Inleiding

Vreemdelingen die zich tijdelijk of permanent in Nederland willen vestigen dienen daartoe een verblijfsvergunning aan te vragen. Onder bepaalde voorwaarden kunnen zij zich na verloop van tijd laten naturaliseren tot Nederlander. In beide gevallen zijn voor de behandeling van aanvragen legeskosten verschuldigd. Dit geldt ook voor de verlenging van een reeds verleende verblijfsvergunning. Tot op heden voerde de gemeente Delft het beleid dat geen bijzondere bijstand verstrekt wordt voor de legeskosten voor reguliere verblijfsvergunningen.

De legeskosten voor reguliere verblijfsvergunningen zijn in 2003 sterk verhoogd en hierdoor is de discussie omtrent de bijzondere bijstand voor legeskosten op gang gekomen. De Adviescommissie voor bezwaarschriften heeft op grond van enkele bezwaarschriften gesignaleerd dat de oude handboekpassage ( “ Deze legeskosten behoren niet tot de noodzakelijke kosten van het bestaan. Derhalve kan hiervoor geen bijstand worden toegekend) niet in elk individueel geval de toets van de beroepsrechter zal kunnen doorstaan en herzien moet worden. Vraag is hoe de gemeente Delft wenst om te gaan met aanvragen voor bijzondere bijstand voor legeskosten van verblijfsvergunningen. Deze nota beschrijft de achtergrond en overwegingen en doet op basis daarvan een voorstel aan het college van B&W.

Indien ingestemd wordt met het voorstel, dan dienen op korte termijn de beleidsregels en het handboek te worden aangepast.

Legeskosten

Vluchtelingen en andere asielgerechtigden zijn vrijgesteld van betaling van leges voor het verkrijgen of verlengen van hun verblijfsvergunningen asiel. Overige vreemdelingen moeten voor hun verblijfsvergunning regulier, de verlenging of wijziging daarvan wel leges betalen.

De legeskosten voor reguliere verblijfsvergunningen zijn in 2003 sterk verhoogd door het Rijk (zie tabel).

Soort vergunning	Voor 01-01-03	Na 01-01-03	Jonger dan 12
Bepaalde tijd	56,72	430,-	285,-
Verlenging	Gratis	285,-	285,-
Onbepaalde tijd	226,89	890,-	890,-
Wijziging		430,-	285,-

Bovenstaande tarieven zijn (als gevolg van een verhoging in mei 2002 en een verhoging per 1 januari 2003) 75 tot maar liefst 1.150% hoger dan de tarieven op 1 januari 2002.

Een gezin met twee kinderen ouder dan twaalf moet € 1720 betalen voor de behandeling van hun verblijfsaanvraag. Voorheen bedroegen die kosten € 227, wat neerkomt op een verhoging van 660%. Een jaar later moeten zij voor de verlenging van hun vergunningen € 1140 neertellen, wat vóór de verhoging gratis was. Na vijf jaren kunnen zij in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, maar moeten daar dan € 3560 voor betalen, terwijl dat eerder slechts € 900 was. Ter vergelijking: het netto-minimumloon bedraagt € 1027.

Juridische overwegingen

Voor de beantwoording van de vraag of er recht bestaat op bijzondere bijstand zullen telkens in het individuele geval de volgende vier vragen beantwoord moeten worden:

1.   Betreft het (aantoonbare) noodzakelijke kosten van het bestaan?
Voorzover het de kosten van een verlenging of wijziging van een verblijfsvergunning betreft geldt dat de (legale) vreemdeling zonder een geldige (lees: niet verlopen) verblijfsvergunning zijn (werk-  en inkomens)rechten verliest, en daarmee de mogelijkheid om in zijn bestaan te voorzien. Derhalve moet aangenomen worden dat deze kosten behoren tot de noodzakelijke kosten van het bestaan.   

Het voorgaande geldt niet voor naturalisatie. Een (legale) vreemdeling heeft ten aanzien van zijn recht op inkomensvoorzieningen dezelfde rechten als een Nederlander. Om die reden is het niet noodzakelijk voor vreemdelingen om zich te laten naturaliseren.

