In de
afgelopen jaren is, in verband met de veranderende wet- en regelgeving met
betrekking tot reïntegratie van werkzoekende mensen, meerdere malen gekeken
naar de positie van Stichting Werkplan, de status van het bestuur en hoe
Stichting Werkplan in de toekomst vorm zou moeten krijgen. Omdat er, mede
ingegeven door regelgeving vanuit politiek Den Haag, steeds meer behoefte
bestaat aan het scheiden van opdrachtgevers- en opdrachtnemersrollen, heeft Cap
Gemini Ernst & Young, in opdracht van de gemeente Delft, een onderzoek
gedaan naar de wijze waarop de verhouding tussen Stichting Werkplan en de
uitvoeringsorganisatie in relatie tot de gemeente Delft is geregeld en welke
knelpunten dat oplevert. Daarnaast is het ook belangrijk om inhoudelijke zaken
met betrekking tot de toekomst van een organisatie als Stichting Werkplan te
benoemen.
In deze
notitie wordt een aantal belangrijke aandachtspunten aan de orde gesteld. Deze
aandachtspunten worden vertaald in aanbevelingen om daarmee een toekomstvisie
met betrekking tot Stichting Werkplan op hoofdlijnen te kunnen formuleren. De
volgende onderwerpen zullen naar voren komen:
1.
Historie
2.
Onderzoek Cap Gemini
Ernst & Young
3.
Marktontwikkelingen
4.
Positie van Stichting
Werkplan binnen de marktontwikkelingen
5.
Toekomstige organisatie
6.
Samenvatting analyse
7.
Keuze stichtingsbestuur
8.
Gevolgen personeel
9.
Voorstel en
vervolgstappen
In 1991
werd Stichting Werkplan opgericht door de gemeente Delft. Primaire taak van de
stichting was de uitvoering van de Rijksregeling Banenpool en de
Jeugdwerkgarantiewet. Door middel van detachering werden deelnemers toegeleid
naar regulier werk, al of niet ondersteund door scholing. In 1994 werd hier de
voorbereidingsfase JWG aan toegevoegd, omdat de detachering niet voor alle
jongeren een adequaat middel was om toe te leiden naar de reguliere
arbeidsmarkt c.q. het terugleiden naar reguliere scholing.
De gemeente
Delft heeft destijds gekozen om voor de uitvoering ambtelijk personeel te detacheren bij de stichting. Zo ontstond
afdeling ‘Buro Werkplan’. Hierdoor ontstond ook de constructie waarin Stichting
Werkplan formeel werkgever was van Banenpool- en JWG-werknemers van de gemeente
Delft en een aantal regio-gemeenten en waarin de gemeente Delft de volledige
regie over de uitvoering had. Organisatie en financiën waren volledig
geïntegreerd binnen het gemeentelijk apparaat van Delft, waarbij het opdrachtgeverschap
en opdrachtnemerschap, taken die zich formeel niet tot elkaar verhouden, bij
één functionaris waren ondergebracht. Het bestuur van de stichting, bestaande
uit de wethouder van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van Delft, een tweetal
vertegenwoordigers van de vakbonden CNV en FNV en een
werkgeversvertegenwoordiging vanuit de collectieve sector kwam een enkele keer
per jaar bij elkaar. Men kon bij het bestuur niet spreken van sturen en
besturen van de organisatie.
Op 1
januari 1998 verdwenen voornoemde regelingen en werden vervangen door de Wet
Inschakeling Werkzoekenden, de WIW. De wet onderscheidde drie instrumenten:
·
de dienstbetrekkingen
·
de werkervaringsplaatsen
·
sociale activering
Later
werd daar de wet Reïntegratie Arbeidsgehandicapten (REA) aan toegevoegd. Nieuw
was dat Stichting Werkplan niet langer als formeel werkgever optrad van mensen
met een dienstbetrekking in het kader van de WIW. De gemeente moest deze rol
overnemen. Stichting Werkplan bleef uitvoerend werkgever, gemandateerd door de
gemeente.
De
‘dubbele petten’-problematiek (opdrachtgeversrol en opdrachtnemersrol
ondergebracht bij één functionaris), de
wijzigingen binnen de WIW en de veranderende wet- en regelgeving, waarin
marktwerking een duidelijke rol gaat spelen en waarbij ook de gemeenten een
andere rol wordt toebedeeld, zijn aanleiding voor de gemeente Delft om zich te
bezinnen op de positie van Stichting Werkplan in zijn algemeen en de positie
van het bestuur daarin in het bijzonder.
