Aan het college van
burgemeester en wethouders van Delft
De Torenhove
Martinus Nijhofflaan 2
2624 ES Delft
Betreft: advies toelaatbaarheid referendum
Rotterdam, 12 juni 2006.
en
vraagstelling / uitbreiding camping.
Geacht college,
1. Inleiding.
Bij brief van 7 juni 2006 (kenmerk 20087463) heeft uw
college aan mij (verbonden o.a. aan de TU Delft), in de rol van voorzitter,
gevraagd samen met de heren Prof. dr. J.A.P. Hagenaars (UvT) en de heer dr. P.
Bakker (UvA) advies uit te brengen in verband met een mogelijk op handen
zijnd referendum over de eventuele
uitbreiding van de Camping Delftse Hout. Het uit te brengen advies zal
betrekking moeten hebben op a. de toelaatbaarheid van het onderwerp en b.
indien dit onderwerp toelaatbaar wordt geacht, de mogelijke vraagstelling in
verband met een te houden referendum.
Uit uw brief blijkt dat de gemeenteraad van Delft in zijn
vergadering van 1 juni 2006 een inleidend verzoek van de heer R.G. Kiel te
Delft tot het houden van een niet-correctief referendum ontvankelijk verklaard
heeft en het betreffende agendapunt (vaststelling Ontwikkelingsplan uitbreiding
Camping Delftse Hout), gelet op het bepaalde in de Niet-correctieve referendumverordening
Delft 2002 (verder te noemen de verordening), heeft afgevoerd.
U hebt aangegeven mede aan de hand van het uit te brengen
advies een voorstel te zullen doen aan de gemeenteraad over het op grond van
genoemde verordening mogelijk te nemen besluit en eventuele, voorzover aan de
orde, noodzakelijk te zetten vervolgstappen.
Verder stelt u het op prijs, zo benadrukte u, vóór dinsdag
13 juni 2006 over het uit te brengen advies te kunnen beschikken, zodat op deze
datum een collegebesluit genomen kan worden.
U stelde mij en mijn medeadviseurs (verder te noemen
ons/wij) de volgende stukken beschikbaar:
ingekomen op 31 mei 2006;
3. het raadsvoorstel en -besluit over de
ontvankelijkheid van het inleidende
verzoek van
de heer Kiel;
4. het Ontwikkelingsplan uitbreiding Camping
Delftse Hout van 1 mei 2006;
5. het raadsvoorstel van 12 november 2004 met
raadsbesluit van 25 november 2004,
genaamd
‘Beleid ontwikkelingsplannen’;
6. het
raadsvoorstel van 6 december 2005 met raadsbesluit van 22 december 2005,
genaamd ‘Evaluatie beleid
ontwikkelingsplannen’;
7. NAW
gegevens adviseurs.
2. Opbouw advies.
Het advies is als volgt opgebouwd. Allereerst zal, in het
kader van de toelaatbaarheid van het onderwerp, ingegaan worden op een aantal
juridische en politiek/bestuurlijke aspecten. Daarna zal een voorstel gedaan
worden hoe, in het kader van een mogelijk te houden niet-correctief referendum,
de vraagstelling zou kunnen luiden. Afgesloten wordt met een korte samenvatting
van het advies.
3. Toelaatbaarheid van het onderwerp.
3.1. Juridische aspecten.
Van belang is het bepaalde in artikel 5 van de verordening,
in het bijzonder lid 1, 2 en 3 sub j. Volledigheidshalve wordt de tekst van
deze leden hierna letterlijk weergegeven:
Onderwerp
Artikel 5
1. Alleen
concept-raadsbesluiten kunnen onderwerp zijn van een referendum. Een voor een
referendum in aanmerking komend concept-raadsbesluit
moet – indien van toepassing – reeds
zijn onderworpen aan inspraak.
2
.Concept-raadsbesluiten die niet vallen onder de in het derde lid met name
genoemde uitzonderingen
dienen uiterlijk tien dagen voorafgaand
aan de besluitvorming in de raad te zijn gepubliceerd in
de Stadskrant van de gemeente Delft.
3.
De volgende concept-raadsbesluiten kunnen in ieder geval geen onderwerp zijn
van een
referendum:
j. besluiten in het kader van de ruimtelijke
ordening die onderworpen zijn aan c.q. onderdeel
uitmaken van een wettelijk geregelde procedure
en waarbij die procedure zich niet verdraagt
met een referendum;
Vastgesteld moet worden dat voorgaande bepalingen, naar onze
mening, er niet aan in de weg staan, respectievelijk behoeven te staan, het
onderwerp als waarvan sprake toelaatbaar te achten in het kader van een te
houden niet-correctief referendum.
