Strategie&control,
2e versie, 20 mei 2005.
Het
rechtmatigheidsbeheer in de Delftse organisatie
1.
Rechtmatigheidscontrole en rechtmatigheidsbeheer
1.1
Versterking van het rechtmatigheidsbeheer
1.2
Het risico van (ver doorgevoerd) rechtmatigheidsbeheer
2.
Begrip en reikwijdte van rechtmatigheid
3.3
Risico op Misbruik en Oneigenlijk Gebruik (M&O)
4.1
Externe en interne wet- en regelgeving
4.2
Toets op interne regelgeving
5.
Een gerichte en gefaseerde aanpak
Door het rijk zijn de touwtjes flink
aangetrokken voor de rechtmatigheidscontrole bij gemeentes. In de
controleprotocollen 2004/2005 voor de externe accountant is een integrale
inventarisatie opgenomen van alle relevante wet- en regelgeving met financiële
beheersbepalingen.
De accountant heeft voor 2004 hier niet op
kunnen toetsen, voor het rekeningsjaar 2004 heeft dat geleid tot een
oordeelsonthouding op het vlak van de rechtmatigheid. In de
accountantsverklaring wordt in het vervolg een uitspraak gedaan of de
(totstandkoming van) in de jaarrekening opgenomen baten en lasten en
balansmutaties in overeenstemming zijn met de begroting en de van toepassing
zijnde wet- en regelgeving, waaronder
door de raad vastgestelde verordeningen. De accountant zal zich ten
behoeve van de certificering bij de jaarrekening over de rechtmatigheid baseren
op het rechtmatigheidsbeheer binnen de gemeente, oftewel de interne
beheersorganisatie gericht op het naleven van de geldende wet- en regelgeving.
De interne beheersorganisatie bestaat uit interne controle- en beheersprocessen
en de beheersing van de juridische en financiële risico’s in de organisatie.
Willen we een goedkeurend
rechtmatigheidsoordeel van de accountant verkrijgen, dan zal de organisatie
extra maatregelen moeten nemen met name aangaande de naleving van de eigen
regelgeving van het gemeentebestuur (o.m. de verordeningen).
Belangrijk uitgangspunt is, dat
rechtmatigheidsbeheer als zodanig niet nieuw is, de organisatie kan al bouwen
op een administratieve organisatie, interne controle(s), informatievoorziening
en risicomanagement. We veronderstellen daarbij dat de interne
beheersorganisatie in principe goed op orde is en naar behoren functioneert.
Desondanks is het nuttig deze nog eens in kaart te brengen en te beoordelen op
eventuele onvolkomenheden. Het betekent wel dat in de nu aan u voorgelegde
aanpak de focus ligt op te nemen extra maatregelen.
Een gerichte en gefaseerde aanpak
Via de interne brainstormgroep
Rechtmatigheid is een gerichte en een gefaseerde aanpak opgezet voor het met
deze extra maatregelen te versterken rechtmatigheidsbeheer. Deze benadering
komt overeen zowel met de visie van de oude als de nieuwe accountant. Thans
wordt deze aanpak door middel van deze notitie voorgelegd worden aan het GMT en
het bestuur.
Als onderdeel van de gefaseerde aanpak is
door de brainstormgroep rechtmatigheid:
a.
een
integrale inventarisatie (inmiddels opgenomen in de controleprotocollen voor de
externe accountant) opgesteld van alle relevante wet- en regelgeving met
financiële beheersbepalingen. Op basis hiervan is een lijst aan verordeningen
opgesteld, waar als eerste een scan op gedaan zal worden of de opgestelde
spelregels daadwerkelijk gehandhaafd en gecontroleerd kunnen worden en of ze daadwerkelijk
zo ook bedoeld zijn. Hierbij moet bijv. gedacht worden aan de
subsidieverordening.
b.
voor
een tiental financieel omvangrijke processen in kaart gebracht of cq welke
aanvullende maatregelen in kader rechtmatigheidsbeheer getroffen kunnen worden.
