Geacht College,
Deze Participatienota Interactieve Beleidsvorming is als
volgt opgebouwd:
1.
Inleiding
1
2. Het
kader
3
3.
Wat is interactieve beleidsvorming?
.. 4
4.
Uitgangspunten
. 5
5. Doelstellingen
en meerwaarde
. 7
6.
Waar is interactieve beleidsvorming toepasbaar?
. 8
7.
Wie is bij interactieve beleidsvorming betrokken?
.. 9
8.
Rolverdeling bij interactieve beleidsvorming
10
9.
Hoe besluiten over interactieve beleidsvorming?
. 10
10. Vormen
van interactieve beleidsvorming
11
11. Spelregels
. 12
12. Communicatie
13
13. Vervolg
. 14
14. Voorstellen
15
Bijlage 1. Voorbeelden van interactieve
beleidsvorming
.. 16
a. Ambitie
Het gemeentebestuur streeft continu naar een goede
samenwerking tussen gemeente en samenleving. Een manier om dat te doen is die
van interactieve beleidsvorming. Vanuit deze gedachte is de ambitie gevormd om
bij diverse fasen in het beleidsontwikkelingsproces interactief te werken
oftewel belanghebbenden te laten participeren. Hiermee kan de betrokkenheid en
de inbreng van belanghebbenden worden vergroot en de kloof naar de gemeente en
de politiek toe worden verkleind. De gemeente Delft heeft reeds ruime ervaring
met interactieve beleidsvorming in verschillende vormen en diverse onderwerpen[1].
Het doel van deze nota is een kader te scheppen waarbinnen interactieve
beleidsvorming kan plaatsvinden.
b. Bestuur2
In de nota Bestuur2 staat
het voornemen de inspraakverordening te vervangen door een
participatieverordening. In de nota Bestuur2 werd o.a. opgenomen: Om te
bepalen of een onderwerp zich leent voor interactieve beleidsvorming, moet een
set van wenselijkheidcriteria worden opgesteld. Verder is een lijst van
aandachtspunten nodig aan de hand waarvan gewogen kan worden in hoeverre een
bepaald interactief proces succesvol kan verlopen. Deze lijst gaat ook in op
aspecten van de informatievoorziening die expliciet van invloed zijn op de
verwachtingen over proces, uitkomsten en bevoegdheden van de verschillende
partners. De lijst kan een belangrijke rol spelen bij de opstelling en de
beoordeling van het Plan van Aanpak dat voor elk interactief proces gemaakt en
vastgesteld moet worden.
c. Collegeprogramma
Ook in het collegeprogramma 2002-2006 staat het
streven van het college naar een verdere versterking van het interactief
besturen, waarbij meer dan voorheen aandacht is voor de democratische
legitimatie van de gesprekspartners en de inzichtelijkheid van het
besluitvormingsproces. We stellen hiervoor een participatieverordening op,
zoals vastgelegd in de Nota Bestuur 2.
d. Initiatiefvoorstel
In maart 2005 hebben de fracties
van de VVD en CU/SGP een initiatiefvoorstel Participatieverordening Gemeente
Delft in de commissie Middelen en Bestuur aan de orde gesteld. Dit leidde tot
de toezegging dat het College van Burgemeester en Wethouders in mei 2005 een
Participatienota aan de commissie Middelen en Bestuur aanbiedt. Deze nota ligt
thans voor u.
e. Klankbord
Bij de opbouw van deze nota is
o.a. gebruik gemaakt van het
initiatiefvoorstel van VVD en
CU/SGP. Met een aantal daarvoor aangemelde leden van de commissie Middelen en
Bestuur heeft vooraf overleg plaatsgevonden over de inhoud van de nota. Daarin
is vastgesteld dat deze Participatienota bestemd is voor een meningsvormende
discussie in de commissievergadering van 24 mei 2005. Aan de hand van die
discussie wordt een definitief stuk opgesteld dat in juni 2005 ter
besluitvorming aan de gemeenteraad wordt voorgelegd.
f. Keuzes
Ten aanzien van interactieve
beleidsvorming is er bestuurlijk een aantal keuzemomenten. Vooraf de keuze of
een onderwerp al dan niet interactief opgepakt gaat worden. Wordt daartoe
besloten dan zijn er aansluitend keuzes te maken over de gradatie van het
interactieve proces, de rolverdeling, de status van de geleverde inbreng, het
te gebruiken instrument, de deelnemers, de kaders waar binnen het proces dient
af te spelen.
g. Dilemmas
In vervolg op het onder e.
genoemde is een aantal dilemmas te benoemen.
Zo moet men zich bewust zijn van
het feit dat een traject met interactieve beleidsvorming tijd kost, hetgeen
mogelijk niet altijd zal sporen met de gewenste snelheid van handelen. Keuze
voor een interactieve beleidsvorming impliceert immers zorgvuldigheid van
handelen, serieus nemen van de inbreng.
Participatie d.m.v. interactieve
beleidsvorming is geen wondermiddel dat in alle gevallen verschillende meningen
en opvattingen zal kunnen overbruggen. Het is goed mogelijk dat niet alle
deelnemers tevreden zullen zijn met de uitkomsten. De bestuurlijke
verantwoordelijkheid voor het nemen van beslissingen blijft bestaan.