2.   Betreft het kosten waarin de algemene bijstand voorziet?
Tot de algemeen voorkomende noodzakelijke kosten van het bestaan behoren ook de aanschaf en vervanging van een identiteitsbewijs. Aangenomen moet worden dat deze kosten voldaan kunnen worden uit een inkomen op bijstandsniveau. Voor vreemdelingen met een verblijfsvergunning geldt het bijbehorende vreemdelingendocument als identiteitsbewijs. De kosten hiervoor liggen met bedragen variërend van € 285,- tot € 890,- per persoon echter aanzienlijk hoger dan de kosten voor een paspoort of Europese identiteitskaart voor een Nederlander. Daar komt nog bij dat een verblijfsvergunning vaak korter geldig is dan een paspoort zodat de kosten hiervoor vaker opkomen. Het is daarom op voorhand niet duidelijk of de rechter zal oordelen dat de huidige hoge kosten voor de verlenging van een verblijfsvergunning voldaan kunnen worden uit een inkomen op bijstandsniveau.

3. Is er sprake van bijzondere omstandigheden?
In de toelichting bij de "Elfde wijziging Voorschriften Vreemdelingen 2000" (Stcrt. 2002, nr. 225, p.9) refereert de minister aan de bevoegdheid van het college om bijzondere bijstand te verlenen als bedoeld in artikel 39 Abw (nu: artikel 35 WWB), maar geeft daarbij aan dat hij het niet waarschijnlijk acht dat een beroep op deze regel zal slagen, omdat legesverplichtingen op zich zelf bezwaarlijk kunnen worden aangemerkt als voortvloeiend uit bijzondere omstandigheden zoals hier bedoeld. Hij voegt daar aan toe dat het echter de zelfstandige bevoegdheid is van het college om daarover in voorkomende gevallen te oordelen. De minister is dus van mening dat voor deze kosten geen bijzondere bijstand hoeft te worden verleend.

Uit jurisprudentie (JABW 2003/221, CRvB 23-09-2003) blijkt dat ten aanzien van de vraag of er sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan het bevoegde bestuursorgaan elk geval individueel moet beoordelen (gelet op de tekst van artikel 39, eerste lid, van de Abw (nu artikel 35 WWB)).

4.   Kunnen de kosten worden voldaan uit inkomen of vermogen? (nadere inkomens- en vermogenstoets)

De juridische grondslag voor de vorm waarin de bijzondere bijstand voor de (leges)kosten van verblijfsvergunningen (en naturalisatie) kan worden verstrekt is gelegen in artikel 48 lid 1 WWB (bijstand om niet) dan wel artikel 48 lid 2 onderdeel a of b WWB (bijstand in de vorm van een geldlening of borgtocht) 

Andere overwegingen

Voorliggende voorzieningen

Voor de vergoeding van legeskosten in verband met de verkrijging van vreemdelingendocumenten bestaan voor zover bekend geen voorliggende voorzieningen.

VNG

Uit telefonisch contact met de VNG is gebleken dat zij geen voorstander zijn van het verstrekken van bijzondere bijstand voor legeskosten. De VNG is van mening dat op deze wijze de bezuiniging van Justitie afgewenteld wordt op de gemeenten. De VNG geeft aan dat het uiteraard acceptabel is om in zeer schrijnende gevallen bijzondere bijstand te verstrekken, daarbij waarschuwt zij echter wel voor precedentwerking.

Doelgroep

Helaas is er moeilijk een inschatting te maken van het aantal personen dat aanspraak zou kunnen maken op bijzondere bijstand voor legeskosten voor verblijfsvergunningen. Reden hiervoor is dat bij de sociale dienst niet geregistreerd wordt op het bezit van een verblijfsvergunning.

Het betreft in ieder geval die personen die leven van een minimuminkomen (tot 110% van de bijstandsnorm en afhankelijk van draagkrachtberekening) en die (wijziging/verlenging van) een verblijfsvergunning nodig hebben.

Uit JABW 2003/93 (CRvB 18-02-2003) blijkt dat de legeskosten voor een verblijfsvergunning ten behoeve van de partner van degene die een verblijfsvergunning heeft (en welke persoon Abw-gerechtigd is en bijstand voor deze kosten heeft aangevraagd) niet tot de noodzakelijke kosten van bestaan van de de Abw- gerechtigde behoren. De partner is als vreemdeling uitgesloten van bijzondere bijstand (zowel als algemene).

Financiën

Om een inschatting te maken van de kosten moet bekend zijn om hoeveel mensen het op jaarbasis gaat. Het blijkt erg moeilijk te zijn om hier exacte cijfers over te vinden (zie ook onder doelgroep).

Indien ervoor gekozen wordt om bijzondere bijstand voor leges alleen in bijzondere omstandigheden toe te kennen is er vooraf geen inschatting van de kosten te maken. Bijzondere omstandigheden zijn immers niet van te voren vast te leggen, waardoor het aantal mensen dat recht heeft op bijzondere bijstand nooit vast kan liggen. De financiële consequenties vallen dan onder het algemene financieel risico dat geldt voor alle niet-categoriale bijzondere bijstand.