Een aantal wettelijke taken op het terrein van
de WIW is in formele zin door de gemeente Delft gemandateerd aan Stichting
Werkplan. De uitvoering daartoe vindt plaats binnen het cluster Werk, Inkomen
en Zorg (WIZ). In de praktijk blijkt onduidelijkheid te bestaan over
verantwoordelijkheden van stichtingsbestuur enerzijds en gemeente Delft
anderzijds. Omdat, zoals reeds eerder vermeld, er een duidelijke behoefte
bestaat opdrachtgevers- en opdrachtnemersrollen te scheiden is er een onderzoek
gedaan door Cap Gemini Ernst & Young.
Uit het onderzoek zijn de volgende knelpunten naar
voren gekomen:
·
onverenigbare
verantwoordelijkheden zijn bij één functionaris neergelegd;
·
geen adequate
vastlegging van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden;
·
afwezigheid van
productbegroting;
·
onvoldoende
zicht op verhouding prijs/kwaliteit;
·
bestuur op
afstand.
De genoemde knelpunten hebben voor een belangrijk deel
te maken met de zogenaamde ‘dubbele-petten-problematiek’. Het huidige
stichtingsbestuur heeft in de praktijk een zeer marginale rol. De aansturing
van de WIW-uitvoering geschiedt uitsluitend vanuit de gemeente. Hierdoor is er
geen heldere scheiding tussen de verantwoordelijkheid als opdrachtgever en als
opdrachtnemer, maar ook niet tussen budgethouder van gemeentelijke middelen en
budgethouder van middelen van de stichting.
Bovengenoemde problematiek kan ondervangen worden door
de uitvoeringsorganisatie (Stichting Werkplan) op afstand van de gemeente te
plaatsen.
Sinds
het uitkomen van de SUWI-nota, Structuur Uitvoering Werk en Inkomen, in 1999 is
de markt op het gebied van reïntegratie van werkzoekende mensen sterk in
beweging. De gemeente krijgt van het Rijk een duidelijker regierol
toebedeeld, waarbij de uitvoering met
ingang van het jaar 2002 zoveel mogelijk aan daarvoor gespecialiseerde
bedrijven moet worden overgelaten. Deze rolverdeling komt duidelijk tot uiting
in de manier van subsidiëring vanuit het Rijk.
Voor
de uitvoering van de WIW-dienstbetrekking en de WSW (wet sociale
werkvoorziening) wordt hiervoor nog een uitzondering gemaakt. De laatste
schriftelijke informatie vanuit het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid rond de SUWI geeft echter aan dat in een convenant van het
Ministerie van SZW en de VNG wordt vastgelegd dat gemeenten in vier jaar tijd
de uitbesteding van alle reïntegratie-activiteiten aan private bedrijven dienen
te realiseren.
Steeds
meer reïntegratiebedrijven dienen zich aan, waarvan het aantal binnen 1 jaar
inmiddels is verdubbeld. Daarnaast zal er de komende tijd schaalvergroting
plaats gaan vinden middels overnames en samenwerkingsvormen. De reden hiervan
is dat zich verschillende soorten opdrachtgevers aanbieden op het gebied van
reïntegratie. Deze opdrachtgevers zijn te onderscheiden in de volgende
categorieën:
·
gemeenten
·
bedrijfsverenigingen
(UVI’s)
·
verzekeringsmaatschappijen
·
arbo-diensten
·
werkgevers
De
gemeenten zijn verantwoordelijk voor reïntegratieactiviteiten ten behoeve van
uitkeringsgerechtigden tot 57,5 jaar in het kader van de Algemene Bijstandswet
(Abw), mensen zonder uitkering die langer dan een jaar werkzoekend zijn en voor
werkzoekende jongeren tot 23 jaar.
Bij
deze activiteiten kunnen zij gebruik maken van de volgende instrumenten:
·
de WIW-dienstbetrekking
·
de werkervaringsplaats
(WEP)
·
sociale activering
·
de Wet REA (reïntegratie
arbeidsgehandicapten)
·
de In- en
Doorstroombanen (ID-banen; voormalig Melkert 1-banen)
·
de sluitende aanpak voor
jongeren
·
de sluitende aanpak voor
ouderen
·
de wet Sociale
Werkvoorziening
·
de Wet Inburgering
Nieuwkomers (integreren van vluchtelingen)
·
de Regeling Oudkomers
(vluchtelingen die het programma inburgering hebben afgesloten of nooit eerder
hebben gevolgd).
Binnen
de uitvoering van bovengenoemde regelingen zal door de gemeente sturing moeten
worden gegeven vanuit de verantwoordelijkheid van regie-voering.