Er moet voor gewaakt worden om
niet teveel interactieve beleidsprocessen op te starten. Enerzijds kan dat tot
moeheid en verminderde participatie leiden (en daardoor lagere opbrengsten),
anderzijds vergt dat flinke investeringen in tijd (ambtelijke capaciteit) en
geld (een interactief beleidsproces kost geld).
Bij keuze voor het interactief
oppakken van een beleidsonderwerp, en de wijze waarop dat gebeurt, moet men
zich bewust zijn van de consequenties die zon proces kan hebben. Er mogen
immers geen verkeerde verwachtingen gewekt worden, dat leidt tot averechtse
effecten. Het maken van afwegingen of een onderwerp voor interactieve
beleidsvorming in aanmerking komt, en het instrument dat daarvoor ingezet
wordt, heeft daardoor een grote impact.
Delft heeft
in het (recente) verleden al ervaring opgedaan met toepassing van interactieve
beleidsvorming door belanghebbenden sterker te betrekken in de
beleidsontwikkeling. Het is inmiddels gebruik om voor opbouw van nieuw beleid
c.q. aanpassing van bestaand beleid en uitvoering van beleid interactief, dat
wil zeggen samen met betrokken groepen en organisaties, te werken. Hierbij
geldt het motto meespraak in plaats van inspraak. Deze ervaringen met
burgerparticipatie zijn verschillend van aard en verloop geweest. Dit leidde
tot de behoefte, organisatorisch en maatschappelijk bestuurlijk, aan meer
eenduidigheid in de manier waarop burgerparticipatie vorm kan worden gegeven.
Een duidelijke visie op de
plaats en status van burgerparticipatie in het hele proces van besluitvorming
ontbrak vooralsnog. Als gevolg daarvan ontbrak ook een duidelijke sturing van
het ambtelijke apparaat. Met het oog daarop heeft de gemeenteraad in het
raadsprogramma een voornemen geformuleerd om te komen tot versterking van de
positie en rol van de burger bij de besluitvorming. Daarvoor hebben we een
duidelijk kader nodig waarbinnen interactieve beleidsvorming kan plaatsvinden.
Dit document beoogt aan deze behoefte tegemoet te komen.
De ervaring leert dat
interactieve beleidsvorming niet altijd leidt tot snellere doorlooptijd en
kortere werktijd (voor ambtenaren). In het verleden werd er daarnaast vanuit
gegaan dat een uitgebreid voortraject met bewoners / belanghebbenden
automatisch leidt tot minder bezwaren. Dat is niet altijd waar. Dat wil niet
zeggen dat het toepassen van een vorm van interactieve beleidsvorming alleen
bekeken moet worden vanuit een bedrijfseconomisch perspectief; de overheid is
immers geen bedrijf. Maar het moet ook niet andersom zijn: Bij de vraag of
interactieve beleidsvorming moet worden toegepast hoeft geen aandacht besteed
te worden aan de kosten van die trajecten.
Het voorbereiden van
interactieve beleidsvorming, het voeren er van en het achteraf evalueren van
dit traject kost tijd (werktijd en doorlooptijd) en geld. De mate waarin
gekozen wordt voor interactieve beleidsvorming bepaalt de hoogte van die
kosten. Het is niet raadzaam om kleinere projecten vergezeld te laten gaan van
een intensief interactief project met veel (verschillende soorten) mensen.
Steeds moet bekeken worden of de toegevoegde waarde vanuit democratisch
perspectief zich nog verhoudt met de extra kosten. Die afweging zal een ieder
steeds moeten maken (van de bestuurder die het voorstelt, de ambtenaar die het
uitvoert tot de raad die er over beslist).
Daarnaast moet duidelijk
zijn dat het eventueel veranderen van trajecten (die reeds zijn opgenomen in
werkplanningen en de begroting) vergezeld moeten gaan van wijzigingsvoorstellen.
De gemeentepolitiek wil
de samenwerking tussen gemeente en samenleving bevorderen. Een manier om dat te
bewerkstelligen is het actief betrekken van belanghebbenden bij het ontwikkelen
van beleid. Vanuit deze gedachte is de ambitie gevormd om bij diverse fasen in
het beleidsontwikkelingsproces interactief te werken door belanghebbenden
actief te laten participeren. Hiermee kan de betrokkenheid en de inbreng van
belanghebbenden worden vergroot en de kloof naar de gemeente en de politiek toe
worden verkleind.
Interactieve beleidsvorming is een door de politiek
en participanten gelegitimeerd proces, volgens een bepaalde procedure, met een
vastgesteld budget en tijdspad. In dit proces is de ondersteuning vooraf
geregeld, is vooraf bekend welke politieke en/of beleidsmatige speelruimte er
is en welke rol de inbreng van belanghebbenden heeft in de uiteindelijke
besluitvorming.
Bij interactieve beleidsvorming
gaat het om een goede samenwerking, wisselwerking en communicatie tussen de
gemeente en de Delftse burgers, op stedelijk, wijk- en buurtniveau.
Samenwerking, wisselwerking en communicatie op een heldere wijze, vanaf het
moment dat een uitdaging, probleem of beleidsvraagstuk zich aandient. Het houdt
in: de burger serieus nemen, profiteren van zijn ervaring en gezond verstand en
je als ambtelijk-inhoudelijk deskundige bescheiden opstellen. De
maatschappelijke ontwikkelingen van de laatste jaren zetten daartoe aan. Met
processen als de dualisering van het lokaal bestuur en de NEON-operatie
bereidde de gemeentelijke organisatie
zich daar ook al enigszins op voor.
