bijlage02_advies Groningen inzake islamitisch onderwijs

1. Inleiding

Per brief van 27 september 2005 is namens de Stichting Islamitisch College aan het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Delft een verzoek ingediend om adresgegevens aan te leveren ten behoeve van het uitvoeren van een directe meting om de belangstelling voor islamitisch basisonderwijs in Delft te peilen.

Dit verzoek volgt op eerdere verzoeken, die door deze stichting zijn ingediend voor opneming in eerdere plannen van scholen. Het eerste verzoek is in beroep uiteindelijk door de Raad van State afgewezen omdat een vergelijking met de gemeente Schiedam door de aanvrager ten onrechte is toegepast. Dit jaar is door de gemeenteraad van Delft een tweede verzoek afgewezen omdat de vergelijking met de gemeente Heerlen ten onrechte is gemaakt door de aanvrager.

Nu lijkt de Stichting Islamitisch College voornemens om een hernieuwde poging te doen voor plaatsing op het Plan van scholen 2006/2009 met behulp van een directe meting.

Om in het voortraject van die te verwachten aanvrage zorgvuldige afwegingen te kunnen maken is door het College van burgemeester en wethouders aan Buro Planning Verband Groningen gevraagd, om op een heldere wijze het juridisch kader te schetsen waarbinnen de genoemde brief en de te verwachten aanvrage

dienen te worden geïnterpreteerd. Het is tevens wenselijk om inzicht te verkrijgen in de juridische en inhoudelijke aspecten van de voorgestelde wijze waarop de voorgenomen directe meting wordt uitgevoerd.

2. Formele Aspecten

Het juridische kader waarin deze aanvrage is ingebed, is relatief overzichtelijk.

De wet op het Primair Onderwijs regelt in Afdeling 2 in de artikelen 73 t/m 85 de “Aanvang van de Bekostiging” van basisscholen. Vervolgens zijn er beleidsregels vastgesteld omtrent de wijze waarop prognoses dienen te worden ingediend in de Uitleggen van 13 april 1994 en van 25 juli 2001. Deze in ieder geval in aantal overzichtelijk rechtsregels zijn aangevuld met jurisprudentie over deze materie.

Taak van de gemeente is het om een verzoek van de Stichting Islamitisch College te toetsen aan de rechtsregels voortvloeiend uit dit relatief overzichtelijke juridische kader. Zoals gebruikelijk bij soortgelijke toetsingen, is er ook in het onderhavige geval ruimte voor interpretatie van de rechtsregels. Dat kan de beoordeling van dit verzoek complexer maken dan gedacht zou kunnen worden gezien het overzichtelijke aantal van toepassing zijnde regels.

2.1. De Wet op het Primair Onderwijs

Artikel 74 omschrijft het instrument Plan van Nieuwe Scholen en bepaalt dat een Plan van nieuwe Scholen elk jaar voor 1 augustus vastgesteld moet zijn.

Vervolgens gaat artikel 76 over de plaatsing van een bijzondere school op het plan, verwijzend naar artikel 75, dat over de plaatsing van een openbare school gaat, waarin een aantal vormvoorschriften is omschreven.

Artikel 77 lid 1 WPO stelt dat opneming van een bijzondere school in het Plan van Scholen volgt, wanneer het op grond van de overgelegde gegevens aannemelijk is dat de school een periode van tenminste 20 jaar door voldoende leerlingen wordt bezocht. De formulering van dit artikel geeft ruimte tot interpretatie van die gegevens door de gemeenteraad. Er is geen sprake van een automatische opname op het Plan van scholen wanneer aan alle vormvereisten is voldaan. Daarenboven dient redelijkerwijs aannemelijk te zijn gemaakt dat het onderhavige verzoek resulteert in een school van voldoende omvang.