Dit
betekent dat regie-voerders, de case-managers, een trajectplan voor de
werkzoekende cliënt vaststellen, de uitvoering daarvan uit handen geven aan
reïntegratiebedrijven, maar de
voortgang van het traject blijven volgen.
Omdat
de subsidieverstrekker met ingang van 2002 niet toelaat dat regelingen als de
WIW door gemeenten zelf worden uitgevoerd,
zal Stichting Werkplan moeten verzelfstandigen, waarbij de gemeente
Delft formeel als opdrachtgever optreedt.
Bedrijfsverenigingen (Uvi’s)
De
Uvi’s voeren de Wet Werkloosheid (WW) uit, de Algemene
Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), de
Wet op de Arbeidsongeschiktheid (WAO)
en de wet Rea. De afgelopen twee jaar hebben een aantal Uvi’s commerciële
reïntegratieactiviteiten opgezet. De Tweede Kamer is hier echter niet mee
akkoord gegaan, want ook de Uvi’s mogen zich alleen nog bezighouden met de
uitvoering van het vaststellen van het recht op uitkering met betrekking tot
voornoemde sociale wetten. Recentelijk hebben Gak Nederland bv, Cadans, het GUO
en het USZO diverse aanbestedingsprocedures gestart om reïntegratietrajecten
uit te besteden aan daarvoor geëigende organisaties.
Verzekeringsmaatschappijen
Doordat
reïntegratieactiviteiten maatschappelijk en politiek steeds meer aanvaard
worden, wordt het voor de verzekeraars steeds interessanter om ook aan
reïntegratie te gaan doen teneinde de uitvoeringskosten terug te dringen. Met
name de inkomensverzekeringen vormen een grote kostenpost voor de verzekeraars.
Uit onderzoek is gebleken dat zij op zoek zijn naar samenwerkingspartners, die
een landelijke dekking hebben.
Werkgevers zijn verplicht om een Arbo-dienst te
hebben. Naast de Arbo-zorg bewegen deze organisaties zich meer en meer op ook
andere reïntegratieactiviteiten, waar onder het herplaatsen van personen in
nieuwe functies binnen of buiten de organisatie van de werkgever. De
Arbo-diensten kopen deze activiteiten in.
Werkgevers
Werkgevers
worden steeds meer verantwoordelijk voor het ziekteverzuim van de werknemers.
De overheid treedt steeds meer terug. Dit heeft zich gemanifesteerd door op dit
moment de werkgever verantwoordelijk te maken voor het eerste ziektejaar van de
werknemer.
Daarnaast
zijn er ontwikkelingen gaande om de werkgever ook verantwoordelijk te laten
zijn voor het tweede ziektejaar. In de PEMBA wet is geregeld dat instroom in de
WAO van een werknemer erg duur gaat worden voor een werkgever. Dus ook een
werkgever zal zich steeds actiever opstellen inzake de reïntegratie van
werknemers.
Stichting
Werkplan werkt met ingang van januari 2001 voor de gemeenten Delft, Pijnacker
en Schipluiden. Dit betreft een grote opdrachtgever en twee kleine. De intentie
van de gemeente Delft is om, in het verlengde van wat politiek Den Haag wil met
ingang van 2002, Stichting Werkplan op afstand te zetten, waarbij het meer op
eigen benen komt te staan. Hierdoor zal ook met de gemeente Delft een
duidelijke opdrachtnemer/opdrachtgever-relatie ontstaan. Dit zal vertaald
moeten worden in een dienstverleningsovereenkomst tussen de gemeente en
Stichting Werkplan en een contract met betrekking tot de uitvoering van de WIW.
De
huidige werkzaamheden van Stichting Werkplan in het kader van de WIW zijn het
uitvoeren van de dienstbetrekkingen WIW, de Werkervaringsplaatsen (WEP) en de
stages in het kader van sociale activering. Strikt gezien houdt dit in dat als
de gemeente Delft er voor kiest om na de contractperiode voor een andere
uitvoeringsorganisatie te kiezen, het bestaan van Stichting Werkplan ernstig in
het geding komt. Stichting Werkplan neemt een zeer afhankelijke positie in ten
opzichte van Delft. Het ligt in dit verband wel voor de hand dat Gemeente Delft
een meerjarig contract afsluit met Stichting Werkplan.