In de discussies over interactieve
beleidsvorming lijkt het soms alsof inspraak als synoniem wordt gezien. Dit is
echter een misvatting. Bij interactieve beleidsvorming gaat het om
wisselwerking. Inspraak is een wettelijk verankerd recht en in een aantal in de
Gemeentewet genoemde gevallen zelfs verplicht. Een interactief proces is een
proces waarvoor de gemeente kαn kiezen. Voorts geldt dat interactief werken
gebeurt in een eerder stadium dan de inspraak.
Voor inspraak is een concreet
gemeentelijk beleidsvoorstel nodig. Interactief werken vindt haar startpunt
juist als zon voorstel er nog niet is. De wettelijk voorgeschreven inspraak is
gebonden aan vaste regels en termijnen. Inspraak richt zich specifiek op het
naar voren brengen van bedenkingen en bezwaren tegen concrete voorstellen.
Interactieve processen zijn daarentegen gericht op het vooraf meedenken,
-werken, adviseren en zo mogelijk meebeslissen. Het succes van een interactief
proces valt uiteindelijk mede af te leiden aan het aantal formele bezwaren achteraf.
In het algemeen geldt overigens
dat het de gemeente vrij staat om al dan niet over te gaan tot interactieve
beleidsvorming of inspraak. Dit geldt niet voor die inspraak die wettelijk is
vastgelegd, zoals bij ruimtelijke plannen, het gemeentelijk milieubeleidsplan,
integraal gemeentelijk gehandicaptenbeleid e.a. Ook als deze plannen via
interactieve beleidsvorming tot stand zijn gekomen, dan is inspraak verplicht.
Op 26 januari 1995 is ter
regulering van de inspraak een Inspraakverordening vastgesteld.
Een van de uitgangspunten achter interactieve
beleidsvorming is dat er meer duidelijkheid moet komen voor alle belanghebbenden.
Meer duidelijkheid over:
-
het verloop van het proces van beleidsvorming
-
de rolverdeling
-
inbreng van wie
-
inbreng in welk stadium
-
de status van de geleverde inbreng
-
welke vorm van inbreng (welke interactieve methode)
-
de mate van betrokkenheid
-
aan welke minimale randvoorwaarden het participatieproces moet voldoen,
wil van (wezenlijke) impact op de feitelijke besluitvorming sprake zijn (bijv.
welke minimale respons)
-
de consequenties van interactieve beleidsvorming, wat ermee gedaan wordt
in de feitelijke besluitvorming.
Als belanghebbenden daarin beter inzicht hebben,
kunnen ze beter bijdragen aan de beleidsvorming, kan de beleidsontwikkeling
inzichten en gezichtspunten van belanghebbenden beter meenemen, en neemt
uiteindelijk de kans op een breed gedragen besluit toe (en neemt de kans op
frustratie bij betrokkenen af).
Een ander uitgangspunt is de flexibiliteit van het
participatieproces. Niet ieder onderwerp heeft een zelfde aanpak nodig. Zo
verschilt bijvoorbeeld de mate waarin belanghebbenden invloed hebben, via
interactieve betrokkenheid, per beleidsvoornemen of project. Interactieve
beleidsvorming is met andere woorden steeds maatwerk. Dat betekent dat van
geval tot geval moet worden bekeken of, in welke mate en op welke manier een
bepaald beleidsprobleem interactief dient te worden aangepakt.
Om te bewerkstelligen dat de verwachte en
feitelijke gang van zaken rond interactieve beleidsvorming met elkaar in lijn
blijven, is het van belang in de communicatie met de burger en met de
gemeenteraad zoveel mogelijk eenduidige begrippen op het gebied van inspraak en
interactieve beleidsvorming te hanteren. Voor de burger en voor de politiek
moet van tevoren duidelijk zijn wat hij kan verwachten en welke invloed kan
worden uitgeoefend.
Bij een interactieve aanpak komt het beleid in samenwerking
en in een open wisselwerking met andere partijen tot stand. In een zo vroeg
mogelijk stadium worden alle belanghebbende partijen bij het beleid betrokken
om zo voldoende ruimte voor een eigen inbreng te geven. Die ruimte verschilt
per (deel) proces, mede omdat de randvoorwaarden voor inbreng van
belanghebbenden kunnen verschillen. Dit betekent dat per fase in een
interactief beleidsproces moet worden nagegaan of participatie opportuun is, zo
ja in welke mate en door wie sprake kan zijn van participatie. Het
gemeentebestuur is niet vanzelfsprekend en altijd de eerst en laatst verantwoordelijke
voor alle problemen in de samenleving. Burgers, maatschappelijke organisaties
en bedrijven gaan eerst voor zichzelf na welke bijdrage ze kunnen leveren aan
de aanpak van problemen en welke initiatieven zij kunnen ontplooien.
Interactieve beleidsvorming doet hierop een appθl.
Interactieve beleidsvorming
verdraagt zich ook niet met het vooraf mobiliseren van steun voor vooringenomen
standpunten. Partijen zijn bereid de dialoog met elkaar aan te gaan, zich in
elkaars situatie te verplaatsen en elkaar te stimuleren tot visies en
oplossingen.
