan op:
1. het
BBV
2. de
rechtmatigheid
3. verbetermogelijkheden
voor de rekening
4. verbetermogelijkheden
voor de organisatie
5. en
onze slotsom.
Voorafgaand aan de behandeling in de commissie
Middelen en Bestuur houden we ons graag beschikbaar om technische vragen van
raadsleden te (doen) beantwoorden. U kunt deze vragen indienen bij dhr. B. den
Uijl, bduijl@delft.nl
1.
Het BBV
Met ingang van 2004 is
het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) van kracht geworden. In Delft en
andere gemeentes heeft dat tot forse aanpassingen in de financiële huishouding
geleid, met bijbehorende administratieve overgangsproblemen. Die hebben zich
met name toegespitst de onderverdeling van het gemeentelijk reservevermogen
naar reserves en voorzieningen, en het aanbrengen van het juiste onderscheid
tussen materiële vaste activa (investeringen) met een economisch nut of
investeringen in de openbare ruimte.
Daarnaast is met de
introductie van de Programmabegroting ook door middel van de zogenaamde
paragrafen de informatievoorziening aan de raad verbreed. Het organiseren en
structureren van deze uitgebreidere informatievoorziening blijkt ontwikkeltijd
nodig te hebben. De begroting/rekening moet namelijk aan een veelheid van
spelregels voldoen, die verder gaan dan
de comptabiliteitsvoorschriften in het verleden. Een weerspiegeling van
deze nieuwe spelregels treft u aan in de financiële verordening.
We constateren dat deze
jaarrekening door de invoering van de Dualisering een belangrijke stelselwijziging
ondergaat in vergelijking met vorige jaarrekeningen. U treft namelijk een
verantwoording aan op programmaniveau en niet meer op gedetailleerde
begrotingsposten (subfuncties of producten). Daar gaat het college in het duale
stelsel zelf over. Wel geeft het college in de verantwoording op programmaniveau,
een nadere toelichting als er sprake is van bijzonderheden rond de producten.
In onze overall
beoordeling van deze jaarrekening zien wij deze rekening als een goede basis
voor de verdere ontwikkeling van dit instrument ten behoeve van de
controlerende taak van de gemeenteraad.
31 mei j.l. is in de Commissie Middelen en Bestuur het verbetertraject
voor de begroting gepresenteerd. Dit impliceert tevens een verbetertraject voor
de jaarrekening. Ook wij komen in ons advies toegespitst op deze rekening tot
een aantal aanbevelingen voor de verdere verbetering van dit belangrijke
instrument voor de gemeenteraad.
2.
De rechtmatigheid
We hebben uitgebreid met
de accountant gesproken over zijn oordeelsonthouding over de rechtmatigheid. We
hebben hem onder meer gevraagd naar de betekenis van deze oordeelsonthouding en
hoe deze oordeelsonthouding zich verhoudt met de in zijn rapport van
bevindingen geconstateerde onrechtmatigheden. In aanvulling daarop hebben wij
gevraagd naar zijn visie op de door Delft voorgestelde maatregelen voor de
versterking van het rechtmatigheidsbeheer in de organisatie.
Het Plan van Aanpak
Rechtmatigheidsbeheer is overigens ook geagendeerd voor uw commissievergadering
van 21 juni a.s. Dat geeft dus ook gelegenheid om in samenhang zowel de
jaarrekeningstukken/accountantsrapportage als het Plan van aanpak
Rechtmatigheidsbeheer te bespreken.
Op basis van het gesprek
met de accountant en een brief van de VNG constateren wij het volgende:
·
Slechts enkele gemeentes zullen over 2004 een
goedkeurende rechtmatigheidsverklaring verkrijgen, het overgrote deel krijgt
een oordeelsonthouding. De gemeente heeft al een aantal belangrijke stappen
genomen zoals de inventarisatie van interne regelgeving, en het opstellen van
controleprotocollen voor 2004 en 2005, waarbij ook deze interne regelgeving
onder de rechtmatigheidscontrole valt.
·
De minister van BZK heeft 2004 aanvankelijk als een
overgangsjaar bestempeld. In november 2004 liet hij plotseling door middel van
een circulaire weten, dat de verlangde rechtmatigheid van handelen in zijn
volle omvang vanaf 1 januari 2004 van kracht zou moeten zijn.
