Bijlage 3:
OPVOED- EN
OPGROEIONDERSTEUNING ALS LOKALE BASISVOORZIENING
De Gideonsgemeenten
Januari 2006
Colofon
Tot de
Gideonsgemeenten die samenwerkten aan deze brochure behoren de gemeenten Rotterdam,
Eindhoven, Almelo, Almere, Delft, Oude IJsselstreek en Urk. De werkgroep
bestond uit: mevrouw M. de Vries, voorzitter (Rotterdam), de heer A. Czech,
secretaris (Eindhoven), mevrouw J. Oude Alink (Almelo), mevrouw J. Klaver
(Almere), de heer M. Verkerk (Delft), mevrouw M. Bouman (Oude IJsselstreek) en
de heer J. Brands (Urk). De werkgroep werd ondersteund door de heer J. Hermanns
(Universiteit van Amsterdam en CoAct Consult) en de heer C. de Wit (KPC Groep,
tevens schrijver van de tekst).
De volgende deskundigen namen op 14 december 2005
deel aan een expertmeeting over een concept van deze tekst: mevrouw M.
Pannebakker (NIZW), de heer S. Rutten (Sardes), mevrouw E. Kalsbeek (Tweede
Kamer, PvdA), mevrouw M. van Schijndel (Inspectie van
het onderwijs), de heer R. Gilsing (Sociaal en Cultureel Planbureau), mevrouw
E. Hooghiemstra (Nederlandse Gezinsraad), de heer F. Öry (TNO), mevrouw
A. Schutte en mevrouw M. Hebbenaar (VNG). Van hun opmerkingen en suggesties
heeft de werkgroep dankbaar gebruik gemaakt. De verantwoordelijkheid voor de
tekst berust echter bij de werkgroep.
INHOUDSOPGAVE
0.1 Ontwikkeling,
opvoeding en participatie centraal
0.2 Een sluitend
systeem van algemeen toegankelijke basisvoorzieningen
0.3 Criteria voor
een effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning
0.4 Een
basismodel voor de organisatie van opvoed- en opgroeiondersteuning
0.5 Effectieve
signalering en tijdige, nabije en passende ondersteuning
0.6 Lokale regie
binnen heldere kaders
0.8 Regelgeving,
financiële kaders en toezicht
1 ZORGEN OM DE
VOORZIENINGEN VOOR ONZE JEUGD
1.2 Niet nabij
(in de eigen omgeving)
2 DE ONTWIKKELING
VAN KINDEREN EN JONGEREN CENTRAAL
2.1 Ontwikkeling
van kinderen en jongeren en hun opvoeding of begeleiding
2.2
Basisvoorzieningen en andere belangrijke vindplaatsen
3 OPVOED- EN
OPGROEIONDERSTEUNING: FUNCTIES EN CRITERIA
3.1 Functies van
opvoed- en opgroeiondersteuning
3.2 Criteria voor
effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning
4 EEN BASISMODEL
VOOR DE ORGANISATIE VAN OPVOED- EN OPGROEIONDERSTEUNING
4.1 Het
basismodel – pijlers en kenmerken
4.2 Het
gemeentelijk integraal jeugdbeleid als kader
4.3 Effectieve
signalering en dossiervorming als basis
4.4 Het Centrum
voor Jeugd en Gezin (0-23) als uitvoeringsorganisatie
4.5 Lokaal wat
kan, regionaal wat moet
4.7 Toetsing van
het basismodel
5 LOKALE REGIE
BINNEN HELDERE KADERS
5.1 Opvoed- en
opgroeiondersteuning vraagt samenspel
5.2 Heldere
kaders: een gedeelde visie en meervoudige regie
VOORWOORD
De huidige stand van zaken bij onze opdracht om de
hulp aan kinderen en ouders te organiseren is te vergelijken met een opdracht
die meerdere financiers verstrekken aan een aantal bouwondernemingen om een
huis neer te zetten. Geld is er in ieder geval. Of het voldoende is weten we
niet. Een goede tekening ontbreekt en er is ook geen duidelijke hoofdaannemer.
De sanitairspecialist, de elektriciën, de metselaars, de timmerlieden, de
dakdekkers willen allen graag hun deel bijdragen, allen zijn zeer gemotiveerd,
maar niemand weet waar gezamenlijk aan gewerkt moet worden en waar de regie
zit. Zodra er in de uitvoering problemen ontstaan, roepen de gezamenlijke
financiers steeds hetzelfde: dat er veel beter moet worden samengewerkt. Als er
dan uiteindelijk een huis staat, heeft eenieder weliswaar zijn bijdrage kunnen
leveren maar is niemand tevreden en niemand voelt zich ook echt
verantwoordelijk voor het geheel.
Integraal
jeugdbeleid staat hoog op de agenda van gemeenten. Het streven naar
integraliteit laat onverlet dat het zinvol blijft om regelmatig vanuit
specifieke invalshoeken naar dat beleid en de uitvoering ervan te kijken.
Opvoed- en opgroeiondersteuning vormen in deze brochure de invalshoek. Dit zijn
de taken die vanuit het perspectief van de Wet op de Jeugdzorg, de Wet Collectieve Preventie Volksgezondheid
(WCPV)
en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) als lokale taken benoemd worden.
Opvoeden en
opgroeien zijn in een complexe, dynamische, open en pluriforme samenleving als
de onze minder vanzelfsprekend dan voorheen. Ze roepen veel meer vragen op.
Gelukkig gaat opgroeien en opvoeden de meeste kinderen of jongeren[1]
en hun ouders[2] goed af. Dat
neemt niet weg, dat nog veel kinderen, jongeren en/of ouders daarin problemen
ondervinden, met soms vergaande consequenties voor henzelf of anderen.
Tenminste als we hen niet tijdig de steun kunnen bieden die ze nodig hebben bij
dat opgroeien of opvoeden.
Daarin slagen we
nog onvoldoende. Haast dagelijks is via de media te vernemen dat onze opvoed-
en opgroeiondersteuning leemten en onze vangnetten gaten vertonen en dat
problemen te lang onopgemerkt blijven of onvoldoende worden aangepakt en
opgelost.
De organisatie van
effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning is een complex vraagstuk. Opvoed- en
opgroeiondersteuning is een zaak van een groot aantal organisaties, instanties
en professionals, soms zoveel dat door de bomen het bos niet meer te zien valt.
Dat vraagt om afstemming en regie zonder afbreuk te doen aan de eigen
verantwoordelijkheid van betrokken instellingen en organisaties. Als er iets
duidelijk is, dan is het wel dat dit vraagstuk van afstemming en regie alleen
op lokaal niveau kan worden opgelost: alleen een goede lokale regie kan er voor
zorgen dat kinderen, jongeren en hun ouders tijdig en nabij (in de eigen
omgeving) passende[3]
ondersteuning krijgen. Dat laat onverlet dat daarnaast bovenlokale samenwerking
en voorzieningen noodzakelijk blijven.
Deze lijn komt
terug in de Wet op de Jeugdzorg, in de WCPV en in het verlengde daarvan de WMO.
Deze (relatief) nieuwe regelgeving brengt een verschuiving in
verantwoordelijkheden en bevoegdheden met zich mee, die de noodzaak van meer lokale
regie en afstemming alleen maar onderstreept. Daarmee komt ook de vraag waar
maatschappelijke verantwoordelijkheden het beste kunnen worden belegd, steeds
pregnanter voor het voetlicht. Het wordt tijd om een antwoord te geven.
Tegen deze
achtergrond heeft een groep kleine, middelgrote en grote gemeenten als Gideonsgemeenten[4]
het initiatief genomen om gezamenlijk na te gaan hoe ze de lokale regie over
opvoed- en opgroeiondersteuning beter vorm kunnen geven als onderdeel van
integraal jeugdbeleid. Dit betekende een verbreding van het initiatief van de
wethouders van de gemeenten Eindhoven en Rotterdam tot de organisatie van een
conferentie rond de versterking van de pedagogische infrastructuur in juni
2003.
Bij de oplossing wilden
we ons niet laten leiden door veelal toevallige, historische constructen. We
waren uit op een bouwtekening voor de toekomst die zich onder eigen regie laat
realiseren.
Rode draad door
deze brochure is dat wij de zorg voor onze kinderen, jongeren en hun ouders en
de functies die ons toebedeeld worden in het kader van opvoedingsondersteuning
en preventieve jeugdzorg serieus nemen. De uitvoering van die functies vraagt
om inbedding in een effectief en efficiënt, dus integraal jeugdbeleid.
Onze burgers
zullen en mogen ons op ons jeugdbeleid aanspreken. Wij voelen ons er politiek
verantwoordelijk voor. Een falend jeugdbeleid kan dan ook niet zonder politieke
consequenties zijn voor de verantwoordelijke wethouder. Maar dan willen wij wel
onze verantwoordelijkheid als regisseur kunnen waarmaken. Dat is nog
onvoldoende het geval. We lopen daarbij tegen een aantal grenzen aan. Deze
brochure maakt dat duidelijk en doet een voorstel voor een oplossingsrichting.
Ze vormt de
neerslag van de uitwisseling van ervaringen en inzichten. Ze bevat ook een Manifest in de vorm van een aantal
voorstellen voor uiteenlopende actoren: instanties op lokaal en bovenlokaal
niveau, gemeenten, provincies en de landelijke overheid.
Maatwerk op lokaal
niveau sluit niet uit, zo was onze ervaring, dat je veel van elkaar kunt leren.
De schaal van je gemeente doet er dan niet altijd toe. We hopen dat andere
gemeenten hun voordeel kunnen doen met deze brochure.
De wethouders van
de Gideonsgemeenten,
mevrouw J.M.M.
Kuik-Verweg (Almelo)
mevrouw J.
Haanstra (Almere)
drs. J.D. Rensen
(Delft)
mevrouw drs. G.M.
Mittendorff (Eindhoven)
de heer W.E.N.
Rijnsaardt (Oude IJsselstreek)
de heer L. Geluk
(Rotterdam)
de heer K. Kramer
(Urk)
0
SAMENVATTING EN MANIFEST
Kinderen en
jongeren moeten zich onder gunstige voorwaarden kunnen ontwikkelen. Ze hebben
recht op bescherming en een goede opvoeding. Daarmee is niet alleen een
individueel belang maar ook een maatschappelijk belang gediend. Meestal gaan
opgroeien en opvoeden goed. Indien die processen minder soepel verlopen, kunnen
we betrokkenen in veel gevallen de helpende hand toesteken. We slagen er echter
nog niet in om alle kinderen,
jongeren en hun ouders (en professionele medeopvoeders) tijdig en nabij (in hun
eigen omgeving) passende ondersteuning
te geven.
De problemen waar
we tegenaan lopen bij het realiseren van effectieve opvoed- en opgroeihulp zijn
dermate complex dat een meer fundamentele herziening van beleid nodig is.
Opvoed- en opgroeiondersteuning moet op alle beleidsniveaus integraal deel
uitmaken van het jeugdbeleid. De gewenste ondersteuning moet op lokaal niveau
voldoende gewaarborgd zijn. Daar treden de problemen op, daar moeten de
oplossingen komen.
In deze brochure
leveren we bouwstenen voor een aanpak die de effectiviteit en efficiëntie van
het algemeen en het preventief jeugdbeleid een sterke impuls zal geven. We
schetsen een vergezicht waar we naartoe willen werken. De eerste stappen in die
richting hebben enkele Gideonsgemeenten al gezet. We bepalen ons tot een schets
van het vergezicht. De weg die we gaan, laat zich eventueel nader faseren. We
gaan daar niet op in.
Manifest
Deze samenvatting
sluit af met een aantal conclusies in de vorm van een Manifest voor
beleidsmakers op verschillende niveaus.
0.1 Ontwikkeling,
opvoeding en participatie centraal
Bij alle opvoed-
en opgroeiondersteuning moeten de ontwikkeling en de opvoeding van kinderen en
jongeren centraal staan. Dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. In de praktijk
vertrekt ons denken en handelen nog te vaak vanuit bestaande expertises en
bestaande instituties c.q. hun aanbod.
De ontwikkeling
van kinderen en jongeren zien we als een proces van toenemende participatie in
allerlei maatschappelijke verbanden, als een groei in meeleven, meedoen,
meedenken en meebeslissen. Dat lukt alleen als kinderen en jongeren door
volwassenen ook echt serieus worden genomen, als ze meetellen en gezien en
gehoord worden én steeds meer op hun eigen verantwoordelijkheid worden
aangesproken.
Kinderen en
jongeren groeien op in een viertal
opvoedmilieus:
1. het gezin;
2. kinderopvang,
peuterspeelzalen, buiten- en tussenschoolse opvang, scholen;
3. de georganiseerde
vrije tijd;
4. de publieke
ruimte.
Hun opvoeding is
op de eerste plaats een zaak van hun ouders. Maar opvoeding is ook een maatschappelijke
verantwoordelijkheid. Medeopvoeders in de andere opvoedmilieus hebben een
pedagogische invloed op kinderen en jongeren en in het tweede opvoedmilieu
zelfs een nadrukkelijke pedagogische opdracht. Het jeugdbeleid kan de
pedagogische werking van deze opvoedmilieus versterken.
Bij het nemen van
die maatschappelijke verantwoordelijkheid is een goede afweging tussen
maatschappelijk belang, de rechten van ouders en de rechten van kinderen
essentieel. Kinderen hebben recht op bescherming, bijzondere zorg en bijstand
en op optimale voorwaarden voor hun ontwikkeling, waaronder kwaliteit in de
opvoeding. Ze hebben ook recht op ondersteuning in hun opgroeien. Dit recht is
vastgelegd in het internationale verdrag inzake de rechten van het kind. Om hun
cruciale rol in de opvoeding te kunnen vervullen, moeten ouders zo nodig een
beroep op hulp en ondersteuning kunnen doen. In het verlengde van dit verdrag
inzake de rechten van het kind, hebben ouders daarom recht op
opvoedondersteuning. Opvoed- en opgroeiondersteuning moeten direct en
gemakkelijk toegankelijk zijn: psychologisch laagdrempelig, zonder financiële
belemmeringen en beschikbaar via één loket.
Beide groepen
hebben recht op privacy en eigen keuzen. Als het erop aankomt wegen de rechten
van kinderen op bescherming, een gezonde lichamelijke en geestelijke
ontwikkeling en een goede opvoeding zwaarder dan de rechten van ouders op
privacy en noninterventie. Zonodig moeten drang en dwang worden toegepast om
die rechten van kinderen te waarborgen.
0.2 Een sluitend
systeem van algemeen toegankelijke basisvoorzieningen
Bij opvoed- en
opgroeiondersteuning denken we vaak aan de moeilijkste groepen. Dat is terecht,
maar mag ons er niet toe verleiden alleen te investeren in een jeugdbeleid,
gericht op specifieke doelgroepen. Aan voorzieningen die horen bij de trits
preventie, curatie en repressie, gaat een heel scala van algemene basisvoorzieningen vooraf. Dat wil zeggen: voorzieningen
die bedoeld zijn voor alle kinderen,
jongeren en ouders. De preventieve werking die van deze algemene voorzieningen
uitgaat, kan niet snel overschat worden.
Het rendement van
maatschappelijke investeringen in de jeugd is sterk afhankelijk van de
(pedagogische) kwaliteit van die basisvoorzieningen. Samen moeten zij een
sluitend systeem vormen. Het gaat dan om:
·
kinderopvang, vóór-, tussen- en naschoolse opvang, peuterspeelzalen en
scholen voor kinderen en jongeren tot hun 23ste jaar. De voorzieningen moeten
inhoudelijk en pedagogisch op elkaar afgestemd zijn, zodat continuïteit in benadering
en in zorg gewaarborgd is. Ze hebben een pedagogische opdracht en investeren
als medeopvoeder in een partnerschapsrelatie met ouders om zo samen betere
condities te scheppen voor de ontwikkeling van kinderen en jongeren;
·
voorzieningen in het derde en vierde opvoedmilieu. Deze moeten werk
maken van hun pedagogische taak omdat zij onderkennen dat zij een pedagogisch
relevante invloed op kinderen en jongeren hebben. Ze zorgen voor ontwikkelings-
en ontspanningsmogelijkheden, en toezicht;
·
voorzieningen als zwangerschapsbegeleiding of verloskundige hulp en de
integrale jeugdgezondheidszorg (met haar brede basistakenpakket en het
preventief geneeskundig onderzoek) voor het volgen en (aanvullend) ondersteunen
van kinderen en jongeren (vanaf de zwangerschap van hun moeder tot hun 23ste
jaar) en hun ouders.
Hoewel versnippering zoveel mogelijk moet worden tegengegaan, is
onontkoombaar dat meerdere instellingen zich met het leven van kinderen en hun
ouders bemoeien. Daarom is er een effectief systeem van risicosignalering nodig
en moet er voorzien worden in daarop aansluitende effectieve interventies, die
bovendien in voldoende mate ingezet kunnen worden. Dat vraagt een nauwe
samenwerking tussen deze en andere belangrijke vindplaatsen. Interactie tussen kind- en leerlingvolgsystemen maakt het
mogelijk kinderen, jongeren en hun ouders met risico’s of problemen in het
vizier te houden en bij een cumulatie van signalen effectief en outreachend te
handelen.
Jeugdbeleid in beginsel tot 23 jaar
De doelgroep van het
jeugdbeleid – alle kinderen, jongeren én hun ouders – moet in principe worden
uitgebreid van zwangerschap tot jongeren 23 jaar zijn. Deze leeftijdsgrens
wordt steeds meer aangehouden als het gaat om ervoor te zorgen dat jongeren met
een kwalificatie hun onderwijstraject afsluiten. Deze nieuwe grens is een
flexibele in de zin dat van situatie tot situatie moet worden bezien waaruit
voor een jongere of diens ouders tijdige,
nabije en passende ondersteuning bestaat. Soms kan dat inhouden dat een
jongere van nog geen 18 jaar als volwassene wordt aangemerkt, in andere
gevallen kan het wenselijk zijn dat een traject dat al vóór het 18e jaar van
start ging nog een aantal jaren doorloopt. Hetzij vrijwillig, hetzij met drang
of dwang. Voorkomen moet worden dat jongeren door een op zich genomen
arbitraire leeftijdsgrens niet (of niet langer) de meest passende ondersteuning
krijgen.
Educatieve basisvoorzieningen voor 0 tot 4-jarigen
Een sluitend
systeem omvat ook educatieve basisvoorzieningen voor kinderen in de leeftijd
van 0 tot 2 jaar en voor kinderen van 2 tot 4 jaar. Voor kinderen van 0 tot 2
jaar moeten ouders over voldoende middelen beschikken om zelf een keuze te
maken voor opvang van kinderen thuis of in educatieve voorzieningen. Alle
kinderen van twee tot vier jaar moeten minstens vier dagdelen per week
kosteloos kunnen deelnemen aan educatieve voorzieningen.
Het gaat hier in
beide gevallen (voorzieningen voor 0-2 en 2-4 jarigen) om rechten. Ouders die
dat willen, moeten er aanspraak op kunnen maken. Bij falend ouderschap kan het
gebruik van deze voorzieningen voor hun kinderen deel uitmaken van de afspraken
die met ouders gemaakt worden in het kader van bemoeizorg (drang- en
dwangmaatregelen), bijvoorbeeld om ondertoezichtstelling of uithuisplaatsing te
voorkomen.
Meer in het
algemeen impliceert dit voorstel rond basisvoorzieningen voor 0- tot 4-jarigen
een herpositionering en herdefiniëring van kinderopvang en peuterspeelzalen tot
hoogwaardige pedagogische
basisvoorzieningen waarop alle ouders
kosteloos aanspraak kunnen maken. Deze voorzieningen hebben tot nog toe tezeer
vooral in het perspectief gestaan van zorg en bevordering van
arbeidsparticipatie. Zonder aan het belang daarvan afbreuk te doen, is een
versterking van het pedagogische karakter van die voorzieningen wezenlijk. Dat
betekent een transformatie van voorzieningen voor werkende ouders of
achterstandsgroepen tot pedagogische
voorzieningen voor alle kinderen. In plaats van bezuinigingen op
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk is daarom een grotere investering nodig.
Daarbij kunnen onorthodoxe middelen worden ingezet, zoals belastingaftrek of de
omzetting van de middelen voor kinderbijslag in middelen voor voorzieningen
voor jonge kinderen.
Voorzieningen voor
0 tot 4-jarigen vormen bij voorkeur met basisscholen één geïntegreerd systeem
met een duidelijke pedagogische opdracht. Het concept van de brede
(buurt)school leent zich daar uitstekend voor, gelet op de combinatie van
opvang, educatie, onderwijs en voor- en buitenschoolse opvang. Uitbreiding van
het aantal plaatsen in voorschoolse voorzieningen en investeren in een cultuur
waarin het vanzelfsprekend is dat ouders er voor hun kinderen gebruik van maken
zullen een bijdrage leveren aan het terugdringen van vormen van segregatie.
Basisvoorzieningen als vindplaatsen – toerusting
van professionals
In
basisvoorzieningen als jeugdgezondheidszorg 0-19, voorschoolse voorzieningen of
scholen kunnen (ver)storingen in de ontwikkeling van kinderen vroegtijdig
worden gesignaleerd. Om te zorgen dat die signalering ook effect kan hebben,
moet in deze basisvoorzieningen een verplichting bestaan tot het hebben en
gebruiken van een meldcode. De professionals moeten verder voldoende toegerust
zijn om hun signaleringsfunctie te kunnen uitvoeren. Ze moeten hun signalen
kunnen doorgeven in de wetenschap dat er ook iets mee gebeurt en ze moeten naar
de mate van hun mogelijkheden eerste hulp bij opvoeden of opgroeien kunnen
bieden. Daarnaast moeten ze leren om te gaan met zogeheten zorgmijders.
Zorgstructuren, zorgadviesteams of multidisciplinaire teams rond educatie en
onderwijs moeten stevig verankerd zijn in de lokale of regionale infrastructuur
zodat de interne zorg optimaal aansluit bij de externe zorg vanuit instellingen
buiten de educatieve sector. In of voor kinderopvang, peuterspeelzaalwerk en
onderwijs moet voldoende (school)maatschappelijk werk beschikbaar zijn als
achtervang. Het gaat hier om een eerstelijnsvoorziening voor kinderen, jongeren
en ouders. Waar problemen de mogelijkheden of de capaciteit van basisvoorzieningen
en (school)maatschappelijk werk te boven gaan, moet een warme overdracht plaats
vinden naar andere voorzieningen en een adequate terugkoppeling over het
(verdere) verloop van de ondersteuning. Voorkomen moet worden dat
basisvoorzieningen en eerstelijnsvoorzieningen als (school)maatschappelijk werk
te lang blijven roeien met te korte roeispanen.
(Para)professionals
of vrijwilligers, werkzaam in het derde en vierde opvoedmilieu, moeten weten
waar ze met hun signalen of voor advies terecht kunnen.
Zorg voor pedagogische kwaliteit
De
maatschappelijke verantwoordelijkheid voor basisvoorzieningen en de
randvoorwaarden daarvoor strekt zich ook uit over het bevorderen van de kwaliteit ervan, met name de
pedagogische kwaliteit. Een hoge pedagogische kwaliteit impliceert onder meer
dat basisvoorzieningen hun pedagogische opdracht of taak waarmaken, goed
signaleren, werk maken van dossiervorming, zo nodig zorgen voor een warme
overdracht, de participatie van kinderen, jongeren en hun ouders bevorderen en
als medeopvoeders investeren in een partnerschapsrelatie met ouders.
Daarbij is
specifieke aandacht nodig voor de kwaliteit van de overgangen. Het huidige
systeem kent nog teveel breukvlakken die voor risico’s zorgen: zowel in de
educatieve of onderwijsketen[5]
(de overgangen tussen kinderopvang, peuterspeelzaal, school voor primair
onderwijs, school voor voortgezet onderwijs, school voor (voortgezet) speciaal
onderwijs en ROC) als in de zorgketen (de overgangen tussen consultatiebureau
0-4 en jeugdgezondheidszorg 4-19). Er moet continuïteit zijn in de pedagogische
benadering van kinderen en jongeren, in de contacten met ouders, in de interne
en/of externe zorg die kinderen of jongeren nodig hebben. De genoemde
overgangen mogen die continuïteit niet in gevaar brengen. Integraal toezicht op
de schakels en de schakelingen in deze ketens is dan ook van grote waarde.
Belangrijke aandachtspunten bij dat toezicht zijn het bereik van voorzieningen
of methodieken en de effectiviteit van de gehanteerde methodieken.
In het algemeen is
er nog veel nodig op het vlak van de versterking van de pedagogische werking
van het tweede, het derde en het vierde opvoedmilieu.
Eerst de infrastructuur op orde, dan pas
marktwerking
Het behoort tot de
zorgplicht van de overheid te zorgen voor een adequate basisinfrastructuur. De
bij de kinderopvang ingezette marktwerking leidt tot versnippering en
segregatie en kan integratie met basisscholen belemmeren.
Kwaliteit,
effectiviteit en efficiëntie kunnen op andere wijzen worden nagestreefd dan via
marktwerking of concurrentie. Bijvoorbeeld via afspraken om zoveel mogelijk
‘evidence based’ te werken. ‘Evidence based’ werken sluit natuurlijk niet uit
dat in het kader van experiment en innovatie ook voorzieningen, methodieken
e.d. worden beproefd waarvan op voorhand nog niet vaststaat of ze aan de
genoemde criteria kunnen voldoen.