Essentieel is dat belanghebbenden van tevoren weten
wat het doel en het karakter van het proces is. Zij horen te weten wat hun
positie is, tot hoever hun invloed reikt, en binnen welke harde randvoorwaarden
zij participeren.
Niet in de laatste plaats is de interesse van de
burger bepalend voor succes of falen van een voornemen tot interactieve vorming
van beleid. Interactie vraagt veel tijd, moeite en inspanning van de kant van
alle partijen. De belangenafweging om interactief mee te willen doen is aan de
burger zelf en de uitkomst is niet altijd voorspelbaar.
Ongeacht de wijze van betrekken
van belanghebbenden behouden de raad respectievelijk het college de
bevoegdheid, om in geval van onoverkomelijke onenigheid tussen partijen het
interactieve traject te stoppen en zelf een besluit te nemen.
Het op interactieve wijze ontwikkelen van beleid
heeft verschillende motieven en kan bijdragen tot de volgende doelstellingen
die de gemeente nastreeft.
|
Verbeteren van de kwaliteit van beleid ·
Door heldere en precieze informatie over de wijze waarop betrokken
partijen tegen een (beleids)probleem en mogelijke oplossingen daarvoor
aankijken ·
Betere benutting van beschikbare deskundigheid, inzichten en
creativiteit ·
Inhoudelijke verrijking van het beleid doordat er andere oplossingen
naar voren komen |
|
Vergroten van het draagvlak voor beleid ·
Betrokken partijen krijgen (beter) inzicht in de gehele problematiek ·
Betrokken partijen stappen gemakkelijker over eigen belangen heen ·
Stimuleren van sociale cohesie ·
Betrokkenheid bij het (besluitvormings)proces als geheel ·
Verbreding van het maatschappelijk draagvlak voor een besluit |
|
Verkorten van de tijdsduur van het proces ·
Verkrijgen van medewerking en wellicht verminderen van hindermacht
(in de juridische fasen van het project) van betrokken partijen ·
Verbeteren van het beleidsproces ·
Meer betrokkenheid van partijen die nodig zijn bij de uitvoering van
beleid |
|
Verbeteren van de relatie tussen belanghebbenden
en bestuur ·
Betere beleidsbeslissingen ·
Groter draagvlak voor het gevoerde gemeentelijk beleid ·
Snellere doorloop van beleidsproces ·
Grotere zichtbaarheid van en vertrouwen in het bestuur ·
Gemeentebestuur maakt duidelijk midden in de samenleving te staan |
Interactief beleid kan een antwoord vormen op
toenemende onvrede bij belanghebbenden over de geldende inspraakmogelijkheden
en openstaande juridische procedures. Terecht of niet, beide worden vaak als te
laat in het beleidsproces ervaren.
In bovengenoemde doelstellingen ligt ook de
meerwaarde van interactieve beleidsvorming besloten. Naarmate deze
doelstellingen beter worden gerealiseerd, komt de potentiλle meerwaarde van
interactieve beleidsvorming beter tot uitdrukking en krijgt interactieve
beleidsvorming zelf ook een groter draagvlak in het gemeentelijk bestuur en bij
de burger.
Als randvoorwaarde bij interactieve
beleidsprocessen geldt dat ieder interactief proces of project aan
grenzen moet zijn gebonden. Deze moeten van het begin af aan duidelijk zijn
voor de betrokkenen. Welke onderwerpen wel of niet ter discussie kunnen of
mogen worden moet helder zijn. Dit betekent duidelijkheid over beleidskaders,
kwaliteitseisen en beschikbaarheid van middelen.
Wanneer interactieve beleidsvorming wordt
toegepast, en wanneer niet, is sterk afhankelijk van de aard en omvang van het
beleidsvoornemen. Niet alle onderwerpen lenen zich ook voor een interactieve aanpak.
In de eerste plaats verplicht de wet om in een
aantal beleidsdomeinen een formele inspraakprocedure te volgen. Het gaat
daarbij onder andere om de volgende domeinen:
a.
voorbereiding van ruimtelijke plannen of herziening
daarvan dan wel bij de toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de
Ruimtelijke Ordening (artikel 6a WRO);
b.
de voorbereiding van het beleid inzake
stadsvernieuwing (artikel 8 Wet op de stads- en dorpsvernieuwing);
c.
de voorbereiding van een ontwikkelingsprogramma
stedelijke vernieuwing (artikel 7a Wet stedelijke vernieuwing);
d.
de voorbereiding van het gemeentelijk
milieubeleidsplan (artikel 4.17, derde lid, Wet milieubeheer (WM));
e.
de voorbereiding van een besluit tot vaststelling
van een afvalstoffenverordening die afwijkt van artikel 10.21 WM (artikel
10.26, tweede lid, WM);
f.
het integraal gemeentelijk gehandicaptenbeleid
(artikel 1a Wet voorzieningen gehandicapten);
g.
de plannen en beleidsverslagen gericht op de
realisatie en de vormgeving van cliλntenparticipatie bij de uitvoering van de
Algemene bijstandswet (artikel 118), de Wet inkomensvoorziening oudere en
gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (artikel 42, eerste lid,
onder d) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werkloze werknemers (artikel 42, eerste lid, onder d);
h.
de voorbereiding van besluiten tot uitsluiting van
welstandstoetsing als bedoeld in artikel 12, tweede lid, onder a en b, van de
Woningwet (artikel 12, vierde lid).
