In
de commissie Middelen en Bestuur is gesproken over de voorbereiding van de
mogelijke verkoop van aandelen Eneco In de commissie werden informatieve vragen
gesteld over het besluitvormingsproces, mogelijke splitsing van
leveringsbedrijf (het handelsbedrijf) en het netwerkbedrijf (netwerk en
kabels), risico’s en beïnvloedingsmogelijkheden. In deze notitie wordt een
nadere toelichting gegeven op:
Ø
Het
besluitvormingsproces tot nu toe (§1);
Ø
De
mogelijke splitsing van het huidige energiedistributiebedrijf in een
leveringsbedrijf en een netwerkbedrijf (§2);
Ø
Risico’s
verbonden aan energiebedrijven (§3);
Ø
Beïnvloedingsmogelijkheden
vanuit het lokale belang (§4).
De
notitie wordt in paragraaf 5 afgesloten met een aantal conclusies.
Voor
de bestuurlijke discussie is het overigens van belang een scherp onderscheid te
maken tussen de elektriciteitsproductiesector (bedrijven die stroom
produceren) en die – ook in Nederland – al volledig is geliberaliseerd en
geprivatiseerd en de energiedistributiesector, waarover thans wordt
gesproken. Dit betreft dan met name de
energiedistributiebedrijven die bestaan uit een leveringbedrijf, ook wel
handelsbedrijf of kaartenbak genoemd en een netwerkbedrijf, de benodigde
infrastructuur om de energie daadwerkelijk bij de afnemer te leveren. Het
betreft hier de zogenaamde laagspanningsnetten.
Daarnaast
dient ook het onderscheid tussen liberalisering en privatisering
van de energiesector helder te blijven. Bij liberalisering gaat het om de door
de Europese Unie ingezette lijn om een vrije, open markt te creëren waarin
consumenten zelf kunnen kiezen van wie ze producten en diensten willen afnemen.
Ondernemers moeten die producten en diensten in vrije concurrentie kunnen
aanbieden. Op tal van terreinen waar vroeger sprake was van een
overheidsmonopolie is die liberalisering al gerealiseerd, zoals bij telefonie.
Nu is de energiedistributie aan de beurt. De bedoeling is dat dit
voor de consument zal resulteren in een betere prijs/kwaliteitsverhouding.
Andere mogelijke voordelen zijn heldere offertes en overeenkomsten, redelijke
leverings- en betalingsvoorwaarden, redelijke opzegtermijnen en goede
klachtenregelingen.
Bij
privatisering gaat het hierbij om verkoop van (publieke) aandelen aan private
partrijen met het doel tot het afstoten van risico’s en/of schaalvergroting.
In hoeverre is de raad betrokken geweest bij
het privatiseringsproces (schaalvergroting door middel van verkoop aan private
partijen) van Eneco?
Hieronder
volgt puntsgewijs een korte terugblik:
1.
De
mogelijke verkoop van de aandelen Eneco is het sluitstuk van een gestaag proces
van schaalvergroting binnen de Energiesector. Dit heeft tweede helft jaren ’90
met name een impuls gekregen vanuit:
Ø de beoogde liberalisering
van de energiesector. Ter uitvoering van de richtlijnen uit Brussel is het
ministerie voor Economische Zaken in 1996 gestart met de eerste concrete
beleidsvoornemens over de liberalisering van de elektriciteitsmarkt
in Nederland. Ook werd de oprichting aangekondigd van de Dienst uitvoering en
toezicht Elektriciteitswet (DTe), die in 1998 met zijn activiteiten begon. In
2001 is diens takenpakket fors uitgebreid. De liberalisering zelf heeft
stapsgewijs plaatsgevonden. De ’mega-afnemers’ zijn al sinds 1998 vrij in het kiezen van hun
leverancier. De rest van de groot zakelijke markt heeft die mogelijkheid sinds
1 januari 2002. Vanaf 1 juli 2002 kunnen de kleinverbruikers (de klein
zakelijke markt en de consumentenmarkt) al zelf hun leverancier voor groene
stroom kiezen. En sinds 1 juli 2004 is de liberalisering voltooid.