Als
Stichting Werkplan zich als zelfstandige organisatie overeind moet houden, dan
zal zij zich meer moeten profileren en mogelijkheden moeten krijgen om voor
meerdere opdrachtgevers te kunnen werken. De eerste gegadigde heeft zich al
aangediend in de vorm van de gemeente Berkel en Rodenrijs die een offerte heeft
aangevraagd voor het uitvoeren van alle WIW-instrumenten. Ook Pijnacker heeft
inmiddels de dienstverleningsovereenkomst uitgebreid en Werkstroom, de
organisatie die voor de Westland-gemeenten de WIW uitvoert, heeft aangegeven te
willen praten over een nauwe samenwerking met Stichting Werkplan, een
ontwikkeling die al in het hoofdstuk ‘marktontwikkelingen’ aan de orde is
geweest.
Gesteld
kan worden dat Werkplan werkt aan een opdracht met een ideële doelstelling, dus
zonder winstoogmerk. Toch wordt in de toekomst echter weldegelijk van Stichting
Werkplan verwacht een organisatie te zijn met continuïteit, die ‘de eigen broek
ophoudt’ en waar een gezonde financiële structuur aan ten grondslag ligt.
Stichting
Werkplan kan uitgroeien tot een reïntegratiebedrijf, maar moet daar wel de
kansen voor krijgen en liefst op korte termijn, want het jaar 2002 komt snel
dichterbij. In 2000 zijn de eerste aanbestedingen door de Uvi’s gedaan voor het
jaar 2001. De organisaties die de opdrachten hebben gekregen, de
hoofdaannemers, zullen hulp moeten krijgen van wat kleinere, regio-gerichte en
gespecialiseerde onderaannemers. Voor die rol kan Stichting Werkplan in
aanmerking komen.
De
rol van de gemeenten op het gebied van reïntegreren van werkzoekende mensen is
aan het veranderen. Het Rijk kiest met betrekking tot de uitvoering voor
marktwerking. De gemeenten behouden de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren
van wet- en regelgeving op het gebied van reïntegratie, maar dan vanuit een
regie-rol. De daadwerkelijke uitvoering zal met ingang van 2002 in handen komen
te liggen van daarvoor gespecialiseerde organisaties, de reïntegratiebedrijven.
Deze rolverdeling komt tot uiting in de manier van subsidiëren vanuit het
Rijk. Voor de uitvoering van zowel de
WIW-dienstbetrekking als de WSW wordt nog vier jaar de tijd gegeven om deze
reïntegratie-activiteiten uit te besteden aan private bedrijven.
Bovengenoemde
ontwikkelingen vragen om een duidelijke opdrachtgevers-opdrachtnemersrol,
waarbij een contract met betrekking tot de uitvoering van
reïntegratie-trajecten aangegaan wordt tussen de gemeenten en de
reïntegratiebedrijven.
Om
deze rolverdeling van toepassing te laten zijn op de gemeente Delft en
Stichting Werkplan, zal deze opdrachtgever/opdrachtnemer-relatie in eerste
instantie ook tot uiting komen in een dienstverleningsovereenkomst met
betrekking tot het personeel.
Het
is noodzakelijk dat Stichting Werkplan op afstand van de gemeente Delft komt te
staan. Hierdoor vervalt de ‘dubbelrol’ voor de gemeente en wordt er gewerkt
conform de richting die het Rijk aangeeft.
Om
op eigen benen te kunnen staan als uitvoeringsorganisatie/-reïntegratiebedrijf
en ook bestaansrecht te creëren, is het voor Stichting Werkplan belangrijk om
meerdere producten aan te bieden en meerdere opdrachtgevers te hebben, waardoor
de onafhankelijkheid vergroot wordt en de risico’s gespreid. Door deze
ontwikkelingen te blijven volgen en
daarmee een goed beeld te kunnen vormen over het wel of niet
verzelfstandigen van stichting Werkplan, wordt een evaluatiemoment ingelast
waarop daadwerkelijk een beslissing tot verzelfstandiging c.q. privatisering
zal worden genomen. Dit moment ligt in het tweede kwartaal van 2003.
Aan
het bestuur van Stichting Werkplan is de notitie van Cap Gemini Ernst &
Young met een aantal varianten van bestuurlijke modellen voorgelegd (zie
bijlage). Het bestuur kon zich vinden in een
variant, waarin de nieuwe (bestuurlijke) constructie de volgende
hoofdlijnen kent:
·
Stichting Werkplan wordt
op afstand gezet van de gemeente Delft;
·
er wordt gekozen voor
het model waarin de directeur, bestuurder wordt van de stichting en waarin het
bestuur een andere rol krijgt door zitting te nemen in een Raad van Toezicht;
·
het personeel van
Stichting Werkplan wordt in eerste instantie gedetacheerd vanuit de gemeente
Delft.
De
essentie van dit model is dat de directeur, bestuurder wordt van de stichting,
waardoor de directeur een zogenaamd eenpersoonsbestuur vormt van de stichting
en de Raad van Toezicht een toezichthoudende en adviserende rol krijgt.