·
Het toetsen op rechtmatigheid is niet nieuw, de
verscherping van het rechtmatigheidsoordeel heeft betrekking op het toepassen
van de interne regelgeving. De accountant heeft zijn normale checks op
rechtmatigheidsaspecten (juistheid/volledigheid) uitgevoerd. Daarbij is ook
getoetst of de financiële verordening is nageleefd. Het naleven van de overige
interne regelgeving is echter niet getoetst. Dat is pas mogelijk wanneer de
organisatie zijn beheersstructuur heeft aangepast .
·
Vanuit de reguliere controle zijn er geen
aanwijzingen voor fraude en dat soort zaken. Wel heeft het college in een
aantal gevallen, tegen de BBV regels en daarmee onrechtmatig gehandeld. Deze
vallen echter binnen de met de raad afgesproken controletoleranties.
·
De accountant heeft bij het opstellen van het Plan
van aanpak Rechtmatigheidsbeheer in het voortraject meegedacht en ondersteuning
gegeven, en vindt het reëel om te faseren. Hij vindt het een ambitieus traject,
maar tegelijkertijd is de oordeelsonthouding een serieuze aanwijzing dat er
iets moet gebeuren. Het gevaar van faseren is dat dit kan leiden tot een
afkeuring in 2005.
Onze conclusie is, dat het door de late
berichtgeving van het Rijk, en de onduidelijkheid over de betekenis van
rechtmatigheidscontrole (en bijbehorend rechtmatigheidsbeheer) vrijwel
onmogelijk was om adequate beheersingsmaatregelen te ontwikkelen en te
implementeren voor jaareinde 2004. Wij zien 2004 dan ook als een
“overgangsjaar”. De brief van de VNG van 24 maart 2005 over de
accountantsverklaringen 2004 geeft dat in een heldere uitleg aan. Dat neemt
niet weg, dat de accountant duidelijk
heeft gemaakt dat er aanpassingen in de beheersorganisatie nodig zullen zijn.
Wij adviseren u om in de commissie Middelen en Bestuur met het college de
ambitie, en het gewenste tempo ter bespreken, en ook afspraken te maken over
voortgangsrapportages van het college.
Ter aanvulling nog een toelichting op het in een
aantal gevallen niet juist toepassen van de BBV regels, u treft dat aan in §
3.6.2. Dit betreft onder meer de in de inleiding genoemde indeling van reserves
en voorzieningen, en de juiste categorisering van investeringen. Uit het
gesprek met de accountant is ons gebleken, dat er aan het einde van het
jaarrekeningproces nog discussies met de accountant waren over de toe te passen
interpretatie. Die discussies hebben geleid tot een aantal correcties en tot
een scherper inzicht in de precieze toepassing van de regelgeving, wat van
waarde is voor het nieuwe rekeningsjaar. Brede discussies over reserves en
voorzieningen zullen naar verwachting in latere jaren niet meer nodig zijn. Dat
laat onverlet dat het verstandig is om te borgen, dat detailkennis van het BBV
in de organisatie aanwezig is en blijft om te zorgen dat de strenge regels van
het BBV ook in de toekomst correct worden toegepast.
Onder
paragraaf 4.5.1 treft u één van de eerder genoemde correcties aan. De Raad
heeft bij het vaststellen van de rekening 2003 (in 2004) bij de
resultaatbepaling besloten de Parkeergarage Phoenixstraat extra af te schrijven
tot nihil; volgens de BBV 2004 en de eigen verordening van de raad mag dat niet
meer. In overleg met de accountant (april/mei j.l) is het besluit van de raad
teruggedraaid. Feitelijk betekent dit dat de parkeergarage weer geactiveerd is,
en dat er weer kapitaallasten berekend worden. In verband met de vorming van de
overheids-BV Parking zal overigens de parkeergarage overgedragen worden, en zal de restantboekwaarde alsnog
ineens afgeboekt worden. Deze casus is op zich duidelijk, en heeft vooral een
financieel technische achtergrond. Wij zijn van mening, dat met het college
nadere afspraken gemaakt worden over de wijze waarop aan de raad teruggemeld
wordt dat een raadsbesluit niet uitgevoerd is cq teruggedraaid moest
worden.
