NOTA
Beleidswijziging
bestuursvorm openbaar primair onderwijs Delft.
1. Inleiding.
Het verzelfstandigingsproces van het openbaar
primair onderwijs in Delft omvat een gefaseerde realisering van
achtereenvolgens een nieuwe managementstructuur, een eigen ondersteuningseenheid
en een nieuwe bestuursvorm. De beleidsuitgangspunten van het
verzelfstandigingsproces en de hoofdlijnen van de nieuwe managementstructuur
zijn neergelegd in de nota “Op weg naar een nieuwe organisatie van het openbaar
primair onderwijs in Delft” (commissie WZO 18-4-2000; raad 28-9-2000).
De nieuwe managementstructuur is ingevoerd. Er is
een algemeen directeur (voorlopig ad interim) aangesteld en er is een nieuw
sturingsmodel vastgesteld. Momenteel wordt er gewerkt aan de verdere implementatie
van dit model. Voorts worden er voorbereidingen getroffen voor de opbouw van de
ondersteuning en voor de bestuurlijke verzelfstandiging. Voor de opbouw van de
ondersteuning is een notitie opgesteld welke afzonderlijk voor besluitvorming
wordt voorgelegd. Voor de bestuursvorm is totnogtoe uitgegaan van een
bestuurscommissie ex artikel 82 Gemeentewet, waarvoor de ontwerpverordening
inmiddels is opgesteld.
Inmiddels zijn er echter nieuwe ontwikkelingen te
melden ten aanzien van de bestuurlijke verzelfstandiging. Deze hebben
betrekking op een vergroting van de bestuurlijke schaal en de mogelijkheden
hieromtrent in de regio. Ook zijn er nieuwe wettelijke mogelijkheden (de
zogenaamde ‘bruidsschatregeling’) en nieuwe landelijke beleidsinitiatieven zoals
lumpsum financiering. Een verkennende notitie hierover is onlangs uitgebracht
(zie bijlage).
In deze nota worden de nieuwe ontwikkelingen
afgewogen tegenover de eerdere beleidsuitgangspunten en de reeds in gang
gezette voorbereidingen. Een en ander mondt uit in een voorstel voor een
koerswijziging met betrekking tot de bestuurlijke verzelfstandiging.
2. Stand
van zaken.
2.1 Bestuurscommissie.
Zoals vermeld in de inleiding is er totnogtoe voor
de bestuurlijke verzelfstandiging uitgegaan van een bestuurscommissie ex
artikel 82 Gemeentewet. Deze beleidslijn is in 1998 ingezet. Het betreft hier
een vorm van verzelfstandiging waarbij de schoolbestuurlijke taken en
bevoegdheden van de gemeenteraad en van het college worden overgedragen aan een
bestuurscommissie. De instelling, de inrichting en de bevoegdheden van de
bestuurs-commissie moeten worden geregeld in een verordening. Deze verordening
is inmiddels in ontwerp gereed. De ambtelijke voorbereidingen zijn zover dat
deze verordening, na een adviesronde, binnenkort kan worden vastgesteld en in
werking kan treden met ingang van 1-1-2002. De implementatie waarbij onder
andere de bestuurders moeten worden aangesteld kan dan plaatsvinden in het
voorjaar van 2002. De planning is er verder op gericht om de formele financiële
en materiele afwikkeling van de verzelfstandiging op z’n laatst te laten
plaatsvinden op 1 januari 2003 (boekjaar).
2.2 Ondersteuning.
In het kader van de gefaseerde
aanpak van het verzelfstandigingsproces (management, ondersteuning en bestuur)
worden er reeds enige tijd voorbereidingen worden getroffen voor de vorming van
een nieuwe werkeenheid openbaar primair onderwijs. Deze werkeenheid richt zich
op de aansturing en ondersteuning (de schoolbestuurlijke taken) van het
openbaar primair onderwijs in Delft. De nieuwe werkeenheid is qua formatie en
personele bezetting een afsplitsing van het vakteam onderwijs. De personele
bezetting zal ± 4,2 formatieplaatsen omvatten. Over het formatieve kader van de
eenheid zijn afspraken gemaakt binnen de gemeentelijke organisatie. De
aansturing geschiedt door de algemeen directeur openbaar primair onderwijs.
Vanaf september
2001 is er in een gedeeltelijke (externe) bezetting gestart
met de uitvoering van de schoolbestuurlijke taken in de werkstructuur van de
nieuwe eenheid. Gedurende de periode tot begin 2002 wordt de verdere personele
invulling voltooid, waarna de eenheid in steeds sterkere mate zelfstandig zal
opereren.
De huisvesting is een belangrijk onderdeel van de
voorbereidingen in het kader van de vorming van de nieuwe werkeenheid. Het is -
juist in het kader van de verzelfstandiging – noodzakelijk, dat er een fysieke
scheiding wordt aangebracht tussen het vakteam onderwijs (lokaal beleid) en de
daaruit voortkomende werkeenheid openbaar onderwijs. In een voortgaand proces
van steeds verdergaande verzelfstandiging moet deze huisvesting worden
gerealiseerd los van het vakteam onderwijs en – eventueel op termijn – ook los
van de gemeente.
In een afzonderlijke notitie voor het college wordt
nader ingegaan op de nieuwe werkeenheid waarbij tevens een voorstel voor de
huisvesting wordt gedaan.
3. Nieuwe ontwikkelingen.
3.1 Regionale samenwerking.
In het voorjaar 2001 hebben de wethouders onderwijs
van de gemeenten Delft, Rijswijk, Voorburg, Leidschendam en Zoetermeer een
verkennend onderzoek laten uitvoeren naar de mogelijkheden van regionale
samenwerking voor de organisatie van het openbaar primair onderwijs.
Hoofdmotief hiervoor is dat in het openbaar primair onderwijs een bepaalde
bestuurlijke schaalgrootte vereist is, met name om goed te kunnen inspelen op
landelijke ontwikkelingen op het gebied van de financiering van (de
ondersteuning van) het primair onderwijs.