Het startpunt voor de gemeentebrede aanpak
ligt bij de geselecteerde verordeningen en geselecteerde processen. Dat laat
overigens onverlet dat vakteamhoofden ook nu al kunnen checken (en hun eigen
plan kunnen trekken) of/hoe de financiële beheershandelingen in “hun”
verordeningen in de praktijk nageleefd (kunnen) worden.
In overleg met de (nieuwe) accountant zal
nader bepaald kunnen worden welke vervolgstappen nodig geacht worden voor 2006.
In het derde kwartaal 2005 zal hiervoor een aanvullend voorstel gedaan worden.
Rechtmatigheidsbeheer zal een aantal
aanvullende afspraken vergen in de organisatie voor de opzet en het zichtbaar
toetsen van het bestaan en de werking van het rechtmatigheidbeheer voor de
belangrijkste processen. Het vakteam Strategie en Control en de afdeling AO
& IC vervullen daarbij een centrale toetsende rol ter vaststelling van de
effectieve werking van de interne beheersmaatregelen. De gefaseerde aanpak
wordt gemeentebreed gecoördineerd; over de voortgang wordt via Strategie en Control
periodiek verslag gedaan aan het GMT en het bestuur. Het GMT zal in het
bijzonder op de uitvoerbaarheid van het verbeteringsplan letten. Dit kan in het
vervolg van het traject leiden tot een nadere prioriteitstelling.
Waar doen we dit allemaal voor?
Rechtmatigheid is van belang, maar moet
niet de allesoverheersende focus worden. Het publiek belang is gediend met een
doelmatige en doeltreffende overheid, die uiteraard zich behoort te houden aan
wet- en regelgeving, waaronder ook de eigen regelgeving.
Het gevaar dreigt nu dat vanuit een
eenzijdige focus op de rechtmatigheid de bureaucratie verhevigd wordt en een
belemmering gaat vormen voor de slagvaardigheid. Wij pleiten daarom met deze
nota “Het rechtmatigheidsbeheer in de Delftse organisatie” voor een gerichte
aanpak, waardoor de belangrijkste (rechtmatigheids)risico’s geborgd worden.
Deze aanpak past op zich goed in de wet- en
regelgeving, en de bij de jaarrekeningcontrole opgenomen controletoleranties.
Wij denken, dat het goed is om de bestaande wet- en regelgeving nog eens goed
tegen het licht te houden, en te bezien
op welke onderdelen in de bijbehorende werkprocessen aanvullende beheersmaatregelen
getroffen zouden kunnen worden.
Deze nota over het rechtmatigheidsbeheer
vormt daarbij het startpunt. Op basis van risico-analyses, die ook samen met de
accountant gemaakt zullen worden, zal het rechtmatigheidsbeheer in de komende
jaren indien noodzakelijk verder aangepast en aangevuld worden.
Doelstelling en ambitie zouden moeten zijn,
dat de accountant bij de jaarrekeningcontrole 2005 als de aanvullende
beheersmaatregelen adequaat toegepast worden in beginsel een goedkeurende
rechtmatigheidsverklaring zou moeten kunnen verstrekken.
De accountant
krijgt voor zijn controle de door de gemeenteraad vastgestelde normen voor de
rechtmatigheidscontrole mee: de raad geeft aan welke interne en externe
regelgeving in de controleopdracht thuishoren en welke controle-/rapporteringstoleranties
toegepast moeten worden. En op basis van zijn controle stelt de accountant zijn
rechtmatigheidsverklaring op.
De accountant zal zich daarbij baseren op
het rechtmatigheidsbeheer binnen de gemeente, oftewel de interne beheersorganisatie
gericht op het naleven van de geldende wet- en regelgeving. De interne
beheersorganisatie bestaat uit interne controle- en beheersprocessen en de
beheersing van de juridische en financiële risico’s in de organisatie.
