1. Interactieve
Beleidsvorming: inleiding
Het gemeentebestuur streeft continu naar een goede
samenwerking tussen gemeente en samenleving. Een manier om dat te doen is die van
interactieve beleidsvorming. Vanuit deze gedachte is de ambitie gevormd om bij
diverse fasen in het beleidsontwikkelingsproces interactief te werken oftewel
belanghebbenden te laten participeren. Hiermee kan de betrokkenheid en de
inbreng van belanghebbenden worden vergroot en de kloof tussen politiek en
burgers worden verkleind. Om dat voornemen te realiseren is een aantal stappen nodig:
- Formuleren van
uitgangspunten voor interactieve beleidsvorming. Document: Participatienota
Interactieve Beleidsvorming (9 juni 2005 – goedgekeurd door de
gemeenteraad op 30 juni 2005).
- Vastleggen van
inspraak en participatie. Document: Inspraak- en
Participatieverordening (23 augustus 2005, geplande vaststelling in de
gemeenteraad 24 november 2005).
- Opstellen handleiding
voor gebruik van interactieve beleidsvorming. Document: Leidraad
Interactieve Beleidsvorming (26 oktober 2005, geplande vaststelling
gemeenteraad 24 november 2005).
- Samenstellen van een
gereedschapkist met instrumenten voor interactieve beleidsvorming.
Document: Gereedschapkist Interactieve Beleidsvorming (planning
eerste kwartaal 2006).
Tijdschema:
2005 2006
06 07 08 09 10 11 12 01 02
Nota X X X X X X X X X
Verordening X X X X X X
Leidraad X X X X X
Gereedschapkist X
De
Leidraad Interactieve Beleidsvorming ligt nu voor u. Als bijlagen zijn
toegevoegd:
I.
Checklist Interactief of niet?
II.
Voorbeelden van Interactieve Beleidsvorming (ook als bijlage bij de
Participatienota gevoegd).
III.
Links naar websites met informatie over Interactieve Beleidsvorming;
IV.
Overzicht wettelijk verplichte inspraakprocedures.
V.
Eerste overzicht mogelijke instrumenten voor Interactieve
Beleidsvorming.
2. Leidraad Interactieve Beleidsvorming
De Leidraad Interactieve Beleidsvorming is een
handleiding en gebruiksaanwijzing om interactieve beleidsvorming in de praktijk
te brengen. Interactieve beleidsvorming is een door de politiek en
participanten gelegitimeerd proces, volgens een bepaalde procedure, met een
vastgesteld budget en tijdspad. In dit proces is de ondersteuning vooraf
geregeld, is vooraf bekend welke politieke en/of beleidsmatige speelruimte er
is en welke rol de inbreng van belanghebbenden heeft in de uiteindelijke
besluitvorming.
Voor gebruik van interactieve beleidsvorming
bestaat bestuurlijk een aantal keuzemomenten. De eerste keuze is: wordt een
onderwerp al dan niet interactief opgepakt? Zo ja, dan moeten er aansluitend
keuzes gemaakt worden over de gradatie van het interactieve proces, de
rolverdeling, de status van de geleverde inbreng, het te gebruiken instrument,
de deelnemers, de kaders waar binnen het proces dient af te spelen.
Als
hulpmiddel bij het maken van deze keuzes, en als spoorboekje voor het ingaan
van een interactief beleidsproces, is deze Leidraad opgesteld.
De Leidraad Interactieve Beleidsvorming biedt
daartoe de volgende hulpmiddelen:
- Randvoorwaarden Hulpmiddel:
Participatienota
Inspraak
/
Participatieverordening
- Interactief of niet? Hulpmiddel:
Schema + Checklist (bijlage I)
- Mate van interactiviteit Hulpmiddel:
Participatieladder
- Inrichting interactief proces Hulpmiddel:
Stappenplan
- Uitvoering interactief proces Hulpmiddel:
Spelregels
Deze
hulpmiddelen zijn, uitgezonderd voor A. Randvoorwaarden (de Participatienota en
Inspraak/Participatieverordening zijn eerder vastgesteld), in deze nota
weergegeven.
2A.
Randvoorwaarden
Interactiviteit kan niet alleen aan de orde zijn
bij beleidsvoorbereiding, maar ook bij daaropvolgende planvorming en uitvoering
van beleid. Soms gaat het ook om een combinatie van verplichte inspraak en niet
verplichte participatie. In bijlage I staan voorbeelden van deze vormen.
Vier
randvoorwaarden
Invulling
van de vier randvoorwaarden duidelijkheid, flexibiliteit, communicatie en het
(vroeg)tijdig betrekken van belanghebbenden is een belangrijke succesfactor
voor een interactief beleidsvormingsproces.