Verkennend onderzoek.
Het onderzoek naar de schoolbestuurlijke samenwerkingsmogelijkheden
in de regio is onlangs afgerond. Voor een uitgebreide toelichting hierop wordt
verwezen naar de hierover uitgebracht notitie (bijlage).
In deze notitie wordt het belang onderstreept van
bestuurlijke schaalvergroting omdat de omvang van een schoolbestuurlijke
organisatie maatgevend is voor de beschikbare financiële middelen en daarmee
voor de (organieke) mogelijkheden op het gebied van beheer en beleid. De
invoering van lumpsum financiering gekoppeld aan een veel grotere vrijheid van
besturen vereist een zodanige bestuurlijke schaalgrootte dat er effectief en
efficiënt kan worden geopereerd waardoor financiële risico’s zoveel mogelijk
kunnen worden beperkt. Er wordt een verband gelegd met het wetsvoorstel
‘bruidsschatregeling’ bij verzelfstandiging van openbaar onderwijs. Met deze
regeling wordt het gemeenten mogelijk gemaakt om extra gelden beschikbaar te
stellen ten behoeve van een verzelfstandigd openbaar onderwijs zonder dat
deze behoeven te worden doorbetaald aan
het bijzonder onderwijs. Zie 3.2 voor een nadere uiteenzetting hierover. Verder
worden de verschillende bestuurlijke mogelijkheden toegelicht en worden er
conclusies getrokken over de haalbaarheid van samenwerking in de regio.
* Voor alle duidelijkheid wordt er
op deze plaats op gewezen dat het onderzoek naar de regionale schaalvergroting
een besturenfusie betreft en geen scholenfusies.
Conclusies.
Het bestuur van het openbaar onderwijs Zoetermeer
richt zich dit moment nadrukkelijk niet op een bestuurlijke schaalvergroting.
De bestuurscommissie omvat een twintigtal scholen en ongeveer 5000 leerlingen.
Gezien de schaal en de tot tevredenheid werkende bovenschoolse organisatie is
er thans geen aanleiding voor verdere verzelfstandiging c.q. bestuurlijke
schaalvergroting.
De gemeenten Voorburg en Leidschendam hebben wel de
intentie om tot bestuurlijke schaalvergroting in de regio te komen maar maken
in eerste instantie een pas op de plaats in verband met de werkzaamheden rond
de gemeentelijke fusie.
Een bestuurlijke schaalvergroting van het openbaar
onderwijs tussen de gemeenten Rijswijk en Delft is op dit moment wel een reële
optie.
De gemeentebesturen van Delft en Rijswijk wordt dan
ook geadviseerd om te komen tot bestuurlijke schaalvergroting inzake het
openbaar primair onderwijs in Rijswijk en in Delft. Hiervoor dient een
onderzoek te worden ingesteld naar de concrete mogelijkheden van bestuurlijke
schaalvergroting en verzelfstandiging 1 januari 2003.
3.2 Bruidsschatregeling.
In deze paragraaf is de passage over de ‘bruidsschatregeling’
opgenomen zoals verwoord in de verkennende notitie. De toepassing van deze
nieuwe regeling is mede bepalend voor de in de verkenning geadviseerde koers
inzake schaalvergroting. De regeling wordt daarom ook op deze plaats kort
uiteengezet.
Vanaf 2002 zal het mogelijk zijn dat gemeenten voor
een periode van vijf jaar extra kosten administratie, beheer en bestuur (abb)
aan een verzelfstandigd openbaar onderwijs mogen vergoeden (dus boven de
rijksvergoeding abb), zonder dat dit in de doorbetaling naar het bijzonder
onderwijs zal worden opgenomen. De eerste twee kalenderjaren is dit maximaal
vier maal de abb-vergoeding; gedurende het derde, vierde en vijfde kalenderjaar
is dit maximaal drie maal dat bedrag. De regeling geldt voor maximaal zes jaar
na inwerkingtreding (gepland is 1-1-2002). Voor een optimale toepassing van
deze regeling dient er op 1 januari 2003 sprake te zijn van een verzelfstandigd
openbaar onderwijs. Met een verzelfstandigd openbaar onderwijs wordt hier
bedoeld: een openbaar lichaam (wgr), een stichting of een openbare
rechtspersoon als bedoeld in de WPO Zie de notitie voor een verdere toelichting
hierop.
Met gebruikmaking van de
‘bruidsschatregeling’ kunnen gemeenten tot een efficiënte en effectieve opzet
komen van de ondersteuning van het openbaar onderwijs. De (ambtelijke)
ondersteuning kan gedurende een termijn van vijf jaar (startfase van de
verzelfstandiging) in een grotere omvang dan op de rijksnorm worden ingezet en
er kan worden geanticipeerd op de periode daarna. Na vijf jaar kan er een op
maat worden toegesneden organisatie voor de ondersteuning worden neergezet met
de dan geldende rijksvergoeding voor abb, aangevuld met de verruimde
rijksmiddelen voor bestuur en/of ondersteuning van het openbaar onderwijs.
Het spreekt voor zich dat juist ook voor de
ondersteuning een zekere schaalgrootte vereist is en dat een verdere
bestuurlijke schaalvergroting – te beginnen met Delft/Rijswijk – hierop een
versterkend effect heeft.
4. Koersbepaling.
4.1 Analyse.
Het beleid van de gemeente Delft is totnogtoe
gericht op bestuurlijke verzelfstandiging door middel van de oprichting van een
bestuurscommissie ex artikel 82 Gemeentewet. Tot de organisatiestructuur
behoren tevens een algemeen directeur en een eigen ondersteunings-eenheid. De
geschetste nieuwe ontwikkelingen hebben betrekking op een schoolbestuurlijk
samengaan van het openbaar primair onderwijs tussen (in eerste instantie) Delft
en Rijswijk met een stichting of openbare rechtspersoon als bestuursvorm. Ook
hierbij zullen een managementstructuur en een ondersteuningsstructuur moeten
worden ingericht.