Wij menen dat als volgt te kunnen onderbouwen.
Aan het bepaalde in lid 1, zo maken wij uit de stukken op en
is ons bij navraag gebleken, is voldaan.
De expliciet in lid 3, sub j genoemde uitzondering bevat
verder voldoende interpretatiemogelijkheden om te kunnen vaststellen dat deze
in het nu voorliggende geval niet van toepassing is. Wij werken dat als volgt
uit.
Dat het hier gaat om een besluit in het kader van de
ruimtelijke ordening is bezwaarlijk voor discussie vatbaar. Alles draait hier
om een zogeheten artikel 19 WRO (= Wet op de Ruimtelijke Ordening) situatie,
waarbij vrijstelling van een bestemmingsplan verleend kan worden voor een
project (lid 1), mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke
onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat
zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede
ruimtelijke onderbouwing (aldus nog steeds lid 1) wordt bij voorkeur een
gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen
structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in
elk geval ingegaan op de relatie met het geldende
bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te
realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende
gebied. De gemeenteraad kan de vrijstellings- bevoegdheid als waarvan hier
sprake delegeren aan burgemeester en wethouders.
De Delftse situatie begrijpen wij aldus dat er als het ware,
kort en zakelijk weergegeven, een knip gemaakt is waar het betreft de
ruimtelijke onderbouwing en wel als volgt. Bij bepaalde meer ingrijpende
projecten stelt de gemeenteraad een ontwikkelingsplan (een Delftse
planologische figuur) vast, waarna burgemeester en wethouders - daartoe bevoegd
krachtens delegatie - de procedure verder effectueren. Het besluit van de raad
zien wij mede, zoals hiervoor opgemerkt, als een besluit, als bedoeld in
artikel 19 lid 1 WRO, respectievelijk als een constituerend bestanddeel van een
dergelijk besluit.
De wettelijke geregelde procedure als waarvan vervolgens
sprake in lid 3, sub j vinden wij terug in artikel 19a WRO, betrekking hebbend
o.a. op de mogelijkheid voor een ieder om een zienswijze naar voren te brengen.
Niet ontkend kan worden dat het eerste gedeelte van de
uitzondering als omschreven in lid 3, sub j (besluiten ……. ….. procedure) de
indruk wekt dat bij het vaststellen van een ontwikkelingsplan, wél sprake is
van een uitzondering. Immers, zoals hiervoor ook is betoogd, er is sprake van
een besluit in het kader van de ruimtelijke ordening dat onderworpen is aan
c.q. onderdeel uitmaakt van een wettelijk geregelde procedure. Maar er is nog
een belangrijk tweede gedeelte dat onderdeel uitmaakt van de uitzondering als
omschreven, gerelateerd aan de wettelijk geregelde procedure. Nevenschikkend is
namelijk het volgende bepaald: en waarbij die procedure zich niet verdraagt met
een referendum. Wij zijn van mening dat dit laatste in het voorliggende geval
niet aan de orde is.
Wij denken bij het genoemde (tweede) criterium veeleer aan
situaties waarin het gemeentebestuur geen of geen werkelijke
besluitvormingsruimte heeft, bijvoorbeeld bij een aanwijzing van hogerhand of
bij uitvoering van strak omlijnde en reeds genomen besluiten van een hogere
overheid.
Bovendien, zo bleek, kan krachtens hetgeen in lid 1 van de
verordening bepaald is, alleen een concept-raadsbesluit onderwerp zijn van een
referendum dat - indien van toepassing - reeds onderworpen is aan inspraak.
Anders gezegd, inspraak en het kunnen geven van zienswijzen wordt in de
verordening zelf niet gezien als een procedure die zich niet verdraagt met een
referendum. Een volgtijdelijkheid wordt aanvaard.