Onderdeel (cq sluitstuk) van het
gemeentelijk rechtmatigheidsbeheer kan ook een verantwoording van het college
zijn in de vorm van een
rechtmatigheidsparagraaf bij de Programmabegroting en de Programmarekening. Via
de rechtmatigheidsparagraaf in de begroting kunnen (tussen raad en college)
afspraken gemaakt worden over het normenkader en de toetsingscriteria voor de
accountantscontrole, en over het ontwikkelingstraject van het
rechtmatigheidsbeheer. En bij de Programmarekening kan het college daar
verantwoording over afleggen. Een dergelijke rechtmatigheidsparagraaf maakt het
nu nog afzonderlijk op te stellen controleprotocol overbodig. Voorgesteld wordt
om voor 2006 te starten met een eerste opzet van een dergelijke
rechtmatigheidsverklaring.
Rechtmatigheid = naleven
en handhaven van wet- en regelgeving, voldoen aan met elkaar overeengekomen
regels.
Rechtmatigheid omvat financiële en niet-financiële
kaders, externe en interne wet- en regelgeving.
Rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole
heeft betrekking op baten en lasten en balansmutaties. Baten en lasten en
balansmutaties zijn het gevolg van financiële beheershandelingen en de
vastlegging daarvan in de administratie. Genoemde kaders en regels moeten
worden toegepast bij de uitvoering van financiële beheershandelingen:
- transacties (inkopen en verkopen)
- overdrachten (subsidies, uitkeringen,
belastingen en heffingen)
-
financieringen (leningen, kasgelden,
kredieten)
-
vermogensmutaties (afschrijvingen, mutaties
in reserves en voorzieningen)
Rechtmatigheid in het kader van niet
financieel beheer betreft:
Ø
handelingen die bij onzorgvuldige
uitvoering (financiële) schade voor de organisatie danwel voor derden kunnen
veroorzaken, bijvoorbeeld boetes en/of schadeclaims
Ø
handelingen waaraan waarschijnlijk nooit
financiële gevolgen verbonden zullen zijn
Over
niet-financiële rechtmatigheid (naleving kaders bij bijv. beheershandelingen
m.b.t. privacy, Arbo, plaatselijke verordeningen) wordt slechts een uitspraak
gedaan bij zwaar-wegende onzekerheden vanwege ernstige gebreken in het systeem
van risicobeheersing.
De controle (intern en extern) van de
rechtmatigheid richt zich op een aantal criteria. Bij de inrichting door de
lijnorganisatie van de eigen administratieve organisatie dient aandacht te
worden geschonken aan de toepassing van de volgende Rechtmatigheidscriteria:
•
Begrotingscriterium; zijn de verplichtingen en uitgaven tot stand
gekomen binnen de grenzen van de BBV en/of de geautoriseerde begroting door de
raad;
•
Calculatiecriterium;
is het bedrag van de financiële stroom juist vastgesteld;
•
Valuteringscriterium;
heeft de verantwoording van de verplichting op het juiste tijdstip
plaatsgevonden en is het tijdstip van betaling of inning correct vastgesteld;
•
Voorwaardecriterium;
is aan de gestelde voorwaarden voldaan;
•
Volledigheidsciterium;
zijn de lasten en baten volledig
opgenomen;
•
Adresseringscriterium;
is de verplichting aan de juiste persoon/instantie geadresseerd;
•
Aanvaardbaarheidscriterium;
past de verplichting in het kader van de activiteiten van de gemeentelijke
huishouding en is in relatie tot de prijs een aanvaardbare tegenprestatie
ontvangen;
•
Misbruik-
en oneigenlijk gebruik criterium;
zijn alle gegevens door belanghebbenden juist en volledig verstrekt; zijn er door belanghebbenden geen
(rechts)handelingen gepleegd die in strijd zijn met het doel of de strekking
van de regeling.
•
Leveringscriterium:
is de overeengekomen tegenprestatie ontvangen.