Om de potentiλle meerwaarde van een interactieve
werkwijze te benutten wordt al reeds in veel gevallen ter versteviging van deze
inspraak procedure worden besloten tot de inzet van interactieve instrumenten.
Dit kan worden versterkt en in een duidelijker kader worden gezet.
Daarnaast kan ook een aantal criteria worden
onderscheiden ter bepaling van de vraag of een bepaald beleidsissue in
aanmerking komt voor een interactieve werkwijze (Tabel 1). Naar mate de verschillende criteria meer van
toepassing zijn, leent het onderwerp zich beter voor interactieve
beleidsvorming. Uiteraard hoeven niet alle criteria positief te scoren om tot
interactieve beleidsvorming te besluiten. Hierover moet iedere keer een
afgewogen besluit worden genomen.
Tabel 1. Criteria ter bepaling of een
onderwerp zich leent voor interactieve beleidsvorming
|
Impact |
Maatschappelijke impact van een onderwerp |
|
Omvang |
De omvang van de groep (direct) belanghebbenden |
|
Complexiteit |
De ingewikkeldheid van een onderwerp |
|
Verdeeldheid |
De mate waarin de raad (naar verwachting)
verdeeld is over een onderwerp |
|
Belangentegenstelling |
De mate van belangentegenstellingen bij
participanten |
|
Tijd |
De
beschikbare tijd voor interactieve beleidsvorming: ·
de urgentie waarmee voor een onderwerp een [beleids]oplossing moet
worden gevonden ·
de doorlooptijd van een interactief traject |
|
Mate van beleidsvrijheid |
De mate van beleidsvrijheid van een onderwerp
(gaat het om een onderwerp waarover de gemeente gaat) |
|
Nabijheid |
Gaat het om een onderwerp dat dicht bij de burger
staat |
|
Communicatie |
Alle onderwerpen waaraan een
communicatieparagraaf vast zit |
|
Gevoeligheid |
De politieke gevoeligheid van een onderwerp[2] |
Bij interactieve beleidsvorming kan een breed scala
van belanghebbenden betrokken zijn, zoals bijvoorbeeld:
-
individuele belanghebbenden
-
klankbordgroepen
-
georganiseerde belanghebbenden
-
wijk - en buurtcomitιs
-
bedrijfs - en maatschappelijke organisaties en instellingen
-
door het college of raad ingestelde adviesorganen.
Welke partijen bij interactieve beleidsvorming
betrokken zijn, hangt af van het soort van beleidsprobleem en het niveau waarop
het beleidsprobleem speelt. Zo maakt het verschil of het gaat om een probleem
op stadsniveau, het niveau van wijk, buurt of van een bepaalde straat.
Afhankelijk van dit niveau zijn verschillende partijen betrokken bij
interactieve beleidsvorming en komen ook andere interactieve methoden in
aanmerking.
Er dient een goede analyse te
worden gemaakt (en gedeeld) van de doelgroepen die bij het proces betrokken
worden. Ieders belang telt. Bij ieder vraagstuk dat potentieel via de weg van
interactieve beleidsvorming aangepakt kan worden, moet elke keer opnieuw de
vraag worden gesteld wie direct met de materie te maken heeft. Daar mogen geen
automatismen bij insluipen. Noodzakelijke correcties naderhand betekenen, naast
tijdverlies, vaak een (emotionele) inhaalslag van betrokkenen, met alle
verloren energie van dien.
Interactieve beleidsvorming voltrekt zich
uiteraard binnen het kader van de formele rollen van betrokken partijen in
het (gemeentelijk) bestuur. Daarin is allereerst het college van burgemeester
en wethouders in beginsel belast met de voorbereiding en uitvoering van het
gemeentelijk beleid.
Of de Inspraakverordening van toepassing is en
daarbinnen in hoeverre interactieve instrumenten worden ingezet is primair
een zaak die door het college wordt beslist.
Indien de gemeenteraad echter aangeeft dat zij bij een bepaald onderwerp
actieve betrokkenheid wenst bij het besluitvormingsproces (en in dat kader
interactieve instrumenten wil inzetten), kan de procedure van vaststelling
worden uitgebreid met het horen van de betreffende raadscommissie c.q. een
raadsvoorstel en -besluit. Doorgaans zal dit vooral het geval zijn bij
onderwerpen van strategische aard.
In beginsel geldt daarbij de volgende rolverdeling:
1.
De gemeenteraad richt zich op kaderstellende zaken, gemeentebrede
aangelegenheden
2.
Het college past deze kaders toe bij de uitvoering van beleid, in een
gebiedsgerichte relatie
3.
Het ambtelijk apparaat richt zich (onder andere) op de uitwerking die
beleid heeft voor de individuele belanghebbende.
Een belangrijk aandachtspunt bij interactieve
beleidsvorming is de bepaling welke van genoemde partijen het initiatief heeft,
en in welk stadium dit het geval is.