Het spreekt voor zich dat het financieel gezien gunstig is om het gemeentelijk beleid te laten aansluiten bij de visie van de toenmalige minister van Vreemdelingenzaken en Integratie (zie hiervoor onder punt 3 van de jurisprudentie). Het betreft immers zeer hoge vergoedingen die gezien de open eind financiering van bijzondere bijstand snel het budget kunnen uitputten.

Daarnaast geldt dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (veel) te royale bijstandsverlening negatief kan laten meewegen bij de toekenning van een eventuele aanvulling op het inkomensdeel (artikel 74 WWB).
Ten slotte kan het toekennen van bijzondere bijstand voor legeskosten voor verblijfsvergunningen een aanzuigende werking hebben. Er zijn immers bijna geen gemeenten die deze kosten vergoeden.

Vorm en hoogte bijzondere bijstand

(Bijzondere) bijstand wordt doorgaans ‘om niet’ verstrekt (artikel 48 lid 1). In bijzondere omstandigheden kunnen burgemeester en wethouders op grond van het tweede lid in de daargenoemde situaties de (bijzondere) bijstand verstrekken in de vorm van een geldlening of borgtocht. Hier kan aanleiding toe zijn indien redelijkerwijs kan worden aangenomen (bijvoorbeeld vanwege het bestaan van een aanspraak) dat de belanghebbende op korte termijn ten aanzien van de periode waarover hij bijstand vraagt alsnog voldoende middelen tot zijn beschikking krijgt. Ook indien de bijstandsaanvraag is te wijten aan het feit dat de betreffende persoon blijk heeft gegeven van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan(zoals: niet (tijdig) gereserveerd) kan de te verstrekken bijstand in de vorm van een geldlening of borgtocht worden gegeven. Wanneer de gevraagde bijstand betrekking heeft op een waarborgsom is leenbijstand de aangewezen vorm, aangezien belanghebbende de waarborgsom op een later moment weer terug ontvangt.

Adviescommissie Bezwaarschriften (ACB)

De ACB heeft in 2004 in ongeveer 5 gevallen geadviseerd bezwaren gegrond te verklaren.

De ACB bekijkt alle zaken individueel. Wel zit er een zekere 'lijn' in:

- Legeskosten t.b.v. het laten overkomen van - niet tot de doelgroep van de Abw/WWB behorende - familie uit het buitenland: geen noodzakelijke kosten, dus afwijzing.

- Voor personen die al wél legaal in Nederland verblijven: voldoet weliswaar aan het criterium van art. 39, lid 1 Abw (thans: art. 35, lid 1, WWB) dat er sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten, maar vervolgens hangt het af van de (on)mogelijkheid een GKB-lening te krijgen, dan wel van de (fictieve) reserveringscapaciteit, gerekend vanaf het moment dat de legeskosten voorzienbaar waren en betrokkene een Abw-/WWB-uitkering had (en niet langer een COA-zakgeld van de IND), in hoeverre bijzondere bijstand wordt verleend.

Voorstel

De kosten van verlenging of wijziging van een verblijfsvergunning worden, in tegenstelling tot de huidige handboekpassage en conform het beleid t.a.v. bijzondere bijstand in het algemeen, wel aangemerkt als algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan die uit een inkomen op bijstandsniveau kunnen worden voldaan door middel van reservering dan wel gespreide betaling achteraf. Dit betekent dat er in beginsel geen bijstandsverlening mogelijk is voor deze kosten. Alleen indien er sprake is van bijzondere omstandigheden in het individuele geval kan er wel bijzondere bijstand worden toegekend. In die gevallen moet het bedrag van de leges worden verminderd met het standaardbedrag voor identificatiepapieren. Vervolgens moet bekeken worden hoeveel er gereserveerd had behoren te worden (fictieve reservering) en in hoeverre belanghebbende een lening voor deze kosten kan afsluiten die gespreid kan worden afgelost. Blijft er vervolgens een bedrag over, dan zou dat om niet verstrekt kunnen worden. Leenbijstand is alleen mogelijk indien het een van de in artikel 48, lid 2, WWB genoemde situaties betreft. De kosten van naturalisatie worden niet als noodzakelijke kosten aangemerkt zodat reeds om die reden verlening van bijzondere bijstand voor die kosten onmogelijk is. De financiële consequenties van dit voorstel kunnen niet worden ingeschat omdat zij vallen onder het algemene financiële risico dat de gemeente bij bijzondere bijstand loopt (zie paragraaf financiën)