Rechtmatigheid
is zoals gezegd geen nieuw fenomeen voor de gemeentelijke organisatie(s). Dat
geldt dus ook voor de toepassing van bovenstaande criteria, waarvan een aantal
wel een extra accent krijgt. Dit betreft met name het begrotingscriterium
(m.n. budgetoverschrijding begrotingsprogramma), het voorwaardencriterium
(bij aanbesteding, subsidieverlening, uitkeringen etc.) en het M&O-criterium
(bijv. bij subsidieregelingen). Bij het in kaart brengen van aanvullende
beheersmaatregelen wordt met name aandacht besteed aan laatstgenoemde criteria.
In het kader van de rechtmatigheidcontrole
is de eis voor toetsing of uitgaven binnen de begroting blijven, dan wel door
de Raad expliciet zijn goedgekeurd, aangescherpt. Ingeval van begrotingsoverschrijdingen
en -onderschrijdingen zullen deze volledig en herkenbaar in de jaarrekening moeten
worden opgenomen. Indien deze overschrijdingen passen binnen de door de Raad
vastgestelde beleidskaders en bij het vaststellen van de jaarrekening (alsnog)
door de Raad via de indemniteitsprocedure worden goedgekeurd, heeft dit geen
consequenties voor de rechtmatigheidsverklaring.
Bij de controle op de rechtmatigheid van
overschrijdingen op de begroting is het van belang vast te stellen of de
overschrijdingen op de programmabegroting of van investeringskredieten tijdig
ter goedkeuring aan de Raad zijn voorgelegd. Dit is vooral van belang als er
discussie kan ontstaan of deze uitgaven passen binnen het beleid van de Raad.
In de
planning&controlcyclus zijn mechanismes ingebouwd waarbij (dreigende) mee-
en tegenvallers tijdig aan GMT en het college gemeld worden en op hoofdlijnen
gerapporteerd worden aan de gemeenteraad. Op basis van de analyse van de
jaarrekening, van mee- en tegenvallers in de begrotingsvoorbereiding en van
mee- en tegenvallers bij de tweede beheersrapportage worden voorstellen gedaan
tot budgetaanpassing door de gemeenteraad. Dit vergt vooralsnog geen verdere
aanscherping.
Het
voorwaardencriterium vergt wel extra aandacht. Het gaat hierbij om de nadere
eisen die gesteld worden bij de financiële beheershandelingen zoals die in onze
verordeningen beschreven zijn. In de controleprotocollen treft u een
inventarisatie aan van externe/interne regelgeving met financiële
beheershandelingen. Het gaat hierbij om onderwerpen als de correcte toepassing
van subsidievoorwaarden, het navolgen van aanbestedingsregels, het volgens de
verordeningen correct omgaan met belastingheffing en inning. Er zal nog nader
bekeken moeten worden op welke wijze de naleving van de regelgeving geborgd is
in onze organisatie en of dit nog aanvullende maatregelen vergt. De aanpak
hiervoor kan tweeërlei zijn:
a.
Een
nadere analyse per vakteam van de eigen verordeningen in relatie tot de
getroffen beheersingsmaatregelen.
b.
De
toets op naleving van de betreffende verordeningen bij de geselecteerde 10
werkprocessen;
Het misbruik- en oneigenlijk gebruik
criterium houdt in, dat:
o
Intern
getoetst wordt op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn
verstrekt bij het gebruik van overheidsregelingen (misbruik)
o
Intern
getoetst wordt of derden bij het gebruik van overheidsregelingen geen
(rechts)handelingen hebben gepleegd die in strijd zijn met het doel of de
strekking van de regeling (oneigenlijk gebruik).
Ook dit zal in de lijn van het
voorwaardencriterium extra aandacht krijgen.
Het rechtmatigheidsbeheer omvat vrijwel
alle beleidsvelden en taken van de gemeente. De raad stelt de normen voor
rechtmatigheid vast in het controleprotocol. Er is daarbij sprake van externe
en interne wet- en regelgeving.
Externe wet- en regelgeving.
Ø
Grondwet, Gemeentewet
Ø
Besluit Begroting en Verantwoording,
Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (BAPG)
Ø
Algemene wet Bestuursrecht
Ø
Fiscale en sociale wetgeving
Ø
Wet Openbaarheid Bestuur
Ø
Ambtenarenwet
Ø
Arbo-wetgeving
Ø
EU-aanbestedingsregels etc.