Voordat όberhaupt sprake kan zijn van interactieve
beleidsvorming, moet volgens de in paragraaf 8 geschetste rolverdeling
daartoe worden besloten. Daarbij kan worden uitgegaan van de volgende, getrapte
benadering:
o
Eerst beslissen of bij een bepaald onderwerp een interactieve benadering
nodig of gewenst is:
§
Periodiek: op een vast terugkerend moment in de vergadercyclus van de
raad, bijvoorbeeld bij de vaststelling van de programmabegroting
§
Ad hoc: steeds wanneer zich een onderwerp aandient dat vraagt om een
interactieve aanpak (daarbij dient dan wel voldoende rekening worden gehouden
met de doorlooptijd van een interactief traject).
o
Indien een onderwerp zich leent voor een interactieve aanpak: op verzoek
van het bestuur ontwikkelt het ambtelijk apparaat een voorstel voor de
mogelijke aanpak
o
Dit voorstel wordt vervolgens voorgelegd aan de raad(scommissie)
o
De raad(scommissie) becommentarieert, amendeert, en aanvaardt dit
voorstel dan wel wijst het af (al dan niet in tweede instantie). Elementen in
dit voorstel zijn (o.a.):
§ bepaling van de rol van de
raad tijdens het interactieve traject,
§ de timing hiervan
§ adequate terugkoppeling
naar betrokkenen bij interactieve
traject.
Interactieve beleidsprocessen kosten tijd en geld.
Bovendien moet gewaakt worden om deze wijze van participatie te vaak toe te
passen, daarmee ontstaat op den duur mogelijk afname van de belangstelling om
te participeren. Zeker als een bepaalde groep of organisatie regelmatig
uitgenodigd wordt om mee te doen. Dosering is daarom wenselijk. Gedacht kan
worden aan inperking tot maximaal drie brede onderwerpen per jaar (vaststelling
bij de behandeling van de programmabegroting). Daarnaast kunnen nog
interactieve beleidsprocessen worden toegevoegd op ad-hoc basis, zoals nu reeds
gebruikelijk is (zie paragraaf 2).
Essentieel bij interactieve beleidsvorming is om te
bepalen hoeveel invloed het gemeentebestuur aan participanten van het
interactieve proces wil geven. Belanghebbenden kunnen in uiteenlopende
gradaties invloed uitoefenen, variλrend van informeren tot meebeslissen. Deze
gradaties zijn uitgewerkt in de zogenaamde participatieladder (Tabel 2).
Tabel
2. Participatieladder
|
Participatie-vorm |
Beschrijving |
Rol
van de participant |
|
Informeren |
Politiek en het bestuur
bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en informeren belanghebbenden
hierover. Zij maken geen gebruik van de mogelijkheid om belanghebbenden een
inbreng te geven in de beleidsontwikkeling. |
Toehoorder |
|
Raadplegen |
Politiek en bestuur
bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien belanghebbenden als gesprekspartners
bij de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich echter niet aan de
resultaten die uit de gesprekken voortkomen. |
Geconsulteerde |
|
Adviseren |
Politiek en bestuur
stellen in beginsel de agenda samen, maar geven belanghebbenden gelegenheid
om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren. Deze ideeλn spelen
een volwaardige rol in de besluitvorming en de ontwikkeling van beleid. |
Adviseur |
|
Coproduceren |
Politiek, bestuur en
belanghebbenden komen gezamenlijk een agenda overeen. Daarna wordt samen naar
oplossingen gezocht. De politiek verbindt zich in principe aan deze
oplossingen met betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming. |
Samenwer-kingspartner |
|
Meebeslissen |
Politiek en bestuur
laten de beleids- en besluitvorming over aan de belanghebbenden. Daarbij
heeft het ambtelijk apparaat een adviserende rol. De politiek neemt de
resultaten over, na toetsing aan vooraf gestelde randvoorwaarden. |
Medebeslisser |
Bij de eerste participatievorm informeren is er
eigenlijk geen sprake van interactief werken. Vanaf trede 2 raadplegen kunnen
we spreken van echte participatie.
De organisatievorm van een
interactief proces hangt altijd af van de aard en de schaal van het aan te
pakken onderwerp. Complexere en meer intensieve uitdagingen vragen om een
afzonderlijke projectorganisatie.
Gekozen dient te worden voor werkvormen die passen bij het onderwerp.
Binnen de gemeente Delft is al veel ervaring opgedaan met een verscheidenheid
van werkvormen. Daarnaast is een groot scala van werkvormen beschreven in
diverse publicaties en ontsloten via een aantal gespecialiseerde websites.
Binnen de gemeente is een aantal
interactieve gereedschappen (Delfts Internet Panel, wijkwebs) reeds aanwezig.
Overigens hoeven niet alle gereedschappen in gemeentelijk bezit en beheer te
zijn, soms is het voordeliger om een interactief instrument in te huren.
Bijvoorbeeld als het qua aanschaf om een kostbaar instrument gaat of een
instrument dat slechts incidenteel wordt ingezet. Wel is het handig een
overzicht te hebben van gangbare en innovatieve gereedschappen, inclusief een
scorelijst die aangeeft voor welk type beleidsproces een instrument de grootste
opbrengst geeft.
Interactieve beleidsvorming werkt niet volgens een
van tevoren vaststaande procedure. Om een officieel houvast te hebben bij het
verloop van interactief traject, zijn er wel spelregels waaraan alle
betrokken partijen zich te houden hebben. De status van deze spelregels is die
van beginselen van behoorlijk interactief handelen; het zijn afspraken zijn
waar alle partijen zich aan moeten houden, zonder dat er sprake is van een
wettelijke verplichting.