3.
Verbetermogelijkheden voor de rekening
Belangrijke verbeterpunten zien wij in:
a.
systematiek budgetoverhevelingen
b. inzicht
begrotingstotalen
c. de
toelichting/specificatie van de verschillen tussen begroting en realisatie
d. kostenoverschrijdingen
en begrotingsrechtmatigheid
e. Inzicht
in investeringen
f. Inzicht
in reserves.
a. Budgetoverhevelingen
In de Programmaverantwoording treft u per programma
een soort drietrapsraket aan. U ziet in de tabel baten en lasten op
hoofdlijnen de cijferweergave van de baten en lasten resulterend in
het resultaat voor bestemming, en vervolgens na mutaties in de reserves het
resultaat na bestemming. In de toelichting kunt u dan nog aantreffen, dat er
sprake is van budgetoverhevelingen (de 3e trap). Wij vinden het
verwarrend dat er sprake kan zijn van drie verschillende resultaten: voor
bestemming, na bestemming en na budgetoverheveling. Er zijn verschillende
oplossingen denkbaar om deze verwarring op te heffen:
·
de budgetoverheveling wordt meegenomen in het
gedeelte van de mutaties in de reserves en komt tot uitdrukking in het
resultaat na bestemming. Indien gewenst, zou u bij de besluitvorming over de
jaarrekening nog kunnen besluiten om met deze bestemming niet akkoord te gaan.
·
De budgetoverhevelingen worden niet opgenomen in de
desbetreffende jaarrekening. Het college maakt voor het nieuwe jaar een
afzonderlijk voorstel met de motivatie waarom de budgetten (uit de Algemene
Reserve) opnieuw beschikbaar gesteld zouden moeten worden, en de raad kan daar
dan voor zover nodig op amenderen.
Wij geven u in overweging met het college een
afspraak te maken om één van beide methodes te hanteren.
b. Inzicht begrotingstotalen
Op pagina 163 e.v. treft u op programmaniveau een
beknopt overzicht aan van het primitieve (=oorspronkelijke) begrotingsbedrag,
het begrotingsbedrag na wijziging en het realisatiecijfer van de rekening. Wij zouden graag meer houvast willen hebben
aan de tussentijdse ontwikkeling van de begrotingsbedragen. Wij adviseren, dat
dit overzicht in de volgende jaarrekening ook een nadere opsomming met
toelichting bevat van de belangrijkste begrotingswijzigingen.
c. Toelichting/specificatie van de verschillen
tussen begroting en realisatie.
In de beoordeling van de realisatie stonden bij ons
de volgende vragen centraal:
1.
is duidelijk wat het (programma) heeft gekost?
2.
zijn de overschrijdingen/onderschrijdingen
voldoende toegelicht?
3.
geeft de voortgang van investeringen/Grote
Projecten nog aanleiding tot vragen/opmerkingen?
4.
Zijn de mutaties in de reserves/voorzieningen
voldoende toegelicht?
In zijn algemeenheid valt ons daarbij op:
a.
voor zover er beschrijvende verklaringen zijn voor
de afwijkingen is niet (altijd) duidelijk waarom deze afwijking nodig c.q. niet
te vermijden was;
b.
op onderdelen is er behoefte aan inzicht in de
relatie tussen de jaarrekening, de begroting en andere documenten, alsmede in
eventuele – tussentijdse – wijzigingen;
c.
de relatie tussen de ‘3W’s’ (wat willen we
bereiken, wat gaan we ervoor doen, en wat mag het kosten) komt in de
jaarrekening ook niet altijd aan de orde;
d.
er wordt niet strak vastgehouden aan de doelen en
activiteiten die in de programmabegroting zijn benoemd.
Wij zien dit als belangrijke verbeterpunten voor de
jaarrekening.