Ø
de
sterke concurrentie ook over de landsgrenzen heen.
2.
Begin
’80 jaren bezat de gemeente nog eigen nutsbedrijven (gas, water, elektra) als
onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Geleidelijk aan zijn deze meer op
afstand gekomen, en zijn opgegaan in een groter geheel. Het uit de
gemeentelijke organisatie verzelfstandigde Delfland is opgegaan in NV Eneco (2000).
En op provinciaal niveau is EZH opgegaan in Preussen Electra (1999)
thans: E.ON.
Over beide operaties zijn uitgebreide politiek-bestuurlijke discussies gevoerd.
Ook toen al stonden deze in het teken van de gevolgen voor tariefsontwikkeling,
consequenties voor de kleingebruiker en de verminderde invloed van de gemeente.
Voor Delfland gold dat als lokaal bedrijf nog scherper dan voor EZH. Desondanks
gaven de argumenten van noodzakelijke schaalvergroting en liberalisering de
doorslag. Door het vrijgeven van de energiedistributie ontstaat forse
concurrentie en om de concurrentieslag te overleven is het belangrijk een
sterke partij met een groot bereik te zijn.
In het vervolg op de verkoop van EZH is het netwerk (ondergebracht in TZH) in 2003
ingebracht in het staatsbedrijf TenneT, als stap in de ontwikkeling van een
landelijk transportnet.
3.
Het
schaalvergrotingsproces was daarmee nog niet afgelopen, 13 december 2001 werd
door de toenmalige wethouder financiën in beslotenheid van de commissie
Middelen en Bestuur een toelichting gegeven op vervolgstappen in de
liberalisering, en de noodzaak voor Eneco om op te gaan in een groter geheel
teneinde zelfstandig positie op te kunnen bouwen in Europa. Dit laatste zou in
de praktijk neerkomen op privatisering. In de commissie Middelen en Bestuur is
uitgebreid ingegaan op de te volgen privatiseringsstrategie. Als uitkomst van
de te volgen aanpak werd verwacht, dat de betrokken gemeente-raden in 1e
helft 2002 principebesluiten over een concrete verkoop zouden kunnen
nemen.
De in 2000 al ingestelde aandeelhouderscommissie begeleidt dit proces. Eind
2001/begin 2002 zijn er vervolgens ook geïnteresseerde partijen geweest om
Eneco over te nemen. Het privatiseringsproces is toen echter enkele jaren op
een laag pitje gezet. Dit werd vooral veroorzaakt omdat in de Tweede Kamer
nadere regels werden gesteld waaraan een privatisering van de energiebedrijven
zou moeten voldoen. Deze regels kwamen er op neer, dat niet meer het gehele
bedrijf kon worden verkocht, maar dat het juridisch eigendom van de netten in
alle gevallen bij de huidige aandeelhouders, zijnde de lokale overheden, zou
moeten blijven. Ook werden extra waarborgen gesteld voor een onafhankelijk
netbeheer.
4.
De
verantwoordelijk minister heeft in 2002 een aangescherpt wettelijk kader
gecreëerd om streng toezicht op de
netwerkbedrijven te kunnen creëren en om met een krachtig instrumentarium te
verzekeren dat de energievoorziening (kwaliteit/storingen) gegarandeerd wordt.
De thans voorgestelde splitsingswet is daarvan het uiteindelijke gevolg
5.