Ø
Specifieke wet- en regelgeving ten behoeve
van de eigen taakuitvoering (bijv. WWB, WOZ, onteigeningswet, onderwijswet,
belastingwetgeving etc.)
Ø
Controleprotocollen voor de verantwoording
van de besteding van specifieke uitkeringen en verkregen subsidies. Hier was
overigens al sprake van een specifieke rechtmatigheidscontrole.
De relevante
externe wet-/regelgeving is in 2004 geïnventariseerd door de grotere
accountantskantoren. Deze regelgeving is opgenomen in het controleprotocol 2004
en recent in het controleprotocol 2005.
Interne
regelgeving:
-
Gemeentelijke verordeningen;
Ø
verordening ex artikel 212 GW: financieel
beleid en beheer.
Het gaat hier om voorschriften inzake het financieel beleid (o.m.
waar-deringsgrondslagen, afschrijvingssysteem voor vaste activa, systematiek
kostprijsberekeningen en bepaling heffingen en tarieven/verkoopprijzen), het financieel
beheer (onderhoud kapitaalgoederen, grondbeleid, subsidies, aanbestedingen
en inkoop van goederen en diensten), de financieringsfunctie
(aantrekken/uitzetten van leningen, bewaking kasgeldlimiet en het
rente-risicobeheer) en de financiële organisatie (voor financiën en
control, AO/IC, systeem voor risico-inventarisatie en –beheersing).
Ø
Overige gemeentelijke verordeningen met
financiële beheershandelingen (zie controleprotocollen)
-
integriteit (gedragscode gemeenteraad en
college)
-
programmabegroting en beleidsplannen
(expliciete beleidsregels)
-
overige raadsbesluiten
Collegebesluiten
vallen niet per definitie onder de rechtmatigheidscontrole. Er kan wel besloten
worden om een aantal essentiële collegebesluiten toch onder het bereik van de
rechtmatigheidscontrole te brengen, dit betreft met name:
-
het MMV-besluit voor de interne mandatering
-
treasurystatuut
-
gedragscode ambtelijke organisatie
-
inkoopbeleid/protocollen.
Als het college afwijkt van de regelgeving
zal het college daarover verantwoording moeten afleggen aan de raad (actieve
informatieplicht).
B&W stelt uitvoeringsnormen op en ziet
toe op naleving rechtmatigheidscriteria. Bij de beoordeling van naleving van
wet- en regelgeving zal in de praktijk onderscheid worden gemaakt tussen de
formele bepalingen en hetgeen daarmee materieel danwel inhoudelijk wordt beoogd
(‘de bedoeling van de wetgever’).
Er is een integrale inventarisatie
opgesteld van alle relevante wet- en regelgeving met financiële
beheersbepalingen. Niet alle zijn even relevant (dan wel riskant) in relatie
tot mogelijke rechtmatigheidsrisico’s. Daarnaast is een algehele controle op de
opzet en toepassing van onze interne regelgeving geen aanlokkelijk perspectief,
het betreft immers ruim 100 verordeningen en regelingen.
Ook is er een lijst aan
verordeningen/regelingen opgesteld, waar als eerste een quick scan op
uitgevoerd zal worden om te bezien of de opgestelde spelregels daadwerkelijk
gehandhaafd en gecontroleerd kunnen worden en of ze daadwerkelijk zo ook
bedoeld zijn. Deze verordeningen/regelingen zijn:
a.
de
financiële beheersverordening
b.
de
algemene subsidieverordening en de specifieke subsidieregelingen
c.
de
belastingverordeningen (heffing en inning van de OZB, reinigingsrechten,
rioolrechten, e.d.)
d.
de
garantieverordening
e.
het
treasurystatuut
f.
de
verordening WWB
g.
de
EU-aanbestedingsregels
De quick scan van bovengenoemde
verordeningen/regelingen kan er toe leiden, dat:
a.
blijkt
dat de bestaande situatie voldoende mogelijkheden biedt voor handhaving en
controle, en ongewijzigd zal worden voortgezet, of
b.
het
aantal regels verminderd wordt en dat onhoudbare en niet handhaafbare artikelen
geschrapt worden, en/of
c.
de
bestaande verordeningen/regelingen worden aangepast om handhaving en controle
(beter) mogelijk te maken.