Er moet duidelijkheid bij alle belanghebbenden
bestaan over:
-
het verloop van het proces
-
de rolverdeling
-
inbreng van wie
-
inbreng in welk stadium
-
de status van de geleverde inbreng
-
welke vorm van inbreng (welke interactieve methode)
-
de mate van betrokkenheid
-
minimale randvoorwaarden aan het participatieproces, wil van
(wezenlijke) invloed op de feitelijke besluitvorming sprake zijn (bijv. welke
minimale respons)
-
de consequenties van interactieve beleidsvorming (wat wordt er mee
gedaan in de feitelijke besluitvorming).
Het
participatieproces moet flexibel zijn. Niet ieder onderwerp
heeft een zelfde aanpak nodig. De mate waarin belanghebbenden invloed hebben
kan per beleidsvoornemen of project verschillen. Interactieve beleidsvorming is
met andere woorden steeds maatwerk. Dat betekent dat van geval tot geval moet
worden bekeken of, in welke mate en op welke manier een bepaald beleidsprobleem
interactief dient te worden aangepakt.
De
derde randvoorwaarde is effectieve communicatie met de burger. Verwachte
en feitelijke gang van zaken rond interactieve beleidsvorming dienen zoveel
mogelijk met elkaar in lijn te blijven. In de communicatie moeten zoveel
mogelijk eenduidige begrippen worden gehanteerd. Voor de burger en voor de
gemeenteraad moet van tevoren duidelijk zijn wat men kan verwachten en welke
invloed kan worden uitgeoefend.
Een
vierde randvoorwaarde is het vroegtijdig betrekken van belanghebbenden.
Daarmee wordt maximale ruimte geboden voor het geven van eigen inbreng en het
benutten van brede expertise. Dit vergroot vervolgens ook het draagvlak voor de
uitkomst(en).
Verdere aandachtspunten
Bedenk bij het afwegen of een beleidsproces
interactief opgepakt gaat worden vooral:
-
Interactieve beleidsvorming kost tijd vanwege
zorgvuldigheid van handelen en serieus nemen van de inbreng. Mogelijk spoort
dit niet altijd met de gewenste snelheid van handelen.
-
Interactieve beleidsvorming is geen wondermiddel
dat in alle gevallen verschillende meningen en opvattingen zal kunnen
overbruggen. Het is mogelijk dat niet alle deelnemers tevreden zullen zijn met
de uitkomsten. De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het nemen van
beslissingen blijft bestaan.
-
Bij de start van een interactief
beleidvormingsproces moet duidelijk gecommuniceerd worden over het
verwachtingspatroon van beide zijden: wat is de invloed van de burger, wat gaat
er gebeuren, wat is het gewicht van de uitkomst(en) en wat wordt er mee gedaan.
-
Houd het aantal interactieve beleidsprocessen
beperkt. Dat voorkomt enerzijds ‘moeheid’ en verminderde participatie (en
daardoor lagere opbrengsten), anderzijds bespaart het flinke investeringen in
tijd (ambtelijke capaciteit) en geld (een interactief beleidsproces kost geld).
-
Wees bewust van de consequenties die een
interactief proces kan hebben. Er mogen geen verkeerde verwachtingen gewekt
worden, dat leidt tot averechtse effecten.
-
Interactieve beleidsvorming is niet synoniem aan
inspraak: bij interactieve beleidsvorming gaat het om wisselwerking, inspraak
is een wettelijk verankerd recht en in een aantal in de Gemeentewet genoemde
gevallen zelfs verplicht. Een interactief proces is een proces waarvoor de
gemeente kán kiezen. Voorts geldt dat interactief werken gebeurt in een eerder
stadium dan de inspraak. Voor inspraak is een concreet gemeentelijk
beleidsvoorstel nodig. Interactief werken vindt haar startpunt juist als zo’n
voorstel er nog niet is. De wettelijk voorgeschreven inspraak is gebonden aan
vaste regels en termijnen. Inspraak richt zich specifiek op het naar voren
brengen van bedenkingen en bezwaren tegen concrete voorstellen. Interactieve
processen zijn daarentegen gericht op het vooraf meedenken, -werken, adviseren
en zo mogelijk meebeslissen. Een en ander is vastgelegd in de Inspraak- en
Participatieverordening (vastgesteld in de gemeenteraad 241105).
Conclusie
Het maken van afwegingen of een onderwerp voor
interactieve beleidsvorming in aanmerking komt, en het instrument dat daarvoor
ingezet wordt, heeft door dit alles een grote impact en noopt tot grote
zorgvuldigheid.