In
de tussentijd bleef de aandeelhouderscommissie bij elkaar om voorbereidingen te
treffen voor de verkoop. In de vertrouwelijke notitie “stand van zaken Eneco”
voor de commissie M&B van 21 juni 2005, worden de laatste ontwikkelingen in
de energiemarkt, de positie daarin van Eneco-energie en de consequenties
daarvan voor de aandeelhouders beschreven. Het college pakt daarin de draad
weer op van het streven naar verkoop van de aandelen; liefst geïntegreerde
verkoop; als dit geen politieke realiteit meer is (door de splitsingsdiscussie)
dan verkoop van de leveranciersactiviteiten van Eneco. In de besloten commissie
geeft wethouder Mooiweer een toelichting op de aan de commissie toegezonden
informatieve notitie inzake Eneco en geeft aan:
-
de
Raad van Bestuur van Eneco te zullen vragen voorbereidingen te treffen voor
verkoop van aandelen Eneco zonder onomkeerbare besluiten te nemen;
-
een
nadere notitie op te stellen over de verschillen tussen gesplitste en
geïntegreerde verkoop
6.
Het
onderwerp is daaropvolgend weer geagendeerd voor de commissie van 12 oktober
2005, waarbij nu - gelet het wetsvoorstel van de minister waardoor splitsing
onvermijdelijk kan worden - aan de
commissie gevraagd wordt om richtinggevende uitspraken te doen over de variant
van gesplitste verkoop.
7.
In
de notitie voor de commissie van 12 oktober
wordt tevens aangegeven, dat bij doorzetting van het
privatiseringsproces voor het te nemen definitieve besluit de raad uiteraard
nog formeel in positie zal zijn om zijn mogelijke “wensen en bedenkingen”
terzake ter kennis van het college te brengen.
§2. Mogelijke splitsing van leveringsbedrijf
en het distributiebedrijf
Moeten we als Delft wel een splitsing
willen?
Het
Kabinet heeft in het belang van
maximale concurrentie voor de afnemer
besloten dat het leveringbedrijf (de handelspoot) en het netwerkbedrijf
(de kabels en de leidingen) niet langer in één hand mogen zijn. Hiertoe heeft
het Kabinet in het voorjaar van 2005
een wetsvoorstel aangenomen dat
voorziet in een splitsing van het leveringbedrijf en het netwerkbedrijf
tot op het niveau van de aandeelhouder. De huidige publieke aandeelhouders van
regionale energiebedrijven (provincies en gemeenten) worden dan aandeelhouder
van beide soorten bedrijven. Verkoop van het (risicovolle) leveringbedrijf is
dan toegestaan. De bedoeling is dat het netwerkbedrijf in handen van de overheid
blijft.
Het
advies van de Raad van State is in de zomer door de Minister verwerkt en in
september is het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer aangeboden.Tot nu toe heeft
de Tweede Kamer de Minister en het Kabinet bij dit voornemen gesteund en wat op
dit moment bekend is ten aanzien van de door de Kamer gestelde schriftelijke
vragen wijst hier nog steeds op. Behandeling van het wetsvoorstel in de Kamer
wordt nog dit jaar verwacht.
De
discussie in de Tweede Kamer spitst zich thans toe op de vraag of het
netwerkbedrijf volledig in handen van de overheid moet blijven of dat dit ook -
deels - mag worden vervreemd. Deze discussie is nog niet uitgekristalliseerd,
maar duidelijk is wel dat als het netwerkbedrijf mag worden vervreemd, dit tot
maximaal 49% zal mogen en alleen aan partijen die door de Minister worden
geoormerkt.
Mocht
bij de definitieve behandeling van de wet blijken dat de splitsing niet nodig
mocht blijken ligt het in de rede om het in de beginjaren 2000 al ingezette
proces van geïntegreerde verkoop voort te zetten. Het gaat per saldo dus niet
zozeer om de wil van Delft (en andere aandeelhouders) maar om goeddeels
autonome ontwikkelingen waar we op in moeten spelen in het
privatiseringsproces.