Als variant hierop is ook mogelijk dat er
onderscheid gemaakt wordt tussen de regelgeving op hoofdlijnen van de
gemeenteraad en de nadere detaillering in uitvoeringsafspraken in afzonderlijke
collegebesluiten. Mocht het college in de praktijk om moverende redenen af
willen wijken van deze uitvoeringsregels, zal dat mits dit past in de
kaderstelling van de gemeenteraad wel degelijk rechtmatig zijn.
In 2006/2007 zal ook voor deze overige wet-
en regelgeving getoetst worden of deze door de vakteams in hun dagelijkse
werkprocessen worden nageleefd. In overleg met de (nieuwe) accountant zal nader
bepaald worden welke vervolgstappen nodig geacht worden voor 2006. In het derde
kwartaal 2005 zal hiervoor een aanvullend voorstel gedaan worden.
De controllers hebben zich via een
risicoscan en na overleg met de accountant gericht op de volgende financieel
omvangrijke processen:
•
Personeel;
•
Inkopen/investeringen/aanbestedingen;
•
Rijkssubsidies;
•
Wet
Werk en bijstand;
•
Parkeren;
•
WSW;
•
Grondexploitatie;
•
Belastingen;
•
Financiering/leningen
•
Reiniging.
Voor deze processen is een scan gemaakt van
de opzet van het rechtmatigheidsbeheer en de wijze van interne toetsing of de
beheersmaatregelen die in bovenstaande processen getroffen zijn ook
daadwerkelijk worden nageleefd. Via
extra maatregelen als procesaudits van de afdeling AO & IC kan vastgesteld
worden of de organisatie voor wat betreft het rechtmatigheidbeheer adequaat is
ingericht en ook zodanig functioneert.
Om in 2005 tot
verdere versterking van het rechtmatigheidbeheer te kunnen komen zal planmatig
worden gewerkt aan de implementatie van het rechtmatigheidbeheer voor de
financieel omvangrijke processen van de gemeente. Het vakteam Strategie en
Control met ondersteuning van de afdeling AO & IC vervult daarbij een
centrale toetsende rol ter vaststelling van de effectieve werking van de
interne beheersmaatregelen en voor de bewaking van het proces van de
implementatie. Dit proces wordt gemeentebreed
gecoördineerd met periodiek verslag aan het GMT. Daarbij krijgt ook aandacht
dat aanpassingen in regelgeving binnen de organisatie zo nodig leiden tot
veranderingen bij de beheersing van de desbetreffende processen.
1.
Kiezen voor een gerichte en gefaseerde
aanpak;
2.
De in eerste aanleg geselecteerde meest
relevante interne regelgeving nader doen toetsen op opzet, controleerbaarheid,
handhaafbaarheid;
3.
Voor een tiental financieel omvangrijke
processen toepassen van de geïnventariseerde aanvullende maatregelen in kader
rechtmatigheidsbeheer;
4.
Op basis van de begroting 2006 onder regie
van S&C een nadere risicoanalyse doen maken en deze voor te leggen aan GMT
en college.
5.
Op basis van deze risico-analyse nader
bepalen of/waar voor 2006 aanvullende acties/ maatregelen in kader rechtmatigheidsbeheer
getroffen zullen worden. Bij het jaarprogramma IC 2006 vaststellen waar extra
procesaudits gericht op het rechtmatigheidsbeheer zullen plaatsvinden.
6.
In de programmabegroting en
programmarekening ingaande 2006 een rechtmatigheidsparagraaf opnemen
7.
Met de nieuwe accountant nadere afstemming
doen plegen voor de verdere ontwikkeling van het Delftse rechtmatigheidsbeheer
in 2006/2007.