2B. Interactief
of niet?
Wanneer interactieve beleidsvorming wordt
toegepast, en wanneer niet, is sterk afhankelijk van de aard en omvang van het
beleidsvoornemen. Niet alle onderwerpen lenen zich voor een interactieve
aanpak. Bovendien moet de impact,
omvang, complexiteit, mate van consensus, tijd, mate van
beïnvloedbaarheid (speelruimte), nabijheid, communicatie en gevoeligheid
bepaald worden. In schemavorm:
Tabel 1. Criteria ter bepaling of een onderwerp zich leent voor interactieve
beleidsvorming
|
Criterium |
Verband |
Uitleg |
|
A. Impact |
+ |
Maatschappelijke impact
van een issue |
|
B. Omvang |
+ |
De omvang van de groep
(direct) belanghebbenden |
|
C. Complexiteit |
- |
De ingewikkeldheid van
een issue |
|
D. Verdeeldheid |
+ |
De mate waarin de raad
(naar verwachting) verdeeld is over een issue |
|
E. Tijd |
-/+ - |
De beschikbare tijd voor interactieve
beleidsvorming: (a) de
urgentie waarmee voor een issue een (beleids)oplossing moet worden gevonden (b) de
doorlooptijd van een interactief traject |
|
F. Beïnvloedbaarheid |
+ |
De beïnvloedbaarheid van
een issue (gaat het om een onderwerp waarover de gemeente gaat) |
|
G. Nabijheid |
+ |
Gaat het om een
onderwerp dat dicht bij de burger staat |
|
H. Communicatie |
+ |
Alle issues waaraan een
communicatieparagraaf vast zit |
|
I. Gevoeligheid |
-/+ |
De politieke
gevoeligheid van een issue[1] |
Bij de meeste van genoemde criteria bestaat een positief verband met de mate het gaat om een onderwerp dat zich leent voor interactieve beleidsvorming. Zo is bijvoorbeeld een onderwerp geschikt voor interactieve beleidsvorming als het dichtbij de burger staat (criterium G), terwijl dat juist minder het geval is indien het om een complex onderwerp gaat (criterium C). Bij andere criteria, zoals Tijd en Gevoeligheid, is het verband minder eenduidig. Zo kan een politiek gevoelig onderwerp zich bij uitstek lenen voor een interactieve aanpak, maar omgekeerd kan die gevoeligheid ook leiden tot koudwatervrees of terughoudendheid.
Naast
de hantering van deze criteria om in algemene zin te beoordelen in hoeverre een
bepaald onderwerp interactief aangepakt kan worden, kan ook een meer
kwantitatieve afweging worden gemaakt. Een dergelijk afwegingsproces zou in
drie stappen kunnen worden gemaakt:
- Bepaling van het
relatieve gewicht van de criteria (bijvoorbeeld door 100 punten te
verdelen over de in aanmerking komende criteria).
- Bepaling van de aard van
het verband tussen het criterium en de geschiktheid van een onderwerp voor
een interactieve aanpak (met name criterium E en I).
- Toekenning van een
score per criterium om aan te geven in welke mate betreffend criterium van
toepassing is (bijvoorbeeld middels een 5-puntschaal).[2]
- Berekening van een
totaalscore door de toegekende scores te vermenigvuldigen met de
toegekende wegingsfactor.
- Bepaling of de
totaalscore voldoende hoog is om een interactieve aanpak te
rechtvaardigen.
In schema ziet een
dergelijke afweging er als volgt uit.
Als minimumvoorwaarde kan bijvoorbeeld worden
gehanteerd dat geen van de criteria minder dan 3 scoort op een 5-puntsschaal, én
dat de totaalscore tenminste 75% van het maximaal te behalen aantal punten
bedraagt.
Indien bijvoorbeeld periodiek een afweging wordt
gemaakt over welke onderwerpen in aanmerking komen voor een interactieve
aanpak, kan volgens de hierboven geschetste systematiek worden nagegaan hoe in
aanmerking komende onderwerpen scoren. Op basis van een lijst van de best
scorende onderwerpen kan vervolgens in de Raad worden beslist waar een
interactieve aanpak wordt gevolgd.
In bijlage I is een
checklist opgenomen met achterliggende vragen die gesteld kunnen worden om het
schema goed in te vullen.
2C.
Mate van interactiviteit
Essentieel bij interactieve beleidsvorming is om
vooraf te bepalen hoeveel invloed het gemeentebestuur aan participanten van het
interactieve proces wil geven. Belanghebbenden kunnen in uiteenlopende
gradaties invloed uitoefenen, variërend van informeren tot meebeslissen. Deze
gradaties zijn uitgewerkt in de zogenaamde participatieladder.