Daar waar
marktwerking aan de orde is moet dit altijd plaatsvinden onder lokale regie
waarbij gemeenten de middelen krijgen om die aanbieders van basisvoorzieningen
te selecteren die kunnen voldoen aan de genoemde criteria van kwaliteit,
effectiviteit en efficiëntie.
0.3 Criteria voor
een effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning
Opvoed- en
opgroeiondersteuning vooronderstelt een solide fundament van basisvoorzieningen
die borg kunnen staan voor een adequate uitvoering van de functies die wel
worden aangeduid als de ‘gemeentelijke taken geschakeld aan de jeugdzorg’:
1. informatie en
voorlichting;
2. signalering;
3. zorgen voor
toegankelijkheid van het ondersteuningsaanbod, beoordeling en toeleiding;
4. advisering en
lichte hulpverlening;
5. zorgcoördinatie.
De vormgeving van
deze preventieve functies bepaalt onze invalshoek, zonder dat we de meer
curatieve functies en maatregelen in de sfeer van repressie, drang of dwang,
uit het oog verliezen.
Zorgcoördinatie als algemene term
Zorgcoördinatie is
een breed begrip dat licht maar ook heel intensief kan worden ingevuld,
afhankelijk van de situatie. Ze omvat allerlei gradaties van afstemming van
zorg en hulpverlening, van op de hoogte zijn van elkaars activiteiten tot als
het ware ‘synchroon’ handelen. Bedoelen we specifiek de intensievere vormen –
nodig in situaties waarin sprake is van een meervoudige problematiek – dan
spreken we over gezinscoaching. In
alle gevallen is sprake van handelen volgens een plan van aanpak dat in dialoog
met de ondersteunde(n) is ontwikkeld en wordt uitgevoerd. Dat plan kan meer of
minder gedetailleerd zijn, onder meer afhankelijk van het aantal betrokkenen en
de complexiteit van de problematiek.
Kwaliteitscriteria
De uitvoering van
die functies moet aan een aantal criteria voldoen:
1. ze zijn gericht op een betere toerusting van
kinderen, jongeren en ouders en het (leren) nemen van hun eigen
verantwoordelijkheid
Daartoe sluit de ondersteuning aan bij de wijze waarop kinderen,
jongeren en ouders zelf hun problemen oplossen en richt ze zich op het bereiken
van doelen die met hen zijn overeengekomen;
2. ze zijn direct gekoppeld aan de onderwijsketen en
de zorg- en welzijnsketen
Dat betekent bijvoorbeeld dat vindplaatsen in het tweede opvoedmilieu
worden voorzien van voorlichtingsmateriaal en informatie die tegemoet komen aan
de (eerste) vragen van kinderen, jongeren en ouders. Ze worden ook
gefaciliteerd om beter te kunnen signaleren en om signalen beter en sneller te
kunnen doorgeven (de verplichting van het hanteren van een meldcode kan alleen
worden opgelegd als er ook voorzien wordt in een instantie waaraan signalen
kunnen worden doorgegeven). Een derde consequentie is bijvoorbeeld dat bij
meervoudige problemen een andere instantie op enig moment de afstemming van
interventies van ze overneemt;
3. er wordt maatwerk geboden: tijdige, nabije en
passende ondersteuning, tot stand gekomen in een dialoog tussen ondersteunde(n)
en ondersteuner(s)
Het eerste criterium vraagt al een omslag van aanboddenken naar dialoog
gestuurd denken. Dit laatste doet meer recht aan de vraag van de ondersteunden.
Daarnaast gaat het om vindplaatsgericht en outreachend werken. Er moet ook een
goede balans zijn tussen de omvang van het probleem en de omvang van de
beschikbare inzet. Maatwerk impliceert differentiatie, ook in de hoeveelheid
tijd die beschikbaar is voor ondersteuning. Dat kan van situatie tot situatie
sterk uiteenlopen. Dat vraagt meer flexibiliteit in de toepassing van regels en
normtijden zoals die op dit moment gehanteerd worden in jeugdgezondheidszorg en
bij pedagogische hulpverlening;
4. er wordt contextueel en multisystemisch gewerkt. Er wordt
rekening mee gehouden dat problemen hun bron of wortels kunnen hebben in
verschillende domeinen. Bij ondersteuning zijn dan ook vaak actoren uit meer
ketens betrokken;
5. de ondersteuning is doordacht en gestructureerd en
voldoet zoveel mogelijk aan beroepsstandaarden
Dit sluit aan bij ons pleidooi om vooral te werken met effectief gebleken
werkwijzen. Er wordt probleemgeoriënteerd, doelgericht en oplossingsgericht
gewerkt.
Activering van emotionele en sociale steun, onder meer in de vorm van sociale netwerken waarop kinderen,
jongeren of ouders kunnen terugvallen, moet een integraal bestanddeel van de
ondersteuning zijn.
0.4 Een basismodel
voor de organisatie van opvoed- en opgroeiondersteuning
Om aan deze
criteria tegemoet te komen, stellen we een basismodel voor, geen blauwdruk.
Afhankelijk van de lokale of regionale situatie kan dit model tot verschillende
varianten leiden. Enkele Gideonsgemeenten zijn bezig dit basismodel uit te
werken, maar lopen daarbij aan tegen een aantal beperkingen.
Het model rust op
een aantal pijlers:
a. de noodzaak van
een goede belegging van de vijf gemeentelijke functies;
b. de noodzaak van
een krachtenbundeling om versnippering en langs elkaar heen werken te voorkomen
en om afstemming te vergemakkelijken;
c. de behoefte aan
een voor kinderen, jongeren, ouders en professionals herkenbare,
laagdrempelige, nabije één loketvoorziening zoals het consultatiebureau dat nu
al is voor ouders in de eerste levensjaren van hun kind. Dat kan ertoe leiden
dat hulp vragen en hulp krijgen vanzelfsprekender worden;
d. de noodzaak de
indicatiefunctie, de toegangsfunctie tot de jeugdzorg en het AMK dichter bij de
burgers te halen. De meeste problemen laten zich het gemakkelijkst oplossen op
lokaal niveau en in goed samenspel met lokale voorzieningen.
Netwerkorganisatie met de
jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl als ruggengraat
We pleiten voor de vorming van een Centrum
voor Jeugd en Gezin op lokaal (grootste gemeenten) of regionaal niveau (voor de
kleinere). Het Centrum is een netwerkorganisatie
die opereert als een spin in het web van lokale en bovenlokale voorzieningen
die zich direct of indirect met opvoed- en opgroeiondersteuning bezig houden.
Het Centrum bundelt taken op het terrein van opvoed- en opgroeiondersteuning, jeugdgezondheidszorg,
jeugdzorg, gezinscoaching en gegevensbeheer. Wat het eerste betreft: het is
verantwoordelijk voor de gecoördineerde uitvoering van de vijf gemeentelijke
functies. Het voert deze voor een deel ook zelf uit en brengt voor het overige
andere voorzieningen in stelling. Afhankelijk van de lokale of regionale
situatie kunnen daar nog andere taken aan worden toegevoegd. Het Centrum voert
die taken uit in actieve interactie met dat hele netwerk van voorzieningen. Het
heeft daarbij de uitvoeringsregie.
Het heeft een stevige ruggengraat, bestaande uit de jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl. Het gaat daarbij om een integrale jeugdgezondheidszorg met een
in maatschappelijk en pedagogisch opzicht versterkt
profiel , werkzaam voor een bredere
doelgroep, te weten alle kinderen en jongeren vanaf de zwangerschap van hun
moeder tot in principe 23 jaar alsmede hun ouders of hun gezin.
Tot nu toe is
vooral geïnvesteerd in het inrichten van veel vrijblijvender netwerken op basis van alleen
convenanten. Dat ging moeizaam. Convenanten bieden teveel ruimte voor escapes.
Netwerken bleven bijgevolg vaak steken in een te geringe slagkracht. En dat
terwijl juist bij de moeilijkere groepen een grote slagkracht essentieel is. We
hebben het dan over doorzettingsmacht, over het afstemmen van verschillende
ketens en het betrekken van alle organisaties die nodig zijn om een vaak
meervoudige problematiek aan te pakken. Dat vraagt overeenstemming over het
doel met het oog waarop de participerende organisaties samenwerken en sturing
langs korte lijnen. Voor het oplossen van lokale problemen zijn lokale
voorzieningen (ook woningcorporaties, nutsbedrijven, instanties die zich met
schuldsanering bezig houden e.d.) essentiële ankerpunten en is lokale regie
onontbeerlijk. Alleen zo kan de zogeheten ‘voorkant’ van de jeugdzorg sterker
worden en de ‘achterkant’ sneller maar gerichter in stelling worden gebracht
zodra dat nodig is.
Kenmerken van het Centrum voor Jeugd en Gezin zijn:
a. het Centrum werkt
binnen de kaders van het gemeentelijk integraal jeugdbeleid;
b. het heeft tot
expliciete taak om in samenwerking met andere instanties te zorgen voor een goede
invulling en uitvoering van de vijf gemeentelijke functies. Het heeft hierbij
uitvoeringsregie;
c. het fungeert als een meldpunt voor risicosignalen met een front- en een
backoffice. Het is loket maar tevens een tweedelijnsorganisatie waar
verdergaande interventies beschikbaar zijn;
d. afhankelijk van de
lokale of regionale situatie kunnen meer of minder functies ook daadwerkelijk
fysiek bij elkaar gebracht zijn. Waar dat vanwege de schaal van de gemeente of
de regio nodig of mogelijk is, zijn er uitvoeringslocaties (teams)[6]
op lokaal, wijk- of dorpskernniveau;
e. het Centrum stuurt
zelf in het algemeen de functie ‘zorgcoördinatie’ aan. De zorgcoördinatie
hanteert het zgn. huisarts-specialistenmodel: er is één persoon die voortdurend
weet wat er speelt, al kunnen er momenten zijn dat het zwaartepunt van de
uitvoering van activiteiten tijdelijk even elders ligt;
f.
het Centrum integreert de indicatie- en toegangsfunctie van Bureau
Jeugdzorg en het AMK. Het geeft overeenkomstig dit huisarts-specialistenmodel –
vaak met inschakeling van specialisten – indicaties af voor jeugdzorg en GGZ,
voor speciaal onderwijs c.q. leerlinggebonden financiering, en speciaal basis-
of voortgezet onderwijs. De indicaties zijn niet alleen probleem- maar vooral
ook risico-georiënteerd: speciale hulp moet kunnen worden ingezet nog voordat
van echte problemen sprake is. De verschillende indicatietrajecten in jeugdzorg
en in regulier en speciaal onderwijs worden op elkaar afgestemd. De uitvoering
van jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen wordt eveneens in het
Centrum verankerd (niet het opleggen van de maatregelen);
g. doordat de
functies van jeugdgezondheidszorg 0-19, opvoed- en opgroeiondersteuning en een
aantal functies van Bureau Jeugdzorg erin opgaan, kan het Centrum een optimale
schakel vormen tussen lokale basisvoorzieningen en daarop aanvullende
preventieve voorzieningen aan de ene kant en gespecialiseerde hulp en zorg aan
de andere kant (zie figuur 0.4a). Het voert zelf een aantal taken samenhangend
met de vijf functies uit en zorgt voor de organisatie en inkoop van
(specialistische) hulp, bij voorkeur in of rond de thuissituatie. Het stemt
daarmee de lokale zorg af op de bovenlokale of regionale zorg, en de
niet-geïndiceerde zorg op de geïndiceerde zorg;
h. het Centrum
beheert het (web based) elektronisch kinddossier als neerslag van de relevante
‘zorghistorie’ van een kind of jongere (of diens ouders en gezinsleden) (te
weten: problemen of risico’s, interventies en effecten daarvan tot dan toe) en
de actuele stand van zaken (bijvoorbeeld de interventies die lopen);
i.
het Centrum zorgt ervoor dat het op de hoogte
is van het aanbod op het terrein van opvoed- en opgroeiondersteuning en de
kwaliteit daarvan zodat het via zijn loketfunctie optimaal kan doorverwijzen.
Samen met de gemeente(n) zorgt het Centrum onder meer voor instrumenten als een (digitale) sociale kaart of atlas. Organisaties en instanties waarmee het
Centrum samenwerkt, zorgen in onderlinge afstemming voor heldere ondersteuningsprofielen.
Die profielen geven aan wat hun core business is en wat afgeleide taken
zijn, wat hun expertise inhoudt, hoe zij met vragen van burgers of andere
professionals omgaan (van zelf oppakken tot directe doorverwijzing), waar hun
mogelijkheden en grenzen liggen en wat hun verantwoordelijkheden en
bevoegdheden zijn;
j.
het Centrum heeft ook een taak in het bevorderen van kennisontwikkeling
en kennisdeling;
k. er is sprake van
een toereikende financiering, berekend op een adequate uitvoering van de vijf
functies en daarmee samenhangende
activiteiten. Met name de signaleringsfunctie, de pedagogische hulpverlening en
de zorgcoördinatie moeten nog uitgebouwd worden.
In het algemeen zal het plaatje er uitzien
als in figuur 0.4a.
Figuur 0.4a
De brugfunctie van het Centrum voor Jeugd en Gezin
Indicaties
Overwogen moet
worden of het huisarts-specialistenmodel niet een handzaam model is dat in de
plaats kan treden van alle bestaande indicatietrajecten: alle indicaties in of
vanuit het Centrum. Als ‘huisarts’ treedt dan de front office van het Centrum
op; de specialisten werken in de back office. De bestaande indicatietrajecten
zijn onvoldoende effectief en efficiënt, zeker in combinatie met wachtlijsten
voor indicatie en voor plaatsing (soms duurt plaatsing zo lang dat eerst weer
opnieuw geïndiceerd moet worden). Ze getuigen ook van weinig vertrouwen in de
professionals. De poortwachtersfunctie is in veel gevallen niet nodig. In ieder
geval moet het mogelijk blijven om bij nood of crisis direct te handelen, met
een verantwoording achteraf conform professionele standaarden.
Blijft het
indicatietraject bestaan, dan moet er in elk geval één systeem van
indicatiestelling komen voor de verschillende hulp- of ondersteunings- en
zorgtrajecten.
Op korte termijn moet er een heroverweging plaats vinden van
wat geïndiceerde en niet-geïndiceerde hulp is. Niet alles hoeft geïndiceerd te
zijn, met name kortdurende hulp niet. Bij de overgang van niet-geïndiceerde
naar geïndiceerde ondersteuning moet niet de cliënt de grens over, maar de
ondersteuning. Dat betekent concreet dat lokale hulpverlening soms ook met
jeugdzorgmiddelen bekostigd kan worden.
Lokaal of regionaal
Het Centrum voor Jeugd en Gezin krijgt in
die gevallen waarin de schaal van de gemeente te klein is, vorm via een regionaal samenwerkingsverband tussen
een aantal gemeenten. Veelal kan daarbij worden aangesloten bij bestaande
bestuurlijke arrangementen rond bijvoorbeeld de GGDen c.q. constructies rond
centrumgemeenten. Het bestuur van het regionale samenwerkingsverband van
gemeenten maakt afspraken met overige regionale partners. Te denken valt
daarbij aan samenwerkingsverbanden in het onderwijs (inclusief de REC’s),
politie, justitie, RMC, verslavingszorg, opvangvoorzieningen voor
zwerfjongeren, centrumgemeenten, GGZ en zo mogelijk ook
ziektekostenverzekeraars.
De
middelen
Het regionale samenwerkingsverband krijgt de
provinciale middelen voor de jeugdzorg, de jeugdbescherming, de jeugd-GGZ, de
preventie en de ambulante jeugdhulp en koopt (op maat) hulp in. Van gedwongen
winkelnering in verband met de instandhouding van instellingen kan geen sprake
meer zijn. De toegangstaken en de indicatiestelling van Bureau Jeugdzorg, het
AMK en de uitvoering van maatregelen in het kader Jeugdbescherming en
Jeugdreclassering moeten worden geïncorporeerd in de Centra voor Jeugd en
Gezin.
Door zowel indicatiestelling (diagnose) als
alle budgetten onder te brengen bij het Centrum wordt een gezonde
efficiëntieprikkel in het systeem gebracht.
Daarbij kan een
overgangstraject worden afgesproken. Zo zal de overheveling van provinciale
budgetten mede afhankelijk zijn van de snelheid waarmee (regionale) Centra voor
Jeugd en Gezin ontstaan en met functies van Bureau Jeugdzorg kunnen integreren.
In dat overgangstraject moet het trekkingsrecht van gemeenten op
jeugdzorgexpertise goed geregeld worden. Dat trekkingsrecht kan gebaseerd zijn
op een bepaald percentage van de in de gemeente aanwezige kinderen en jongeren
van -9 maanden tot 23 jaar.
0.5 Effectieve
signalering en tijdige, nabije en passende ondersteuning
Alles staat of
valt met effectieve signalering en daarop aansluitende tijdige, nabije en
passende ondersteuning. Een voorwaarde voor effectief integraal jeugdbeleid is
een goed signaleringssysteem. Een systeem dat signalen omtrent risico’s voor of
problemen bij kinderen, jongeren of gezinnen uit verschillende ketens en
daarbuiten oppikt en bij een cumulatie van signalen proactief aanzet tot
gerichte actie. We stellen ons daarbij het volgende voor:
a. het gaat om een
elektronisch signaleringssysteem[7]
dat risicosignalen uit uiteenlopende zogenoemde bronsystemen opvangt. Deze
signalen worden afgegeven op basis van een risicoprofiel. Bij die bronsystemen
denken we aan kind- of leerlingvolgsystemen uit de diverse ketens (denk aan
consultatiebureaus, scholen, politie) maar evenzeer aan databestanden van
instellingen die contacten hebben met ouders en daarbij signalen opvangen dat
er risico’s zijn (nutsbedrijven, woningcorporaties, enzovoorts);
b. er is een
beheerder van het systeem (zie bij punt i.). Deze onderneemt direct actie zodra
twee of meer signalen erop wijzen dat het mogelijk niet goed gaat. Daarbij
wordt één van de organisaties die contact hebben met deze cliënt(en) aangewezen
als casusregisseur, afhankelijk van de aard van de problematiek, de intensiteit
waarmee de betreffende organisaties betrokken zijn en hun mogelijkheden. Dat
kan nu eens de politie zijn, dan weer het algemeen maatschappelijk werk, dan
weer een school, bureau jeugdzorg of het Centrum voor Jeugd en Gezin. Het gaat hierbij
dus om een flexibel regietoedelingsmodel. De casusregisseur maakt in overleg met
de andere betrokken organisaties een tijdgebonden plan van aanpak met
duidelijke en met de cliënt(en) overeengekomen doelen;
c. de instantie die
het elektronisch signaleringssysteem beheert en de casusregisseur aanwijst,
volgt vervolgens op afstand het proces: wordt het plan van aanpak ook
uitgevoerd en wat zijn de resultaten?
d. belangrijk hierbij
is een scheiding van verantwoordelijkheden. Verantwoordelijk voor het elektronisch
signaleringssysteem en de monitoring is de gemeente, i.c. de voor integraal
jeugdbeleid verantwoordelijke wethouder(s). Verantwoordelijk voor de uitvoering
van het plan van aanpak zijn de betrokken organisaties met op de eerste plaats
de casusregisseur. Komen zij niet verder en is bijvoorbeeld doorzettingsmacht
nodig, dan wordt dat gemeld en behoort het tot de verantwoordelijkheid van de
wethouder om ervoor te zorgen dat de noodzakelijke interventies ook
daadwerkelijk kunnen worden uitgevoerd;
e. we pleiten voor
een landelijk elektronisch signaleringssysteem dan wel een landelijk model
waarvan de lokale of regionale signaleringssystemen een afgeleide zijn. Lokale
of regionale systemen moeten minstens compatibel zijn met het landelijk
signaleringssysteem of landelijk model. Dat vergemakkelijkt een geleidelijke
uitbreiding van het aantal koppelingen met nieuwe bronsystemen die op basis van
een risicoprofiel signalen kunnen afgeven aan het lokale of regionale
signaleringssysteem;
f.
vanuit dit elektronisch signaleringssysteem, dat slechts aangeeft dat er gesignaleerd is, wordt aan het
(web-based) elektronisch kinddossier teruggekoppeld, zodat er naast
inhoudelijke informatie over risicokinderen een historisch overzicht van
signalen kan worden opgeslagen. Beide elektronische systemen vormen zo een
geïntegreerd systeem. Privacy-regels staan het werken met deze systemen niet in
de weg: het signaleringssysteem wisselt geen inhoudelijke informatie uit tussen
zorgketen en politie- en justitieketen en het kinddossier kent strenge
autorisaties;
g. het
signaleringssysteem zorgt voor input voor de lokale of regionale
beleidsmonitor. Naast deze beleidsmonitor is er een jeugdmonitor nodig die op
het niveau van het individuele kind naast de lichamelijke ontwikkeling ook de
psychosociale ontwikkeling volgt. Ook daarvoor is een landelijke standaard te
ontwikkelen. In het gebruik van indexen e.d. moet deze jeugdmonitor voldoende
differentiëren naar verschillende leeftijdsfasen;
h. het doorlichten
van de effectiviteit van lokale en regionale signaleringssystemen en de op die
signalen volgende acties is een belangrijk onderdeel van het integrale
toezicht;
i.
gelet op haar verantwoordelijkheid voor het lokale jeugdbeleid ligt het
voor de hand dat de gemeente als eigenaar van het elektronische signaleringssysteem
optreedt. Zij belegt het beheer bij voorkeur bij een neutrale instantie.
Een
signaleringssysteem kan alleen effectief zijn als mensen in de uitvoering
daadwerkelijk signaleren en die signalen ook doorgeven. Bij de implementatie
van het systeem is daarom tegelijkertijd training van professionals en
semi-professionals nodig.
0.6 Lokale regie
binnen heldere kaders
De organisatie van
effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning is een complex vraagstuk. Dat vraagt
om visie en een goede regie.
Visie
De inrichting van
opvoed- en opgroeiondersteuning als één van de domeinen in het integraal
jeugdbeleid in een gemeente of regio vraagt een gedeelde visie op de
ontwikkeling van kinderen en jongeren, op opvoeding, op de rol van opvoeders en
medeopvoeders in de verschillende opvoedmilieus en op opvoed- en
opgroeiondersteuning zelf. Belangrijke andere domeinen binnen het integraal
jeugdbeleid zijn: onderwijs en educatie (inclusief kinderopvang), spelen en
verkennen via spel, vrije tijd, sport en cultuur (met inbegrip van de
inrichting van de publieke ruimte), gezondheidszorg, hulpverlening en
bescherming, veiligheid en arbeidstoeleiding. Integraal jeugdbeleid staat of
valt met de aanwezigheid van goede verbindingen tussen al deze domeinen.
Een werkbare visie
op integraal jeugdbeleid biedt richtlijnen voor beleidsontwikkeling en
beleidsvoering, voor de noodzakelijk meervoudige regie en voor een goed
samenspel tussen zeer uiteenlopende organisaties en instanties.
Een goede visie
kan voorkomen dat bij de lokale of regionale inrichting van het Centrum voor
Jeugd en Gezin al te snel wordt uitgegaan van bestaande structuren of
organisaties.[8]
De visie wordt
geoperationaliseerd in:
a. een gedeeld referentiekader met heldere maatschappelijke en
pedagogische doelen dat de onderlinge communicatie tussen betrokkenen
bevordert;
b. een gedeeld afwegingskader met behulp waarvan beter en sneller
beslist kan worden over de noodzaak van het aanwijzen van een casusregisseur of
zorgcoördinator, of over de noodzaak van drang en dwang of ingrijpen;
c. instrumenten in de sfeer van signalering (een elektronisch signaleringssysteem),
centrale dossiervorming (elektronische kinddossiers), monitoring
(beleidsmonitor en jeugdmonitor), en dergelijke.
Regie
Die regie moet
meervoudig zijn: ze is nodig op het niveau van de cliënt (kind, jongere, ouder,
gezin), op organisatie- of uitvoeringsniveau, op lokaal niveau, en op
bovenlokaal of regionaal niveau. Bestuurders op lokaal niveau moeten hun
verantwoordelijkheid kunnen nemen voor taken die op lokaal niveau moeten worden
uitgevoerd. Zij ervaren de problemen; zij zullen in eerste instantie moeten
werken aan de oplossing ervan.
Naast een goed
instrumentarium is daarbij op lokaal niveau nodig:
·
één wethouder (of een subcollege in grote gemeenten) die
verantwoordelijk is voor het integraal jeugdbeleid en voor de hele keten van
jeugdzorg (van algemene voorzieningen tot intensieve en intramurale zorg). Er
is sprake van één collegeprogramma Jeugd en één programmamanager Jeugd. Het
beleid komt in dialoog tot stand en wordt in samenspraak met belanghebbenden en
maatschappelijke partners uitgevoerd, mede op basis van een gezamenlijke
educatieve en zorgagenda. Een belangrijk punt op die agenda is een versterking
van de kwaliteit – met name de pedagogische kwaliteit – van basisvoorzieningen
in en rond de vier opvoedmilieus;
·
een goede regeling van de zogeheten doorzettingsmacht. Op lokaal niveau
moet een casusregisseur in crisissituaties, via de verantwoordelijke wethouder,
kunnen beschikken over de nodige doorzettingsmacht zodat bijvoorbeeld direct
crisisopvang beschikbaar kan komen, een uitkering kan worden geregeld, een
straatverbod kan worden gehandhaafd of onmiddellijk ondersteuning kan worden
geboden, zo nodig op 24-uursbasis;
·
een scherp inzicht in de middelen die direct of indirect beschikbaar
zijn voor opvoed- en opgroeiondersteuning c.q. integraal jeugdbeleid en de
nodige creativiteit om die middelen gerichter in te zetten vanuit een nieuwe of
aangescherpte beleidsvisie;
·
een goede toerusting van organisaties en medewerkers voor de taken en
functies die ze toebedeeld krijgen.