Aangezien
de directeur in dit model optreedt als stichtingsbestuur, heeft de directeur in
dit model dezelfde bevoegdheden en verantwoordelijkheden als het huidige
bestuur. De relatie tussen de gemeente Delft en de stichting (vertegenwoordigd
door de directeur) is in beginsel tweeledig: de gemeente koopt dienstverlening
in bij de stichting en de stichting koopt personele ondersteuning in bij de
gemeente Delft.
Directeur in dienst van Stichting Werkplan
Om
de verhouding tussen gemeente Delft (opdrachtgever) en Stichting Werkplan
(opdrachtnemer) zo helder mogelijk te maken, verdient het aanbeveling om de
directeur/bestuurder in dienst te nemen van de stichting. Hierdoor wordt de
opdrachtgevers-opdrachtnemersrol zuiverder. Voordeel van deze constructie is
dat de directeur als bestuurder kan opereren, zonder dat daarbij sprake is van
een dubbele relatie (geen dienstverband met de opdrachtgever, gemeente Delft).
Overig
personeel
Voor
wat betreft het overige personeel verdient het aanbeveling een
detacheringsovereenkomst tussen de gemeente Delft en Stichting Werkplan voor
maximaal twee jaar aan te gaan. Binnen deze termijn dienen de belangen van het
personeel zorgvuldig te worden gewogen, om na te gaan in hoeverre
indiensttreding bij de stichting een goede optie voor hen is. Met betrekking
tot het privatiseren van Werkplan zal in het tweede kwartaal van 2003 een
beslissing worden genomen.
Het
is niet mogelijk om de detacheringsovereenkomst een permanent karakter te
geven, want jurisprudentie wijst uit dat in geval van structurele detachering
bij een private onderneming het ambtenaarschap in de zin van de ambtenarenwet
vervalt. Binnen een constructie waarin formeel geregeld wordt dat het personeel
voor bepaalde tijd is gedetacheerd, voorkomt men het risico dat het huidige
personeel de ambtelijke status verliest.
Uiteraard
is in dit verband het Sociaal Statuut van toepassing, waarop zowel inhoudelijk
als procedureel de vervolgstappen zullen worden beschreven. Het daarin vermelde
plan van aanpak volgt dan ook, nadat eerst een principebesluit, als voorgelegd,
is genomen.
Met
het personeel van Werkplan is reeds meerdere malen gesproken over de huidige
ontwikkelingen. Naast de vragen over hun positie, de arbeidsvoorwaarden, de
veranderingen voor de organisatie en het toekomstperspectief, is de reactie
zeker positief en worden er ook nieuwe mogelijkheden gezien. De tijdelijke
termijn van formele detachering vanuit de gemeente wordt als prettig ervaren,
omdat daarmee ruimte wordt gecreëerd om mee te groeien in het proces en te
wennen aan de status van verzelfstandiging.
Aandachtspunt bij de invulling van
een Raad van Toezicht:
Door
de steeds ingewikkelder wordende wet- en regelgeving op allerlei gebied is het
belangrijk en noodzakelijk dat er, naast mensen vanuit maatschappelijke
geledingen en de wethouder van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van Delft, ook
specialisten zitting nemen in de Raad van Toezicht. Hierbij kan worden gedacht
aan een jurist, een fiscalist, een financiëel deskundige en iemand vanuit de
werkgevers.
-
het op afstand
zetten van Stichting Werkplan ten opzichte van de gemeente Delft;
-
het model waarin
de directeur, bestuurder wordt van de stichting en het bestuur zitting neemt in
een Raad van Toezicht.
Indien
wordt besloten tot bovengenoemd model, dan zal dit vervolgens worden uitgewerkt
in een aantal documenten waarin de gewijzigde verhoudingen worden vastgelegd.
Dit betreft:
·
Opstellen plan van
aanpak in het kader van het Sociaal Statuut;
·
Nieuwe statuten voor
Stichting Werkplan, waarin tevens de rollen van de directeur/ bestuurder en de
Raad van Toezicht zijn vastgelegd;
·
Een
dienstverleningsovereenkomst tussen Stichting Werkplan en de gemeente Delft;
·
een contract met
betrekking tot de uitvoering van de WIW tussen de gemeente Delft en Stichting
Werkplan;
·
Een productbegroting en
een mal voor een managementrapportage.
De beoogde
invoeringsdatum van de voorgestelde aanpassingen is 1 januari 2002.
Bovengenoemde documenten zullen uiterlijk in het 3e kwartaal van
2001 ter besluitvorming worden voorgelegd.