Participatieladder
|
Participatie-vorm |
Beschrijving |
Rol van de participant |
|
Informeren |
Het college en de gemeenteraad bepalen zelf de
agenda voor besluitvorming en informeren belanghebbenden hierover. Zij maken
geen gebruik van de mogelijkheid om belanghebbenden een inbreng te geven in de
beleidsontwikkeling. |
Toehoorder |
|
Raadplegen |
Het college en de gemeenteraad bepalen in hoge
mate zelf de agenda, maar zien belanghebbenden als gesprekspartners bij de
ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich echter niet aan de resultaten
die uit de gesprekken voortkomen. |
Geconsulteerde |
|
Adviseren |
Het college en de gemeenteraad stellen in
beginsel de agenda samen, maar geven belanghebbenden gelegenheid om problemen
aan te dragen en oplossingen te formuleren. Deze ideeën spelen een
volwaardige rol in de besluitvorming en de ontwikkeling van beleid. |
Adviseur |
|
Coproduceren |
Het college, de gemeenteraad en belanghebbenden
komen gezamenlijk een agenda overeen. Daarna wordt samen naar oplossingen
gezocht. De politiek verbindt zich in principe aan deze oplossingen met
betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming. |
Samenwer-kingspartner |
|
Meebeslissen |
Het college en de gemeenteraad laten de beleids- en
besluitvorming over aan de belanghebbenden. Daarbij heeft het ambtelijk
apparaat een adviserende rol. De politiek neemt de resultaten over, na
toetsing aan vooraf gestelde randvoorwaarden. |
Medebeslisser |
Bij
de eerste participatievorm – informeren – is eigenlijk geen sprake van
interactief werken. Vanaf trede 2 – raadplegen – is dat wel het geval.
De
rol van de participanten bepaalt de keuze voor het interactieve instrument dat
ingezet gaat worden.
2D. Inrichting interactief beleidsvormingsproces
Het
college van burgemeester en wethouders is in beginsel belast met de
voorbereiding en uitvoering van het gemeentelijk beleid en neemt de beslissing
gebruik te maken van interactieve instrumenten. Indien de gemeenteraad echter
aangeeft dat zij bij een bepaald onderwerp actieve participatie wenst bij het
besluitvormingsproces (en in dat kader interactieve instrumenten wil inzetten),
kan de procedure van vaststelling worden uitgebreid met het horen van de betreffende
raadscommissie c.q. een raadsvoorstel en raadsbesluit. Doorgaans zal dit vooral
het geval zijn bij onderwerpen van strategische aard.
Hoe te besluiten tot het interactief oppakken van
een beleidsonderwerp? Daarbij wordt het volgende stappenplan gebruikt.
Stappenplan
1. Voordragen onderwerpen waarvoor een interactieve
benadering nodig of gewenst is:
Periodiek door de gemeenteraad: op twee vaste
momenten per jaar:
-
bij het vaststellen van de raadsagenda
-
bij het vaststellen van de programmabegroting
Hierbij gaat het om gemeentebrede, kaderstellende
onderwerpen.
Ad hoc door het college van burgemeester en
wethouders of door de gemeenteraad:
-
steeds wanneer zich een onderwerp aandient dat
“vraagt” om een interactieve aanpak.
Hierbij gaat het met name om uitvoering van beleid.
Aangezien interactieve beleidsprocessen enerzijds
tijd en geld kosten, en anderzijds bij te vaak toepassen hun waarde en effect
verliezen, moet het aantal interactieve beleidsprocessen gedoseerd worden.
2. Opstellen plan van aanpak
Op verzoek van het gemeentebestuur ontwikkelt het
ambtelijk apparaat vervolgens een plan van aanpak. In dit plan van aanpak
worden naast de inhoudelijke aspecten in ieder geval opgenomen:
-
uitkomst doorlopen checklist
-
uitkomst participatieladder
-
voorstel te gebruiken instrument(en)
3. Beslissen of onderwerp interactief opgepakt gaat
worden
Het plan van aanpak wordt voorgelegd aan de voor
het desbetreffende onderwerp
verantwoordelijke raadscommissie. Deze commissie becommentarieert,
amendeert, en aanvaardt dit voorstel dan wel wijst het af.
4.Opstellen startnotitie
Na akkoord van de raadscommissie wordt een
ambtelijke startnotitie opgesteld. Daarin staat de organisatie van het
interactieve proces (deelnemers, mate van participatie, rolverdeling, te
gebruiken instrument(en), tijdpad, benodigde financiële middelen, benodigde
ambtelijke inzet communicatieparagraaf, eventuele tussentijdse rapportages,
evaluatie).