In artikel 76 WPO, dat handelt over een verzoek om opneming in het plan van scholen van een bijzondere school, geeft lid 2 onder a de hoofdregel: de prognose die bij de aanvrage vergezeld gaat bevat gegevens omtrent:”indien het betreft een school van een richting waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente.”

Advies 1: Aan deze eis dient de aanvrager onverkort te worden gehouden. Er dient in ieder geval een prognose te worden ingediend op basis van een belangstellingspercentage voor islamitisch basisonderwijs in een vergelijkbare gemeente.

Die eis leidt natuurlijk in de praktijk tot een probleem bij de aanvrager. Om op basis van de hoofdregel tot succesvolle stichting te komen dient een vergelijkbare gemeente te worden gevonden met een hoog belangstellings-percentage voor islamitisch basisonderwijs. De aanvrager heeft eerder al Schiedam en Heerlen gevonden, gemeenten die beide niet vergelijkbaar bleken te zijn. Kennelijk is het moeilijk of onmogelijk om vergelijkbare gemeenten met hoge belangstellingspercentages te vinden. Dat is echter een probleem voor de aanvrager, maar ontslaat de aanvrager niet van de verplichting om een vergelijkbare gemeente te vinden, met dan kennelijk een lager belangstellingspercentage.

De Raad van State en de minister van OCW hebben inmiddels mede dankzij de gemeente Delft de criteria voor “vergelijkbare” duidelijk omschreven. Er zijn drie hoofdcriteria voor de bepaling van de vergelijkbaarheid van gemeenten. Daarenboven is vastgesteld dat aanvullende criteria toepasbaar zijn.

De drie hoofdcriteria zijn:

Inwonertal

Geografische ligging

Leerlingdichtheid – Delft 8298/ 26,31 km2 = 315,4

Op basis van deze criteria kan naar mijn mening wel een vergelijkbare gemeente worden gevonden. Leiden met een iets hoger inwonertal en een leerlingendichtheid van circa 367 lijkt mij in ieder geval vergelijkbaar. Dat de islamitische basisschool aldaar slechts circa 90 leerlingen telt, doet daar niet aan af. Het staat de aanvrager overigens vrij om een andere gemeente te kiezen, als die maar voldoet aan bovengenoemde criteria.

De aanvrager is voornemens om in ieder geval ook een belangstellings-percentage te bepalen aan de hand van een directe meting.

De eerste vraag die zich hier voordoet, is of de figuur van de directe meting wel toepasbaar is bij de stichting van de eerste school van een richting en in het algemeen bij de stichting van bijzondere basisscholen.

Van belang is de wijze waarop er in artikel 76 WPO, dat gaat over de opneming van een bijzondere school op het plan van scholen, wordt verwezen naar artikel 75, dat handelt over de opneming van een openbare school. Artikel 76 lid 2 verwijst naar het overzicht van benodigde gegevens uit artikel 75 “met dien verstande dat in afwijking van artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, derde lid onder c6 en c7 de prognose gegevens bevat omtrent: a: indien het betreft een richting waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellings-percentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente.”

De afwijking ten opzichte van een openbare school uit artikel 75 derde lid onder c is erin gelegen, dat hier aanvullend is opgenomen voor scholen voor openbaar onderwijs waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is: “de prognose kan tevens gegevens bevatten naar aanleiding van de directe meting.”

Advies 2: Op basis van het gestelde in artikel 76 lid 2 onder a, jo artikel 75 lid 3 onder c6 en c7 kan de bijgeleverde prognose geen gegevens bevatten naar aanleiding van een directe meting. De figuur directe meting kan kennelijk uitsluitend aanvullend worden toegepast bij de stichting van een openbare school waarvan er reeds minstens één aanwezig is in de gemeente.

Die visie wordt niet gedeeld door de minister, omdat in het verleden wel degelijk directe metingen voor bijzondere scholen zijn toegelaten. Bij mijn weten heeft de Raad van State hier echter nog geen oordeel over geveld.