0.7 Regie op
regionale schaal
Ons motto is ‘Lokaal wat lokaal kan,
regionaal wat regionaal moet’. De lokale overheid zal op een aantal terreinen
regionaal moeten samenwerken om voldoende draagvlak voor gespecialiseerde
voorzieningen te krijgen. Voor taken die op de schaal van de regio moeten
worden uitgevoerd, moeten de gezamenlijke bestuurders van de betrokken
gemeenten de verantwoordelijkheid kunnen nemen. Wat lokaal kan en moet en wat
regionaal kan en moet, is per regio verschillend en is dus aan de bestuurders
om te definiëren.
Het niveau van de provincie staat in het
algemeen te ver af van de gemeente. De verdeling van verantwoordelijkheden en
bevoegdheden tussen rijk, provincie en gemeente verdient daarom heroverweging.
0.8 Regelgeving,
financiële kaders en toezicht
Van regelgeving,
financiële kaders en toezicht moet een stimulans uitgaan die de gewenste
samenhang binnen het jeugdbeleid bevordert en voorkomt dat instellingen zich
vooral op de gemakkelijke gevallen richten (creaming). Samenhang is gewenst op
alle niveaus. Verkokering van het beleid op landelijk niveau werkt door op de
andere niveaus. Afstemming in het beleid van de gemeente wordt bevorderd als
ook het beleid van de landelijke overheid samenhang vertoont. Een optie is om
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de coördinatie
daarvan ter hand te laten nemen, gelet op diens betrokkenheid bij het
bevorderen van goed samenspel tussen diverse overheden.
De financiering
van de vijf basisfuncties moet voldoende ruimte laten voor een versterking van
met name signalering, pedagogische hulpverlening en zorgcoördinatie. Om een
goede inschatting te maken moet onderzoek worden verricht naar de aard en de omvang
van de vraag in relatie tot een adequate uitvoering van functies en de caseload
die professionals aankunnen, rekening houdend met hun functieprofiel. Een
adequate financiering is een noodzakelijke voorwaarde voor onderbrenging van de
functies in regelgeving. De discussie over de vraag of dat de WMO moet zijn of
de inhoudelijk sterk daarmee overlappende WCPV is nog niet afgerond. Ideaal zou
een wet op de jeugdvoorzieningen op lokaal en regionaal niveau zijn als een
combinatie van beide.
Er valt veel winst
te behalen – in menselijk, pedagogisch, maar zeker ook in economisch opzicht –
als we gelden die nu direct of indirect worden uitgegeven aan kinderen,
jongeren en gezinnen die vastlopen, vastgelopen zijn of uitvallen, kunnen
investeren in onder meer hoogwaardige basisvoorzieningen. Dus in de periode
voordat er van vastlopen of uitval sprake is. Naast investeringen uit algemene
middelen kunnen daarbij ook andere middelen worden ingezet, zoals bijvoorbeeld
de kinderbijslag voor voorzieningen voor jonge kinderen. Inverdieneffecten die
ontstaan door meer aan de voorkant van het proces te investeren, moeten ten goede komen aan de investeerder. Ook om
die reden is eenheid in aansturing en financiering van preventieve en curatieve
functies noodzakelijk. Deze investeringen in de voorkant mogen uiteraard niet
ten koste gaan van middelen die aan de achterkant nodig zijn. Om de grootste
problemen van dit moment op te vangen is zelfs een financiële inhaalslag nodig.
Het toezicht op
het stelsel moet integraal zijn. Dat sluit niet uit dat op onderdelen het
toezicht specifiek blijft, zolang het toezichtskader maar oog houdt voor de
samenhang met andere onderdelen.
0.9 Manifest
We trekken de
volgende conclusies met het oog op een goede inbedding van opvoed- en opgroeiondersteuning
in het integraal jeugdbeleid op alle niveaus.
1 Rechten van kinderen, jongeren en ouders
a. Kinderen en
jongeren hebben recht op bescherming, op optimale voorwaarden voor hun
ontwikkeling en dus op kwaliteit in de opvoeding. Ze hebben recht op
ondersteuning bij hun opgroeien. Dit recht is verankerd in het internationaal
verdrag voor de rechten van het kind.
b. Ouders zijn
eerstverantwoordelijken voor de opvoeding maar hebben recht op
opvoedondersteuning.
c. Opvoed- en
opgroeiondersteuning moeten direct en gemakkelijk toegankelijk zijn.
d. Als het erop
aankomt, wegen de rechten van kinderen op bescherming en een verantwoorde
opvoeding zwaarder dan de rechten van ouders op privacy en non-interventie. Bij
falend ouderschap kunnen maatregelen in de sfeer van drang en dwang nodig zijn
om de rechten van kinderen zeker te stellen.
2 Een sluitend systeem van algemene
basisvoorzieningen
Opvoeding en
opgroeien, en in het verlengde daarvan opvoed- en opgroeiondersteuning, zijn
gebaat bij hoogwaardige algemene basisvoorzieningen, zowel in de onderwijsketen
als in de zorg- en welzijnsketen. De zorg voor die voorzieningen en de
kwaliteit ervan is van groot maatschappelijk belang.
a. Breid de range van
het jeugdbeleid uit van zwangerschap tot 23 jaar zodat jongeren die dat nodig
hebben niet door arbitraire leeftijdsgrenzen van de noodzakelijke hulp
verstoken blijven.
b. Geef
basisvoorzieningen in het tweede opvoedmilieu een expliciete pedagogische
opdracht. Laat ze investeren in een partnerschapsrelatie met ouders, gericht op
het creëren van gunstigere condities voor de ontwikkeling van kinderen en
jongeren, thuis en in de betreffende instelling;
c. Educatieve
voorzieningen voor kinderen van 0-2 en van 2-4 jaar moeten deel uitmaken van
een geïntegreerd systeem met basisscholen, bij voorkeur naar het concept van de
brede (buurt)school. Ouders hebben het recht daarvan gebruik te maken.
d. Alle kinderen van
twee tot vier jaar moeten minstens vier dagdelen per week kosteloos kunnen
deelnemen aan educatieve voorzieningen.
e. Basisvoorzieningen
als jeugdgezondheidszorg (0-19), kinderopvang, peuterspeelzalen, scholen en
leerplicht/RMC zijn belangrijke vindplaatsen van kinderen, jongeren en/of
ouders met risico’s of problemen. Dat geldt ook voor bijvoorbeeld de thuiszorg,
politie en wijkopbouw en jeugd- of jongerenwerkwerk. Al deze instellingen
moeten verplicht worden een meldcode te hanteren. Meldingen vinden plaats op
basis van een risicoprofiel, direct aan het elektronisch signaleringssysteem
dan wel aan een meldpunt in het Centrum voor Jeugd en Gezin. Rust de
professionals in basisvoorzieningen door gerichte trainingen goed toe voor hun
signaleringstaak en zorg voor een laagdrempelige eerste achtervang in de vorm
van (school)maatschappelijk werk. Zorgstructuren die interne zorg in het onderwijs
koppelen aan externe zorg moeten goed ingebed zijn in de lokale of regionale
pedagogische infrastructuur. (School)maatschappelijk werk moet zo nodig een
beroep (kunnen) doen op intensievere vormen van hulpverlening. Helder
omschreven moet worden wat een school of (school)maatschappelijk werk zelf
oppakt en waar zij met de leerlingen en hun ouders moeten (kunnen) terugvallen
op instanties die intensievere vormen van hulp kunnen bieden.
f.
Besteed in het beleid meer aandacht aan de versterking van de pedagogische
kwaliteit van het tweede, het derde en het vierde opvoedmilieu.
g. Voorkom dat
marktwerking de integratie van voorschoolse en buiten- of tussenschoolse
voorzieningen met scholen bemoeilijkt, drempelverhogend werkt of tot versnippering en segregatie leidt.
Integratie van onderwijs, kinderopvang, peuterspeelzalen en buitenschoolse
opvang vraagt om regie. Geef de lokale overheid dan de grip op de middelen
terug om die regierol in te kunnen vullen en het veld te organiseren, waarbij
marktwerking in de uitvoering zeker niet uitgesloten hoeft te zijn.
3 De preventieve functies
De Wet op de
Jeugdzorg was aanleiding voor VWS, VNG, IPO en MOgroep om in het kader van
opvoed- en opgroeiondersteuning vijf functies (lokale taken) te benoemen die
onder regie van de lokale overheid moeten worden uitgevoerd:
1. informatie en
voorlichting;
2. signalering;
3. zorgen voor
toegankelijkheid van het ondersteuningsaanbod, beoordeling en toeleiding;
4. advisering en
lichte hulpverlening;
5. zorgcoördinatie.
a. De uitvoering van
deze preventieve functies moet aan kwaliteitseisen voldoen. Werken aan een
betere toerusting van kinderen, jongeren en ouders is een belangrijk criterium.
Mobilisering of versterking van de sociale steun voor kinderen, jongeren en
ouders moet een integraal onderdeel zijn van de uitvoering. In alle ketens waar
(semi)professionals in aanraking komen met kinderen, jongeren en hun ouders,
moeten risico’s die kinderen en jongeren in hun ontwikkeling bedreigen, worden
gesignaleerd en gemeld op basis van een meldcode. Dan kan er (pro)actief worden
geïntervenieerd om te voorkomen dat problemen verergeren of zelfs escaleren.
b. Deze functies, de
regie van de gemeente als verantwoordelijke lokale overheid en de instrumenten
die dit alles vraagt, moeten stevig worden verankerd in relevante wet- en
regelgeving.
4 Een Centrum voor Jeugd en Gezin rond een
jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl
Creëer een Centrum
voor Jeugd en Gezin dat fungeert als
een één loket-voorziening in de nabijheid van ouders, kinderen en jongeren, dat
dient als meldpunt voor risicosignalen en dat even herkenbaar en gemakkelijk
toegankelijk wordt als het consultatiebureau nu.
a. Maak het Centrum verantwoordelijk voor de coördinatie van de
uitvoering van de vijf lokale functies en bundel de beschikbare krachten
effectief. Opdracht is in goed samenspel met andere organisaties de eerste vier
functies in te vullen en zelf in het algemeen de zorgcoördinatie ter hand te
nemen.
b.
Het Centrum is naast loket ook een tweedelijnsvoorziening waar
verdergaande interventies beschikbaar zijn. Het stemt de lokale zorg af op de bovenlokale of regionale zorg, en de
niet-geïndiceerde zorg op de geïndiceerde zorg.
c.
Het is een netwerkorganisatie die stevig
verankerd is in het veld van lokale basisvoorzieningen, waarin de
jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl de ruggengraat vormt en waarin een aantal
taken van Bureau Jeugdzorg worden geïntegreerd. Het gaat daarbij met name om
indicatiestelling, AMK en de toegang tot de jeugdzorg. Daarnaast wordt de
uitvoering van jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen in het
Centrum verankerd (niet het opleggen van de maatregelen). Afhankelijk van de
lokale of regionale situatie kan die ruggengraat nog versterkt worden met
andere werksoorten.
d.
Indien het Centrum voor Jeugd en Gezin niet op de schaal van de gemeente
georganiseerd kan worden, krijgt het vorm via een regionaal
samenwerkingsverband.
e.
Bij de Gideonsgemeenten zijn initiatieven om samen met lokale en
regionale partners een Centrum voor Jeugd en Gezin te ontwikkelen. De
ervaringen die we daarbij opdoen, kunnen een belangrijke rol spelen bij de
voorgenomen evaluatie van de Wet op de Jeugdzorg.
f.
Het Centrum krijgt (op termijn) de beschikking over de provinciale
middelen voor de jeugdzorg, de jeugd-GGZ, de jeugdbescherming, de AWBZ-middelen
voor jeugdpreventie, jeugd-PGB’s en de ambulante jeugdhulp (RIAGG), en koopt
(op maat) hulp in.
5 Indicatiestelling
Het systeem van
indicatiestelling heeft tot nu toe veel bureaucratie, vertraging, versnippering
en inefficiënte ketens opgeleverd.
a. Ons voorstel is om in plaats van de bestaande indicatietrajecten het
huisarts-specialistenmodel in te voeren waarin het Centrum eventueel met
inschakeling van experts uit de back office voor de indicatie (diagnose) en de
toeleiding naar specialisten zorgt. Het Centrum geeft dan indicaties
(diagnoses) af voor alle hulp- en/of zorgtrajecten.
b. Zolang als dat niet gerealiseerd is moet de indicatiestelling op een
plaats dichtbij de uitvoeringspraktijk, dus in het Centrum voor Jeugd en Gezin,
plaatsvinden.
c. Bij de overgang
van niet-geïndiceerde naar geïndiceerde ondersteuning moet niet de cliënt de
grens over, maar de ondersteuning. Dat betekent dat ook lokale hulpverleners
geïndiceerde hulp moeten kunnen verlenen en dus uit jeugdzorgmiddelen
gefinancierd moeten kunnen worden.
d. Bij acute nood of
crisis moet direct geïndiceerde zorg kunnen worden ingezet met verantwoording
achteraf en een toets op een juiste hantering van de professionele standaarden.
6 Een sluitend en effectief elektronisch
signaleringssysteem
a. Effectief jeugdbeleid
staat of valt met de aanwezigheid van een signaleringssysteem waar signalen
vanuit verschillende domeinen met elkaar in verband worden gebracht,
regietoedeling plaatsvindt en de uitvoering van een plan van aanpak wordt
gemonitord. Dit systeem is bij voorkeur afgeleid van of in elk geval compatibel
met een landelijk (model voor een) elektronisch signaleringssysteem. De
gemeente – i.c. de voor het integraal jeugdbeleid verantwoordelijke
wethouder(s) – is verantwoordelijk voor de effectiviteit van dit systeem: de
tijdige signalering van risico’s door organisaties die met kinderen, jongeren
en ouders of gezinnen te maken hebben en de acties die nodig zijn bij een
cumulatie van signalen.
b.
Dit elektronisch signaleringssysteem koppelt risicosignalen terug aan het
(web based) elektronisch kinddossier in de jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl,
waardoor historische en actuele informatie over de ontwikkeling van
risicokinderen bij elkaar komt en zo nodig interventies kunnen worden
geïnitieerd.
7 Integraal jeugdbeleid onder politieke
verantwoordelijkheid
van een (coördinerend) wethouder
a. De uitvoering van
integraal jeugdbeleid vraagt een sterke regie (bestuurlijk, op
uitvoeringsniveau en op het niveau van de cliënten). Regie in eigen huis gaat
vooraf aan regie daarbuiten. Dat geldt voor het rijk, maar evenzeer voor de
gemeente.
b. Binnen de gemeente
is één wethouder (of een subcollege) verantwoordelijk voor de hele keten van
jeugdzorg (van algemene voorzieningen tot intensieve en intramurale zorg). Er
is sprake van één collegeprogramma Jeugd en bij voorkeur ook één
programmamanager Jeugd.
c. Het beleid komt in
dialoog tot stand en wordt in samenspraak met belanghebbenden uitgevoerd. Voor
de uitvoering van het beleid wordt gewerkt met een educatieve en zorgagenda.
Deze wordt opgesteld en uitgevoerd door de gemeente en haar maatschappelijke
partners en heeft onder meer betrekking op de versterking van de pedagogische
kwaliteit van basisvoorzieningen in en rond de vier opvoedmilieus.
d. Een belangrijke
voorwaarde hierbij is een scherp inzicht in de middelen die direct of indirect
beschikbaar zijn voor opvoed- en opgroeiondersteuning c.q. integraal
jeugdbeleid.
e. Een beleidsmonitor
en een jeugdmonitor ondersteunen de beleidsvoering met beleidsinformatie.
f.
Op lokaal en regionaal niveau is er doorzettingsmacht via een procedure
waarbij de wethouder in crisissituaties de verantwoordelijkheid krijgt en neemt
om bepaalde instellingen aan te sturen, daarin gelegitimeerd door te voren
gemaakte bindende afspraken met die instellingen.
g. Bij de
ontwikkeling en uitvoering van beleid is er meer oog voor de vragen en
behoeften van ondersteuningzoekenden en burgers meer in het algemeen
(vraagarticulatie, dialoogsturing, wijk- of buurtprogrammering, andere vormen
van participatie).
8 De
verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen rijk, provincie en
gemeente
De taakverdeling
tussen de verschillende bestuurslagen vraagt heroverweging. Bestuurlijke
verantwoordelijkheden, bevoegdheden en budgetten gaan zoveel mogelijk naar de
lokale overheid of het regionale samenwerkingsverband.
9 Regelgeving, financiële kaders en toezicht
Van regelgeving,
financiële kaders en toezicht moet een stimulans uitgaan tot bevordering van de
gewenste samenhang binnen het jeugdbeleid.
a. De ontkokering van
het jeugdbeleid vraagt op alle niveaus onverminderd aandacht evenals goed
samenspel tussen de bestuurlijke niveaus. Dit vraagt ook op landelijk niveau om
een coördinerend ministerschap. Een optie is de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties de coördinatie van het landelijk beleid ter hand te
laten nemen, gelet op diens betrokkenheid bij het bevorderen van goed samenspel
tussen diverse overheden.
b. Nader moet worden
bezien of voor de wettelijke verankering van de vijf lokale functies voorafgaand
aan de jeugdzorg alsmede de lokale regie de WMO of de inhoudelijk daarmee sterk
overlappende WCPV of een combinatie daarvan het meest in aanmerking komt.
Ideaal zou een combinatie van beide wettelijke regimes zijn tot één wet op de
jeugdvoorzieningen op lokaal en regionaal niveau waarin bepalingen van de
huidige Wet op de Jeugdzorg als hoofdstuk worden ondergebracht.
c. Er moet een nader
onderzoek komen naar een adequate financiering van de vijf lokale functies. Met
name de signaleringsfunctie, de pedagogische hulpverlening en de
zorgcoördinatie moeten uitgebouwd worden. Een adequate financiering is een
noodzakelijke voorwaarde voor onderbrenging van de functies in regelgeving.
d. Subsidievoorwaarden
en afrekenmechanismen moeten zo worden ontworpen dat ‘kiezen voor de
gemakkelijke cases om de resultaten maar te halen’ wordt voorkomen en dat
samenwerking wordt bevorderd.
e. We roepen de
landelijke overheid op om gerichte investeringen te doen in hoogwaardige
educatieve en andere basisvoorzieningen omdat we er van overtuigd zijn dat
daardoor meer winst te behalen valt op het terrein van opvoed- en
opgroeiondersteuning. Daarbij kunnen onorthodoxe middelen worden ingezet.
Inverdieneffecten die ontstaan door meer aan de voorkant van het proces te
investeren, moeten ten goede komen aan de investeerder. Om de grootste
problemen van dit moment op te vangen is een financiële inhaalslag nodig.
f.
Het toezicht op het stelsel moet integraal te zijn. Aandachtspunten
daarbij zijn de kwaliteit van de schakels binnen ketens en van de schakelingen
binnen en tussen ketens (overeenstemming over het samenwerkingsdoel, warme
overdracht, goede terugkoppeling), het functioneren van signaleringssystemen,
de acties die volgen op (een cumulatie van) signalen, het bereik van
voorzieningen en de effectiviteit van gehanteerde methodieken.
1 ZORGEN OM
DE VOORZIENINGEN VOOR ONZE JEUGD
De voorzieningen
voor onze jeugd kunnen beter, moeten beter. Er zitten of vallen gaten in wat
wij als basisvoorzieningen beschouwen en in onze aanvullende ondersteuning. Te
gemakkelijk vallen kinderen en jongeren uit, te vaak kunnen zij en hun ouders niet
tijdig en nabij (in hun eigen omgeving) passende
ondersteuning krijgen. De indruk bestaat zelfs dat de zogenoemde harde kern van
de kinderen, jongeren of gezinnen nauwelijks bij Bureau Jeugdzorg aankomt.
Voor die situatie
zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. Om die problemen te lijf te gaan is
gecoördineerde actie nodig alsmede een nog grotere inzet in de sfeer van
algemene basisvoorzieningen en preventie. Hoe die actie en inzet eruit kunnen
zien wordt in volgende hoofdstukken uitgewerkt.
In het algemeen
vallen er tal van problemen te signaleren. Deze problemen zijn op verschillende
manieren te ordenen. Onze ordening komt voort uit het streven consistenter te
denken vanuit de ontwikkeling van kinderen en jongeren en vanuit de positie en
toerusting van hun ouders, en deze groepen tijdig en nabij, passende
ondersteuning te bieden.
1.1 Niet tijdig
Ondersteuning
vindt vaak (te) laat plaats:
·
de ondersteuningzoekende kan de weg niet vinden in het weinig
transparante ondersteuningslandschap of de drempels zijn psychologisch of
financieel te hoog;
·
een groeiend probleem wordt niet tijdig onderkend. De kans daarop is
groot in een individualistische samenleving als de onze. De zorg om de eigen
situatie staat op de voorgrond en men bemoeit zich niet gemakkelijk met
anderen. De sociale controle brokkelt af en de sociale cohesie laat te wensen
over. Mensen blijven gemakkelijk onopgemerkt in hun woonomgeving;
·
onvoldoende helder is waar zorgen over of signalen omtrent kinderen,
jongeren, hun ouders kunnen worden gemeld;
·
signalering vindt onvoldoende of te eenzijdig plaats en
signaleringssystemen zijn niet gekoppeld waardoor de impact van gesignaleerde
problemen of risico's wordt onderschat;
·
allerlei regelingen werken in de hand dat we pas werk van iets kunnen
maken als er een groot probleem ontstaan is, dat vervolgens moeilijk op te
lossen is. Risico's en risicoprofielen zijn nog niet altijd een voldoende basis
voor tijdig handelen. Preventie krijgt minder aandacht dan curatie;
·
er is onvoldoende capaciteit in basisvoorzieningen voor opvang van
kinderen (bijvoorbeeld peuterspeelzalen) of steun aan kinderen, jongeren en/of
gezinnen (school- of algemeen maatschappelijk werk). Er zijn bovendien
wachttijden in een indicatietraject en wachtlijsten als het gaat om
geïndiceerde jeugdzorg;
·
onvoldoende helder is wie er aan zet is en onder welke condities die zet
mag plaatsvinden.
1.2 Niet nabij (in
de eigen omgeving)
Ondersteuning
vindt vaak niet in de eigen omgeving plaats:
·
de huidige lokale voorzieningen zijn niet altijd voldoende toegerust om
te helpen;
·
het kind, de jongere of ouders moeten naar de hulp toe in plaats van
andersom;
·
de kans dat de ondersteuning van een kind, jongere of een ouder
geïsoleerd plaats vindt van de soms even hard nodige ondersteuning van
gezinsleden is groot. Niet zelden wordt een cliënt professioneel ondersteund
(bijvoorbeeld in GGZ of verslavingszorg) zonder dat de ondersteuner erkent of
er rekening mee houdt dat deze ook ouder is en achter zich kinderen en soms een
andere ouder heeft staan die wellicht eveneens steun nodig hebben. En omgekeerd
worden kinderen met problemen ondersteund zonder dat de ondersteuners zich
realiseren dat ook hun ouders of broers of zussen mogelijk ondersteuning
behoeven;
·
outreachende interventies zoals huisbezoek vanuit
(school)maatschappelijk werk of Bureau Jeugdzorg staan onder druk als gevolg
van onvoldoende capaciteit of tijd of vinden überhaupt niet plaats.
1.3 Niet passend
Ondersteuning is
vaak niet passend:
·
er wordt onvoldoende rekening gehouden met de vraag om of behoefte aan
ondersteuning. Veel ondersteuning werkt nog sterk aanbodgericht terwijl in de
meeste gevallen maatwerk en participatie van kinderen, jongeren en ouders in
het vinden van oplossingen nodig zijn;
·
er is een onvoldoende goede analyse gemaakt van de problematiek waardoor
de ondersteuning niet op de juiste plek wordt ingezet en er later stapeling van
zorg volgt;
·
ze duurt te kort. Regels beletten soms langere ondersteuning;
·
de ondersteuningzoekende haakt af omdat hij of zij van de ene naar de
andere ondersteuner wordt doorgestuurd zonder 'warme overdracht' en goede
terugkoppeling;
·
er zijn teveel ondersteuners betrokken bij een complexe of meervoudige
problematiek, waardoor overkill kan optreden en maatwerk (via coördinatie of
afstemming) bemoeilijkt wordt;
·
er is sprake van onbedoelde segregatie terwijl we weten dat juist de
omgang met kinderen en jongeren of ouders bij wie het opgroeien respectievelijk
opvoeden gemakkelijk(er) gaat, extra ontwikkelingskansen biedt;
·
algemene voorzieningen, preventieve trajecten, curatieve trajecten en
nazorg zijn onvoldoende op elkaar afgestemd;
·
er is onvoldoende voorzien in crisisopvang die met onmiddellijke ingang
beschikbaar is.