Nu er twee uiteenlopende richtingen kunnen worden
ingeslagen dient er een goede afweging worden gemaakt van de mogelijkheden. Er
kunnen drie varianten worden onderscheiden, te weten:
·
Handhaven van de lijn bestuurscommissie;
·
Gefaseerd: eerst bestuurscommissie en later schaalvergroting met
Rijswijk;
·
Direct afstevenen op schaalvergroting met Rijswijk.
4.1.1 Handhaven van de lijn bestuurscommissie.
Positie bestuurscommissie.
Een bestuurscommissie is onderdeel van de gemeente.
De verzelfstandiging vindt plaats binnen de gemeentelijke context en is daarom
niet volledig. Het openbaar onderwijs blijft deel uitmaken van het financiële
systeem van de gemeente. De gemeente blijft ontvanger van de rijksvergoedingen
en hevelt deze bij begroting over naar de bestuurscommissie. De instelling, de
inrichting en de bevoegdheden van de bestuurscommissie worden geregeld in een
verordening.
In de reeds opgestelde ontwerpverordening is
uitgegaan van een maximale overdracht van bevoegdheden. Hierdoor wordt de
bestuurscommissie in staat gesteld vanuit een zoveel mogelijk verzelfstandigde
positie de schoolbestuurlijke verantwoordelijkheid integraal waar te maken. De
bestuursbevoegdheid van de bestuurscommissie wordt in de verordening
geformaliseerd door middel van delegatie van alle bevoegdheden door de raad aan
de bestuurscommissie, behoudens de wettelijk aan de raad toekomende
bevoegdheden: het budgetrecht en de omzetting, opheffing en fusie van scholen.
De gemeente houdt wel invloed op de bestuurscommissie; de gemeenteraad kan de
delegatie te allen tijde weer intrekken.
Uit het voorgaande blijkt dat de gemeente weliswaar
invloed houdt, maar dat deze beperkt moet zijn om de bestuurscommissie in staat
te stellen als een echt schoolbestuur te functioneren. In dit verband moet erop
worden gewezen dat het zeer waarschijnlijk niet mogelijk zal zijn om raadsleden
zitting te laten nemen in de commissie. De reden hiervan gelegen in de vergevorderde
plannen met betrekking tot de inrichting van een nieuw gemeentelijk bestel. Als
gevolg van de scheiding van bevoegdheden tussen college en raad zullen in de
toekomst raadsleden geen deel meer kunnen uitmaken van bestuurscommissies.
.
De gemeente houdt ook invloed bij een volledige
vermogensrechtelijke verzelfstandiging in de vorm van een
(grensoverschrijdende) openbare rechtspersoon of van een stichting voor
openbaar onderwijs. De stichting wordt op basis van een raadsbesluit statutair
opgericht; de openbare rechtspersoon bij verordening. De Wet op het primair
onderwijs eist dat er een overheersende overheidsinvloed verzekerd moet zijn.
Bij ernstige taakverwaarlozing door het bestuur of functioneren in strijd met
de wet is de gemeenteraad bevoegd zelf te voorzien in het bestuur van de
openbare scholen en de stichting of openbare rechtspersoon te ontbinden.
Schaalgrootte.
Hoewel de bestuurscommissie tot op zekere hoogte
als een echt schoolbestuur zal kunnen functioneren, kunnen er geen garanties
worden gegeven dat de schaalgrootte van het openbaar onderwijs in Delft van ±
2300 leerlingen voldoende zal zijn om goed te kunnen inspelen op de eerder
geschetste (toekomstige) ontwikkelingen met betrekking tot decentralisatie en
deregulering van bevoegdheden en de invoering van lumpsum financiering. Meer
vrijheid van besturen brengt ook meer risico’s met zich mee. De relatief kleine
schaalgrootte bij een verzelfstandiging binnen Delft geeft geen optimale
mogelijkheden voor risicospreiding aangezien er slechts bescheiden inkomsten
(rijksvergoeding) worden gegenereerd.
De keuze voor een bestuurscommissie met een
schaalgrootte van 2300 leerlingen heeft tevens consequenties voor de
positionering en inrichting van de ondersteuning.
Voor de ondersteuning is een bepaalde omvang
noodzakelijk om alle schoolbestuurlijke werkzaamheden adequaat uit te voeren.
Er zijn minimaal twee spilfuncties nodig op het gebied van personeel &
organisatie enerzijds en op materieel & financiën anderzijds. Voorts zullen
er op uitvoering gerichte functies moeten zijn voor deze beleidsterreinen,
alsmede voor de secretariële ondersteuning etc. Zo nodig moet er ook op
onderwijsinhoudelijk gebied ondersteuning geboden kunnen worden.
Zoals eerder vermeld wordt er in Delft gewerkt aan de
opbouw van een werkeenheid van 4,2 formatieplaatsen als afsplitsing van het
vakteam onderwijs. Deze omvang is minimaal nodig om de hiervoor beschreven
functies te kunnen bemensen. Dit betekent dat er sprake zal zijn een tamelijk
kleine en daarmee kwetsbare ondersteuningsunit. Bij een langdurige handhaving
van de bestuurscommissie zal een positionering binnen de gemeentelijke context
dan het meest aangewezen zijn. Dit hoeft overigens niet perse een probleem te
zijn, maar van een echt verzelfstandigde positie is dan geen sprake.
De kosten van de ondersteuning liggen thans en ook
later bij deze bestuurlijke constructie boven de (volgens de landelijke
onderwijsorganisaties ontoereikende) rijksvergoeding, maar behoeven niet te
worden doorbetaald aan het bijzonder onderwijs, omdat er bij een
bestuurscommissie geen sprake is van een echte bestuurlijke verzelfstandiging.