Voorzover aan het bepaalde in lid 3, sub j, een absoluut
karakter toegekend zou moeten worden in die zin dat het daar bepaalde op
zichzelf bezien moet worden en los staat van hetgeen omschreven is in lid 1,
delen wij die opvatting niet. Datzelfde geldt voor een ruime interpretatie van
het tweede criterium als nevenschikkend genoemd in lid 3, sub j. Ook op dat
punt huldigen wij een andere opvatting, hoe wenselijk en verklaarbaar uit
historisch oogpunt het ook zou kunnen zijn te kiezen voor een dergelijke ruime
interpretatie. Hoe ruimer namelijk een dergelijke interpretatie hoe vaker een
beroep gedaan zou kunnen worden op het van toepassing zijn van een
uitzonderingssituatie. Daarmee zou de mogelijkheid van een referendum op een
belangrijk beleidsterrein als de ruimtelijke ordening grotendeels illusoir
worden. Wij vragen ons af of het gemeentebestuur dat beoogt heeft met het
benoemen van het tweede nevenschikkende criterium.
Tenslotte zijn wij van oordeel dat het resultaat van een
referendum meer aanvullende nuttige informatie oplevert (vooral kwantitatief)
voor het gemeentebestuur, dan op basis van inspraak of het vernemen van
zienswijzen verkregen kan worden (vooral kwalitatief). Ook vanuit dat oogpunt
is er naar onze mening geen sprake van een zich niet verdragen van de wettelijk
geregelde procedure met een referendum.
Nu wij geen aanleiding zien voor het toepassing geven aan de
uitzonderingsmogelijkheid van lid 3, sub j van de verordening, moet
volledigheidshalve nog stilgestaan worden bij lid 2 van diezelfde verordening.
Wij gaan er van uit dat aan deze voorwaarde is voldaan.
3.2. Politiek/bestuurlijke aspecten.
Hiervoor hebben wij de juridische dimensie geschetst die
naar onze mening van belang is om op het punt van toelaatbaarheid van het
onderwerp tot een eerste conclusie te komen. Zoals bleek achten wij het
onderwerp toelaatbaar. Daarbij hebben wij uit een oogpunt van interpretatie al
incidenteel een begin gemaakt met het noemen van andere dan juridische
parameters. Wij werken dat hierna nog verder uit.
Veelvuldig wordt in de literatuur en in de pers gesproken
over de kloof die er zou bestaan tussen burgers en overheid, dus ook de lokale
overheid. Die overheid getroost zich veel moeite om die kloof zo veel mogelijk
te dichten. Talloze maatregelen, ook in Delft, zijn genomen of worden
voorbereid. Trefwoorden als externe oriëntatie, interactief beleidmaken,
inspraak en participatie, zienswijzen, buurtconsultaties en nog veel meer zijn
alom bekend en worden ook in beleid en concrete effectuering omgezet.
Naar onze mening zou het uit politiek/bestuurlijk oogpunt
een gemiste kans zijn met een (te) terughoudende blik naar de
toepassingsmogelijkheden van de verordening te kijken en een ruim
werkingsgebied te zien voor uitzonderingen. Uitzonderingen als bijvoorbeeld
genoemd in lid 3, sub j van artikel 5.
De burger moet het gevoel krijgen dat bij dossiers, waarbij
het om belangrijke lokale zaken gaat, zijn stem en uitingsmogelijkheden er toe
doen. Er moet beinvloedingsruimte zijn. Per slot van rekening heeft het
gemeentebestuur niet voor niets een referendummogelijkheid in het leven
geroepen.
Naast de positie die de burger daarbij heeft moet er
vanzelfsprekend ook aandacht zijn voor degene die, zoals in dit geval, zijn
plannen onderdeel ziet worden van een mogelijk brede uiting van gevoelens en
standpunten binnen de lokale bevolking. Dat is een feit dat niet ontkend kan
worden, maar niet veel anders is dan vergelijkbare momenten van inspraak en
consultatie of overleg met name op het terrein van de ruimtelijke ordening. De
raad zal met de uitkomsten van een mogelijk te houden referendum zorgvuldig
moeten omgaan. Zich al dan niet via zelfbinding tevoren profileren behoort
daarbij tot de bekende instrumentele mogelijkheden. Maar vooral ook inhoudelijk
maakt een en ander het voor het gemeentebestuur mogelijk inzicht te krijgen in
wat er breed leeft onder de Delftse bevolking ten aanzien van de nu
voorliggende beleidskeuze.
Naast dit alles zal het gemeentebestuur zich vanzelfsprekend
moeten afvragen wat de gevolgen op de langere termijn zijn bij het hanteren van
een restrictieve interpretatie van de uitzonderingsgrond als meermaals genoemd.
Immers, dit betekent dat er zich vaker mogelijkheden zullen voordoen dat
verzoeken gedaan zullen worden om te bewerkstelligen dat er een referendum
gehouden kan worden bij belangrijke lokale dossiers op het gebied van de
ruimtelijke ordening. Een kostencomponent zal daarbij onvermijdelijk zijn.