§3. Risico’s
De
Eneco-onderneming anno 2005 is een NV
volgens het structuurregime –aangestuurd door de Raad van bestuur onder
toezicht van de Raad van Commissarissen - waarbij de invloed van de publieke
aandeelhouders zich in de praktijk beperkt. In de dagelijkse praktijk gaat de invloed van de AvA niet verder dan het stellen van kritische
vragen en plaatsen van opmerkingen over ad-hoc gebeurtenissen en incidenten
waarbij het Eneco-bedrijf in de
publiciteit is gekomen. De wijzigingen die in het kader van het structuurregime
te verwachten zijn, doen hier niets aan af
In
dit verband moeten de aandeelhouders
zichzelf de vraag stellen wat zij nog zoeken in dit energiebedrijf,
opererend in een voor gemeenten onbekende markt, waarbij de aandeelhouders voor
100 % risicodrager zijn m.b.t. de
financiële resultaten, zonder dat er directe grip is op het beleid van
de Raad van Bestuur cq. de Raad van Commissarissen.
De
gemeente heeft nu direct baat bij de deelneming aan Eneco met name vanwege het jaarlijkse dividend dat de laatste jaren
op het niveau ligt van ca € 2 miljoen. Deze € 2 miljoen wordt via de besteding
van de reserve Nutswinsten ingezet voor strategische projecten (o.m. Delft
Kennisstad).
Het
kan echter ook verkeren met Eneco, door de tucht van de markt kan men de
concurrentieslag verliezen, en kan het bedrijf in het uiterste geval; failliet
gaan. Dit heeft directe gevolgen voor de gemeentelijke financiën:
1.
het
jaarlijks budget van € 2 miljoen vervalt, er moet geherprioteerd en/of
bezuinigd worden om weer tot een sluitende begroting te komen
2.
de
(vanuit de Delflandperiode stammende) gemeentegaranties voor leningen van Eneco
tot een totaal bedrag ad € 28,8 miljoen zullen worden aangesproken. Dat
betekent een forse aderlating voor ons reservevermogen en dat zal leiden tot
een inperking van de beoogde investeringen in Grote Projecten en tot
bezuinigingen.
Door
de beperkte invloed en de niet weg te cijferen risico’s hebben de gemeentelijke
aandeelhouders geen belang bij continuering van hun aandeelhoudersschap en ligt
verkoop van het bedrijf d.m.v. het aanbieden van de aandelen voor de hand.
Wet FiDO
De wet FiDO betreft de
wetgeving voor leningen, deelnemingen en garanties ten behoeve van de publieke
taak.
In
de Wet FiDO is als algemene norm opgenomen dat openbare lichamen alleen lenen,
middelen uitzetten of garant staan voor zover dat direct dient ter behartiging
van hun publieke taak. Bankachtige activiteiten, met het oogmerk geld te
verdienen (ook al is dat om de publieke taak te bekostigen) zijn geen publieke
taak en niet toegestaan.
De
invulling van het begrip publieke taak is een verantwoordelijkheid van de
openbare lichamen zelf, in de Wet FiDO is daar geen specifieke invulling aan
gegeven. Publiek belang – het aanpakken van overheidactiviteiten - is namelijk veelal gebonden aan een
politieke keuze. Gaandeweg zijn er wel enige lijnen getrokken.
Aandeelhouderschap
Als
gevolg van de Wet FiDO is het verboden om aandelen te houden bij wijze van
belegging. Openbare lichamen zien zich dus genoodzaakt om te bepalen of het
houden van aandelen in bijvoorbeeld nutsbedrijven, bedrijven als Schiphol,
ontwikkelingsmaatschappijen enzovoorts, de publieke taak dient, en zo ja,
waarom en hoe. Aandeelhouderschap ter behartiging van het openbaar belang voor
gemeenten en provincies vereist daarbij
de goedkeuring van gedeputeerde staten respectievelijk de minister van
BZK [1].
Het
publiek belang zal dus gemotiveerd moeten worden en daarop zal worden getoetst
door de provincie als toezichthouder. De toezichthouder zal toetsen of sprake
is van openbaar belang en of er prudent met gemeentelijke financiële middelen
omgegaan wordt, de provincie let daarbij dus ook sterk op de risico’s van een
gemeentelijke deelneming. Bankachtige
activiteiten met als doel het genereren van inkomsten zijn verboden.