Op dit moment bestaat er geen inzicht in hoeverre dit gegeven ook in materiele
zin en op langere termijn stand zal kunnen houden. Bestuur en ondersteuning
zijn weliswaar niet formeel verzelfstandigd maar zullen in de praktijk wel als
zodanig opereren.
De eerdergenoemde ‘bruidsschatregeling’ geldt
overigens niet bij verzelfstandiging in de vorm van een bestuurscommissie.
Conclusie.
De bestuurscommissie behoeft uit oogpunt van
‘zelfstandigheid’ niet perse de eerstaangewezen figuur voor verzelfstandiging
te zijn en biedt qua schaalgrootte minder
zekerheden naar de toekomst.
4.1.2 Gefaseerd: eerst bestuurscommissie en later
schaalvergroting met Rijswijk.
Het is in beginsel mogelijk om in eerste instantie
een bestuurscommissie in te stellen en in een latere fase een besturenfusie met
Rijswijk aan te gaan. Op het moment van de fusie dient gelijktijdig de
bestuursvorm te worden omgezet in een stichting of in een openbare
rechtspersoon omdat een bestuurscommissie slechts kan functioneren op het
grondgebied van de gemeente.
Continuïteit.
Het is noodzakelijk dat reeds bij oprichting van de
bestuurscommissie – dus in de verordening – bepalingen omtrent de toekomstige
situatie worden vastgesteld. De vervolgens aan te trekken leden van de
bestuurscommissie zijn dan gehouden om mee te werken aan een latere
besturenfusie en omzetting van de bestuursvorm.
Feitelijk wordt de bestuurscommissie weer opgeheven
waarbij – althans op dit moment – richting de bestuursleden geen enkele
garantie kan worden afgegeven van een voortzetting van het bestuurslidmaatschap
in de nieuwe context. Er bestaat namelijk pas duidelijkheid omtrent de
bestuursvorm en over de inrichting daarvan na afronding van een nader
gezamenlijk implementatieonderzoek Rijswijk/Delft.
Een dergelijke gefaseerde constructie biedt dan ook
onvoldoende continuïteit voor de bestuurlijke aansturing van een zich
verzelfstandigend openbaar primair onderwijs.
Tijdsplanning.
Een gefaseerde constructie geeft met name problemen
in verband met de tijdsplanning. Het wordt zeer omslachtig om in het voorjaar
2002 een bestuurscommissie in te richten en deze vervolgens op 1 januari 2003
weer op te heffen c.q. (deels?) te incorporeren in een op te richten regionale
stichting openbaar onderwijs Delft/Rijswijk. Een gefaseerde aanpak heeft alleen
zin als dit over een meerdere jaren wordt gespreid. Gezien de intenties van
Rijswijk en vooral gelet op de toepasbaarheid van de ‘bruidsschatregeling’ moet
er echter juist worden aangekoerst op 1 januari 2003 of op z’n minst zo snel
mogelijk daarna.
Ondersteuning.
Op het gebied van de ondersteuning is een
gefaseerde aanpak minder problematisch. De verdere opbouw van een eigen
werkeenheid openbaar onderwijs kan in een goede afstemming met Rijswijk
doorgang blijven vinden. Een latere verzelfstandigde positionering (gelieerd
aan het nieuwe regionale bestuur) van de Delftse werkeenheid en die van
Rijswijk maakt deel uit van het
gezamenlijke implementatieonderzoek Delft/Rijswijk. Reeds eerder is in deze
nota vermeld dat de ‘bruidsschatregeling’ optimaal kan worden toegepast als er
op 1 januari 2003 wordt verzelfstandigd.
Voorbereidingen.
Het jaar 2002 is gepland voor de verdere uitwerking
van de ‘Delftse verzelfstandiging’ in de vorm van een bestuurscommissie. Het
betreft hier onder andere het (verder) overhevelen van personele
aangelegenheden, materiele zaken, huisvesting en financiën naar de ondersteuningseenheid
van de bestuurscommissie. Bij de voorbereidingen van een besturenfusie annex
verzelfstandiging met Rijswijk zijn er soortgelijke ‘ontvlechtende’
werkzaamheden. Deze gaan echter veel verder en hebben een formeler karakter
omdat er dan sprake is van een vermogensrechtelijke verzelfstandiging
(privatisering). Bij de bestuurscommissie is dit niet het geval.
Conclusie.
Een gefaseerde constructie
waarbij eerst een bestuurscommissie wordt ingericht en later een besturenfusie
met Rijswijk biedt onvoldoende continuïteit voor de aansturing en is veel te
omslachtig gelet op het noodzakelijk korte tijdbeslag naar het tijdstip van
fusie.
4.1.3 Direct afstevenen op schaalvergroting met
Rijswijk.
Bestuurscommissie.
Direct afstevenen op schaalvergroting met Rijswijk
houdt in dat er een pas op de plaats gemaakt wordt met de bestuurscommissie en
bij goed resultaat ervan wordt afgezien. Gezien de bemerkingen bij de eerste
twee mogelijkheden lijkt dit de meest aangewezen weg. Er zal moeten worden
toegewerkt naar een besturenfusie openbaar primair onderwijs Delft/Rijswijk per
1 januari 2003 of zo snel mogelijk daarna. Indien gaande het
implementatieonderzoek blijkt dat de besturenfusie geen doorgang kan vinden kan
er worden teruggevallen op de eerste optie, te weten de bestuurscommissie.
Zoals eerder vermeld is de verordening gereed; deze kan zonodig ook op 1
januari 2003 in werking treden.
Voorbereidingen.
Het voordeel van de directe koers met Rijswijk is
dat alle energie gestoken kan worden in het implementatieonderzoek. Relevante
onderdelen in dit onderzoek, zoals de ontvlechting van personele
aangelegenheden, materiele zaken, huisvesting en financiën, zijn tot op zekere
hoogte ook van belang voor de verdere uitwerking van een ‘Delftse
verzelfstandiging’ in de vorm een bestuurscommissie. De voorbereiding van een
vermogensrechtelijke verzelfstandiging in de vorm van een besturenfusie met
Rijswijk kan goed samengaan met de uitwerking van de bestuurscommissie Delft;
andersom is dit in veel minder het geval.