1.4 Achterliggende
oorzaken
De volgende
factoren spelen in meerder of mindere mate een rol:
·
er is sprake van een toename van de omvang en de ernst van de
problematiek in de zin van meer
kinderen, jongeren of ouders die grotere
risico's lopen, problemen hebben of problemen geven. Het toenemende beroep op
hulp en zorg leidt tot een verhoogde druk op de capaciteit en creëert
tegelijkertijd de behoefte aan andersoortige en op maat in te zetten
instrumenten (zoals gezinscoaching);
·
er is een veelheid van organisaties en instanties met een rol op het
terrein van de opvoed- en opgroeiondersteuning zonder dat altijd even duidelijk
is wat hun core business is en wat afgeleide taken zijn, wat hun expertise
inhoudt, waar hun mogelijkheden en grenzen liggen en wat hun verantwoordelijkheden
en bevoegdheden zijn. Dat bemoeilijkt samenhang, afstemming en samenwerking.
Informatie wordt niet gedeeld. Registratiesystemen en indicatietrajecten zijn
niet of onvoldoende op elkaar afgestemd;
·
er is sprake van verschillende wettelijke regimes met als gevolg
verkokering in aansturing en financiering, en versnippering van middelen. Een
flexibele en effectieve inzet van ondersteuning op maat wordt daardoor
belemmerd. Daaraan is ook niet vreemd dat de huidige ondersteuningsstructuur voor
een groot deel incrementeel tot stand is gekomen en nog steeds sterk
kapitaliseert op tijdelijke projecten;
·
de Wet op de Jeugdzorg leidt tot een inperking van de taken van het
Bureau Jeugdzorg doordat slechts een beperkt aantal taken voor financiering krachtens
de wet in aanmerking komt. De andere positionering van het Bureau Jeugdzorg
leidt ertoe dat de zorg voor alle niet geïndiceerde hulp aan kinderen en
jongeren onder de regie van de gemeente valt. Het staat de provincie vrij om
meer taken te financieren, evenals het de gemeenten vrij staat om meer in te
kopen. Dat leidt tot lokale of regionale verschillen;
·
de Wet op de Jeugdzorg maakt de
financiering van een aantal taken lastiger. Voor consultatie en scholing biedt
de wet nog ruimte: die worden wel gefinancierd en kunnen ten goede komen aan
netwerken van professionals. Ondertussen gaan veel bureaus terug naar hun
kerntaken. Opvoed- en opgroeiondersteuning en schoolmaatschappelijk werk komen
in de lucht te hangen waar sprake was van (co)financiering vanuit Bureau
Jeugdzorg. Dat geldt ook voor Jeugd Preventie Projecten;
·
er ontbreekt veelal een referentiekader dat de communicatie tussen
professionals vergemakkelijkt. Professionals van verschillende disciplines
spreken niet zelden een verschillende taal of definiëren problemen anders;
·
ook een afwegingskader dat helpt bij het nemen van moeilijke
beslissingen ontbreekt vaak (wie is wanneer aan zet, wanneer mag je ingrijpen
(via bemoeizorg of dwang), is instemming van betrokkenen altijd nodig?);
·
er zijn onvoldoende mogelijkheden om bij complexere problemen
zorgcoördinatie in het spel te brengen en stevig te positioneren;
·
er is op lokaal niveau vaak geen 'doorzettingsmacht' die er bijvoorbeeld
voor kan zorgen dat er bij acute problemen crisisopvang beschikbaar is;
·
onvoldoende toerusting van professionals in het omgaan met andere
culturen, in het adequaat signaleren en in het bieden van maatwerk in dialoog
met de ondersteunde(n);
·
een onvoldoende toerusting van de beleidsmakers. Er is vaak onvoldoende
zicht op kwaliteit, effectiviteit, capaciteit en bereik. De eerder genoemde
verkokering – landelijk maar ook op het niveau van de gemeente – werkt dat ook
in de hand;
·
een nog onvoldoende denken in termen van ketens van ondersteuning;
·
het ontbreken van een duidelijke en breed gedragen, lokale en regionale
visie en een daarop gebaseerde regie. Het gaat daarbij zowel om regie op lokaal
of regionaal niveau, als om regie op instellingsniveau en regie op het niveau
van de ondersteuningzoekende(n).
2 DE ONTWIKKELING
VAN KINDEREN EN JONGEREN CENTRAAL
Bij opvoed- en opgroeiondersteuning denken
we vaak aan de moeilijkste groepen. Dat is begrijpelijk,maar mag ons er niet
toe verleiden alleen te investeren in een jeugdbeleid gericht op specifieke
doelgroepen. Aan voorzieningen die horen bij de trits preventie, curatie en
repressie gaat een heel scala van algemene basisvoorzieningen vooraf. Dat wil
zeggen: voorzieningen die bedoeld zijn voor alle kinderen, jongeren en ouders.
Het rendement van maatschappelijke investeringen in
de jeugd is sterk afhankelijk van de (pedagogische) kwaliteit van die
basisvoorzieningen.
Samenwerking,
afstemming, coördinatie van zorg, denken in ketens, regievoering. Ziehier de
sleutels of hevels die worden aangedragen voor de oplossing van veel van de gesignaleerde
problemen. Samenwerking, afstemming, coördinatie of regie vormen echter geen
doel op zich. Uiteindelijk gaat het erom betere voorwaarden te creëren voor de
ontwikkeling van kinderen en jongeren c.q. voor hun opvoeding en begeleiding.
Kinderen en jongeren hebben recht op bescherming en gunstige condities voor een
goede en gezonde ontwikkeling. Opvoed- en opgroeiondersteuning zal bij die
ontwikkeling en die opvoeding of begeleiding moeten aansluiten. In paragraaf
2.1 kijken we daarom naar de wijze waarop kinderen en jongeren zich
ontwikkelen. Dat leidt tot een aantal uitgangspunten voor onze visie op opvoed-
en opgroeiondersteuning. Het
sleutelbegrip is hier toenemende participatie – in de zin van meetellen en
meedoen – van kinderen en jongeren, maar evenzeer van hun ouders.
We kijken in
paragraaf 2.2 naar de verschillende
opvoedmilieus waarin kinderen en jongeren verkeren. Deze opvoedmilieus
zijn belangrijke vindplaatsen én
plekken waar een bijdrage kan worden geleverd aan de oplossing van problemen of
de vermindering van risico’s. Dat geldt in meer of mindere mate ook voor
een aantal algemene basisvoorzieningen rond die opvoedmilieus.
Dit hoofdstuk
levert bouwstenen voor de uitbouw van een visie en van het daarbij aansluitende
referentiekader dat de communicatie tussen professionals onderling en tussen
professionals en beleidsmakers moet vergemakkelijken.
2.1 Ontwikkeling
van kinderen en jongeren en hun opvoeding of begeleiding
Kinderen
ontwikkelen zichzelf. Dat kan een ander niet voor ze doen. Bij opvoeden ligt
dat andersom: dat doen kinderen niet zelf, maar doet een ander. We zetten onze
opvattingen op een rij:
a. centraal staat in
het jeugdbeleid de ontwikkeling van kinderen en jongeren. Participatie is in
die ontwikkeling een sleutelbegrip;
b. opvoeding is op de eerste plaats een zaak van de ouders. Het gezin is
het eerste opvoedmilieu;
c. naast het gezin zijn er andere opvoedmilieus, naast ouders tal van
medeopvoeders;
d. participatie is
ook in de opvoedondersteuning een sleutelbegrip, in dit geval heeft het
betrekking op de ouders;
e. opvoeding is ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid. We kiezen
voor een samenleving waarin kinderen en jongeren ertoe doen, waarin ze meedoen
en gezien worden, maar ook op hun eigen verantwoordelijkheid worden aangesproken;
f.
kinderen hebben recht op kwaliteit in de
opvoeding.
a. Ontwikkeling van kinderen en jongeren: het draait allemaal om
participatie
Ontwikkeling van
kinderen en jongeren is te zien als een proces van toenemende participatie.
Participatie in de zin van voortdurende interactie van kinderen en jongeren met
anderen, onder wie volwassenen, in een grote variëteit aan informele en formele
sociale contexten. Die participatie is er eigenlijk al van meet af aan:
opvoeding is een transactioneel proces waarin kinderen en jongeren hun
opvoeding mee creëren en het opvoedingsgedrag van hun opvoeders net zo goed
beïnvloeden als hun opvoeders het gedrag van kinderen of jongeren trachten te
beïnvloeden.
Door die
transacties en die participatie bouwen kinderen en jongeren productieve
bindingen op met anderen, met de volwassenen om hen heen en de samenleving
waarin ze leven. Ze doen mee en voelen dat ze meetellen. Van meet af aan worden
kinderen en jongeren als medeburger ervaren en benaderd – met eigen rechten en
plichten en elk met zijn of haar eigen (groeiende) verantwoordelijkheid.
Participatie moet je als kind en als jongere leren. Dat gaat het
gemakkelijkst door als kinderen en jongeren mee te doen in situaties waarin
vormen van meeleven, meehelpen, meedenken of meebeslissen aan de orde zijn.
Leren participeren begint veelal in het gezin en breidt zich als het goed is
uit over verschillende contexten. Soms is dat leren participeren in en vanuit
het gezin door de daar heersende opvoedingsstijl of door de geringe maatschappelijke
participatie van de ouders niet of minder aan de orde. Dan moeten andere
opvoeders daar meer aandacht aan besteden. Participatie is een wezenlijk
kenmerk van onze democratische samenleving.
Participatie vraagt van de opvoeder dat hij/zij een goede balans vindt
tussen enerzijds ruimte bieden en anderzijds grenzen stellen.
Participatie staat
tegenover uitval en marginalisatie. Die zijn het best te voorkomen door een zo
vroeg mogelijke aanpak van risicofactoren. Uitval en marginalisatie ontstaan
namelijk indien het zelfregulerend vermogen van betrokkenen verstoord wordt
door een cumulatie van risicofactoren. Bij het ontstaan van uitval of
marginalisatie is niet zozeer de aard van de risicofactoren bepalend
voor het optreden van problemen als wel vooral het aantal
risicofactoren. Naast een terugdringen van (het effect van) zoveel mogelijk
risicofactoren, op alle fronten, is het zaak persoonlijke steun te organiseren
voor kinderen en jongeren bij wie het opgroeien niet vanzelf gaat of voor
ouders die het moeilijk hebben bij het opvoeden. We spreken dan over opgroei- en opvoedondersteuning.
b. Opvoeding is op de eerste
plaats een zaak van de ouders – het gezin als eerste opvoedmilieu
De eerste
opvoeding vindt doorgaans overwegend in het gezin plaats. Dat vormt het eerste
opvoedmilieu. De ouders zijn van oudsher de opvoeders bij uitstek. In principe
dragen zij de eindverantwoordelijkheid voor de opvoeding van hun kinderen. In
principe voeren zij daarover ook de regie. Ze stellen zich doelen, hebben een scenario
voor hun leven met hun kinderen voor ogen en betrekken bij die opvoeding ook
anderen. Zij blijven echter eindverantwoordelijk en zijn op die
eindverantwoordelijkheid en regievoering ook aan te spreken. Niet alle ouders
voldoen aan dit beeld. Via opvoedondersteuning kunnen zij beter voor hun taken
worden toegerust.
c. Er zijn andere opvoedmilieus
en medeopvoeders
Het opvoeden van
kinderen en jongeren is niet alleen meer een zaak van de ouders. In onze
samenleving groeien kinderen en jongeren al gauw op in verschillende
opvoedmilieus. Kinderen en jongeren ontmoeten daar tal van medeopvoeders. De
belangrijkste zijn naast het gezin (eerste opvoedmilieu) kinderopvang,
peuterspeelzalen, buitenschoolse opvang, scholen (tweede opvoedmilieu).
Daarnaast spelen de georganiseerde vrije tijd (derde opvoedmilieu) en de
inrichting van de publieke ruimte (vierde opvoedmilieu) een grote rol. Qua
verantwoordelijkheden, opdrachten en taken verschillen deze opvoedmilieus vrij
fundamenteel van elkaar (zie tabel 2.1a).
|
Opvoedmilieu |
Verantwoordelijkheden voor opvoeding |
Relatie met ouders |
|
1e Het gezin |
Ouders hebben de eindverantwoordelijkheid voor en
de regie over de opvoeding |
(Contacten tussen ouders onderling worden
gestimuleerd door instellingen rond het eerste opvoedmilieu) |
|
2e
Kinderopvang, peuterspeelzalen, buiten- en tussenschoolse opvang,
scholen |
Hebben een maatschappelijke en
pedagogische opdracht. Moet nadrukkelijker in het beleid naar voren
komen. |
Professionals,
(semi)professio-nals of vrijwilligers zijn medeopvoeder. Zijn uit op
partnerschap met ouders |
|
3e Georgani-seerde vrije tijd:
instellingen op het terrein van welzijn, sociaal cultureel werk, sport,
recreatie, cultuur |
Hebben een pedagogische taak of rol. Moet meer gewicht krijgen. |
Professionals, (semi)professio-nals of
vrijwilligers zijn medeopvoeder |
|
4e Publieke ruimte: peergroup[9],
medeburgers, (groepen op) internet, wijk- en jongerenwerk, welzijn, wijk- of
buurtorganisaties, politie, zelforga-nisaties e.d. |
Oefent
pedagogisch relevante invloeden uit. Belang van veiligheid, ruimte om
te spelen of zich te vermaken, sociale controle en sociale cohesie moeten
meer benadrukt worden. |
(Netwerken van ouders en kinderen of
jongeren overlappen maar zeer ten dele) |
Tabel 2.1a
Opvoedmilieus, hun verantwoordelijkheid voor opvoeding en hun relatie
tot ouders
Steeds vaker zien
we dat instellingen in met name het tweede en derde opvoedmilieu hun
pedagogische opdracht, taak of rol mede in het teken stellen van een groeiende
participatie van kinderen en jongeren in allerlei maatschappelijke verbanden.
Ook de participatie van ouders komt steeds sterker in beeld. Zo zien we dat
instellingen in het tweede opvoedmilieu hun relatie met ouders vormgeven
volgens het model van partnerschap tussen opvoeders en medeopvoeders. Ze communiceren
steeds beter hun pedagogisch profiel, mede om ouders in de gelegenheid te
stellen de regie over de opvoeding van hun kinderen te blijven voeren. Bij dat
partnerschap past dat ouders medeopvoeders mogen aanspreken op hun rol in de
opvoeding, terwijl medeopvoeders op hun beurt ouders mogen aanspreken op hun
(eind)verantwoordelijkheid en de wenselijkheid van regievoering.
d. Participatie is ook in de
opvoedondersteuning een sleutelbegrip
Participatie is
niet alleen een sleutelbegrip in connectie met de ontwikkeling en de opvoeding
van kinderen en jongeren. Het is ook een sleutelbegrip in de
opvoedondersteuning. Opvoedondersteuning is niet iets wat ouders overkomt, maar
iets waarin ze ook zelf een rol vervullen. In de volgende hoofdstukken werken we
dat uit. Bovendien, ouders die om ondersteuning vragen of daar behoefte aan
hebben, participeren zelf niet zelden vrij marginaal in allerlei
maatschappelijke verbanden. Een krachtige interventie blijkt het (helpen)
organiseren of versterken van sociale steun: netwerken en verbanden waarin
ouders (kunnen) participeren.
e. Opvoeding is ook een
maatschappelijke verantwoordelijkheid in een samenleving waarin kinderen en
jongeren ertoe doen, meedoen en gezien worden
Opvoeding wordt
steeds nadrukkelijker ook gezien als een maatschappelijke verantwoordelijkheid.
Was opgroeien eerst vooral een individuele aangelegenheid en opvoeden een
aangelegenheid die vooral het gezin aanging, tegenwoordig worden ze steeds meer
ook als een maatschappelijke belang gedefinieerd. Kinderen en jongeren moeten
opgroeien tot burgers die actief kunnen en willen participeren in de
samenleving. Het gaat daarbij om het veiligstellen van onze democratische
samenleving. Die is gebaat bij een goede balans tussen aandacht voor het
algemeen belang en aandacht voor het individuele belang.
Versterking van de maatschappelijke en de
pedagogische opdracht
Met name de school
– maar in wezen geldt dat ook voor voorschoolse voorzieningen – krijgt steeds
nadrukkelijker een maatschappelijke en een pedagogische opdracht. Die
maatschappelijke opdracht komt tot uitdrukking in het accent op
maatschappelijke doelen voor de ontwikkeling van kinderen en jongeren als:
–
ontwikkeling van competenties;
–
maatschappelijke participatie in de zin van actief kunnen en willen
participeren (mede als perspectief voor afgeleide doelen als integratie en
inburgering);
–
toeleiding van kinderen en jongeren naar vormen van educatie en
onderwijs of arbeid in overeenstemming met hun mogelijkheden en ambities (mede
als perspectief voor afgeleide doelen als de zorg voor tenminste een
startkwalificatie voor een beroep).
Dit alles
vooronderstelt een pedagogisch perspectief waarin het handelen van opvoeders en
medeopvoeders sterk gefocust is op de bevordering van een groei in:
–
zelfstandigheid en het kunnen en willen nemen van eigen
verantwoordelijkheid;
–
binding met of betrokkenheid bij maatschappelijke verbanden en het
kunnen en willen participeren in die verbanden.
Deze pedagogische
doelen hangen nauw samen. Ze vooronderstellen elkaar. Actieve participatie in
maatschappelijke verbanden kan niet zonder (een groei in) zelfstandigheid,
eigen verantwoordelijkheid en binding of betrokkenheid. Actieve participatie
zorgt voor coherentie, binding, cohesie en continuïteit in een samenleving,
voorkomt marginalisatie en reduceert de kans op uitval. In die zin zien we participatie
als een veelbelovend pedagogisch perspectief. Dit perspectief is duidelijk
een verandering ten opzichte van de perspectieven die eerder dominant waren:
assimilatie en emancipatie. Het gaat om meedoen in kritische verbondenheid, met
acceptatie van de geldende (maar veranderende) spelregels en gericht op het
leveren van een eigen bijdrage aan de samenleving.
Participatie in de verschillende opvoedmilieus
De klacht van veel
kinderen en jongeren is dat ze er kennelijk niet toe doen. Ze hebben het gevoel
niet serieus genomen te worden, niet mee te tellen. Met als gevolg dat ze vaak
ook zelf geen poging (meer) ondernemen om mee te doen. Zo'n klacht geeft te
denken. Ze vormt één van de redenen waarom we zoveel nadruk leggen op
toenemende participatie in de zin van kunnen, willen en mogen meedoen in
maatschappelijke verbanden. Meehelpen, meedenken en meebeslissen zijn
kernwoorden. De bevordering daarvan is een belangrijke opgave voor met name het
eerste, het tweede en het derde opvoedmilieu. Participatie kan echter ook een
invulling krijgen door kinderen en jongeren (en hun ouders) te betrekken bij de
inrichting van onderdelen van de publieke ruimte (het vierde opvoedmilieu) en
meer in het algemeen bij de inrichting van de lokale samenleving (zie hoofdstuk
5).
Ertoe doen en gezien worden – het belang van een
brede signalering
Ertoe doen
impliceert ook dat kinderen of jongeren die risico's lopen of problemen
ondervinden of veroorzaken, worden ‘gezien’. Hier ligt een taak voor iedereen
die direct of indirect met kinderen te maken heeft. Allereerst denken we
natuurlijk aan professionals en semi-professionals in instellingen uit het
tweede opvoedmilieu. Kinderen komen daar in toenemende mate al op jonge
leeftijd en (minstens) gedurende een aantal dagdelen per week. Essentieel is
hier ook de rol van de jeugdgezondheidszorg 0-19 met haar brede
basistakenpakket en het preventief geneeskundig onderzoek.
Verder gaat het om
professionals in wijkcentra, zwangerschapsbegeleiding, algemene gezondheidszorg
(huisartsen), algemeen maatschappelijk werk, thuiszorg, psychiatrie,
verslaafdenzorg, bij de politie enzovoorts. Het is daarbij zaak dat met name
professionals van deze tweede categorie de (toekomstige) ouders onder hun
cliënten niet op zichzelf beschouwen. Ze moeten hen vooral ook (leren) zien als
(toekomstige) ouders van kinderen. Ze moeten alert zijn op de consequenties die
de situatie van hun cliënten kan hebben voor de kinderen die ze hebben (krijgen).
Het is zaak dat zij zich afvragen of wellicht aanvullende acties nodig zijn in
verband met die kinderen. Zijn deze ouders in staat en bereid hun kinderen een
goede opvoeding te geven en voldoende te ondersteunen? Waar enige aarzeling
bestaat, zou deze aarzeling een signaal moeten worden dat doorgegeven wordt aan
een meldpunt (hoofdstuk 4).
Deze vorm van
signalering zou ook kunnen gelden voor instellingen die een rol spelen in het
derde opvoedmilieu en voor vrijwilligers en andere burgers in het vierde
opvoedmilieu. Dat vooronderstelt dat helder is waar zij met hun signalen
terecht kunnen.
Ook organisaties
of instellingen die in beginsel buiten het pedagogische of zorgdomein werken,
kunnen alerter worden op de mogelijkheid dat ouders met wie zij te maken
krijgen, ernstige problemen hebben, met mogelijke gevolgen voor de
opvoedsituatie. Denk aan problemen als grote schulden, geen baan, slechte
behuizing, afgesloten zijn van gas of elektra, of denk aan crimineel gedrag van
ouders of jongeren zelf. Ook deze organisaties of instellingen moeten hun
signalen ergens kwijt kunnen.
f. Kinderen hebben recht op
kwaliteit in de opvoeding
We kijken steeds
meer naar de rechten van kinderen. Kinderen hebben recht op bescherming,
bijzondere zorg en bijstand, en op optimale voorwaarden voor hun ontwikkeling.
Daartoe behoort kwaliteit in de opvoeding. Ze hebben ook recht op ondersteuning
bij de uitvoering van hun eigen opgroeitaken. Dit recht is vastgelegd in het Verdrag
inzake de rechten van het kind van de Verenigde Naties en komt ook tot
uitdrukking in het Handvest van de
grondrechten van de Europese unie. Om hun cruciale rol in de opvoeding te
kunnen vervullen, moeten ouders zo nodig een beroep op hulp en ondersteuning
kunnen doen. Hebben kinderen recht op opgroeiondersteuning, hun ouders hebben
recht op opvoedondersteuning. Opvoed- en opgroeiondersteuning moeten direct en
gemakkelijk toegankelijk zijn: psychologisch laagdrempelig, zonder financiële
belemmeringen en beschikbaar via één loket.
Beide groepen
hebben recht op privacy en eigen keuzen. Hun rechten en belangen kunnen
conflicteren, onderling, maar ook met het maatschappelijk belang. Als het erop
aankomt wegen de rechten van het kind op bescherming, een gezonde lichamelijke
en psychische ontwikkeling en een goede opvoeding zwaarder dan de rechten van
de ouders op privacy en noninterventie. Zo nodig moeten drang en dwang worden
toegepast om die rechten van kinderen zeker te stellen.
In het verlengde
van de discussie over rechten en belangen is er een trend bespeurbaar waarin
ouders verantwoordelijk worden gehouden voor de pedagogische kwaliteit van hun
opvoeding. Zij zijn daarop maatschappelijk aanspreekbaar[10].
Ouders zo nodig ook daadwerkelijk aanspreken op die verantwoordelijkheid
verplicht ertoe hen ook te ondersteunen als zij die verantwoordelijkheid niet
kunnen waarmaken. Een consistente benadering hierbij vanuit alle instanties is
wezenlijk.
Die nadruk op de
kwaliteit van de opvoeding zien we al langer bij instellingen of organisaties
in andere opvoedmilieus met een pedagogische opdracht of taak. Instellingen uit
het tweede opvoedmilieu worden geacht daarover actief verantwoording af te
leggen en zijn op de geleverde kwaliteit ook aanspreekbaar. Ook in het derde
opvoedmilieu zien we steeds meer de vraag naar de pedagogische kwaliteit
opkomen ("Geen agressie op en rond het veld").
Hoe hoger de pedagogische kwaliteit is van de verschillende
opvoedmilieus, des te groter zal de impact van die milieus zijn als het gaat om
het terugdringen van risico's, het voorkómen van problemen en het bevorderen
van een evenwichtige, kansrijke en gezonde ontwikkeling.
2.2
Basisvoorzieningen en andere belangrijke vindplaatsen
De ontwikkeling
van kinderen en jongeren heeft haar eigen dynamiek. Elke levensfase roept bij
ouders, kinderen en jongeren weer andere vragen en behoeften op. Het
onderscheid in levensfasen uit tabel 2.2a laat zich, zeker ook uit praktisch
oogpunt, goed verdedigen. Elk van die fasen kent een aantal basisvoorzieningen
waarvan alle ouders en/of hun kinderen gebruik kunnen maken. Daarnaast zijn er
in elke levensfase naast gezin en basisvoorzieningen nog een aantal andere
belangrijke vindplaatsen.
|
Levensfase |
Basisvoorzieningen
|
Andere
belangrijke vindplaatsen |
|
Zwangerschap - 4
jaar (voorschoolse periode) |
JGZ 0-4, kinderopvang, peuterspeelzaal of voorschool |
Zwangerschapsbegeleiding, verloskundigen, ziekenhuis, algemeen
maatschappelijk werk, thuiszorg, huisarts, politie (ouders) |
|
4-12 jaar
(basisschoolperiode) |
School, JGZ |
Als boven; instellingen in derde opvoedmilieu, publieke ruimte,
politie (ouders, kinderen) |
|
12-16 à 18 jaar
(voortgezet onderwijs of middelbaar beroepsonderwijs) |
School en ROC (HBO), JGZ |
Als bij 4-12 jaar |
|
16 jaar en ouder
(combinatie onderwijs met arbeid dan wel alleen arbeid of werkloos) |
ROC of een
andere onderwijsinstelling, RMC, JGZ |
Als bij 4-12
jaar |
Tabel 2.2a Basisvoorzieningen
en andere belangrijke vindplaatsen per levensfase
In de meeste
gevallen ontwikkelen kinderen zich goed. Waar dat niet het geval is, moet dat
tijdig gesignaleerd worden en moet er tijdig ondersteuning op maat komen.