De
lijn die in de praktijk wordt gevolgd is, dat aandeelhouderschap de publieke
taak dient als de aandeelhouder het
oogmerk en de mogelijkheden heeft om invloed uit te oefenen. Dat kan zijn dat
hij in een bedrijf een vinger in de pap houdt voor de publieke belangen van de
decentrale overheid. Het kan ook zijn dat op die manier een bepaalde activiteit
gestimuleerd wordt. Het moet wel verdedigbaar zijn dat een gemeente er inderdaad een belang bij heeft.
De wetgever geeft hierbij zelf het voorbeeld, dat een belang bij
aandeelhouderschap in Schiphol voor de gemeente Haarlemmermeer beduidend makkelijker
te beargumenteren is dan voor een gemeente in de kop van Overijssel. De
parallel naar een op afstand gekomen energiesector dient zich hierbij aan.
Ook
in ons gemeentelijk beleid met betrekking tot financiering en gemeentegaranties
zoals verwoord in het treasurystatuut en de verordening gemeentegaranties op
geldleningen wordt verwoord dat voor deelnemingen en garanties op geldleningen
van derden het publiek belang voorop staat.
Zie met name artikel 2.1, 2.3, 5.1 en 13.9 van het Gemeentelijk Treasurystatuut:
1. De
gemeente kan leningen aangaan, middelen uitzetten of garanties verlenen
uitsluitend ten behoeve van de uitoefening van de
publieke taak van de
gemeente.
3.
Risicodragend middelen uitzetten in de vorm van
aandeelhouderschap in private ondernemingen is geen overheidstaak. De gemeente
is terughoudend met aangaan van nieuwe deelnemingen. Bestaande deelnemingen
worden, gelet op de huidige maatschappelijke ontwikkelingen, indien mogelijk en
gewenst, zoveel mogelijk afgestoten. Het oprichten van gemeentelijke
vennootschappen en public private partnerships voor investeringsprojecten als
verlengstuk van de lokale publieke taak is wel toegestaan.
Met betrekking tot
risicobeheer gelden de volgende algemene uitgangspunten:
1. De
gemeente mag leningen of garanties op grond van de “publieke taak” uitsluitend
verstrekken aan door de gemeenteraad goedgekeurde derde partijen;
9. Koersrisico’s
op aandelen zijn uitgesloten, tenzij deze zijn gekocht in het kader van de
uitoefening van de publieke taak;
Welke invloed heeft de (kleine)
aandeelhouder nog nu en ook na de splitsing? Waar liggen de
verantwoordelijkheden? Waarom willen de aandeelhouders eigenlijk van het energiebedrijf af?
In welke mate kan er nu en
straks (na splitsing / verkoop) nog invloed uitgeoefend kunnen worden op:
tarieven, armoede/wanbetaling/ afsluitingsbeleid/ groene
stroom/energieopwekking uit natuurlijke bronnen/
Waarom
willen de aandeelhouders eigenlijk van het energiebedrijf af?
Ook
voor de lokale overheid zijn een goede stroomvoorziening, milieubeleid en
waarborgen voor de consumenten een noodzaak. Maar is het aandeelhouderschap wel
het instrument om dit te realiseren? Onze conclusie gelet op onderstaand
overzicht van lokale issues en de daarbijbehorende verantwoordelijkheden is
nee.
Wat zijn issues voor de
lokale overheid? Wie
is verant-woordelijk?
Leveringszekerheid DTe
/ Rijk
Leveringsbetrouwbaarheid (weinig storingen) DTe / Rijk
Prijs DTe
Kwaliteit DTe
Milieu Rijk
Afsluitbeleid bedrijf
Investeringsniveau(=toekomstgericht) bedrijf en DTe
Is deelname in de
vennootschap wettelijk opgedragen? nee[2]
·
het
is historisch bepaald dat een aantal (en niet eens alle) lokale en provinciale
overheden aandeelhouders zijn in een energiebedrijf.
·
alle
publieke belangen bij de energiedistributie worden inmiddels – terecht –
via wetgeving gewaarborgd door
het Rijk tezamen met DTe en NMA.