Ondersteuning.
Ook de voortgang van de opbouw van de ondersteuning
hoeft geen problemen te geven bij een directe koers richting Rijswijk. Een en
ander dient tussentijds goed te worden afgestemd met de gemeente Rijswijk. Zie
voorts hetgeen hierover reeds eerder is vermeld.
Aanzet regionalisering.
Een besturenfusie met Rijswijk kan worden beschouwd
als een unieke kans om het openbaar primair onderwijs in een krachtige
verzelfstandigde positie te brengen. Het is een eerste stap naar een verdere
versterking hiervan in de vorm van een regionale stichting openbaar onderwijs
waarbij (later) ook andere gemeenten kunnen aansluiten. Blijkens de verkennende
notitie hebben de gemeenten Voorburg en Leidschendam zich hierover reeds
positief uitgelaten.
Conclusie.
Direct afsteven op een besturenfusie met Rijswijk
geeft de beste startkansen voor een verzelfstandigd openbaar onderwijs. Als de
fusie geen doorgang kan vinden kan er worden teruggevallen op de
bestuurscommissie aangezien de voorbereidingen hieromtrent elkaar deels
overlappen.
4.2 Koers.
Aanbevolen wordt tot een wijziging te komen van het
beleid om op korte termijn een bestuurscommissie ex artikel 82 Gemeentewet in
te stellen. De nieuwe beleidslijn dient te worden gericht op concrete stappen
te stappen in de richting van een besturenfusie annex verzelfstandiging met
Rijswijk. Een intentiebesluit en een bestuurlijke opdracht voor een nader
implementatieonderzoek geven deze nieuwe beleidslijn de nodige stevigheid. Een
en ander is geheel overeenkomstig het advies uit de verkennende notitie omtrent
de schoolbestuurlijke samenwerkingsmogelijkheden in de regio.
5. Nader onderzoek.
Het nader uit te voeren onderzoek dient concreet te
worden gericht op de mogelijkheid van een besturenfusie openbaar onderwijs
Delft/Rijswijk per 1 januari 2003. Om de fusie te bewerkstelligen zullen er in
het jaar 2002 de nodige voorbereidingen moeten worden getroffen waarbij tevens
de haalbaarheid van de diverse onderdelen in een daarop toegesneden tijdschema
aangetoond zal moeten worden.
De opzet van dit implementatieplan met de daarbij
behorende risicoanalyse zal binnenkort samen met de gemeente Rijswijk ter hand
genomen worden. Uiteraard zullen de projectstructuur en tijdplanning zodanig
moeten worden opgezet dat ook de directe belanghebbenden in het openbaar
onderwijs – directies, medewerkers en ouders – hierbij betrokken worden. Gaande
het onderzoeksproces dient formeel instemming en/of advies te worden verkregen
over de in kaart te brengen gevolgen van de besturenfusie voor personeel en
ouders.
Het onderzoek
zal in ieder geval moeten worden gericht op de mogelijkheden, voorwaarden van
verzelfstandiging en besturenfusie van het openbaar primair onderwijs in Delft
en Rijswijk en de gevolgen ten aanzien van:
·
de positie van het onderwijspersoneel;
·
de schoolgebouwen- en inventarissen;
·
de financiën;
·
de onderwijskundige aangelegenheden en organisatie;
·
het tijdpad;
·
de meest adequate bestuursvorm.
Zodra duidelijkheid bestaat over de planopzet zal
dit worden voorgelegd aan het college.
5.1 Kosten.
Ofschoon er op dit moment nog geen inzicht bestaat
in de concrete opzet van het implementatieonderzoek, mag het op voorhand wel
duidelijk zijn dat de onderzoek- en uitwerkingswerkzaamheden ten opzichte van de
beleidslijn bestuurscommissie veel meer verdieping en verbreding met zich
zullen brengen. Het implementatietraject Delft/Rijswijk zal langduriger en
intensiever van aard zijn dat het geplande traject bestuurscommissie Delft.
Om de datum van 1 januari 2003 (of z.s.m. daarna)
te halen zal er zonder meer sprake moeten zijn van een maximale inzet op dit
proces gedurende het gehele jaar 2002 en waarschijnlijk met een doorloop naar
2003. Het is dan ook noodzakelijk dat de reeds voor 2002 geplande inzet voor de
aansturing en begeleiding van het verzelfstandigingsproces wordt
uitgebreid.
Gezien eerdere berekeningen op het Delftse traject
in 2002 (€ 35.000) moet er voor het proces Delft/Rijswijk rekening worden
gehouden met minimaal een verdubbeling van de geraamde kosten. Dit betekent een
totaal benodigd bedrag van € 70.000 in het jaar 2002.
In de definitieve besluitvormingsronde met
betrekking tot de koers Delft/Rijswijk zal een voorbereidingskrediet worden
gevraagd van € 70.000. De kosten zijn (deels) gerelateerd aan deze tussentijdse
beleidswijziging in het verzelfstandigingsproces. Voor de dekking zal een
beroep worden gedaan op de post onvoorzien.
6. Procedure.
Deze nota en het daarin vervatte voorstel voor de
beleidswijziging inzake de bestuursvorm openbaar onderwijs wordt voorgelegd aan
het college voor een beginselbesluit en aan de raadscommissie voor de
advisering hierover. Het beginselbesluit en de nota worden vervolgens ter
advisering voorgelegd aan de gezamenlijke schooldirecties en aan de gemeenschappelijke
medezeggenschapsraad. De definitieve besluitvorming is gepland voor de
raadsvergadering van 20 december 2001.