Bij ingewikkelde processen zou hiervoor met
belanghebbende partijen een convenant kunnen worden opgesteld en getekend. Met
die ondertekening wordt ook voldaan aan een van de randvoorwaarden voor
interactief werken, namelijk het vooraf bereiken van overeenstemming met
belanghebbenden.
De algemene spelregels van interactieve
beleidsvorming luiden als volgt:
-
Stel bij voorkeur een startnotitie annex communicatieplan op waarmee de
deelnemers worden geοnformeerd over basisinformatie, procedure, de organisator
van het interactief proces, gemeentelijke aanspreekpunten en een tijdpad;
-
Vermijd in de communicatie zoveel mogelijk technisch en ambtelijk jargon;
-
De gemeente geeft bij interactieve vormen waarin sprake is van
schriftelijke reacties van deelnemers, ook altijd een schriftelijke
terugkoppeling;
-
De wijze van schriftelijke berichtgeving door de gemeente is van tevoren
kenbaar gemaakt en kan variλren van een brief en/of gemeentelijke advertentie
en/of internet en/of ter inzage leggen en afhalen bij verschillende openbare
gelegenheden in de gemeente.
-
Bij interactieve vormen waarbij verslagen worden gemaakt worden deze
verslagen aan de deelnemers kenbaar gemaakt;
-
Bij interactieve vormen waarbij de reacties worden benut voor de
besluitvorming in college en/of raad worden zowel de reacties van de deelnemers
als het antwoord van de gemeente op die reacties herkenbaar aan het college
en/of raad aangeboden, en herkenbaar afgewogen;
-
De deelnemers worden van de openbare besluiten van het college zo
spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen een week na het collegebesluit
schriftelijk op de hoogte gesteld;
-
Bij interactieve processen waarbij het collegebesluit vervolgd wordt
door behandeling van het voorstel in de raadscommissie en/of raad worden de
deelnemers aan het interactieve proces daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk
op de hoogte gesteld, in verband met mogelijke benutting van het spreekrecht in
de raadscommissie.
-
Uitnodiging van deelnemers geschiedt minimaal twee weken van tevoren, en
als het gaat om een bijeenkomst waarbij belanghebbenden en belanghebbenden
stukken moeten bestuderen worden deze stukken ook twee weken van tevoren
meegestuurd;
-
Verslagen van bijeenkomsten (indien is afgesproken dat die gemaakt
worden) dienen uiterlijk drie weken na de bijeenkomst aan de deelnemers te zijn
toegestuurd; deze krijgen twee weken de kans om te reageren op het verslag;
-
De voorzitter van de bijeenkomst stelt uiteindelijk het verslag vast;
-
Bij voorkeur wordt voor interactieve processen een geschikte locatie
gezocht in de relevante omgeving van het betreffende beleidsvoornemen of
project.
Communicatie is bij interactieve beleidsvorming een
essentieel element in alle stadia van de besluitvormingscyclus. Door
verkeerde of onvoldoende informatie kan een proces stagneren of zelfs
afgeblazen worden. Inadequate communicatie over het proces leidt onherroepelijk
tot onduidelijkheid bij belanghebbenden en vervolgens tot onvrede over de
gevolgde procedure. De verwachting en ervaring van belanghebbenden rond een proces
komen dan niet overeen met wat het gemeentebestuur heeft bedoeld. Door
eenduidige termen en begrippen te gebruiken weten belanghebbenden wat bedoeld
wordt en wat men kan verwachten (zie Bijlage Begrippen).
Tabel
3 geeft een niet uitputtend overzicht van veel
gebruikte communicatie-instrumenten, gekoppeld aan de hiervoor onderscheiden
gradaties van interactieve beleidsvorming (zie paragraaf 10). Naarmate sprake
is van een hogere trede op de participatieladder neemt de invloed voor
participanten toe (bij iedere hogere vorm van participatie zijn ook de
instrumenten behorend bij lagere treden van toepassing).
Tabel 3. Een overzicht van
communicatie-instrumenten onderverdeeld naar participatievorm
|
Participatie-vorm |
Communicatie-instrumenten |
|
|
Informeren |
- Belanghebbendenbrief - Persbericht - Digitale
nieuwsbrief (website) - Projectinformatie
(website) |
- Inloopbijeenkomst
Informatieavond - Presentatie - Tentoonstelling |
|
Raadplegen |
- Belanghebbendenavond - Enquκte - Spreekuur |
|
|
Adviseren |
- Workshops - Werkgroep - Adviesgroep
Burgemeester |
|
|
Coproduceren |
- Klankbordgroep - Stuurgroep |
|
|
Meebeslissen |
- Wijkgroep
(met eigen budget) |
|
13.
Vervolg
In
deze nota is uiteengezet wat interactieve beleidsvorming inhoudt, wat ermee
wordt beoogd, wat de potentiλle meerwaarde ervan is, wie erbij betrokken is, in
welke rol, etc. Voor realisatie van het voornemen om tot een meer interactieve
werkwijze in de beleidsontwikkeling daar waar opportuun te komen, moet een
aantal documenten worden opgesteld en vastgelegd.
1. Participatienota, als omvattend kader voor interactieve beleidsvorming. De hoofdstukken
1 t/m 12 van deze nota kunnen als zodanig worden beschouwd.