Vrijwel altijd gaat het daarbij om zowel het terugdringen van de invloed van
risicofactoren als het versterken van compenserende factoren. In de conditiesfeer vraagt dat een
hoogwaardige basisinfrastructuur – hoogwaardig in de zin van toegankelijkheid,
kwaliteit, effectiviteit en efficiëntie. Minstens zo belangrijk zijn de
mogelijkheid en de faciliteiten om vindplaatsgericht te werken.
2.2.1 Screening op
basiscondities en voortgang in de ontwikkeling – de jeugdgezondheidszorg
als basisvoorziening
Gelet op het recht
van kinderen op een optimale ontwikkeling en een goede opvoeding en het
maatschappelijk belang daarvan, ligt het voor de hand op een zo vroeg mogelijk
tijdstip – proactief – na te gaan of
aan de basiscondities voor een goede ontwikkeling is voldaan. Bij
basiscondities gaat het om voorwaarden die te maken hebben met:
·
het kind: diens mogelijkheden en beperkingen;
·
de ouders zelf: kunnen en willen zij zich inzetten voor een optimale
ontwikkeling van hun kind en voor de opvoeding hun verantwoordelijkheid nemen?
Het gaat dan om hun pedagogische en communicatieve competenties, hun houding,
maar ook om andere factoren die van invloed kunnen zijn op de kwaliteit van de
opvoeding in de thuissituatie zoals behuizing en financiële situatie;
·
de context waarin kind, jongere en ouders leven: buurt en
buurtvoorzieningen, sociale steun en sociale netwerken waarop ouders kunnen
terugvallen, enzovoorts.
Daarnaast moet
uiteraard de voortgang in de ontwikkeling van kinderen en jongeren gevolgd
volgen, op een breed terrein.
In lijn met hun
eindverantwoordelijkheid voor de opvoeding en het belang van participatie van
ouders moet dit onderzoek gebeuren in
dialoog met ouders. Ook de resultaten en de voortgang van de ontwikkeling
worden met hen besproken. Juist dat samen nagaan of de basiscondities op orde
zijn, kan een belangrijke toerustende waarde hebben (bijvoorbeeld anders leren
kijken naar kinderen, hun fysieke en psychische ontwikkeling en hun opvoeding).
Naarmate kinderen en jongeren ouder worden, worden zij in toenemende mate ook
zelf betrokken bij screening en bespreking van de resultaten. Ook daarin kan
een aspect van toerusting besloten liggen (anders naar jezelf kijken, zelf de
hand aan de ploeg slaan, enzovoorts).
Hoe eerder de
eerste screening plaats vindt, des te sneller kan – zo nodig – worden gewerkt
aan een betere toerusting (empowerment) van ouders, aan het in stelling brengen
van ondersteunende sociale netwerken en aan een versterking van de context. Het
ligt voor de hand die screening periodiek te herhalen.
Die screening
heeft in eerste instantie een algemeen karakter. Ze vormt de basis voor
outreachend handelen. Zodra er signalen komen dat nader onderzoek nodig is, kan
– bij voorkeur weer samen met de ouders en zo mogelijk met kinderen en jongeren
zelf – meer specifiek worden gekeken naar wat er aan de hand is en hoe hulp of
ondersteuning kan worden geboden.
Hier ligt een
belangrijke taak voor zwangerschapsbegeleiding of verloskundigen en de consultatiebureaus
c.q. de jeugdgezondheidszorg 0-4, zoals wettelijk verankerd in de WCPV. Zij
vormen voor de eerste periode in het leven van een kind een belangrijke
vindplaats. Deze taak moet ook in de periode daarna goed worden ingevuld,
uiteraard rekening houdend met de verschillende leeftijdsfasen van kinderen of
jongeren. Bij voorkeur maken consultatiebureaus deel uit van een integrale
jeugdgezondheidszorg, de beste garantie voor continuïteit in screening en
signalering. Samenwerking met andere instellingen is daarbij nodig, te meer
omdat er in de periode vanaf 4 jaar meer in het oog springende vindplaatsen
zijn.
- Voorwaarden
Willen deze
screening en signalering naar behoren functioneren, dan moeten de volgende noodzakelijke voorwaarden vervuld
zijn:
a. de screening is
breed opgezet, wordt eventueel getrapt en adaptief ingezet, en kijkt met name
naar alle relevante basiscondities. Deze screening wordt periodiek herhaald
(situaties kunnen zich wijzigen);
b. er is sprake van
een adequate toerusting van de professionals, onder meer op het vlak van
pedagogische en (intercultureel) communicatieve competenties;
c. er is voldoende
tijd en capaciteit voor deze screening;
d. er is een goed
afwegingskader om te bepalen wanneer acties nodig zijn;
e. de mogelijkheid
bestaat om, indien wenselijk, anderen in te schakelen bij huisbezoek
(bijvoorbeeld specialistische thuiszorg, algemeen maatschappelijk werk).
2.2.2
Basisvoorzieningen rond het eerste en in het tweede, derde en vierde
opvoedmilieu
Rond het eerste opvoedmilieu
Rond het eerste
opvoedmilieu zijn er laagdrempelige voorzieningen die een belangrijke functie
kunnen vervullen in het signaleren van risico's of problemen, in
informatieverstrekking of voorlichting, of in de toeleiding van ouders naar
andere voorzieningen. Naast de jeugdgezondheidszorg gaat het vooral om
laagdrempelige (welzijns)voorzieningen als bijvoorbeeld een
wijkfelicitatiedienst, maar ook om medische en paramedische voorzieningen als
huisartsendiensten, fysiotherapie, zwangerschapsbegeleiding, en instanties als
thuiszorg. Een belangrijk aspect van deze voorzieningen is dat uitvoerders
nogal eens in de thuissituatie in
contact en gesprek komen met ouders en zo gemakkelijker risicogezinnen kunnen
signaleren.
Het ligt voor de
hand in de volwasseneneducatie, in taalcursussen en inburgeringsprogramma's
voor ouders thematisch verbanden te leggen met opvoeding, educatie en onderwijs
in Nederland. Het is relatief eenvoudig om als onderdeel daarvan ouders ook
sfeer te laten proeven in allerlei voorzieningen. Een dergelijke koppeling
maakt deze scholing extra productief omdat het mes aan twee kanten snijdt.
- Voorwaarden
In de sfeer van voorwaarden gaat het om:
a. het behoud van
laagdrempelige, structurele voorzieningen die het ontmoeten van en communiceren
met ouders in de thuissituatie mogelijk maken;
b. het goed toerusten
van vrijwilligers en (para)professionals;
c. het zoeken naar
productieve dwarsverbanden tussen activiteiten waardoor een meerwaarde
ontstaat. Niet altijd is daar extra financiering voor nodig.
Het tweede opvoedmilieu
Kinderopvang,
peuterspeelzalen, voorscholen, scholen, buitenschoolse opvang en
dagarrangementen hebben een belangrijke rol in het scheppen van gunstige
voorwaarden voor de (verdere) ontwikkeling van kinderen en jongeren. Risico's
kunnen worden gereduceerd en er kan worden gewerkt aan de versterking van
compenserende factoren. Dat is inherent aan de pedagogische en maatschappelijke
opdracht of taak van deze instellingen. Ze vormen verder eveneens belangrijke
vindplaatsen, alleen al vanwege het groot aantal uren dat kinderen daar
verblijven. Naast vindplaatsen zijn het bij uitstek ook plaatsen waar een bijdrage kan worden geleverd aan het verminderen van
risico’s en aan het voorkomen of oplossen van problemen.
- Voorwaarden
Ook hier zijn er voorwaarden die vervuld moeten
worden:
a. de kwaliteit – en vooral de pedagogische
kwaliteit – moet op orde zijn. Instellingen zijn erop gericht optimale
condities te scheppen voor de (brede) ontwikkeling van kinderen en jongeren,
het goed volgen van die ontwikkeling en de voortgang daarin. Daartoe behoren
het bieden van een veilige, ondersteunende en uitdagende pedagogische omgeving,
een brede invulling van de pedagogische opdracht, een expliciete oriëntatie op
pedagogische doelen en de inzet op partnerschap met ouders. Daartoe hoort ook
een goed functionerend intern zorgsysteem: het tijdig signaleren van risico's
en problemen, de communicatie daarover met hulpverleners via een functioneel
signaleringssysteem, alsook het ondernemen van acties die risico's reduceren en
eventuele problemen voorkomen of helpen oplossen. Communicatie en dialoog met
ouders zijn daarbij voor de hand liggende eerste stappen. De professionals
zullen daarbij moeten leren omgaan met contact- of zorgmijders. Het interne
signaleringssysteem moet gekoppeld zijn aan een extern signaleringssysteem
(hoofdstuk 4). Waar problemen de mogelijkheden van een instelling te boven
gaan, worden signalen aan anderen doorgegeven en/of worden anderen
ingeschakeld. Dit laatste vraagt om een goede afstemming van de interne zorg op
de externe zorg of ondersteuning. Zorgstructuren rond (brede) scholen of
samenwerkingsverbanden, zorgadviesteams (ZAT’s) of multidisciplinaire teams
kunnen hier verschillende functies vervullen. Door een multidisciplinaire
bespreking van kinderen, jongeren of gezinnen met risico’s of problemen kan
meer zicht op effectieve interventies ontstaan en kan een brug worden gebouwd
tussen interne en externe zorg, waardoor deze elkaar kunnen versterken.
Ontwikkelingen rond de vernieuwing van de zorgstructuren in het funderend
onderwijs kunnen hieraan een sterke impuls geven door de introductie van een
zorgplicht en het denken in termen van passende onderwijszorgarrangementen;
b. een laagdrempelige toeleiding van kinderen
of jongeren naar andere instanties of specialistische hulp en het zorgen voor
een warme overdracht. Daartoe moeten basisvoorzieningen en
eerstelijnsvoorzieningen als (school)maatschappelijk werk hun mogelijkheden én
hun grenzen kennen. Voorkomen moet worden dat ze te lang blijven roeien met te
korte roeispanen;
c. het opbouwen van
een (partnerschaps)relatie met ouders,
het geven van informatie en voorlichting
over educatieve, onderwijs- en pedagogische kwesties en een regelmatige
bespreking van de (voortgang in de) ontwikkeling van kind of jongere (met hen
zelf en) met hun ouders, het bespreken van eventuele (opkomende) problemen en
het samen met de kinderen, jongeren en ouders zoeken naar oplossingen. De
verbinding van een sterke oudercomponent
aan VVE-programma's maakt de impact van dit soort programma's groter en
levert tegelijkertijd een laagdrempelige bijdrage aan de toerusting van ouders;
d. het bieden van
mogelijkheden tot ontmoeting voor
ouders onderling en voor ouders en (semi)professionals of vrijwilligers (denk
aan bijvoorbeeld een ouderkamer of themabijeenkomsten). Dergelijke ontmoetingen
kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de versterking van sociale support
voor ouders. Daarbij sluit aan het versterken van de buurtfunctie van de voorzieningen uit het tweede opvoedmilieu. Bij
dit alles kunnen buurthuiswerk en welzijnswerk een faciliterende functie
vervullen. Het behoud van laagdrempelige
toeleidingsfuncties als bijvoorbeeld assistenten ouderbetrokkenheid is
daarbij wezenlijk;
e. een adequate toerusting van degenen die er werkzaam
zijn. Zij moeten hun taken goed kunnen uitvoeren en de gewenste kwaliteit
kunnen waarmaken. Specifieke aandacht vragen daarbij pedagogische en
communicatieve competenties: (interculturele) communicatie zowel met kinderen
en jongeren als met ouders, het signaleren (en het doorgeven van signalen), het
doorverwijzen (en weten waar naartoe), voorlichting en informatievoorziening en
meer algemeen het bieden van maatwerk;
f.
segregatie moet zoveel
mogelijk worden voorkomen. Juist kinderen die risico’s lopen, zijn gebaat bij
participatie in een omgeving waarin ze samen met andere kinderen
gedifferentieerd kennis maken met de samenleving;
g. er moet voldoende capaciteit zijn en er mogen geen financiële belemmeringen zijn.
Nogal wat gemeenten stellen zich tot doel om gaandeweg minstens voor de bekende
doelgroepen voldoende plaatsen op peutervoorzieningen of voorscholen
beschikbaar te krijgen. Gelet op het belang van deze voorzieningen bij het
terugdringen van risico's en het voorkomen of verminderen van problemen is deze
voorwaarde breder te trekken. Er is een groeiende behoefte aan een herpositionering en herdefiniëring van
kinderopvang en peuterspeelzalen als pedagogische basisvoorzieningen waarop
alle ouders (en niet alleen zogenoemde doelgroepouders) aanspraak kunnen maken,
en wel kosteloos.
Voorschoolse voorzieningen hebben tot nog toe tezeer vooral in het
perspectief van zorg en het economische perspectief van de bevordering van
participatie van ouders aan arbeid gestaan. Samen met basisscholen moeten
kinderopvang en peuterspeelzalen voor tenminste de kinderen van 2 tot 4 jaar één geïntegreerd systeem
met een pedagogische opdracht vormen. Alle
kinderen van twee tot vier jaar moeten minstens vier dagdelen per week
kosteloos kunnen deelnemen aan educatieve voorzieningen. Het opdoen van een
breder scala aan ervaringen en het stimuleren van participatie zijn daarbij
belangrijke doelen.
Voor kinderen van 0 tot 2 jaar
moeten ouders over voldoende middelen beschikken om zelf een keuze te maken
voor opvang van kinderen thuis of in educatieve voorzieningen die aansluiten
bij de voorzieningen voor oudere kinderen. Voor een bepaald percentage van de
jongste doelgroep zullen er zogenoemde geïndiceerde plaatsen beschikbaar moeten
zijn.
Deze ontwikkeling zal in de hand werken dat meer kinderen gebruik gaan
maken van deze voorzieningen en zal een halt toeroepen aan het proces van
segregatie dat zich in menige instelling afspeelt. Hierdoor zullen meer ouders
al veel eerder profiteren van de dialoog met de daar werkzame professionals en
van de contacten met andere ouders die ze in deze voorzieningen ontmoeten. De
financiering moet vooral worden gezien als een voorinvestering. Bovendien
kunnen ook andere, minder orthodoxe, bronnen worden aangeboord, zoals
belastingaftrek of omzetting van de middelen voor kinderbijslag in middelen
voor voorzieningen voor jonge kinderen.
Het gaat zowel bij voorzieningen voor 0-2 jarigen als bij die voor 2-4
jarigen om rechten: ouders die dat willen, kunnen er aanspraak op maken. Bij
falend ouderschap kan het gebruik van deze voorzieningen voor hun kinderen deel
uitmaken van de afspraken die met ouders gemaakt worden in het kader van
bemoeizorg (drang- en dwangmaatregelen), bijvoorbeeld om ondertoezichtstelling
of uithuisplaatsing te voorkomen.
Concluderend
bepleiten we dat educatieve voorzieningen voor 0 tot 4-jarigen met basisscholen
één geïntegreerd systeem vormen met een duidelijke pedagogische opdracht. Het
concept van de brede (buurt)school leent zich daar uitstekend voor, gelet op de
combinatie van opvang, educatie, onderwijs en voor- en buitenschoolse opvang.
Uitbreiding van het aantal plaatsen in voorschoolse voorzieningen en investeren
in een cultuur waarin het vanzelfsprekend is dat ouders er voor hun kinderen
gebruik van maken, zullen een bijdrage leveren aan het terugdringen van vormen
van segregatie;
h. meer samenhang en afstemming binnen de
onderwijsketen (inclusief dagarrangementen). Brede scholen en voorscholen bieden op
zich al gunstige voorwaarden voor samenhang en afstemming. Daarbij gaat het
vooral om een afstemming in de pedagogische benadering van kinderen en in de
omgang met ouders, het creëren van doorgaande lijnen, een verbreding van het
aanbod en het zorgen voor een warme overdracht;
i.
een goede
aansluiting van de onderwijsketen op de zorg- en welzijnsketen en de
justitieketen (waarvan ook leerplichthandhaving een onderdeel is).
Verschillende
voorwaarden zijn nog onvoldoende gerealiseerd. Bijzondere aandacht is nodig
voor de breukvlakken tussen instellingen in eenzelfde keten en op de overgang
van de ene naar de ander keten. Het huidige systeem kent nog teveel
breukvlakken die voor risico’s zorgen. We komen ze tegen bij de overgangen in
de onderwijsketen tussen kinderopvang, peuterspeelzaal, school voor primair
onderwijs, school voor voortgezet onderwijs, school voor (voortgezet) speciaal
onderwijs en ROC. We komen ze ook tegen bij de overgangen in de zorgketen
tussen consultatiebureau 0-4 en jeugdgezondheidszorg 4-19. Er moet continuïteit
zijn in de pedagogische benadering van kinderen en jongeren, in de contacten
met ouders, in de interne en/of externe zorg die kinderen of jongeren nodig
hebben. De overgangen mogen die continuïteit niet in gevaar brengen. Integraal
toezicht op de schakels en de schakelingen in de ketens is dan ook van grote
waarde.
Het derde opvoedmilieu
In dit milieu
werken zeer onderscheiden instellingen en organisaties, zowel op het terrein
van welzijn, sociaal cultureel werk, sport, recreatie als cultuur. Deze kunnen
een belangrijke pedagogische rol of taak vervullen. Veel activiteiten die door
deze instellingen en organisaties worden georganiseerd of begeleid, hebben een
socialiserende rol, dragen bij aan een bredere ontwikkeling of vormen kinderen
en jongeren in andere opzichten. Regels hebben hier veelal een heel functioneel
karakter (denk aan spelregels bij sport) en kinderen leren zich daaraan op een
natuurlijke wijze te houden. Er wordt een beroep gedaan op samenwerking of er
zijn activiteiten die kinderen en jongeren stimuleren ‘eruit te halen wat er in
zit’. Niet zelden vormen ze een verrijking op wat kinderen en jongeren
tegenkomen in het eerste en tweede opvoedmilieu.
Steeds meer
instellingen uit het tweede opvoedmilieu leggen relaties met instellingen uit
dit derde opvoedmilieu, teneinde meer leeromgevingen en meer leerbronnen binnen
het bereik van kinderen of jongeren te brengen. Ook los van de bemoeienis van
instellingen uit het tweede opvoedmilieu maken kinderen, jongeren en hun ouders
gebruik van het aanbod in dit derde milieu.
Ouders, kinderen
en jongeren die van dit aanbod gebruik maken, geven direct of indirect soms
signalen af die (semi)professionals en vrijwilligers die daar een antenne voor
hebben (ontwikkeld), in staat stellen een ondersteunende of pedagogische
rol te vervullen. In toenemende mate
zien we dat gemeenten initiatieven nemen om met (semi)professionals en
vrijwilligers uit dit opvoedmilieu basisafspraken te maken die de werking van
het opvoedend handelen in dit opvoedmilieu versterken. Of om hen een
basistraining te geven in het signaleren van problemen en in het omgaan met
moeilijk gedrag.
De mogelijkheden
om kinderen, jongeren en hun ouders te laten participeren in beslissingen
omtrent de aard, de omvang en de uitvoering van het aanbod en in de uitvoering
zelf, worden nog sterk onderbenut.
- Voorwaarden
De voorwaarden zijn voor een deel
analoog met die rond het tweede opvoedmilieu:
a. de kwaliteit – en vooral de pedagogische
kwaliteit – moet op orde zijn. Het gaat
dan onder meer om een veilige, ondersteunende en uitdagende omgeving en
daadwerkelijke participatie van kinderen, jongeren en hun ouders bij de
bepaling van het aanbod (hoofdstuk 3);
b. een adequate toerusting van degenen die daar werkzaam
zijn. Zij moeten hun taken goed kunnen uitvoeren en de gewenste kwaliteit
kunnen waarmaken. Specifieke aandacht vragen daarbij het vergroten van de
pedagogische alertheid en het versterken van vaardigheden op het terrein van de
communicatie met jongeren, kinderen en ouders uit andere culturen, het
signaleren (en het doorgeven van signalen), het doorverwijzen (en weten waar
naartoe). En waar dat reëel van mensen kan worden gevraagd, vaardigheden op het
vlak van voorlichting en informatievoorziening, het omgaan met gedragsproblemen
en het differentiëren in de benadering van kinderen en jongeren;
c. het versterken van
de buurtfunctie van de betrokken
instellingen.
Het vierde opvoedmilieu
Het gaat hier om
de publieke ruimte (fysiek en in toenemende mate ook virtueel als gevolg van
internet) met de voorzieningen en ontmoetingsplekken die daar voor kinderen en
jongeren zijn en de medeburgers die zij daar ontmoeten. Hiervan gaat vaak een
pedagogisch relevante invloed uit. Er is sprake van een meer of minder
expliciete pedagogische bejegening van kinderen en jongeren door medeburgers.
De publieke ruimte
krijgt pas sinds kort steeds meer de status van opvoedmilieu. Wie deze ruimte
met de ogen van kinderen en jongeren of hun ouders beziet, komt niet zelden tot
de conclusie dat daarin tal van verbeteringen mogelijk zijn: meer of meer
verantwoorde speelplaatsen, hangplekken die jongeren aanspreken, meer
ontmoetingsmogelijkheden voor kinderen, jongeren en ouders, mogelijkheden om
een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de buurt te ontwikkelen,
mogelijkheden om ook jongeren te betrekken bij beslissingen over hun
woonomgeving (participatie!) teneinde zo ook hun binding met die omgeving te
versterken.
- Voorwaarden
De belangrijkste
voorwaarden zijn hier:
a. de publieke ruimte
mede inrichten vanuit een pedagogische
optiek en de mogelijkheden te onderzoeken van een grotere participatie van ouders, kinderen en jongeren bij die inrichting;
b. een goede
pedagogische toerusting van
belangrijke spelers in deze ruimte (buurt- en jongerenwerk, welzijn,
wijk/buurtorganisaties, politie, zelforganisaties). Het gaat dan om het
vergroten van hun pedagogische alertheid en het versterken van hun vaardigheden
op het terrein van de communicatie met jongeren, kinderen en ouders uit andere
culturen, het signaleren (en het doorgeven van signalen), het doorverwijzen (en
weten waar naartoe), en soms zelfs op het vlak van voorlichting en
informatievoorziening, het omgaan met gedragsproblemen en het differentiëren in
de benadering van kinderen en jongeren.
Er zijn tal van
ontwikkelingen die hierop inspelen. We spreken steeds vaker van
kindvriendelijke dorpen en steden. Een belangrijk obstakel vormt hier nog de
sterk gescheiden compartimenten van gemeentelijke afdelingen die zich bezig
houden met de sociale sector of sociale infrastructuur en afdelingen die zich
richten op de fysieke sector. Dat vraagt om een versterking van de interne
regie.
2.2.3 Tot slot
Voor opvoed- en
opgroeiondersteuning is een solide fundament van sterke basisvoorzieningen
essentieel. Vooral de pedagogische kwaliteit van die voorzieningen is van
nauwelijks te overschatten waarde. Die kwaliteit is te versterken door een revitalisering van de pedagogische
opdracht van instanties uit het tweede opvoedmilieu, een principiële
keuze voor partnerschap met
ouders, en een vergroting van de pedagogische invloed van het derde en vierde
opvoedmilieu. Minstens zo belangrijk is een coherente uitbouw van de interne zorgstructuur in de onderwijskolom, mede
in relatie tot de zogenoemde externe
zorgstructuur. Wezenlijk is ook een principiële keuze voor participatie van kinderen en jongeren
in de vorm van meedoen, meedenken en meebeslissen en voor aansluiting bij hun
belevingswereld. Alle opvoedmilieus bieden daarvoor kansen. Tot slot gaat het
om een adequate toerusting –
met name pedagogisch en communicatief – van de (para)professionals of
vrijwilligers in het tweede, het derde en vierde opvoedmilieu.
Voor
jeugdgezondheidszorg en algemeen maatschappelijk werk is een verbreding van hun taakstelling naar het
pedagogische domein wenselijk, in de zin dat de wijze waarop ouders met
hun kinderen omgaan structureel mede een aandachtspunt is. Dat vraagt om een
adequate facilitering van
jeugdgezondheidszorg en algemeen maatschappelijk werk voor dat doel in tijd en
capaciteit alsmede een adequate toerusting
van de professionals.
Instellingen
buiten het pedagogische domein kunnen winst boeken via een versterking van hun pedagogische alertheid,
zeker bij cliënten die tevens ouders zijn. De risicovolle situaties waarin zij
belanden of beland zijn (zoals hoge schulden e.d.) kunnen immers ook risico’s
meebrengen voor hun kinderen.