2E.
Uitvoering interactief beleidsvormingsproces
Tijdens een interactief beleidsvormingsproces
worden volgende spelregels gehanteerd::
-
Vermijd in de communicatie zoveel mogelijk technisch en ambtelijk
jargon;
-
De gemeente geeft bij interactieve vormen waarin sprake is van schriftelijke
reacties van deelnemers, ook altijd een schriftelijke terugkoppeling;
-
De wijze van schriftelijke berichtgeving door de gemeente is van tevoren
kenbaar gemaakt en kan variëren van een brief en/of gemeentelijke advertentie en/of
internet en/of ter inzage leggen en afhalen bij verschillende openbare
gelegenheden in de gemeente;
-
Bij interactieve vormen waarbij verslagen worden gemaakt worden deze
verslagen aan de deelnemers kenbaar gemaakt;
-
Bij interactieve vormen waarbij de reacties worden benut voor de
besluitvorming in college en/of raad worden zowel de reacties van de deelnemers
als het antwoord van de gemeente op die reacties herkenbaar aan het college
en/of raad aangeboden, en herkenbaar afgewogen;
-
De deelnemers worden van de openbare besluiten van het college zo
spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen een week na het collegebesluit
schriftelijk op de hoogte gesteld;
-
Bij interactieve processen waarbij het collegebesluit gevolgd wordt door
behandeling van het voorstel in de raadscommissie en/of raad worden de
deelnemers aan het interactieve proces daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk
op de hoogte gesteld, in verband met mogelijke benutting van het spreekrecht in
de raadscommissie;
-
Uitnodiging van deelnemers geschiedt minimaal twee weken van tevoren, en
als het gaat om een bijeenkomst waarbij belanghebbenden stukken moeten
bestuderen worden deze stukken ook twee weken van tevoren meegestuurd;
-
Verslagen van bijeenkomsten (indien is afgesproken dat die gemaakt
worden) dienen uiterlijk drie weken na de bijeenkomst aan de deelnemers te zijn
toegestuurd; deze krijgen twee weken de kans om te reageren op het verslag;
-
De voorzitter van de bijeenkomst stelt uiteindelijk het verslag vast;
-
Bij voorkeur wordt voor interactieve processen een geschikte locatie
gezocht in de relevante omgeving van het betreffende beleidsvoornemen of
project.
3. Model Interactieve
Beleidsvorming
De diverse documenten
m.b.t. interactieve beleidsvorming vormen bij elkaar
het Model Interactieve Beleidsvorming (MIB). De
documenten worden voor een goede hanteerbaarheid gebundeld in een handzaam en
leesbaar boekwerk, dat als handleiding en gebruiksaanwijzing voor bestuur en
ambtelijk apparaat bij toekomstige interactieve beleidsvormingsprocessen
gebruikt wordt. Voor de inwoners van en organisaties in Delft wordt in
foldervorm een populaire versie ontwikkeld.
Aan de nu beschikbare documenten wordt begin 2006
nog het interactieve instrumentarium, de gereedschapkist interactieve
beleidsvorming, toegevoegd.
4. Communicatie
Het Model Interactieve Beleidsvorming moet niet
alleen bekend zijn bij bestuur en ambtelijk apparaat, ook de inwoners van en
organisaties in Delft moeten daar kennis van kunnen nemen. Voor bekendmaking
van het Model Interactieve Beleidsvorming worden als communicatiemiddelen
ingezet:
-
Stadskrant
-
gemeentewebsite
-
wijkwebs
-
folder
5. Voorstellen
Op basis van deze nota wordt voorgesteld:
- Kennis te nemen van de Leidraad Interactieve Beleidsvorming.
- De documenten Participatienota Interactieve Beleidsvorming,
Inspraak- en Participatieverordening, Leidraad Interactieve Beleidsvorming
en de nog in ontwikkeling zijnde Gereedschapkist Interactieve
Beleidsvorming tot een boekwerk Interactieve Beleidsvorming te bundelen.
- Het Model Interactieve Beleidsvorming te gebruiken bij toekomstige
interactieve beleidsprocessen.
- Voor de inwoners van en organisaties in Delft in foldervorm een
populaire versie van het Model Interactieve Beleidsvorming te
ontwikkelen.
- Aan de gemeenteraad voorstellen om bij het vaststellen van de
raadsagenda twee onderwerpen te selecteren die voor interactieve
beleidsvorming in aanmerking komen.
Delft, 24 oktober 2005
Rob
van den Berg