2. Aanvulling van de bestaande Inspraakverordening
om participatiemogelijkheden in beleidsprocessen vast te leggen.
3. Leidraad,
als handleiding en gebruiksaanwijzing om interactieve beleidsvorming in de
praktijk te brengen. De Leidraad bevat checklist, stappenplan, overzicht van
beschikbare instrumenten voor interactieve beleidsvorming (gereedschapkist).
Aan de hand van de meningsvormende discussie in de
raadscommissie Middelen en Bestuur op 24 mei 2005 wordt de Participatienota
zonodig aangepast en vervolgens ter besluitvorming aan het College gezonden
(juni 2005). Deze nota wordt vergezeld van voorstellen voor aanpassing van de
Inspraakverordening en de Leidraad Interactieve Beleidsvorming. De uitwerking in het instrumentarium geschiedt
aansluitend. Een en ander houdt in dat een eerste afwegingsmoment voor
eventuele toepassing van Interactieve Beleidsvorming bij behandeling van de
programmabegroting in oktober 2005 aan de orde kan zijn.
14.
Voorstellen
Op
basis van deze nota wordt voorgesteld:
Na een meningsvormende discussie in de Commissie
Middelen en Bestuur d.d. 24 mei 2005 de Participatienota Interactieve
Beleidsvorming definitief maken en ter besluitvorming aan het College toesturen
en bij die nota voegen:
-
Aanvulling op de Inspraakverordening d.d. 4
februari 1995 met ιιn of meer artikelen
om de Participatiemogelijkheden in beleidsprocessen vast te leggen;
-
Leidraad Interactieve Beleidsvorming.
Delft,
28 april 2005
Bijlage
1 Voorbeelden van interactieve beleidsvorming
In
deze bijlage worden een aantal voorbeelden gegeven van interactieve
beleidsvorming in de afgelopen jaren. Het is geen volledige lijst, maar is
bedoeld om een indruk te geven op welke manieren de gemeente Delft reeds werkt
met interactieve beleidsvorming.
§
Inrichting Beestenmarkt (jaren 80): interactief ontwerpproces met
belanghebbende
§
Onderwijsbeleidsplan 2000-2008
§
EZH Investeren in de wijken (2000): directe democratie
§
Sportvisie (2000): Interactieve beleidsvoorbereiding
§
Duurzaamheidsplan 3D (2002): Interactieve beleidsvoorbereiding
§
Invoering vergunningparkeren (2001): directe samenwerking met
buurtvertegenwoordiging (met directe stimulering door gemeente van de
participatie en organisatie van de buurt) bijvoorbeeld in de Olofsbuurt / Westenkwartier.
§
Herinrichting Markt (2003): interactief ontwerpproces met betrokkenen
§
Protocol Wijkaanpak (2004): Hierin staan onder meer het proces en de
participatiemomenten en mogelijkheden beschreven
§
Nota Wonen Zorg Welzijn (2004): Interactieve discussie met
belanghebbenden en experts
§
Ecologienota (2004): Beleidsvoorbereiding met discussiemomenten met het
Duurzaamheidsplatform (waarin nagenoeg alle Milieu beleidsnota's worden
bediscussieerd voor vaststelling)
§
Nota Bouwhoogtes (2004): Interactieve discussie met belanghebbenden en
experts, commissie extern
§
Ontwikkeling Harnaschpolder (2004): Interactie met direct belanghebbende
door het opstellen van een Masterplan als uitwerking van de liggende
beleidsvisie voordat de formeel juridisch planologische procedure opgestart
werd.
§
Opstellen LVVP (2004): interactieve elektronische discussie met
belanghebbenden
§
Opstellen FAP II (2004): interactieve elektronische discussie met
belanghebbenden
§
De introductie van het product "Ontwikkelingsvisie" in het
ruimtelijk planologisch ontwikkelingsproces als interactief discussiedocument
voordat de formeel juridische procedure aanvangt (2004) (Ontwikkelingsplan, art
19 procedure, bestemmingsplan, etc, etc)
§
Beleidsvoorbereiding nota Stadsmarketing (2005): interactieve
elektronische discussie met belanghebbende
§
Ontwikkelingsplan Koepoort (vanaf 2004): directe samenwerking met
buurtvertegenwoordiging (met directe stimulering door gemeente van de
participatie en organisatie van de buurt)
§
Ontwikkeling Zuidpoort (vanaf 1998): directe samenwerking met
buurtvertegenwoordiging (met directe stimulering door gemeente van de
participatie en organisatie van de buurt)
§
Spoorzone (vanaf 1998): directe samenwerking met buurtvertegenwoordiging
(met directe stimulering door gemeente van de participatie en organisatie van
de buurt)
§
Ontwikkelingsstrategie Schie Oevers (2005) zal na discussie met de BKS
aan de Raad worden aangeboden
§
Locatiekeuze Dagopvang (2004 en 2005): Interactieve locatiekeuze
Daarnaast
zijn er nog diverse vaste panels en werkgroepen waarin burgers en
instellingen participeren. Voorbeelden hiervan zijn:
§
panel Werk &
Inkomen
§
panel Gehandicaptenbeleid
§
Club van 100
§
Delft Internet Panel
§
Werkgroep Migranten Communicatie
§
Duurzaamheidsplatform
§
Binnenstadsforum
§
Platform Spoor