Het behoort tot de
zorgplicht van de overheid te zorgen voor een adequate basisinfrastructuur. De
bij de kinderopvang ingezette marktwerking kan tot versnippering en segregatie
leiden en kan integratie met basisscholen belemmeren. Kwaliteit, effectiviteit
en efficiëntie kunnen op andere wijzen worden nagestreefd dan via marktwerking
of concurrentie. Bijvoorbeeld via afspraken om zoveel mogelijk ‘evidence based’
te werken. In hoofdstuk 5 komen we daarop terug.
3 OPVOED- EN
OPGROEIONDERSTEUNING: FUNCTIES EN CRITERIA
Opvoed- en
opgroeiondersteuning in striktere zin en de dagelijkse ondersteuning die
algemene basisvoorzieningen kunnen bieden aan kinderen, jongeren en hun ouders
vooronderstellen elkaar. Hoe beter die basisvoorzieningen hun pedagogische
opdracht, taak of rol vervullen en hoe hoger het pedagogische gehalte van de
publieke ruimte, des te geringer zal de behoefte zijn aan specifieke opvoed- en
opgroeiondersteuning. Daarom moeten we steeds nagaan:
·
in welke mate algemene basisvoorzieningen hun natuurlijke
ondersteuningsfunctie vervullen voor alle ouders, alle kinderen en alle
jongeren én of daarbij voldoende tegemoet wordt gekomen aan de vragen en
behoeften van specifieke doelgroepen;
·
in hoeverre de functies van opvoed- en opgroeiondersteuning in striktere
zin (paragraaf 3.1) voldoende verankerd zijn in het lokale beleid en in
hoeverre de uitvoering ervan voldoet aan criteria die men daaraan mag stellen
(paragraaf 3.2).
In hoofdstuk 4
geven we vervolgens tegen deze achtergrond suggesties voor de feitelijke organisatie van effectieve opvoed- en
opgroeiondersteuning.
3.1 Functies van
opvoed- en opgroeiondersteuning
Bij die functies
is een tweedeling te maken.
a. De functies die wel worden aangeduid als de
‘gemeentelijke taken geschakeld aan de jeugdzorg’
De specifieke
opvoed- en opgroeiondersteuning bestaat uit de volgende vijf functies:
1. informatie over
opvoeden en opgroeien aan ouders, kinderen en jongeren;
2. signalering van
problemen;
3. toegang tot het
ondersteuningsaanbod, beoordeling en toeleiding, onder andere door de
beschikbaarheid van een sociale kaart voor ouders, kinderen, jongeren en
'verwijzers';
4. pedagogische hulp
in de zin van advisering en lichte hulpverlening;
5. coördinatie van
specifieke zorg op lokaal niveau.
Over deze functies heeft de staatssecretaris van VWS in 2003
overeenstemming bereikt met VNG, IPO en MOgroep als zijnde de functies die
"behoren tot het gemeentelijke domein in aansluiting op de
jeugdzorg". De formulering van deze functies vertoont een opmerkelijke parallel
met die van het basistakenpakket van de jeugdgezondheidszorg in de WCPV.
Zorgcoördinatie is een breed
begrip dat licht maar ook heel intensief kan worden ingevuld, afhankelijk van
de situatie. Zorgcoördinatie omvat allerlei gradaties van afstemming van zorg en
hulpverlening, van op de hoogte zijn van elkaars activiteiten tot als het ware
‘synchroon’ handelen. Bedoelen we de intensievere vormen – nodig in situaties
waarin sprake is van een meervoudige problematiek – dan spreken we over gezinscoaching.
In alle gevallen is sprake van handelen volgens een plan van aanpak dat
in dialoog met de ondersteunde(n) is ontwikkeld en wordt uitgevoerd. Dat plan
kan meer of minder gedetailleerd zijn, afhankelijk van het aantal betrokkenen
en de complexiteit van de problematiek.
b. Andere functies
In de eerste vijf functies zit een zekere volgorde. In het verlengde
daarvan liggen andere functies. Te beginnen met een functie die de overgang
naar de jeugdzorg mogelijk maakt en
afsluitend met een functie die de aansluiting maakt met de
justitieketen:
6. indicatiestelling;
7. intensieve
trajecten (ambulante trajecten bijvoorbeeld);
8. intramurale
programma's;
9. bemoeizorg, drang
en dwang;
10. detentie en
resocialisatie.
De vraag waar gemeenten voor staan, is hoe ze deze functies in
samenwerking met hun maatschappelijke partners – en eventueel andere gemeenten
– zo vorm kunnen geven dat deze in samenhang uitgevoerd kunnen worden, op een
voor iedereen transparante wijze en tegemoet komend aan de vragen en behoeften
van ouders, kinderen en jongeren.
3.2 Criteria voor
effectieve opvoed- en opgroeiondersteuning
De functies uit
paragraaf 3.1 moeten effectief en efficiënt belegd worden. Duidelijk moet zijn
wie ervoor verantwoordelijk is of zijn en ze moeten naar behoren worden
vervuld. Omdat ouders, jongeren en professionals veelal te maken krijgen met
verschillende schakels uit een keten (soms zelfs verschillende ketens), moet
verder niet alleen elk van de schakels kwaliteit leveren maar moeten ook
de schakelingen functioneren zoals ze geacht worden te functioneren. Dat
leidt tot de volgende algemene criteria. Ze komen onder meer tegemoet aan de in
hoofdstuk 1 geconstateerde problemen van onvoldoende tijdige, nabije en
passende ondersteuning.
1. Ze zijn gericht op een betere toerusting van
kinderen, jongeren en ouders en het (leren) nemen van hun eigen
verantwoordelijkheid
Dit criterium
volgt uit het denken in termen van ontwikkelingsprocessen van kinderen en
jongeren die steeds zelfstandiger gaan participeren in maatschappelijke
verbanden. Centraal staan de toerusting voor die participatie en het (leren)
nemen van verantwoordelijkheid voor het eigen handelen en de consequenties van
dat handelen. Participeren leren kinderen en jongeren, als het goed is, al
thuis. Hun ouders moeten hen daarbij kunnen ondersteunen. Toerusting van ouders
voor die ondersteuningstaak is daarom minstens zo belangrijk. Daarbij hoort dat
de ondersteuning aansluit bij de wijze waarop kinderen, jongeren en ouders zelf
hun problemen oplossen en dat ze zich richt op het bereiken van doelen die met
hen zijn overeengekomen.
Waar met kinderen,
jongeren en/of ouders wordt gewerkt, wordt er consequent gedacht in termen van
het bevorderen van (duurzame) ontwikkelingsprocessen. Opvoed- en
opgroeiondersteuning hebben naast een toerustingsfunctie een aantal meer
specifieke doelen. Die doelen lopen voor ouders c.q kinderen of jongeren deels
parallel:
·
bij ouders gaat het om een versterking of (re)activering van
sociale steun of sociale netwerken waarin zij kunnen participeren, een
versterking van hun zelfvertrouwen, een versterking van hun pedagogische of
communicatieve competenties, een eventuele verandering van attitudes en/of het
(weer) nemen van hun (eind)verantwoordelijkheid voor de opvoeding van hun
kinderen;
·
bij kinderen en jongeren gaat het om een versterking van hun
zelfvertrouwen, hun weerbaarheid of hun zelfbeeld, een versterking van hun
competenties (zoals communicatie, zelfregulatie, participatie in groepen), een
eventuele verandering van houding en het (leren) nemen van hun eigen verantwoordelijkheid.
Ook voor kinderen en jongeren is een versterking of mobiliseren van sociale
steun of sociale netwerken essentieel. Daarnaast gaat het om een toeleiding
naar onderwijs of arbeid om mede daardoor beter te kunnen en (weer) te willen
participeren in de samenleving.
Een belangrijk
element in opvoed- en opgroeiondersteuning of zelfs een belangrijke voorwaarde
daarvoor is het bieden van steun in de vorm van emotionele en/of sociale
support. Die support is zo wezenlijk dat werken aan de versterking van die
steun een integraal onderdeel moet zijn van de uitvoering van alle functies.
Het accent op een
betere toerusting betekent dat de ondersteuning niet zozeer start vanuit
problemen als wel vanuit eigen mogelijkheden en eigen kracht met de intentie
die mogelijkheden en kracht te versterken. Een krachtig vehikel blijkt daarbij
het benutten van de kracht van sociale netwerken van ouders of kinderen of
jongeren zelf, zoals ervaringen met Eigen Kracht Conferenties of Echt Recht
Conferenties laten zien.
2. Er is sprake van een sluitende keten
Overal zijn tal
van organisaties, instanties en specialismen betrokken bij opvoed- en
opgroeiondersteuning. Van een sluitende keten is sprake als er geen gaten
vallen in de pedagogische infrastructuur en kinderen, jongeren of ouders dus
niet tussen wal en schip terecht komen. Een sluitende keten waarborgt
continuïteit in (in- en externe) zorg of ondersteuning. Dat betekent dat
duidelijk is hoe basisvoorzieningen, preventieve trajecten, curatieve
trajecten, repressieve trajecten en nazorg c.q. de onderwijs-, de zorg- en
welzijns-, en de justitieketen zich tot elkaar verhouden, waar schakelingen of
overgangen zijn en wie als verbindingsofficieren optreden. Het betekent ook dat
ze elkaars werking versterken.
Dit is geen
eenvoudige opgave, gelet op het grote aantal organisaties en instanties dat
doorgaans betrokken is.
Belangrijke
voorwaarden voor een sluitende keten zijn:
·
een solide fundament van basisvoorzieningen rond het eerste opvoedmilieu
en in en rond de andere opvoedmilieus (zie de tabellen 2.1a en 2.2a). Het gaat
dan om basisvoorzieningen waarin de pedagogische opdracht, taak of alertheid
stevig verankerd zijn.
Basisvoorzieningen in het tweede opvoedmilieu, bijvoorbeeld, moeten
voorzien worden van instrumenten op het terrein van voorlichting en informatie
die tegemoet komen aan de vraag van kinderen, jongeren en ouders; professionals
daar moeten toegerust worden om beter te kunnen signaleren en om signalen
sneller te kunnen doorgeven, terwijl bij ingewikkeldere problemen een andere
instantie de ondersteuning en de afstemming van interventies van ze overneemt,
enzovoorts;
·
een vroege signalering, het
in beeld houden van kinderen,
jongeren, ouders en/of gezinnen met een risicoprofiel en een overzicht houden
van de instanties of personen die zich met hen bezig houden. Een
combinatie van een elektronisch
signaleringssysteem en elektronische kinddossiers kan daarin voorzien;
·
het beschikbaar zijn van effectieve
snelle hulp zodra die nodig is, een warme overdracht en goede feedback
aan de overdragers;
·
stroomlijning van de opvoedingsondersteuning door deze
toegankelijker en doorzichtiger te maken voor de burger;
·
het zorgen voor afstemming
in het geval dat meer instanties of personen betrokken zijn. Dat kan door een
‘hoofdaannemer’ aan te wijzen die in overleg met andere betrokkenen een plan
van aanpak opstelt en zo de aanzet geeft tot gecoördineerde actie. Het gebruik
van een elektronisch kinddossier
als basis voor informatie-uitwisseling over interventies en het effect daarvan
bevordert die afstemming nog eens extra.
3. Er wordt maatwerk geboden: tijdige, nabije
en passende ondersteuning, tot stand gekomen in een dialoog tussen
ondersteunde(n) en ondersteuner(s)
Maatwerk
Maatwerk bieden
wil zeggen tijdig en nabij (in de eigen omgeving) passende
ondersteuning geven. Dat houdt in:
·
aansluiten bij vragen of behoeften die leven;
·
verder kijken dan de situatie van dat moment;
·
doorgaan met ondersteuning totdat de cliënt daadwerkelijk zelf de draad
weer verder kan oppakken (en dus niet: zolang de regels dat toelaten);
·
een goede balans tussen de omvang van het probleem en de omvang van de
beschikbare inzet.
Met verder kijken
dan de situatie van het moment doelen we onder meer op trajecten waarin samen
met jongeren naar hun voorland wordt gekeken. Bijvoorbeeld in moeilijke
gezinssituaties insteken op een traject van begeleid zelfstandig wonen, bij
dreigende uitval een traject van arbeidstoeleiding starten, of al tijdens een
detentie een educatieve of onderwijscomponent in het detentietraject inbouwen
om de terugkeer naar de samenleving te vergemakkelijken. Ook trajecten gericht
op het mobiliseren van aanwezige of aan te boren sociale netwerken vallen onder
maatwerk bieden; ze leggen bovendien een verbinding met het beter toerusten van
betrokkenen voor participatie (zie onder criterium 1).
Dialoogsturing en een solide afwegingskader
Maatwerk is niet
mogelijk zonder dialoog met
kinderen, jongeren en ouders. Niet in de laatste plaats ook om hun perspectief op de werkelijkheid te leren
kennen. Samen wordt bijvoorbeeld nagegaan wat er moet gebeuren om
uithuisplaatsing te voorkomen. In die dialoog zal niet zelden blijken dat
kinderen, jongeren of ouders een heel ander probleembewustzijn of
prioriteitenlijstje hebben dan de ondersteuner(s). Dit maakt een eigen
afwegingskader niet minder belangrijk, maar verplicht wel tot een voortdurend
besef van het waardegeladen karakter van zo'n kader. Wil opvoed- en
opgroeiondersteuning optimaal aansluiten bij de ontwikkeling van kinderen en
jongeren, bij hun vragen en behoeften en bij de behoeften van ouders, dan
moeten we weten waar hun behoeften liggen. Toch is dat vaak maar één kant van
de medaille.
De laatste tijd is
er in de media nogal eens sprake van het aanbieden van verplichte
opvoedcursussen voor ouders. Niet zelden wordt daarbij een vergelijking gemaakt
met zwemcursussen of inburgeringscursussen. Zonder uit te sluiten dat er op
enig moment geen andere weg te begaan is dan via dwang, zijn we sceptisch over
de zin van verplichtingen. Onze huidige opvattingen over het leren van kinderen
en volwassenen geven aan dat mensen het beste leren als ze daarvoor gemotiveerd
zijn, als ze leren in een context waarin leren en toepassen hand in hand gaan
en als er mogelijkheden voor directe feedback zijn. Dat betekent dat
activiteiten op het terrein van opvoed- en opgroeiondersteuning de meeste kans
van slagen hebben indien ze aansluiten bij de vraag of de behoefte van
betrokkenen. Daarmee pleiten we niet voor uitsluitend vraagsturing.
Weliswaar is in de huidige aanpak nog voornamelijk sprake van aanbodsturing,
maar overgaan naar louter vraagsturing zou betekenen dat we doorslaan naar de
andere kant. We spreken liever van dialoogsturing, of dialooggestuurd
werken. Daarbij gaan we niet uitsluitend uit van de vraag, maar houden we ook
rekening met maatschappelijke doelen, het maatschappelijk belang en de rechten
van kinderen. De kunst is zowel met het één (maatschappelijke doelen en
belangen, rechten van kinderen) als met het andere (de vragen en behoeften van
degenen die ondersteund worden) rekening te houden. Wat het aanbod wordt,
wordt bepaald in een dialoog. Daarbij kan er in het uiteindelijke aanbod een
conditie ingebouwd worden, die aangeeft dat de betreffende interventie niet
vrijblijvend is. Met het oog daarop spreekt men in Rotterdam wel van
'eisenstellend aanbod'.
Vraagarticulatie en wijk- of buurtprogrammering
Effectieve opvoed-
en opgroeiondersteuning vooronderstelt dus een goed inzicht in de vragen en
behoeften die kinderen, jongeren en ouders hebben en een daarbij aansluitend
aanbod dat de mogelijkheden van maatwerk in zich bergt.
Verschillende
gemeenten passen daarom methodieken toe waarmee de vraag helderder in kaart kan
worden gebracht. Vaak in combinatie met een aanpak die – met participatie van
ouders, kinderen en jongeren – (ook) leidt tot een wijk- of buurtprogrammering van het aanbod [11].
Twee veel gebruikte methodieken zijn Communities that Care (CtC) en Opgroeien
en opvoeden in de wijk.
Aansluiten
bij de vraag of behoefte van individuele cliënten sluit niet uit
dat bij de programmering ook andere eenheden worden gebruikt. Wijk- of
buurtprogrammering is een vorm van dialoogsturing als de intentie daarbij is
meer rekening te houden met de soms grote verschillen tussen wijken of buurten
in de gemeente. Uitgangspunt is dan het behoeftenprofiel van een bepaalde wijk of buurt. Dat profiel kan worden
gemaakt op basis van de behoeften van individuele bewoners, maar het kijkt
verder dan dat. Een belangrijke component ervan is de sociale structuur van de wijk. Zo’n
structuur kan bijvoorbeeld tot uitdrukking komen in kenmerken als veel
geïsoleerde gezinnen, veel ‘anonieme’ bewoners, weinig sociale controle en
weinig sociale cohesie. Deze bredere benadering kan leiden tot aanbod dat
doelbewust een bijdrage wil leveren aan het versterken van sociale netwerken, het organiseren van sociale steun, dicht bij huis, en daarmee aan het vergroten van
sociale cohesie. Gelet op het belang van social support bij het oplossen of
reduceren van problemen, verdient met name deze brede wijkprogrammering een
stevige impuls.
Vindplaats gericht en outreachend werken
Een belangrijke
consequentie van het voorgaande is dat er vindplaats gericht en outreachend
gewerkt wordt. Vindplaats gericht werken
betekent dat vindplaatsen direct en ogenblikkelijk kunnen terugvallen op
aanvullende expertises op het moment dat een probleem hun eigen mogelijkheden
overstijgt én dat de ondersteuning zo dicht mogelijk bij de vindplaats wordt
uitgevoerd. Met het oog daarop moet bijvoorbeeld een equivalent van het
schoolmaatschappelijk werk ook beschikbaar zijn voor kinderopvang en
peuterspeelzaalwerk.
Vindplaats gericht
werken kan ruimer worden genomen. Daarvan is bijvoorbeeld ook sprake als een
politiebureau rechtstreeks het algemeen maatschappelijk werk kan inschakelen op
het moment dat dit nodig lijkt met het oog op de situatie die zich voordoet
(denk aan de aanhouding van een jongere of een ouder).
Outreachend
handelen sluit hier bij aan: zodra ergens signalen binnenkomen dat het niet goed
gaat met kinderen of jongeren en/of ouders of het gezin, is er een instantie
die contact met het gezin opneemt. De ondersteuning vindt bij voorkeur plaats in de eigen situatie of omgeving van
ouders, kinderen of jongeren: de thuissituatie, de buurt dan wel op (of in
samenwerking met) de vindplaats.
4. Er wordt contextueel en
multisystemisch gewerkt
Contextueel werken betekent dat opvoed- of opgroeiproblemen niet simpelweg worden toegeschreven aan
ouders of kinderen/jongeren, maar steeds
worden bezien in de context waarin ze naar voren komen. Vaak is sprake
van een multicausaal verband. Vaak ook liggen er factoren van buiten het
pedagogische domein aan ten grondslag. Waar meer problemen spelen, moet de
oplossing vaak in meer systemen worden gezocht.
Multisystemisch
werken kapitaliseert sterk op het vermogen om in verschillende domeinen of
systemen parallelle acties uit te voeren. Ouders die opvoedproblemen hebben
omdat ze onder meer de grip op hun eigen situatie kwijt zijn als gevolg van
huisvestings-, financiële, verslavings- of andere problemen, zullen naast
specifieke hulp bij directe opvoedingsvragen ook op korte termijn op andere
vlakken een verlichting van de problematiek moeten ervaren. Dat vraagt vaak een
betrokkenheid van actoren uit meer dan één keten. Juist in deze
multiproblem-situaties moet worden voorkomen dat er zoveel ondersteuners rond
een kind, een ouder of een gezin bezig zijn dat er sprake is van een teveel van
het goede. Waar niemand nog zicht heeft op de situatie werkt de veelheid van
interventies eerder contraproductief dan productief. In zulke situaties is vaak
voor langere tijd een zorgcoördinator dan wel in zeer ernstige situaties een
gezinscoach nodig met verreikende bevoegdheden, ook als het gaat om de
'aansturing' van andere professionals. Alleen zo lijkt stapsgewijs een
verlichting van de problematiek mogelijk.
Ook met het oog op
de complexiteit van problemen is activering van sociale netwerken waarop
kinderen, jongeren of ouders kunnen terugvallen een integraal bestanddeel van
de ondersteuning (criterium 1 en 3).
5. De ondersteuning is doordacht en
gestructureerd en voldoet zoveel mogelijk aan beroepsstandaarden
Dit criterium
sluit aan bij de tendens meer te investeren in de professionaliteit van de
hulpverlening en in de kwaliteit van de interventies, bijvoorbeeld tot
uitdrukking komend in de formulering van beroepsstandaarden. Een steeds
sterkere oriëntatie op ‘evidence based’ werken sluit aan bij de meer algemene
tendens om via uitwisseling van kennis en ervaringen in en van het beroep te
leren.
In het volgende
hoofdstuk benutten we deze criteria bij de toetsing van modellen voor de
organisatie van opvoed- en opgroeiondersteuning.
4 EEN
BASISMODEL VOOR DE ORGANISATIE VAN OPVOED- EN OPGROEIONDERSTEUNING
Tegen de
achtergrond van de uitgangspunten in hoofdstuk 2 en de functies en criteria in
hoofdstuk 3 ontwikkelen we een basismodel voor de organisatie van opvoed- en
opgroeiondersteuning. We kiezen bewust voor een basismodel, geen
blauwdruk: het moet mogelijk blijven er gemeente- of regiospecifieke
uitwerkingen aan te geven. We formuleren ook een aantal aandachtspunten voor de
uitwerking van het model. De ’gemeentelijke
taken geschakeld aan de jeugdzorg’ – de eerste vijf functies uit
paragraaf 3.1 – vormen ons
vertrekpunt. Gemeenten kunnen hun eigen model spiegelen aan dit basismodel.
Enkele
Gideonsgemeenten zijn bezig dit basismodel voor hun eigen situatie uit te
werken.
We gaan eerst in
op de belangrijkste kenmerken van dit model. Alleen in de grootste gemeenten is
dit basismodel te organiseren op de schaal van de gemeente. In de andere
gevallen is echter regionale samenwerking nodig, bijvoorbeeld rond zogenoemde
centrumgemeenten. We geven aan wat dat inhoudt. Tenslotte toetsen we het model
aan de criteria uit hoofdstuk 3.
4.1 Het basismodel
– pijlers en kenmerken
Het basismodel
rust op een aantal pijlers:
a. de noodzaak van
een goede belegging van de vijf gemeentelijke functies;
b. de noodzaak van
een krachtenbundeling om versnippering en langs elkaar heen werken te voorkomen
en om afstemming te vergemakkelijken;
c. de behoefte aan
een voor kinderen, jongeren, ouders en professionals herkenbare,
laagdrempelige, nabije één loketvoorziening zoals het consultatiebureau dat nu
al is voor ouders in de eerste levensjaren van hun kind. Dat kan ertoe leiden
dat hulp vragen en hulp krijgen vanzelfsprekender worden;
d. de noodzaak de
indicatiefunctie, de toegangsfunctie tot de jeugdzorg en het AMK dichter bij de
burgers te halen. De meeste problemen laten zich het gemakkelijkst oplossen op
lokaal niveau en in goed samenspel met lokale voorzieningen.
Het model heeft
een vijftal essentiële kenmerken:
a. uitgangspunt vormt
het gemeentelijk integraal jeugdbeleid;
b. dat jeugdbeleid
staat of valt met effectieve signalering en dossiervorming;
c. er is één
uitvoeringsorganisatie verantwoordelijk voor onder meer de invulling en
uitvoering van de vijf lokale functies: het Centrum voor Jeugd en Gezin (0-23);
d. een belangrijke
taak is de afstemming tussen lokale en bovenlokale of regionale voorzieningen;
e. er is een adequate
financiering.
We werken deze
kenmerken uit in de volgende paragrafen.
4.2 Het gemeentelijk integraal jeugdbeleid als kader
In het beleid van de gemeente moeten de
criteria uit paragraaf 3.2 verankerd zijn. Daarmee fungeren ze als
toetsingscriteria voor de gemeente zelf, maar evenzeer voor organisaties die
een rol vervullen in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Centraal in dat
beleid staat dus het bevorderen van de ontwikkeling van kinderen en jongeren en
de toerusting die zij én hun ouders daarvoor nodig hebben (criterium 1). Juist
deze invalshoek maakt het gemakkelijker commitment te krijgen van alle lokale
organisaties die zich direct of indirect met de jeugd of de uitvoering van
delen van het jeugdbeleid bezighouden, van opvang-, educatieve en onderwijsvoorzieningen,
jeugdgezondheidszorg, algemeen en schoolmaatschappelijk werk tot
specialistische vormen van hulpverlening. Eigen organisatiebelangen moeten
ondergeschikt zijn aan de realisering van dit gezamenlijke doel.
Met het oog op een optimale vervulling van
de vijf ‘preventieve’ functies zorgt de gemeente in samenspraak met haar
maatschappelijke partners voor basisvoorzieningen die deze functies in
samenhang kunnen vervullen (als aspect van criterium 2: een sluitende keten).
Met die basisvoorzieningen maakt ze afspraken omtrent samenwerking en
afstemming, kwaliteit en effectiviteit. Voorts bevordert de gemeente het
leveren van maatwerk (criterium 3), te beginnen door ook bij de ontwikkeling
van haar eigen beleid de dialoog met burgers aan te gaan. Ze bevordert ook een
brede benadering van maatschappelijke en pedagogische problemen (criterium 4)
en bevordert waar mogelijk professioneel handelen en een versterking van de
kwaliteit van interventies. Via haar subsidiebeleid kan de gemeente daaraan een
stevige impuls geven (criterium 5).