7. Voorstel.
Voorgesteld wordt de gemeenteraad de nodige
voorstellen te doen toekomen waarbij:
· de intentie wordt
uitgesproken om te komen tot bestuurlijke schaalvergroting inzake het openbaar
primair onderwijs in Rijswijk en in Delft;
· een onderzoek wordt
ingesteld naar de concrete mogelijkheden van bestuurlijke schaalvergroting en
verzelfstandiging van het openbaar primair onderwijs in Rijswijk en in Delft
per 1 januari 2003;
· wordt uitgesproken dat op
enig moment Voorburg/Leidschendam en/of andere gemeenten desgewenst bij dit
onderzoek betrokken kunnen worden;
· een voorbereidingskrediet
van € 70.000 beschikbaar wordt gesteld voor de uitvoering van het onderzoek in
2002.
Oktober 2001
Gemeente Delft, vakteam onderwijs.
RH
Verkenning schoolbestuurlijke samenwerking openbaar
primair onderwijs Delft, Rijswijk, Voorburg,
Leidschendam en Zoetermeer.
1. Inleiding.
In het voorjaar 2001 hebben de wethouders onderwijs
van de gemeenten Delft, Rijswijk, Voorburg, Leidschendam en Zoetermeer
uitgesproken een verkennend onderzoek in te stellen naar de mogelijkheden van
regionale samenwerking op het gebied van het openbaar primair onderwijs. Voor
het openbaar onderwijs is een bepaalde bestuurlijke schaalgrootte vereist met
name om goed te kunnen inspelen op landelijke ontwikkelingen op het gebied van
de financiering van (de ondersteuning van) het primair onderwijs. In de vijf
gemeenten zijn op lokaal niveau trajecten ingezet of geïmplementeerd op het
gebied van verzelfstandiging van het openbaar primair onderwijs. Bezien moet
worden of in dit kader een regionale samenwerking mogelijkheden biedt om tot
bestuurlijke schaalvergroting te komen. In deze verkennende notitie wordt
hiervoor een eerste aanzet gegeven.
2. Motieven voor samenwerking.
2.1 Schaalvergroting.
Zoals vermeld is bestuurlijke schaalvergroting het
belangrijkste motief voor samenwerking.
De nog steeds gedetailleerde onderwijswetgeving
wordt in snel tempo gewijzigd in globale wetgeving. Bevoegdheden van de
rijksoverheid worden overgeheveld naar scholen en schoolbesturen. Scholen en
schoolbesturen krijgen meer vrijheden maar ook meer (financiële) risico’s. Dit
vraagt om deskundige besturen en een efficiënte bedrijfsvoering, waarvoor een
zekere schaalgrootte is vereist. Landelijke ontwikkelingen op het gebied van
onderwijsfinanciën geven hieraan een extra impuls. In dit verband kunnen
genoemd worden de recente afspraken over de invoering van lumpsum financiering
en het wetsvoorstel ‘bruidsschatregeling’ bij verzelfstandiging van openbaar
onderwijs.
2.2 Lumpsum
financiering.
Het mag duidelijk zijn dat de invoering van lumpsum
financiering gekoppeld aan een veel grotere vrijheid van besturen zowel op het
gebied van beheer als van beleid, een bestuurlijke schaalgrootte vereist waarop
ook het daarvoor noodzakelijke financieel management op adequate wijze kan
worden georganiseerd. In het algemeen kan ervan worden uitgegaan dat de omvang
van de organisatie maatgevend is voor de beschikbare financiële middelen en
daarmee voor de (organieke) mogelijkheden op het gebied van beheer en beleid.
De bestuurlijke schaalgrootte van het openbaar onderwijs is uiteindelijk mede
afhankelijk van de lokale en regionale onderwijs(infra)structuur en de positie
die daarin ingenomen kan/moet worden. In de gemeenten Delft, Rijswijk,
Voorburg/Leidschendam en ook Zoetermeer kan er om eerdergenoemde
organisatorische redenen en ook gelet op schaalvergroting binnen het bijzonder
onderwijs aanleiding zijn om voor het openbaar onderwijs tot schaalvergroting
te komen.
2.3 De
‘bruidsschatregeling’.
Vanaf 2002 zal het mogelijk zijn dat gemeenten voor
een periode van vijf jaar extra kosten administratie, beheer en bestuur (abb)
aan een verzelfstandigd openbaar onderwijs mogen vergoeden (dus boven de
rijksvergoeding abb), zonder dat dit in de doorbetaling naar het bijzonder
onderwijs zal worden opgenomen. De eerste twee kalenderjaren is dit maximaal
vier maal de abb-vergoeding; gedurende het derde, vierde en vijfde kalenderjaar
is dit maximaal drie maal dat bedrag. De regeling geldt voor maximaal zes jaar
na inwerkingtreding (planning is 1-1-2002). Dit betekent dat voor een optimale
toepassing van deze regeling er op 1 januari 2003 een verzelfstandigd openbaar
onderwijs moet zijn. Met een verzelfstandigd openbaar onderwijs wordt hier
bedoeld: een openbaar lichaam (wgr), een stichting of een openbare
rechtspersoon als bedoeld in de WPO.
Met gebruikmaking van deze ‘bruidsschatregeling’
kunnen gemeenten tot een efficiënte en effectieve opzet komen van de
ondersteuning van het openbaar onderwijs. De (ambtelijke) ondersteuning kan
gedurende een termijn van vijf jaar (startfase van de verzelfstandiging) in een
grotere omvang dan op de rijksnorm worden ingezet en er kan worden
geanticipeerd op de periode daarna. Na vijf jaar kan er een op maat worden
toegesneden organisatie voor de ondersteuning worden neergezet met de dan
geldende rijksvergoeding voor abb, aangevuld met de verruimde rijksmiddelen
voor bestuur en/of ondersteuning van het openbaar onderwijs.
Het spreekt voor zich dat juist ook voor de
ondersteuning een zekere schaalgrootte vereist is en dat een verdere
bestuurlijke schaalvergroting een versterkend effect heeft.