Vervolgens staat vast dat een directe meting, wanneer die wel toepasbaar is, bedoeld is als aanvullende methode in die gevallen dat een indirecte meting op basis van het belangstellingspercentage in een vergelijkbare gemeente onvoldoende resultaten oplevert.

Het is aan de aanvrager om in het geval van Delft aan te tonen dat de situatie in Delft wezenlijk anders is als in een vergelijkbare gemeente en dat dus een directe meting aanvullend noodzakelijk is. Het blote feit dat islamitisch basisonderwijs een kleine richting is, is naar mijn mening onvoldoende. De minister van OCW, lijkt hier andermaal niet erg kritisch over, ook hier weer kan meer van de Raad van State worden verwacht.

Advies 3: Vooralsnog is er geen aanleiding om de directe meting toe te laten, omdat het niet duidelijk is waarom het belangstellingspercentage in een vergelijkbare gemeente onvoldoende houvast biedt voor het bepalen van het belangstellingspercentage voor Delft.

2.2. Regeling Modelprognose basionderwijs 2001

Aan een directe meting worden in dit algemeen verbindend voorschrift eisen gesteld. De publicatie stelt: “de directe meting moet verder zijn gebaseerd op een representatieve aselecte steekproef uit de onderzoekspopulatie die bestaat uit de ouders of verzorgers van kinderen van 0 tot en met 11 jaar, woonachtig in het voedingsgebied van de gewenste school.”

Het ITS vat in zijn brief van 27 september deze eisen correct samen. Het verbaast echter dat dit instituut vervolgens duidelijk maakt op een aantal punten van die eisen te willen afwijken.

Expliciet wordt gesteld dat een gestratificeerde steekproef wordt benaderd, in strijd met de regel van de aselectiviteit. Vervolgens wordt gesteld dat de steekproef bestaat uit ruim 3600 kinderen. Dat is een onjuiste onderzoekspopulatie. De voorgeschreven onderzoekspopulatie is “ouders van kinderen”. Dat betekent dat de steekproef getrokken dient te worden uit alle adressen met tenminste één kind tussen 0 en 12 jaar oud en dat aan de hoofdbewoner wordt gevraagd naar de voorkeur voor een richting. Het ITS gaat een steekproef trekken uit alle kinderen, waardoor er een oververtegenwoordiging van grote gezinnen optreedt en er door één respondent meerdere enquêtes ingevuld kunnen worden.

Kennelijk is het de bedoeling om per etnische groep en per wijk conclusies te trekken en die dan met een omweg te vertalen naar alle kinderen in de 6 wijken waaruit het voedingsgebied bestaat. Dat zou dan dienen te gebeuren op basis van steekproefgroottes die per subcategorie maximaal 225 enquêtes en minimaal 110 enquêtes omvat. Zelfs als het onderzoek een hoge respons van 50% gaat kennen, betekent dit dat er per etnische groep en per wijk uitspraken gedaan gaan worden op basis van 50 tot 112 respondenten.

Volgens de wetten van de statistiek is het onmogelijk om statistisch valide uitspraken te doen op basis van zulke geringe aantallen respondenten. Voor uitspraken geldend voor alle kinderen van een bepaalde etnische groep in een bepaalde wijk dienen ofwel alle ouders uit die groep antwoord te geven, ofwel dienen voor een mening die maximaal plus of min 5 procent afwijkt van de mening van alle mensen in die groep tenminste 500 enquêtes terug te worden gestuurd. Dat aantal geldt dus per wijk (6 wijken) en per etnische doelgroep (3 groepen) In totaal zouden er dus 18 maal 500 enquêtes moeten worden opgestuurd!

Verder is etniciteit een onderscheidend criterium bij deze directe meting. Dat is in strijd met de regel dat een basisschool (ook een islamitische) algemeen toegankelijk is. Etniciteit is geen toelatingscriterium en dient daarom ook niet onderscheidend te werken bij de bepaling van een belangstellingspercentage in een directe meting.