4.3 Effectieve signalering en dossiervorming als basis
a. Een elektronisch signaleringssysteem naar
landelijke standaard[12]
Jeugdbeleid staat
of valt met effectieve signalering en daarop aansluitende tijdige, nabije en
passende ondersteuning. Een goed signaleringssysteem is daarom een voorwaarde
voor effectief integraal jeugdbeleid. Een andere noodzakelijke voorwaarde is
dat signalen niet alleen opgemerkt worden, maar ook worden doorgegeven. Daarom
moet in basisvoorzieningen en andere belangrijke vindplaatsen een verplichting
bestaan tot het hebben en gebruiken van een meldcode.
Meldingen vinden plaats op basis van een risicoprofiel en worden direct aan het
elektronisch signaleringssysteem doorgegeven dan wel aan een meldpunt in het
Centrum voor Jeugd en Gezin (paragraaf 4.4). Melding is een absolute voorwaarde
voor (pro)actief interveniëren. Alleen zo is te voorkomen dat problemen
verergeren of zelfs escaleren.
De professionals
moeten uiteraard voldoende toegerust zijn om hun signaleringsfunctie te kunnen
uitvoeren, maar moeten vooral ook hun signalen kunnen doorgeven in het
vertrouwen dat er ook iets mee gebeurt. Gerichte trainingen voor hun
signaleringstaak zijn nodig, maar minstens zo belangrijk is de zorg voor een
laagdrempelige eerste achtervang. In de onderwijskolom, bijvoorbeeld, gaat het
dan om (school)maatschappelijk werk. Op zijn beurt moet dit
(school)maatschappelijk werk weer een beroep kunnen doen op intensievere vormen
van hulpverlening. Helder omschreven moet worden wat bijvoorbeeld een school of
het (school)maatschappelijk werk zelf oppakt en waar zij met de leerlingen en
hun ouders moeten (kunnen) terugvallen op instanties die intensievere vormen
van hulp kunnen bieden. Voorkomen moet worden dat basisvoorzieningen en
eerstelijnsvoorzieningen te lang blijven roeien met te korte roeispanen. Ook
(para)professionals of vrijwilligers in het derde en vierde opvoedmilieu moeten
weten waar ze met hun signalen of voor advies terecht kunnen.
Het gaat bij een
goed signaleringssysteem om een systeem dat signalen omtrent risico’s voor of
problemen bij kinderen, jongeren of gezinnen uit verschillende ketens en
daarbuiten oppikt en bij een cumulatie van signalen proactief aanzet tot
gerichte actie.
Een elektronisch signaleringssysteem
registreert meldingen van risico's of problemen bij kinderen, jongeren, ouders
en/of gezinnen en of er een vervolg is op die meldingen in de vorm van
ondersteuning of interventies. Niet meer, niet minder. De aard van die ondersteuning of interventies en het effect daarvan worden beschreven in het
elektronisch kinddossier.
Dit
signaleringsinstrument is zo wezenlijk voor effectief jeugdbeleid dat het voor
de hand ligt dat de gemeente als eigenaar van dit systeem optreedt. Deze keuze
ligt ook in lijn met de zorgplicht van de gemeente voor haar burgers. Zij
belegt het beheer van dit systeem bij voorkeur bij een neutrale instantie.
Zodra twee of meer
signalen erop wijzen dat het mogelijk niet goed gaat met een kind, een jongere,
ouders en/of een gezin, dan onderneemt deze instantie actie door van de
organisaties die contact hebben met deze cliënt(en) er één aan te wijzen als
casusregisseur. Het gaat daarbij in het algemeen om een professional uit die
organisatie die de beste ingang heeft en wiens acties een grote slaagkans
hebben. Dit gebeurt via een flexibel regietoedelingsmodel: wie casusregisseur
wordt, is afhankelijk van de aard van de problematiek, de intensiteit waarmee
de betreffende organisaties betrokken zijn en hun mogelijkheden om samen met de
ondersteunde(n) tot oplossingen te komen. Dat kan nu eens de politie zijn, dan
weer het algemeen maatschappelijk werk, dan weer een school, Bureau Jeugdzorg
of het Centrum voor Jeugd en Gezin.
Het
signaleringssysteem bevat, zoals gezegd, geen inhoudelijke informatie anders
dan welke organisaties een risico of probleem hebben gesignaleerd en wie zich
op enig moment met een kind, jongere, ouder of gezin bezighouden of hebben
beziggehouden. Deze signalen zijn voldoende voor de beheerder van het systeem
om bij meer signalen in contact te treden met de betrokken organisaties en één
van hen als casusregisseur aan te wijzen.
De casusregisseur
maakt in overleg met de betreffende andere organisaties én de cliënt(en) een
plan van aanpak waarin aangegeven is wie wat doet. Dit plan is tijdgebonden en
bevat duidelijke en met de cliënt(en) overeengekomen doelen. Samen voeren ze
dat plan uit. De casusregisseur is daarbij verantwoordelijk voor de planning en
de afronding van het traject.
De instantie die
het elektronisch signaleringssysteem beheert en de casusregisseur aanwijst,
volgt vervolgens op afstand het proces. Belangrijke vragen zijn dan: wordt het
plan van aanpak ook uitgevoerd, wat zijn de resultaten en kan het traject
worden afgesloten? Door deze insteek vormt het elektronisch signaleringssysteem
tevens een bron voor managementinformatie inzake de effectiviteit van het
integraal jeugdbeleid.
De keuze voor dit
model wordt ingegeven door het belang van een scheiding van
verantwoordelijkheden. Verantwoordelijk voor het elektronisch
signaleringssysteem en de monitoring van het proces waartoe het plan van aanpak
aanleiding geeft, is de gemeente, i.c. de voor integraal jeugdbeleid
verantwoordelijke wethouder(s). Verantwoordelijk voor de uitvoering van het
plan van aanpak zijn de betrokken organisaties met op de eerste plaats de
casusregisseur. Komen zij niet verder en is bijvoorbeeld doorzettingsmacht
nodig, dan wordt dat gemeld en behoort het tot de verantwoordelijkheid van de
wethouder om ervoor te zorgen dat de gewenste interventies ook daadwerkelijk
kunnen worden uitgevoerd.
Een logische
consequentie is dat ook de organisatie die casusregisseurs aanwijst, op
24-uursbasis beschikbaar zijn.
Dit
signaleringssysteem wordt gevoed door organisaties en instanties die vanuit hun
contacten met kinderen, jongeren, ouders of gezinnen signalen kunnen opvangen.
In eerste instantie zijn dat de belangrijkste vindplaatsen, maar niets staat
een verdere uitbreiding in de weg. Uiteindelijk gaat het om:
·
instanties die belast zijn met de uitvoering van één of meer lokale
functies, zoals de jeugdgezondheidszorg (met haar kindvolgsystemen);
·
instellingen uit het tweede opvoedmilieu (met hun zorgstructuur, hun
leerlingvolgsysteem, hun zorgadviesteams e.d.) en het derde opvoedmilieu;
·
instellingen van buiten het pedagogische domein die eveneens risico’s of
problemen kunnen signaleren, zoals politie, energiebedrijven,
woningbouwcorporaties, de sociale dienst.
Met de
belangrijkste organisaties en instanties binnen en buiten de drie ketens zal de
gemeente direct of indirect via de beheerder van het systeem afspraken maken
over de voeding van het elektronisch signaleringssysteem. Ze zal dat proces ook
faciliteren.
Er kan hierbij
sprake zijn van een groei- of uitbouwmodel. In elk geval moet voor iedereen –
inclusief individuele burgers – duidelijk zijn waar men signalen kan afgeven.
We pleiten voor
een landelijk elektronisch signaleringssysteem dan wel een landelijk model,
waarvan de lokale of regionale signaleringssystemen een afgeleide zijn. Lokale
of regionale systemen moeten minstens compatibel zijn met het landelijk
signaleringssysteem of landelijk model. Dan is het mogelijk om gaandeweg steeds
meer zogenoemde bronsystemen te koppelen aan het lokale of regionale
signaleringssysteem.
b. Een elektronisch kinddossier naar landelijk
model
De signalen die
ontvangen zijn rond een kind, een jongere tot 23 jaar en/of diens ouders, de
interventies die daarop volg(d)en en de effecten van die interventies worden
opgeslagen in een elektronisch
kinddossier. Dit dossier geeft zo een overzicht van de relevante
‘zorghistorie’ van een kind of jongere (of diens ouders of gezinsleden) en de
actuele stand van zaken. Dit dossier wordt eveneens gevoed door nader aan te
wijzen organisaties en instanties uit elk van de drie ketens. Dit dossier moet
‘web based’ zijn.
Het beheer van het elektronisch
kinddossier zal – zodra zich meer instanties met een cliënt bezighouden – bij
een spin in het web van ondersteuningsvoorzieningen moeten liggen. We kiezen
voor het hierna te bespreken Centrum voor Jeugd en Gezin. Ook hier kan sprake
zijn van een groeimodel. Zodra een instantie zich met een cliënt bezig houdt,
zal deze een (eigen) dossier opbouwen. Zodra meer instanties betrokken zijn,
ligt afstemming voor de hand. Dat groeimodel wordt vergemakkelijkt als ook voor
het elektronsche kinddossier een landelijk model beschikbaar komt.
c. Koppeling van beide systemen
Het elektronisch
signaleringssysteem en het elektronisch kinddossier moeten aan elkaar gekoppeld
zijn en bij voorkeur samen een geïntegreerd systeem vormen. Lees- en
schrijfrechten kunnen daarbij overigens voor beide componenten verschillend
geregeld zijn.
d. Privacy-regels
In beide gevallen
zijn lees- en schrijfrechten (de zogeheten autorisaties) van organisaties of
instanties zorgvuldig geregeld, onder meer met het oog op de privacywetgeving.
Duidelijk is inmiddels dat regelgeving rond privacy het werken met zo’n
signaleringssysteem en een daaraan gekoppeld elektronisch kinddossier niet in
de weg staat. Tenminste, zolang er zorgvuldige afspraken zijn omtrent de
inhoudelijke informatie die wordt opgenomen en omtrent wie gemachtigd is deze
informatie in te zien. Om die reden wisselt het signaleringssysteem geen
inhoudelijke informatie uit tussen zorgketen en politie- en justitieketen en
kent ook het kinddossier strenge autorisaties.
e. Koppeling met beleidsmonitor
Het
signaleringssysteem zorgt voor input voor de lokale of regionale
beleidsmonitor. Deze monitor moet worden onderscheiden van de jeugdmonitor. De
gemeente zorgt (al dan niet in samenwerking met andere gemeenten) ook voor een
lokale (of regionale) jeugdmonitor, die op het niveau van het individuele kind
naast de lichamelijke ontwikkeling ook de psychosociale ontwikkeling volgt. Die
jeugdmonitor moet niet te globaal zijn maar moet in het gebruik van indexen
e.d. differentiëren naar verschillende leeftijdsfasen. Het is zinvol ook
hiervoor een landelijk model of een landelijke standaard te ontwikkelen.
f. Implementatie
Een
signaleringssysteem kan alleen effectief zijn als mensen in de praktijk
daadwerkelijk signaleren en die signalen ook doorgeven. Bij de implementatie
van het systeem is daarom tegelijkertijd training van professionals en
semi-professionals nodig.
Het doorlichten
van de effectiviteit van lokale en regionale signaleringssystemen en de op die
signalen volgende acties is een blijvend aandachtspunt voor het integrale
toezicht.
4.4 Het
Centrum voor Jeugd en Gezin (0-23) als uitvoeringsorganisatie
Gelet op de
problemen en nadelen die kleven aan de huidige, vaak versnipperde en verkokerde
structuur (hoofdstuk 1), moeten de vijf functies bij elkaar blijven en in
samenhang worden uitgevoerd. Tegelijkertijd zoeken we naar een koppeling met de
jeugdzorg en andere onderdelen van de curatieve keten (de zogenoemde ‘andere
functies’ uit paragraaf 3.1).
Als meest voor de
hand liggende uitvoeringsorganisatie zien we een gemeentelijk of regionaal Centrum voor Jeugd en Gezin voor
kinderen en jongeren van zwangerschap tot in principe 23 jaar, en hun ouders.
Het gaat daarbij, zoals gezegd, om een voor kinderen, jongeren, ouders en
professionals herkenbare, laagdrempelige, nabije één loketvoorziening zoals het
consultatiebureau dat nu al is voor ouders in de eerste levensjaren van hun
kind. Dat kan ertoe leiden dat hulp
vragen en hulp krijgen
vanzelfsprekender worden.
Het centrum werkt
binnen de kaders van het gemeentelijk integraal jeugdbeleid.
a. Een Centrum voor de periode van zwangerschap
tot jongeren 23 jaar zijn
De keuze voor een
hogere leeftijd dan gebruikelijk, is ingegeven door de leefsituatie van
jongeren. Die insteek is conform ons uitgangspunt om de ontwikkeling van
kinderen en jongeren centraal te stellen. Nogal wat jongeren boven de 18 jaar
wonen nog thuis, al dan niet nog onderwijs volgend bij een ROC. Deze
leeftijdsgrens wordt bovendien steeds meer aangehouden als het gaat om ervoor
te zorgen dat jongeren met een kwalificatie hun onderwijstraject afsluiten.
Deze nieuwe grens is een flexibele in de zin dat van situatie tot situatie kan
worden bezien waaruit voor een jongere en/of diens ouders tijdige, nabije en passende ondersteuning bestaat. Soms kan dat
inhouden dat een jongere van nog geen 18 jaar als volwassene wordt aangemerkt.
In andere gevallen kan het wenselijk zijn dat een traject dat al vóór het 18e
jaar van start ging nog een aantal jaren doorloopt (denk aan tienermoeders of
zwerfjongeren). Dat kan op vrijwillige basis plaats vinden, maar soms gebeurt
dat als gevolg van maatregelen in de sfeer van bemoeizorg (drang of dwang).
Voorkomen moet worden dat jongeren of het gezin waarvan ze deel uitmaken door
een op zich genomen arbitraire leeftijdsgrens niet (of niet langer) de meest
passende ondersteuning krijgen. Vormen van hulp of ondersteuning die reeds
ingezet zijn vóór hun 18e of die gelet op hun ontwikkeling of leefsituatie nog
gepast zijn als ze tussen de 18 en de 23 jaar zijn, moeten gecontinueerd of
ingezet kunnen worden. De ondersteuning moet zich dan ook op het gezin kunnen
richten. Dit vormt nogal eens mede een onderdeel van het probleem of de
oplossing.
b. Een netwerkorganisatie met als ruggengraat
de jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl
Het Centrum voor Jeugd en Gezin is een netwerkorganisatie die opereert als een
spin in het web van lokale en bovenlokale voorzieningen die zich direct of
indirect met opvoed- en opgroeiondersteuning bezig houden. Het Centrum bundelt
taken op het terrein van opvoed- en opgroeiondersteuning, jeugdgezondheidszorg,
jeugdzorg, gezinscoaching en gegevensbeheer. Wat het eerste betreft: het is
verantwoordelijk voor de gecoördineerde uitvoering van de vijf gemeentelijke
functies. Het voert deze voor een deel ook zelf uit en brengt voor het overige
andere voorzieningen in stelling. Afhankelijk van de lokale of regionale
situatie kunnen daar nog andere taken aan worden toegevoegd. Het voert die
taken uit in actieve interactie met dat hele netwerk van voorzieningen. Het
heeft daarbij de uitvoeringsregie.
Het heeft een stevige ruggengraat, bestaande
uit de jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl.
Het gaat daarbij om:
·
een integrale jeugdgezondheidszorg,
·
met een in maatschappelijk en pedagogisch opzicht versterkt profiel,
·
werkzaam voor een bredere doelgroep, te weten alle kinderen en jongeren
vanaf de zwangerschap van hun moeder tot in principe 23 jaar alsmede hun ouders
of hun gezin.
Tot nu toe is
vooral geïnvesteerd in het inrichten van veel vrijblijvender netwerken op basis van alleen
convenanten. Dat ging moeizaam. Convenanten bieden teveel ruimte voor escapes.
Netwerken bleven bijgevolg vaak steken in een te geringe slagkracht. En dat
terwijl juist bij de moeilijkere groepen een grote slagkracht essentieel is. We
hebben het dan over doorzettingsmacht, over het afstemmen van verschillende
ketens en het betrekken van alle organisaties die nodig zijn om een vaak
meervoudige problematiek aan te pakken. Dat vraagt overeenstemming over het
doel met het oog waarop de participerende organisaties samenwerken en sturing
langs korte lijnen. Voor het oplossen van lokale problemen zijn lokale
voorzieningen (ook woningcorporaties, nutsbedrijven, instanties die zich met
schuldsanering bezig houden e.d.) essentiële ankerpunten en is lokale regie
onontbeerlijk. Alleen zo kan de zogeheten ‘voorkant’ van de jeugdzorg sterker
worden en de ‘achterkant’ sneller maar gerichter in stelling worden gebracht
zodra dat nodig is.
Voor de
ontwikkeling van dit Centrum schetsen we in paragraaf 5.3 een procesmodel.
Toevoeging
van taken van Bureau Jeugdzorg
Een aantal
jeugdzorgfuncties moet bijgevolg naar voren worden getrokken en in het Centrum
voor Gezin en Jeugd en daarmee in de lokale samenleving worden verankerd.
Jeugdzorgprofessionals kunnen daardoor – in samenspel met de lokale
instellingen – meer meewerken aan de voorkant. Interventies vanuit de jeugdzorg
kunnen zo gerichter, dus efficiënter worden ingezet. Naar onze overtuiging zal
dit hun werk alleen maar interessanter en effectiever maken.
Aan jeugdgezondheidszorgtaken worden daarom toegevoegd de toegangs- en
indicatiefunctie van Bureau Jeugdzorg, en het AMK. Verder wordt de uitvoering
van jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen in het Centrum
verankerd (niet het opleggen van de maatregelen). Immers, juist deze speciale
functies brengen doorgaans veel lokale regie en afstemming met zich mee.
Al met al is er dan sprake van één Centrum dat over voldoende middelen
beschikt om eigen jeugdzorginstrumenten in te zetten en andere instrumenten in
te kopen vanuit gespecialiseerde instellingen. Het budget is gebaseerd op het
aantal cliënten: potentiële risicogroepen en feitelijk geïndiceerden.
Indicaties
Het Centrum werkt volgens het huisarts-specialistenmodel. Het geeft in
een goed samenspel tussen frontoffice (de ‘huisarts’ in dit model) en back
office (de specialisten) indicaties (diagnoses) af voor jeugdzorg en GGZ, voor
speciaal onderwijs c.q. leerlinggebonden financiering, en speciaal basis- of
voortgezet onderwijs. De indicaties zijn niet alleen probleem- maar vooral ook
risico-georiënteerd: speciale hulp moet kunnen worden ingezet nog voordat van
echte problemen sprake is. De verschillende indicatietrajecten in jeugdzorg en
in regulier en speciaal onderwijs worden zo op elkaar afgestemd.
Dat is nodig
vanwege het weinig productieve naast elkaar bestaan van verschillende
indicatietrajecten, in jeugdzorg en in regulier en (voortgezet) speciaal
onderwijs, elk met hun eigen tijdlijnen, procedures en criteria. Daarvoor in de
plaats moet één systematiek komen.
Overwogen moet
worden of het huisarts-specialistenmodel niet een handzaam model is dat in de
plaats kan treden van de bestaande, zeer verschillende indicatietrajecten: alle
indicaties in of vanuit het Centrum. Als ‘huisarts’ treedt dan de front office
van het Centrum op; de specialisten werken in de back office. De bestaande
indicatietrajecten zijn onvoldoende effectief en efficiënt, zeker in combinatie
met wachtlijsten voor indicatie en voor plaatsing (soms duurt plaatsing zo lang
dat eerst weer opnieuw geïndiceerd moet worden). Ze getuigen ook van weinig
vertrouwen in de professionals. De poortwachtersfunctie is in veel gevallen
niet nodig. In ieder geval moet het mogelijk blijven om bij nood of crisis
direct te handelen, met een verantwoording achteraf conform professionele
standaarden.
Blijft het
indicatietraject bestaan, dan moet er in elk geval één systeem van
indicatiestelling komen voor de verschillende hulp- of ondersteunings- en
zorgtrajecten.
Op korte termijn moet er een heroverweging plaats vinden van
wat geïndiceerde en niet-geïndiceerde hulp is. Niet alles hoeft geïndiceerd te
zijn, met name kortdurende hulp niet. Bij de overgang van niet-geïndiceerde
naar geïndiceerde ondersteuning moet niet de cliënt de grens over, maar de
ondersteuning. Dat betekent concreet dat lokale hulpverlening soms ook met
jeugdzorgmiddelen bekostigd kan worden.
De vijf lokale functies
Het Centrum neemt
een deel van de uitvoering van de eerste vier gemeentelijke functies op zich:
(1) informatie en voorlichting, (2) signalering, (3) zorgen voor
toegankelijkheid van het ondersteuningsaanbod, beoordeling en toeleiding, en
(4) advisering en lichte hulpverlening. Het doet dat in goed samenspel met
andere instanties die de uitvoering van die functies eveneens tot hun kerntaken
rekenen. Bij de uitvoering van de functies zijn de eerder genoemde criteria
eveneens relevant: transparantie en toegankelijkheid van de ondersteuning voor
kinderen, jongeren, ouders en professionals, kwaliteit en effectiviteit. Voor
de hand ligt de constructie van een front office (één loket waar men terecht
kan) en een back office (deskundigen die gecoördineerd in stelling komen als
daar behoefte aan is). Outreachend werken is een ‘must’.
Het Centrum
overlegt ook met instellingen in en rond het tweede en derde opvoedmilieu. Het
gaat dan met name om de wijze waarop en de mate waarin deze een rol kunnen
spelen in informatie en voorlichting, signalering en eerste hulp bij opvoeden
of opgroeien, en wat zij nodig hebben om die functies adequaat te kunnen
vervullen (toerusting, materialen of middelen). Het participeert verder
structureel in de zorgstructuren in het primair onderwijs, de zorgadviesteams
in het voortgezet onderwijs en de multidisciplinaire teams rond ROC’s.
Het Centrum stuurt zelf in het algemeen de zorgcoördinatie aan. Zorgcoördinatie
(de vijfde functie) kan licht maar ook heel intensief worden ingevuld,
afhankelijk van de situatie (paragraaf 3.1). In het algemeen spreken we over
zorgcoördinatie; de term gezinscoaching reserveren we voor de intensievere
vormen. Afhankelijk van de competenties die in een bepaald geval vereist zijn,
kunnen de achtergrond en de werkervaringen van degene die de zorgcoördinatie
ter hand neemt, verschillen. In alle gevallen is er echter sprake van een
outreachende werkwijze. De nadruk ligt op coördinatie: de coördinator voert
niet per se alle taken zelf uit, maar behoudt wel het overzicht en kijkt naar
de effectiviteit van de (afzonderlijke) interventies. Hij of zij zorgt voor
korte lijntjes met de (andere) uitvoerders en belegt zo nodig een overleg
tussen betrokkenen. Deze werkwijze is vergelijkbaar met het huisarts-specialistenmodel: er is één persoon
(in dit geval de ‘huisarts’) die voortdurend weet wat er speelt rond een kind,
een jongere, een gezin of een buurt, al kunnen er momenten zijn dat het
zwaartepunt van de uitvoering van activiteiten tijdelijk even elders ligt (de
specialist).
Zorgcoördinatie is
vooral nodig in situaties waarin sprake is van een meervoudige problematiek en
verschillende organisaties bij de ondersteuning betrokken zijn. Niet zelden
zijn deze afkomstig vanuit verschillende ketens (de onderwijs-, de welzijns- en
zorg-, en de justitieketen). In goed overleg met al deze organisaties zorgt het
Centrum daarom voor:
·
de nodige dwarsverbindingen tussen de organisaties in deze ketens met
het oog op afstemming, uitwisseling van informatie en andere vormen van
samenwerking. Essentieel daarvoor is ‘doelconvergentie’ in de zin van het
beoordelingskader van het integraal toezicht jeugdzaken: overeenstemming over
het doel met het oog waarop participerende organisaties samenwerken;
·
de coördinatie van de ondersteuning van kinderen, jongeren, ouders of
gezinnen met bijzondere aandacht voor een zorgvuldige start, een zorgvuldige
doorloop en een zorgvuldige afronding van een ondersteuningstraject (inclusief
eventuele nazorg).
Een
zorgcoördinator of gezinscoach moet kunnen beschikken over het nodige budget of kunnen terugvallen op de
nodige doorzettingsmacht om op het moment en in de omvang dat extra
ondersteuning nodig is (bijvoorbeeld crisisopvang, de regeling van een
uitkering, het opleggen of handhaven van een straatverbod), deze ook daadwerkelijk
te kunnen inzetten. Het Centrum zal in veel gevallen de instantie zijn die door
de gemeente is aangewezen die doorzettingsmacht uit te oefenen.