3. Vormen van schoolbestuurlijke samenwerking.
3.1 Samenwerkingsovereenkomst.
De samenwerkingsovereenkomst is de meest lichte
vorm van intergemeentelijke samenwerking. Veel aangelegenheden op het gebied
van aansturing en ondersteuning van het openbaar onderwijs kunnen bij
overeenkomst worden geregeld. Er moet wel sprake zijn van rechtspersonen. De
functie van bevoegd gezag openbaar onderwijs kan echter niet op basis van een
overeenkomst worden vormgegeven; schoolbestuurlijke schaalvergroting is niet
mogelijk.
3.2
Gemeenschappelijke regeling.
Gemeenten kunnen op basis van een
gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam oprichten en in stand houden
als bevoegd gezag van het openbaar primair onderwijs. Alle schoolbestuurlijke
bevoegdheden van de deelnemende gemeenten worden overdragen aan het openbaar
lichaam. Het bestuur van het openbaar lichaam wordt samengesteld uit
vertegenwoordigers van de gemeenteraden; het dagelijks bestuur wordt meestal
gevormd door de portefeuillehouders onderwijs. De ‘bruidsschatregeling’ kan
binnen de deelnemende gemeenten worden toegepast.
3.3
Stichting en openbare rechtspersoon.
De stichting en de openbare rechtspersoon zijn de
meest vergaande vormen van bestuurlijke verzelfstandiging. Een combinatie met
een grensoverschrijdende verzelfstandiging in deze rechtsvormen is mogelijk. De
stichting wordt statutair opgericht; de openbare rechtspersoon bij verordening.
De WPO eist dat er een overheersende overheidsinvloed verzekerd moet zijn. Het bestuur
wordt benoemd door de gemeente. Voor het vereiste toezicht kan worden gedacht
aan een lichte gemeenschappelijke regeling (gemeenschappelijk orgaan). De
‘bruidsschatregeling’ kan binnen de deelnemende gemeenten worden toegepast.
4. Stand van zaken Delft.
4.1 Verzelfstandiging
binnen de gemeentelijke context.
In de gemeente Delft heeft de raad besloten tot een
gefaseerd verzelfstandigingstraject van het openbaar onderwijs bestaande uit
achtereenvolgens een nieuwe managementstructuur, een eigen ondersteuningseenheid
en een nieuwe bestuursvorm. De managementstructuur is ingevoerd in 2001; er is
een algemeen directeur aangesteld en er is een nieuw aansturings-
model vastgesteld. Momenteel wordt er gewerkt aan
de opbouw en inrichting van een ondersteuningseenheid bestaande uit ongeveer
4,2 fte. Voor de nieuwe bestuursvorm geldt een bestuurscommissie ex artikel 82
Gemeentewet als uitgangspunt. Bij de besluitvorming hierover eind 2001 zullen
ook andere bestuursvormen worden afgewogen. De planning is er verder op gericht
om de formele financiële en materiele afwikkeling van de verzelfstandiging op
z’n laatst te laten plaatsvinden op 1 januari 2003 (boekjaar).
4.2 Intenties/plannen
regionale samenwerking.
De plannen zijn vooralsnog primair gericht op verzelfstandiging
in Delft. Een vergroting van de bestuurlijke schaal van het openbaar onderwijs
geeft echter betere mogelijkheden om goed te kunnen inspelen op de eerder
geschetste (toekomstige) ontwikkelingen op het gebied van het primair
onderwijs. De mogelijkheid van een bestuurlijke schaalvergroting bij een
vergaande verzelfstandiging in de vorm van bijvoorbeeld een regionale stichting
wordt daarom nadrukkelijk opengehouden.
De thans uitgevoerde verkenning over regionale
schaalvergroting zal tevens worden betrokken bij de besluitvorming omtrent de
bestuursvorm. Deze is gepland eind 2001. Indien besloten wordt om aan te
koersen op een regionale verzelfstandiging, zal een nader onderzoek hieromtrent
concreet moeten worden gericht op de mogelijkheid van een besturenfusie
openbaar onderwijs per 1 januari 2003 (risicoanalyse en
implementatieplan).
5. Stand van zaken Rijswijk.
5.1 Verzelfstandiging
en bestuurlijke schaalvergroting.
Rijswijk heeft een integrale bestuursvorm voor het
openbaar primair onderwijs. De gemeente koerst aan op een vermogensrechtelijke
verzelfstandiging in combinatie met een bestuurlijke schaalvergroting zo
mogelijk met gebruikmaking van de ‘bruidsschatregeling’. Rijswijk, Voorburg, Leidschendam en Nootdorp
houden op basis van een overeenkomst gezamenlijk een administratiekantoor in
stand. Gesproken wordt over verdere uitbreiding van dit AK met o.a.
personeelsbeleid en financiële expertise.
5.2
Intenties/plannen regionale samenwerking.
De gemeente Rijswijk heeft op verzoek van Leidschendam besprekingen gevoerd met de gemeenten Voorburg en
Leidschendam over een regionale schaalvergroting en verzelfstandiging van het
openbaar onderwijs. Het streven was erop gericht om op basis van een
hieromtrent opgestelde startnotitie tot een intentieverklaring te komen. Het
gezamenlijk potentieel van de openbare basisscholen wordt onvoldoende geacht om
in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen zoals lumpsum financiering en verantwoordelijkheid voor
personeelsbeleid. In de notitie wordt mogelijkheid van deelname van het
openbaar onderwijs in Nootdorp en Pijnacker opengehouden evenals een
perspectief van toetreding van algemeen bijzondere scholen. De mogelijkheid om
de openbare scholen in Delft bij een besturenfusie te betrekken wordt tevens
opengelaten.
Als resultaat van de
besprekingen is de intentie uitgesproken op termijn te komen tot een
bestuurlijke fusie van Voorburg/Leidschendam met Rijswijk of met
Rijswijk/Delft. In verband met de werkzaamheden rond de gemeentelijke fusie van
Voorburg/Leidschendam per 1 januari 2002 zal in eerste instantie een pas op de
plaats worden gemaakt. Voorburg en Leidschendam gaan ermee akkoord dat Rijswijk
en Delft het onderzoek naar regionale schaalvergroting nu reeds starten.