De voorgesteld werkwijze is onbegrijpelijk. Eindproduct dient te zijn de procentuele voorkeur naar richting van alle ouders in het voedingsgebied van de school. Dat eindproduct kan direct worden verkregen door een voldoende aantal enquêtes uit zetten en de voorkeuren te turven. Wanneer er circa 500 terugkomen is een betrouwbaarheid van 95% bereikt, bij circa 900 respondenten is de betrouwbaarheid circa 97%.

Er is geen enkele reden om te willen stratificeren, onderscheid te maken naar achternaam en etniciteit en de aantallen kinderen per adres te kennen, anders dan te willen compliceren en daarmee te willen maskeren.

Advies 4: De door het ITS voorgestelde werkwijze is in strijd met de regelgeving en leidt tot statistisch invalide conclusies. Van de gemeente Delft hoeft niet te worden verwacht dat zij meewerkt onder deze voorwaarden.

Zonder daar onderzoek naar te hebben gedaan lijkt het mij overigens in strijd met de regeling inzake bescherming van persoonsgegevens om aan derden bestanden te leveren met daarin de voornaam, achternaam en etniciteit van burgers. Overwogen kan worden om alleen adresgegevens beschikbaar te stellen van die adressen waarop tenminste één kind tussen 0 en 11 jaar oud staat ingeschreven.

Advies 5: De gevraagde gegevens lijken te botsen met de privacywetgeving. Van de gemeente Delft behoeft niet te worden verwacht dat zij hieraan medewerking verleent.

3. Resumé

In het voorgaande is reeds veel besproken inzake de stichting van een islamitische basisschool in Delft. Duidelijk is gemaakt dat er argumenten zijn om uiteindelijk niet akkoord te gaan met de plaatsing van de school op het plan van scholen.

Bedacht moet daarbij worden, dat op dit moment in de tijd er geen aanvrage ligt en dat er niet over zaken behoeft te worden gecommuniceerd die nog niet aan de orde zijn.

Gezien het voorgaande lijkt mij het wel passen binnen de zorgvuldigheid die een gemeente nu eenmaal dient te betrachten, dat de gemeente Delft nu al vast aangeeft dat zij van mening is dat deze directe meting in ieder geval niet toegelaten is. Tegenargument van de aanvrager is natuurlijk onmiddellijk dat andere gemeenten en ook de minister wel soortgelijke directe metingen in soortgelijke gevallen hebben toegelaten. Dat werkt echter niet verbindend voor de gemeente Delft. Bovendien is eerder door de minister Schiedam wel als een vergelijkbare gemeente aangemerkt, terwijl de Raad van State een andere mening was toegedaan. Kennelijk is de minister niet onfeilbaar in haar oordeel.

Aan de orde is het antwoord geven op de brief van het ITS van 28 september. Kort en bondig kan medewerking worden geweigerd aan dit verzoek omdat de voorgestelde wijze van werken in strijd is met een algemeen verbindend voorschrift. Tevens worden gegevens gevraagd die de privacy van individuele burgers bedreigen.

Ook hier weer kan een spervuur van autoriteitsargumenten van het ITS worden verwacht en het gegeven dat andere gemeenten hieraan wel hebben medegewerkt, zonder dat de gemeente Delft zich hierover hoeft te voelen aangesproken.

Natuurlijk kan de gemeente wel een adressenbestand beschikbaar stellen van adressen waarop tenminste één kind tussen 0 en 11 jaar oud woont in de zes wijken die het ITS onderscheidt. Overwogen kan ook worden om daar zelf een steekproef uit te trekken. De respondent wordt dan aangeschreven met “aan de hoofdbewoner van”.

Advies

Stichting Islamitische Basisschool

Buro Planning Verband Groningen BV

Voorwoord

Inhoudsopgave