We hebben nog met het volgende geworsteld. De
programmabegroting is naar zijn aard ingericht volgens het totaal van de lasten
en baten per programma, dus niet op productniveau. Productenramingen zijn
immers de financiële afspraken tussen college en organisatie. Om bij de
jaarrekening verantwoording af te kunnen leggen zijn door het college per
programma de meest relevante afwijkingen (veelal op de betreffende producten)
vermeld. In wezen missen we daarbij de relatie tussen de cijfers op hoofdlijnen
(programmabegroting) en de onderliggende details. Wij adviseren om met het
college scherpe afspraken te maken over reikwijdte en diepgang van aan te leveren
verklaringen. En in dat verband ook over de rol van de raad met betrekking tot
het budgetrecht van de raad: hoe wordt de raad geïnformeerd (ook via
beheersrapportages) over financiële knelpunten en mogelijk noodzakelijke
kostenoverschrijdingen. Het college zal de raad daar op een actieve wijze over
moeten informeren en bij de jaarrekening daarover op een nader te bepalen
gestructureerde wijze verantwoording af moeten leggen. In het rapport van de
accountant wordt in § 3.4.2 overigens een concrete suggestie gedaan over de
wijze waarop het college kostenoverschrijdingen in zijn verantwoording nader
zou kunnen identificeren en classificeren.
Door de invoering van het BBV worden alle uitgaven,
die ten laste van een reserve komen, op
het programma verantwoord en via resultaatbestemming aan de reserves onttrokken. Maar dat geeft de raad nog geen
inzicht in het pakketje dat ten laste van de reserve is gerealiseerd. Wij
adviseren om in de jaarrekening 2005 meer specifiek aandacht te besteden aan de
aanwendingen uit de reserves. En in het verlengde hiervan ook aan de
bestedingen uit de voorzieningen.
4.
Verbetermogelijkheden voor de organisatie
Vanuit onze gesprekken met de organisatie en de
accountants krijgen wij het beeld, dat in de beheersstructuur aanvullende
maartregelen genomen moeten worden. Dit
betreft:
·
De borging, dat de wet- en regelgeving op een
correcte wijze toegepast worden (zie bij Rechtmatigheid)
·
In de organisatie opbouwen van voldoende kennis en
kunde: opleiden van BBV specialisten in de administratie, die zorg dragen dat
de strenge regels van het BBV correct worden toegepast.
·
Het in de organisatie beter verankeren dat de
budgetbeheerders verplichtingen vastleggen en op een gestructureerde wijze voorzien in de benodigde informatie van de
jaarrekening.
5.
Slotsom.
Het was voor ons een boeiend en leerzaam traject om
ons zo te verdiepen in de jaarrekening 2004. Wij zijn ons daarbij ten volle
bewust geworden van de strekking van ons werkmotto “Inzicht verkrijgen kost
tijd, geen inzicht hebben kost kapitalen”. Onze gesprekken met de
organisatie en de accountant waren openhartig en zijn op een plezierige wijze
verlopen.
De accountant geeft een goedkeurende getrouwheidsverklaring,
echter een oordeelsonthouding voor de rechtmatigheid. 2004 was duidelijk een
overgangsjaar. Hierbij willen we een aanvullende opmerking plaatsen. Een
accountantsrapport is in zijn aard gericht op aanwijzingen van tekortkomingen
en verbeterpunten en belicht niet wat er allemaal goed gaat in de organisatie.
De invoering van het BBV en de toepassing van de rechtmatigheidscontrole hebben
tot aanloopproblemen geleid. Dat heeft ook geleid tot een extra kritische en
daarmee ook negatief overkomende toonzetting. Wij nemen deze kritische
toonzetting niet over, integendeel; wij spreken onze waardering uit over deze
jaarrekening. In onze overall
beoordeling van deze jaarrekening zien wij deze rekening beslist als een goede
basis voor de verdere ontwikkeling van dit instrument ten behoeve van de
controlerende taak van de gemeenteraad.
Naast de aanbevelingen van de accountant geven wij
voor uw bespreking van 21 juni a.s. overwegingen en aanbevelingen mee m.b.t.
het BBV/de rechtmatigheid, verbetermogelijkheden voor de rekening, en
verbetermogelijkheden voor de organisatie. Wij vertrouwen erop u daarmee van
dienst te zijn geweest. En zoals gezegd zijn wij gaarne bereid om voorafgaande
aan uw bijeenkomst de mogelijk van de commissieleden nog komende technische
vragen te (doen) beantwoorden.
Hoogachtend,
De
commissie voor de Rekening,
Martin de Graaf, voorzitter.