Zie bijlage voor de startnotitie.
6. Stand van zaken Zoetermeer.
6.1 Bestuurscommissie
en centraal management.
Het openbaar onderwijs in Zoetermeer is reeds
verzelfstandigd in de vorm van een bestuurs-
commissie ex artikel 82 Gemeentewet. Alle
schoolbestuurlijke bevoegdheden van college en raad zijn overgedragen aan de
commissie. De taken wordt uitgevoerd door het centraal management. Uit een
onlangs afgeronde evaluatie blijkt een volle tevredenheid voor deze
organisatievorm.
6.2 Intenties
regionale samenwerking.
De bestuurscommissie staat in het algemeen niet per
definitie afwijzend tegenover verdere schaalvergroting. Het openbaar onderwijs
in Zoetermeer heeft echter een zodanige omvang dat er - naar het oordeel van de
bestuurscommissie – geen directe noodzaak is om tot bestuurlijke
schaalvergroting over te gaan. Indien de gemeenteraad van Zoetermeer hiertoe
nadrukkelijk de wens te kennen zou geven, zou dit voor de commissie aanleiding
kunnen zijn tot een heroverweging van het standpunt aangaande bestuurlijke
schaalvergroting.
7. Stand van zaken Voorburg/Leidschendam
7.1 Verzelfstandiging en
bestuurlijke schaalvergroting.
Voorburg en Leidschendam
hebben een integrale bestuursvorm voor het openbaar primair onderwijs. Er zijn
plannen om het onderwijs te verzelfstandigen d.m.v. een commissie ex artikel
82. Voorburg, Leidschendam, Rijswijk en Nootdorp houden op basis van een
overeenkomst gezamenlijk een administratiekantoor in stand.
7.2 Intenties/plannen regionale samenwerking
Als resultaat van de
besprekingen met Rijswijk is door de wethouders van Voorburg en Leidschendam de
intentie uitgesproken op termijn te komen tot een bestuurlijke fusie met
Rijswijk of met Rijswijk/Delft. In verband met de werkzaamheden rond de
gemeentelijke fusie per 1 januari 2002 zal in eerste instantie een pas op de
plaats worden gemaakt. Voorburg en Leidschendam gaan ermee akkoord dat Rijswijk
en Delft het onderzoek naar regionale schaalvergroting nu reeds starten.
8. Conclusies t.a.v. mogelijkheden regionale
samenwerking.
8.1 Delft,
Rijswijk en Zoetermeer.
De bestuurscommissie van het openbaar onderwijs
Zoetermeer richt zich dit moment nadrukkelijk niet op een bestuurlijke
schaalvergroting. Of dit in de (nabije) toekomst wel het geval zal zijn valt
niet te voorspellen. De bestuurscommissie heeft geen plannen om nu deel te gaan
nemen aan verdere haalbaarheidsonderzoeken van andere gemeenten indien deze
hiertoe zouden besluiten. Dit betekent dat indien Delft en Rijswijk binnen
afzienbare tijd besluiten om een weg in te slaan gericht op bestuurlijke
schaalvergroting, zij dit zonder de gemeente Zoetermeer moeten doen.
8.2 Delft,
Rijswijk en overige gemeenten.
Tussen Rijswijk, Voorburg en Leidschendam zijn op
wethoudersniveau besprekingen gevoerd over bestuurlijke schaalvergroting en verzelfstandiging
van het openbaar primair onderwijs. Voorburg en Leidschendam maken in eerste
instantie een pas op de plaats inzake bestuurlijke schaalvergroting met
Rijswijk of met Rijswijk/Delft. Een schaalvergroting van het openbaar onderwijs
tussen de gemeenten Rijswijk en Delft is op dit moment wel een reële optie. Een
nader haalbaarheidsonderzoek hieromtrent zal daarom in eerste instantie moeten
worden gericht op de combinatie Rijswijk/Delft. In verband met de
‘bruidsschatregeling’ en gelet op de plannen in Delft dient het onderzoek
concreet te worden gericht op de mogelijkheden van verzelfstandiging en
regionale schaalvergroting per 1 januari 2003.
9. Eindconclusie.
Een bestuurlijke schaalvergroting van het openbaar
onderwijs in de gemeenten Rijswijk en Delft is een reële optie. De beide
gemeentebesturen zullen worden geadviseerd om op basis van een intentiebesluit
een gezamenlijk onderzoek in te stellen naar de concrete mogelijkheden van
bestuurlijke schaalvergroting en verzelfstandiging van het openbaar primair
onderwijs in Rijswijk en in Delft per 1 januari 2003 waarbij op enig moment Voorburg/Leidschendam
desgewenst bij dit onderzoek betrokken kunnen worden.
Bijlagen:
1.
Overzicht kengetallen.
2.
Startnotitie Rijswijk c.s.
Delft, Rijswijk, september 2001.
Kengetallen:
Aantal scholen Rijswijk Voorburg Leidschendam Nootdorp
Bao 3 2 4 1
Sbo 1
Aantal vestigingen
Bao 4 2 5 1
Sbo 1
Aantal leerlingen
per 01-10-2000
Bao 1200 491 1085 610
Sbo 51
Ambtelijke ondersteuning
O.O. in fte’s
__________________3.8
(AK)_________________________
3,4 …. …. ….
Aantal scholen Delft
Bao 7
Sbo 1
Aantal vestigingen
Bao 11
Sbo 1
Aantal leerlingen
per 01-10-2000
Bao 2256
Sbo
118
Ambtelijke ondersteuning
O.O. in fte’s:
± 4,5 (in opbouw) + 1 fte alg. dir.
AK (onderdeel van P&O): 3,5 fte
(incl. werk voor derden)