·
gemeenten
hebben daarmee geen invloed meer op algemene belangen bij energievoorziening,
zoals de zekerheid van levering aan consumenten en bedrijven, en de
tariefstelling.
·
als
aandeelhouders in structuur NV’s in een volledige geliberaliseerde markt kunnen zij evenmin werkelijke invloed
uitoefenen op de feitelijke bedrijfsvoering. Ook de aanstaande veranderingen in
het structuurregime veranderen dit niet wezenlijk.
·
de
risico’s voor energiebedrijven van de commerciële activiteiten in een vrije
markt voor stroom en gas krijgen gemeenten als aandeelhouders gepresenteerd,
waar zij zich wettelijk (wet FIDO) verre van moeten houden.
·
consumenten
kunnen “stemmen met de voeten”, zij kunnen immers wisselen van bedrijf. Er is
geen relatie meer tussen de Delftse burger met Eneco.
Dus: het aandeelhouderschap van
de gemeente in een energiebedrijf wekt ten onrechte de indruk naar de burgers
toe dat de gemeente door haar aandeelhouderschap de belangen van die burger
waar het leveringszekerheid betreft zou kunnen behartigen. Hetgeen rond 2001 al
heeft geleid tot de conclusie van de voltallige AvA om ENECO (als geheel) te
willen verkopen.
Bij
verkoop is het van belang de lokale belangen van de gemeenten in het
Eneco-bedrijf veilig te stellen. Iedere
aandeelhouder heeft in meer of mindere mate met deze lokale belangen te maken.
Het gaat daarbij concreet om financiële belangen, (bij precarioheffing,
concessievergoe-dingen of sportsponsoring), belangen op het terrein van de
openbare veiligheid (onderhoud straatverlichting en straatmeubilair),
milieubelangen (energiebesparing, groene stroom) of om belangen die terugslaan op de bescherming van de burger(
het afsluiten van nutsvoorzieningen in verband met niet-betalen).
Bij
verkoop zullen de gemeenten afzonderlijke
afspraken met Eneco moeten maken m.b.t.
het veilig stellen van bovengenoemde belangen. Dit kan gebeuren in de
vorm van het opstellen van convenanten of door het aangaan van overeenkomsten.
Nieuwe afspraken komen dan te
staan in het perspectief van een
zakelijke relatie gebaseerd op privaatrechtelijke uitgangspunten.
§5. Conclusies:
1.
Over
de gehele periode 2001-2005 is de raad geregeld geïnformeerd en geraadpleegd
over voortgang en nieuwe ontwikkelingen. De raad is in 2001 geraadpleegd over de
noodzaak en de aanpak van het privatiseringsproces van Eneco. De aanpak was er
op gericht dat in 2002 door de gemeenteraden de principebesluiten over een
concrete verkoop genomen zouden kunnen worden. Het verkoopproces werd volgens
de met de raadscommissie gedeelde strategie gestart. Besprekingen met
geïnteresseerde partijen vonden plaats. In 2002 brak door externe
omstandigheden echter een gedwongen “rustpauze” aan. In de tussentijd bleef de
aandeelhouderscommissie bij elkaar. De in 2005 uitgebrachte wetgeving geeft
weer aanleiding het verkoopproces te reactiveren. De commissie is hierover
geraadpleegd door middel van de notities van juni en oktober 2005.
2.
Afscheid
nemen van het energiebedrijf als lokale publieke aandeelhouder ligt
onverminderd in de rede, zeker van het risicovolle handelsbedrijf. Als
splitsing daartoe de enige mogelijkheid biedt dan zal dat als een
onvermijdelijkheid moeten worden beschouwd. Als de wetgever de voorwaarde tot
splitsing alsnog loslaat, zou de definitieve verkoopstrategie (splitsing of
integraal) nog nader bepaald moeten worden.
3.
De
lokale belangen zullen in het verdere loop van het proces zoveel mogelijk
veilig gesteld moeten worden.
Strategie&control, Bert den Uijl