Wij zijn van mening dat het tot de primaire
verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur gerekend moet worden hier op basis
van argumenten een zorgvuldige keuze in te maken. Naar ons oordeel doet het
gemeentebestuur er verstandig aan hier enige ruimhartigheid te etaleren, wil de
figuur van een referendum kunnen bijdragen aan het verkleinen van de
veronderstelde bestaande kloof tussen burgers en overheid. Niet mag daarbij
bovendien uit het oog verloren worden dat er de afgelopen jaren nimmer een
referendum aanhangig gemaakt is.
4. Vraagstelling
De vraagstelling in het kader van een mogelijk te houden
referendum is van groot belang. Een dergelijke vraagstelling moet zo helder en
compact mogelijk worden geformuleerd zonder dat afbreuk gedaan wordt aan
belangrijke nuances. Tevens moet voorkomen worden dat de deelnemers aan het
referendum de indruk krijgen dat er door middel van de vraagstelling gestuurd
wordt op een vooraf bestuurlijk bepaalde, wenselijke uitkomst. Toetsend aan
criteria als deze en kijkend naar voorbeelden, zoals die zich elders en eerder
in Nederland hebben voorgedaan, komen wij tot de volgende vraagstelling, die in
het kader van een te houden referendum over het nu aan de orde zijnde
onderwerp, gehanteerd zou kunnen worden. Wij geven een en ander vorm aan de
hand van een referendumkaart zoals die voor een mogelijk te houden
referendum gehanteerd zou kunnen worden:
Door te stemmen bij dit referendum spreekt u zich uit VOOR
of TEGEN een voorstel dat de gemeenteraad zal behandelen. Dat voorstel gaat
over de uitbreiding van Camping Recreatiegebied Delftse Hout. Bij ieder besluit
tot het houden van een referendum wordt tevens door de gemeenteraad beslist of
de uitslag van het referendum al dan niet direct gevolgd wordt.
(variant I)[1]
In dit geval heeft een meerderheid van de raad beslist dat
men de uitslag van het referendum zal volgen. Met andere woorden: u geeft door
te stemmen aan hoe u er over denkt terwijl de raad in meerderheid heeft
afgesproken uw beslissing te volgen.
(variant II)
In dit geval heeft de raad beslist dat men zich het recht
voorbehoudt om zelf over het voorstel te beslissen en er dus een kans is dat
men de uitslag niet zal volgen. Met andere woorden: u geeft door te stemmen aan
hoe u er over denkt. De raad neemt uiteindelijk de beslissing en zal met uw
oordeel rekening houden.
Het voorstel
De raad van de gemeente Delft is voornemens het
ontwikkelingsplan Uitbreiding camping Recreatiegebied Delftse Hout vast te stellen.
Wanneer dat besluit genomen wordt, kan de camping in oostelijke richting
uitbreiden. De uitbreiding betreft 1.3 hectare (13.000 m2) waarop 60
kampeerplaatsen en een toiletgebouw komen (zie kaartje). Het gebied van de
uitbreiding heeft nu als bestemming ‘recreatieve doeleinden,
openluchtvoorzieningen’. Omdat de uitbreiding in strijd is met die bestemming,
moet de gemeenteraad zich uitspreken over een wijziging van het
bestemmingsplan.
Het gemeentebestuur meent dat de
uitbreiding geen negatief effect heeft voor het milieu terwijl het publieke
belang een goede recreatieve campingvoorziening vraagt. De aanvragers van het
referendum zijn van mening dat de natuur in het gebied dat heringericht wordt
te zeer wordt aangetast en vinden de uitbreiding niet van voldoende publiek
belang.
0 Ik ben VOOR het voorgenomen besluit van de
gemeenteraad om de uitbreiding mogelijk te maken
0 Ik ben TEGEN het voorgenomen besluit van de
gemeenteraad om de uitbreiding mogelijk te maken.
5. Advies.
Samenvattend komen wij tot het volgende advies:
Hoogachtend,
mede namens Prof. Dr. J.A.P. Hagenaars
en dr. P. Bakker,
………………………………………………….
Prof. Mr. Dr. E.F. Ten Heuvelhof.
[1] Afhankelijk van de van
toepassing zijnde situatie zal op de kaart hetzij variant I, hetzij variant II
afgedrukt worden.