Loket en schakel- en makelfunctie
Doordat functies
van jeugdgezondheidszorg 0-19, opvoed- en opgroeiondersteuning en een aantal
functies van Bureau Jeugdzorg erin opgaan, is het Centrum naast loket ook een
tweedelijnsvoorziening waar verdergaande interventies beschikbaar zijn. Ze
vervult verder een brugfunctie naar andere gespecialiseerde functies, onder meer
via de organisatie en inkoop van (specialistische) hulp, bij voorkeur in of
rond de thuissituatie. Ze vormt zo een optimale schakel tussen
basisvoorzieningen en daarop aanvullende preventieve voorzieningen aan de ene
kant en gespecialiseerde hulp en zorg aan de andere kant (zie de figuur 4.5a). Het stemt zo lokale voorzieningen en lokale
zorg af op de bovenlokale of regionale zorg, en de niet-geïndiceerde zorg op de
geïndiceerde zorg. Met als ingang een loket voor vragen of een meldpunt voor
risicosignalen en de beschikbaarheid van allerlei vormen van hulp en
ondersteuning is het een organisatie met een duidelijke front- en backoffice.
Andere taken
Het Centrum vervult nog verschillende andere
taken:
a. het Centrum
beheert het (web based) elektronisch kinddossier. Dat beheer berust bij de
jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl;
b.
het Centrum
zorgt ervoor dat het op de hoogte is van het aanbod op het terrein van opvoed- en opgroeiondersteuning en de kwaliteit daarvan zodat het via zijn
loketfunctie optimaal kan doorverwijzen. Samen met de gemeente(n) zorgt het
Centrum onder meer voor instrumenten als een (digitale) sociale kaart of atlas. Organisaties en instanties waarmee het
Centrum samenwerkt, zorgen in onderlinge afstemming voor heldere ondersteuningsprofielen. Die profielen
geven aan wat hun core business is en wat afgeleide taken zijn, wat hun
expertise inhoudt, hoe zij met vragen van burgers of andere professionals
omgaan (van zelf oppakken tot directe doorverwijzing), waar hun mogelijkheden
en grenzen liggen en wat hun verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn. Essentieel is een
goede taakafbakening tussen organisaties
die belast zijn met de uitvoering van de vijf functies en jeugdzorgtaken aan de
ene kant en gespecialiseerde organisaties (belast met bijvoorbeeld
ondertoezichtstelling of gezinsvoogdij) aan de andere kant. Deze afbakening zal
echter nooit sluitend kunnen zijn, simpel omdat er altijd grensgevallen zijn en
de (geconstateerde) vraag of behoefte van cliënten kan veranderen. Na een
periode van niet-geïndiceerde zorg kan bijvoorbeeld de noodzaak van
geïndiceerde zorg blijken;
c.
het Centrum
heeft ook een taak in het bevorderen van kennisontwikkeling en kennisdeling;
d. het Centrum zorgt voor een goed inzicht in
de feitelijke uitvoering van de functies in al hun variëteit (monitoring)
en doet zo nodig voorstellen ter optimalisering van invulling en uitvoering
ervan (verbetering). Belangrijke criteria voor monitoring en
verbeteringsvoorstellen zijn uiteraard:
- de transparantie en de toegankelijkheid
van de ondersteuning voor kinderen, jongeren, ouders en professionals;
- het feitelijke bereik in relatie tot de
vragen en behoeften van deze groepen;
- kwaliteit en effectiviteit van de
ondersteuning.
Het
Centrum kan deze taak alleen uitoefenen als andere instanties bereid zijn
inzage te geven in de daarvoor nodige gegevens. Ze doet met het oog daarop
voorstellen aan de gemeente omtrent de afspraken die de gemeente kan maken met
andere organisaties, bijvoorbeeld op het terrein van
klanttevredenheidsonderzoek en effectmetingen in relatie tot feitelijk
uitgevoerd aanbod.
Werkwijze: stervormige regie op het niveau van de
cliënt(en)
De veelheid van
organisaties die vaak betrokken is bij een kind, een jongere, ouders of een
gezin onderstreept het belang van regie
op het niveau van de cliënt (individu of gezin). Bij de organisatie van
de ondersteuning moet de vraag of de behoefte van de cliënt(en) uitgangspunt
zijn. De cliënt moet zo weinig mogelijk last hebben van afspraken tussen
organisaties, van procedures en van administratieve richtlijnen. Hoe de
ondersteuning geregeld wordt, is niet de zorg van de cliënt. Het moet gewoon
gebeuren. Dat vraagt om een goede afstemming tussen lokale zorg en bovenlokale
zorg, tussen niet-geïndiceerde zorg en geïndiceerde zorg.
Denkbaar is een stervormige regie rond een kind, een
jongere, een gezin vanuit de vraag wie een bijdrage kan leveren, hoe
hulpverlening en zorg zijn te coördineren, wat in één hand kan gebeuren, wat er
lokaal geregeld kan worden en wat regionaal aan voorzieningen beschikbaar moet
zijn.
In de praktijk
betekent dit bijvoorbeeld dat vormen van (intensieve) pedagogische thuishulp
zonder merkbare discontinuïteit door moeten kunnen lopen, ook al is voor het
vervolg een indicatie nodig. Met het oog daarop moet het mogelijk zijn om wat
nu het Jeugdzorgtraject heet, als het
ware naar voren te halen. Na indicatie moet, als het even kan,
vervolgens niet de cliënt worden overgeheveld naar andere hulpverleners, maar
moet de eerder ingezette ondersteuning door dezelfde ondersteuners kunnen
doorlopen (vooropgesteld dat deze de noodzakelijke ondersteuning kunnen
bieden). Niet de cliënt gaat dus de grens over, maar de ondersteuning. Verder
is het noodzakelijk samen te voorzien in zogenoemde Snel Hulp-procedures. Bijvoorbeeld in het geval er direct
ambulante hulpverlening beschikbaar moet komen voor gezinnen waarin sprake is
van kindermishandeling of andere vormen van huiselijk geweld. Deze procedures
vooronderstellen de beschikbaarheid van doorzettingsmacht.
Niet
noodzakelijk fysiek bij elkaar
Afhankelijk van de
lokale of regionale situatie kunnen meer of minder functies ook daadwerkelijk fysiek bij elkaar gebracht zijn. Waar
dat vanwege de schaal van de gemeente of de regio nodig of mogelijk is, zijn er
uitvoeringslocaties (of teams) op lokaal of wijkniveau of in een dorpskern. Het
gaat dan veelal om het front office-deel. Uitgangspunt blijft immers de
aanwezigheid van laagdrempelige voorzieningen in de nabijheid van
ondersteuningzoekenden.
Dat bepaalde taken
‘erin opgaan’ hoeft dus nog niet te betekenen dat de uitvoerders ook in een
fysiek Centrum gestationeerd worden of uitsluitend daar hun werk uitvoeren. Aan
de noodzaak outreachend te handelen, op of in de nabijheid van vindplaatsen,
mag geen afbreuk worden gedaan.
c. Vormgeving
De regie blijft
bij de gemeente. Afhankelijk van haar beleid zal ze in het Centrum meer of
minder uitvoeringstaken beleggen. In paragraaf 5.3 schetsen we een procesmodel
dat kan voorkomen dat men automatisch aansluit bij de nu bestaande structuren
en daarmee in het Centrum oude systeemfouten simpel reproduceert.
4.5 Lokaal wat kan, regionaal wat moet
Gelet op de schaalgrootte moeten de meeste
lokale overheden op een aantal terreinen van jeugdzorg regionaal samenwerken.
Dat geldt meestal ook voor de realisering van een Centrum voor Jeugd en Gezin
c.q. de jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl. Voor taken die op de schaal van de
regio moeten worden uitgevoerd, moeten de gezamenlijke bestuurders van de
betrokken gemeenten ook daadwerkelijk de verantwoordelijkheid kunnen nemen. Wat
lokaal kan en moet en wat regionaal kan en moet, is aan de bestuurders. Daarbij
wordt er natuurlijk rekening gehouden met de situatie in dorpen, stadskernen,
wijken, deelgemeenten en steden als geheel. Zo kan het Centrum front
officevestigingen of teams hebben in verschillende delen van een regio, een
stad, een deel van de stad of een dorpskern.
Het Centrum voor Jeugd en Gezin vormt de
verbinding tussen lokale voorzieningen en gespecialiseerde hulp en zorg. De
volgende figuur illustreert dat.
Figuur 4.5a
De brugfunctie van het Centrum voor Jeugd en Gezin
Lokale
voorzieningen
Tot de lokale voorzieningen behoren
doorgaans uitvoeringstaken op het gebied van:
·
kinderopvang, peuterspeelzaalwerk, onderwijs;
·
welzijnswerk, buurt- en clubhuiswerk, jongerenwerk, sport,
muziekonderwijs en kunstzinnige vorming, algemeen en schoolmaatschappelijk
werk;
·
speelgelegenheid en hangplekken als invulling van de publieke ruimte;
·
opvoedingsvoorlichting, signalering, lichte hulp en doorverwijzing.
Het Centrum zelf
Tot de taken van het Centrum behoren
doorgaans uitvoeringstaken op het gebied van:
·
de jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl;
·
uitvoeringsregie, waaronder de afstemming tussen taken van lokale
voorzieningen, taken van het Centrum en taken van gespecialiseerde
instellingen;
·
de vorming en het beheer van het elektronische kinddossier;
·
monitoring (op het niveau van de casus, de keten, het beleid);
·
indicatiestelling (op termijn moet er één systeem komen voor
indicatiestelling);
·
de vijf functies, met name de zorgcoördinatie;
·
afstemming tussen vrijwillige en niet-vrijwillige hulp;
·
bevordering van kennisontwikkeling en de kennisdeling;
·
overige activiteiten die lokale overheden neerleggen bij het Centrum.
Bepalend voor de taken van het Centrum is het
integraal jeugdbeleid van de betreffende gemeente(n). Essentieel zijn
duidelijke afspraken omtrent wat men ten minste op lokaal niveau doet om
activiteiten op verschillende niveaus goed op elkaar te kunnen laten
aansluiten.
Gespecialiseerde
hulp en zorg
Het Centrum kan hulp op maat inkopen bij
zeer uiteenlopende gespecialiseerde hulp- en zorginstellingen.
Heroverweging van
de relatie tussen rijk, provincie en gemeenten
Het niveau van de provincie staat in het
algemeen te ver af van de gemeente. De verdeling van verantwoordelijkheden en
bevoegdheden tussen rijk, provincie en gemeente verdient daarom heroverweging.
Het Centrum voor Jeugd en Gezin krijgt bij
voorkeur vorm via een regionaal samenwerkingsverband, uitgezonderd wellicht in
de grootste gemeenten. Het kan dan gaan om constructies op basis van een
cluster van gemeenten rond een centrumgemeente dan wel een al bestaand
bestuurlijk arrangement rond bijvoorbeeld de GGDen. Het bestuur van het
regionale samenwerkingsverband van gemeenten maakt afspraken met overige
regionale partners, zoals samenwerkingsverbanden in het onderwijs (inclusief de
REC’s), politie, justitie, RMC, verslavingszorg, opvangvoorzieningen voor
zwerfjongeren, GGZ en zo mogelijk ook ziektekostenverzekeraars.
4.6 Een adequate
financiering
De huidige
financiering van de jeugdzorg is ontoereikend. Het uniform deel is te beperkt
voor een adequate ondersteuning van risicogroepen, zeker als het pedagogische
aspect sterker wordt aangezet. Daarbij komt nog dat een groot deel van het
beschikbare budget ‘vast’ zit in instituties, zoals bleek uit het rapport Early Warnings Jeugdzorg van de
provincie Noord Brabant. Dat staat een gerichte, flexibele inzet in de weg.
Met name de
signalering alsmede alle functies die daarop voortbouwen, moeten worden
versterkt. Volgens schattingen uit kringen van de jeugdgezondheidszorg loopt
zo’n 15 % van de kinderen tussen 0 en 12 jaar een risico; tussen de 2 en de 5 %
heeft serieuze problemen. De signaleringsfunctie moet worden uitgebreid. Daarbij
moet er rekening worden gehouden met het gegeven dat signalering bij sommige
groepen arbeidsintensiever is dan bij andere (bijvoorbeeld omdat ouders,
kinderen of jongeren niet zelf een vragenlijst kunnen invullen). Dat betekent:
ook in de signalering outreachend werken en differentiëren c.q. maatwerk
leveren. Verder moeten de mogelijkheden voor daarop volgende ondersteuning
worden verruimd.
Wij stellen voor
om onderzoek uit te laten voeren in nauwe samenwerking met een aantal gemeenten
waarin zo goed mogelijk wordt vastgesteld:
·
wat de omvang is van de
groepen die in aanmerking komen voor activiteiten die samenhangen met de vijf
gemeentelijke functies;
·
welke activiteiten telkens
moeten worden uitgevoerd om deze (verschillende!) groepen adequaat te ondersteunen;
·
wat de case load kan zijn voor
verschillende typen hulpverleners.
Op basis daarvan
kan dan, beter dan nu, worden ingeschat wat aan financiële middelen nodig is om
de vijf functies goed te beleggen binnen de gemeente.
We bepleiten dat
het Centrum (op termijn) via gemeente of regionaal samenwerkingsverband van
gemeenten de provinciale middelen krijgt voor de jeugdzorg, de jeugd-GGZ, de
jeugdbescherming, de AWBZ-middelen voor jeugdpreventie, jeugd-PGB’s en de
ambulante jeugdhulp (RIAGG). Dan kan het (op maat) hulp inkopen. Van gedwongen
winkelnering louter omwille van de instandhouding van instellingen is geen
sprake meer. Door zowel indicatiestelling (diagnose) als alle budgetten onder
te brengen bij het Centrum wordt een gezonde efficiëntieprikkel in het systeem
gebracht. Er wordt dan een scherpere afweging gemaakt omtrent de inzet van
middelen en er zal meer worden ingezet op preventie.
Daarbij kan een
overgangstraject worden afgesproken. Zo zal de overheveling van provinciale
budgetten mede afhankelijk zijn van de snelheid waarmee (regionale) Centra voor
Jeugd en Gezin ontstaan en met Bureaus Jeugdzorg kunnen integreren.
4.7 Toetsing van het basismodel
We toetsen de kenmerken van het basismodel aan de hand van de criteria
uit hoofdstuk 3.
Criterium 1: er
wordt gedacht in termen van een
betere toerusting van kinderen, jongeren en ouders en het leren nemen van eigen
verantwoordelijkheid
Duidelijk zal zijn dat veel staat of valt met het gemeentelijk
integraal jeugdbeleid (paragraaf 4.2). Daarin moeten alle criteria
stevig verankerd zijn, met als Leitmotiv het denken in termen van
ontwikkelingsprocessen van kinderen en jongeren. Een goed signaleringssysteem
dat nauw aansluit bij die ontwikkeling is daarvoor een noodzakelijke
voorwaarde, zowel inhoudelijk (waar wordt op gelet en naar gekeken?) als
procedureel (een adequaat instrumentarium voor screening en onderzoek; een
adequate en tijdige inzet van dit instrumentarium; het direct vastleggen van
signalen die op risico’s of problemen kunnen wijzen in het elektronisch
signaleringssysteem en adequate acties als reactie op die signalen).
Criterium 2: er is sprake van een sluitende keten
Voor alle
betrokkenen moet duidelijk zijn hoe basisvoorzieningen, preventieve trajecten,
curatieve trajecten, repressieve trajecten en nazorg c.q. de onderwijs-, de
zorg- en welzijns-, en de justitieketen zich tot elkaar verhouden, waar
schakelingen of overgangen zijn en wie als verbindingsofficieren optreden. Het
Centrum moet daarom een duidelijke positie hebben in het geheel van de lokale
of regionale voorzieningen. De koppeling en de afstemming tussen
basisvoorzieningen in de opvang-, educatieve en onderwijssector aan de ene kant
en de andere basisvoorzieningen aan de andere kant kunnen worden bevorderd
door:
·
de participatie van het Centrum in zorgstructuren in het primair
onderwijs en zorgadviesteams of multidisciplinaire teams in het voortgezet
onderwijs en de ROC’s;
·
het Centrum de verantwoordelijkheid te geven voor een goede toerusting
van de genoemde basisvoorzieningen voor hun informatie- en voorlichtingstaak,
hun signaleringstaak, eerste hulp bij opgroei- en opvoedrisico’s of problemen
en de tijdige mobilisering van aanvullende ondersteuning op het moment dat zij
zelf aanlopen tegen de grenzen van hun mogelijkheden.
De activiteiten
van het Centrum bestaan voor een niet gering deel in het (opnieuw) organiseren
van ketens of netwerken. Het kan dat niet alleen. Een krachtige ondersteuning
vanuit het beleid van de betrokken gemeenten is daarvoor een absolute ‘must’.
Een belangrijke
bijdrage aan de totstandkoming van een sluitende keten of aanpak zien we verder
in een goede regeling van de coördinatie van zorg en in de afstemming van zorg
op het grensvlak van niet-geïndiceerde zorg en zorg op basis van indicatie
(paragraaf 4.4).
Criterium 3: er wordt maatwerk geboden: tijdige,
nabije en passende ondersteuning, tot stand gekomen in een dialoog tussen
ondersteunde(n) en ondersteuner(s)
De bevordering van
maatwerk wordt vergemakkelijkt bij een sterke regie op de vijf functies
(paragraaf 4.4). De bundeling van de (afstemming in de uitvoering van de)
functies mag er echter niet toe leiden dat vindplaats gericht of outreachend
werken belemmerd wordt. Het Centrum moet geen activiteiten gaan uitvoeren waar
andere organisaties beter voor geëquipeerd zijn. Evenmin hoeft afstemming en
coördinatie wijkprogrammering in de weg te staan. Regie op de functies maakt
dus regie op instellingsniveau of regie op wijkniveau niet overbodig.
Bovenal blijft regie op cliëntniveau belangrijk. Met het oog daarop werd eerder
een flexibel regietoedelingsmodel bepleit. Ook dit criterium kan voldoende uit
de verf komen, gelet op de nadruk op maatwerk, op coördinatie van de uitvoering
van de functies, op meervoudige regie en afstemming, en op koppeling van
informatiesystemen (paragrafen 4.3 en 4.4). Tenslotte moeten het Centrum en
zijn partners over voldoende middelen beschikken om een goede balans te vinden
tussen de omvang van het probleem en de omvang van de beschikbare inzet.
Maatwerk impliceert differentiatie, ook in de hoeveelheid tijd die beschikbaar
is voor ondersteuning. Dat kan van situatie tot situatie sterk uiteenlopen. Dat
vraagt meer flexibiliteit in de toepassing van regels en normtijden zoals die
op dit moment gehanteerd worden in de jeugdgezondheidszorg en bij de
pedagogische hulpverlening (denk aan het aantal toegestane gesprekken).
Criterium 4: er wordt contextueel en
multisystemisch gewerkt
Een goede regeling
van de zorgcoördinatie (paragraaf 4.4) is uitdrukking van de noodzaak om in veel
gevallen contextueel en multisystemisch te werken. De mogelijke inzet van Eigen
Kracht Conferenties, Echt Recht conferenties en andere interventies die de
eigen kracht van ondersteunden aanboren en versterken, doen recht aan de
noodzaak tot activering van sociale netwerken waarop kinderen, jongeren of
ouders kunnen terugvallen.
Criterium 5: de hulpverlening is doordacht en
gestructureerd en voldoet zoveel mogelijk aan beroepsstandaarden
Tenslotte kan het
Centrum een belangrijke rol spelen in het proces van voortgaande
professionalisering en kwaliteitsverhoging door inderdaad de rol van
kennismakelaar op zich te nemen en kennisontwikkeling en kennisdeling te
bevorderen.
Conclusie
De conclusie is tweeledig. Het basismodel
biedt – voorzover het voortvloeit uit doordacht integraal jeugdbeleid van de
gemeente(n) – enerzijds goede mogelijkheden om de criteria uit hoofdstuk 3 uit
de verf te laten komen. Anderzijds biedt het model daar op zich nog geen
garantie voor. Het is aan de gemeente(n) om er via gericht beleid voor te
zorgen dat die waarborg er wel komt.
4.8 Tot besluit
Op dit moment zien
we op hoofdlijnen drie modellen in gebruik bij de organisatie van de opvoed- en
opgroeiondersteuning, althans waar het gaat om het preventieve deel (i.c. de
eerder genoemde vijf functies):
a. een model waarin de vindplaats centraal staat in de
uitbouw van de organisatie van opvoed- en opgroeiondersteuning. Belangrijke
kristallisatiepunten zijn hier met name de scholen (in het bijzonder brede
scholen). Te denken valt aan het Spilmodel uit Eindhoven of het Almelose brede
buurtschoolmodel. Er zijn echter meer kristallisatiekernen denkbaar, zoals
consultatiebureaus, de politie (waar jeugdwerkers gestationeerd worden) en het
algemeen maatschappelijk werk;
b. een model waarin men vertrekt vanuit de huidige
Jeugdgezondheidszorg. Voorbeelden zijn de JONG-centra in Rotterdam, de
Ouder- en Kindcentra in Amsterdam, de integrale JGZ-teams in Delft;
c. een model met de algemene gezondheidscentra als
organisatiekern. Voorbeelden daarvan zien we in Almere. Het model kan worden beschouwd als een mix van de beide
voorgaande: belangrijke vindplaatsen (consultatiebureau, huisarts,
fysiotherapie, jeugdgezondheidszorg 4-19 en algemeen maatschappelijk werk) met
een sterke focus op gezondheidszorg.
Elke gemeente kan het basismodel uit dit
hoofdstuk benutten als spiegel voor een kritische reflectie op het eigen model.
Belangrijke invalshoeken zijn daarbij:
·
de koppeling met het integrale jeugdbeleid als kader (paragraaf 4.2);
·
een gecoördineerde uitvoering van de vijf basisfuncties (paragraaf 4.4);
·
de aanwezigheid van een duidelijke lokale pendant van Bureau Jeugdzorg
en mogelijkheden tot afstemming van de lokale zorg op de bovenlokale zorg c.q.
afstemming van niet-geïndiceerde zorg op geïndiceerde zorg (paragraaf 4.4);
·
voldoende regie op uniforme signalering, brede dossiervorming en tijdige
informatietoelevering (paragraaf 4.3);
·
de financiering, niet alleen vanuit de vraag wat beschikbaar is, maar
ook vanuit de vraag of een bundeling van financiële stromen een meerwaarde kan
opleveren en de vraag waar onvoldoende middelen een risico vormen voor een
adequate uitvoering van de opvoed- en opgroeiondersteuning waar kinderen,
jongeren en ouders recht op hebben (paragraaf 4.6).
Niet zelden zal daarbij blijken dat met name
de aansluiting van de keten van instellingen in het tweede opvoedmilieu op de
(jeugdgezondheids)zorg- en welzijnsketen een belangrijk aandachtspunt vormt.
Veel gemeenten ontwikkelen daarvoor nieuwe werk- en organisatiewijzen die erop
neerkomen dat bepaalde expertises (met name algemeen of schoolmaatschappelijk
werk en vormen van jeugdgezondheidszorg) op of heel dicht bij de scholen (of
zorgstructuren rond de scholen) worden gesitueerd.
Gemeenten hebben
hier mogelijkheden tot sturing en prioritering, met name in relatie tot het
eigen algemeen maatschappelijk werk, het welzijnswerk en een aantal taken van
de GGD. Die mogelijkheden worden nog niet altijd optimaal benut.
Het is de moeite waard de komende periode
met het basismodel ervaring op te doen. Immers over 2 jaar vindt een evaluatie
van de Wet op de Jeugdzorg plaats. Die ervaringen kunnen daarin een rol spelen.
Er valt veel winst
te halen uit een goede uitwisseling van kennis en ervaringen tussen gemeenten
en regio’s. Zo kan voorkomen worden dat alle gemeenten opnieuw het wiel gaan
uitvinden.
5 LOKALE REGIE BINNEN HELDERE KADERS
Tegen de achtergrond van het basismodel uit
hoofdstuk 4 gaan we in dit hoofdstuk kort in op de vraag naar het wat en het
hoe van lokale regie. Gelet op de vele organisaties die bij opvoed- en
opgroeiondersteuning als onderdeel van integraal jeugdbeleid betrokken zijn,
bestaat regie vooral uit het bevorderen van samenspel en complementariteit
(paragraaf 5.1). Omdat de lokale kaders mede bepaald worden door landelijke, provinciale
en regionale kaders, komt ook de relatie tussen deze lagen aan de orde
(paragraaf 5.2). We besluiten met een procesmodel voor zowel de ontwikkeling
als voor de uitvoering van beleid in dialoog met zowel burgers als organisaties
(paragraaf 5.3).
5.1 Opvoed- en opgroeiondersteuning vraagt
samenspel
Opvoed- en opgroeiondersteuning is een complex
beleidsveld, niet op de laatste plaats omdat er zoveel verschillende actoren
bij betrokken zijn, elk met hun eigen ambities, belangen, doelen, mogelijkheden
en verantwoordelijkheden:
·
ouders en kinderen of jongeren zelf. Zij komen steeds sterker naar voren
als de cliënten en participanten die mede de aard van opvoed- en
opgroeiondersteuning bepalen en niet langer als de passieve ontvangers van
ondersteuning;
·
instanties die direct of indirect opvoed- of opgroeiondersteunend
werken. Het wordt steeds belangrijker dat ze in planning en uitvoering
onderling afstemmen en samenwerken;
·
andere betrokkenen, waaronder gemeente, regio, provincie en rijk.
Dat vraagt veel samenspel. Dit samenspel is geen doel op zich, maar moet ertoe
leiden dat:
a.
ouders, kinderen en jongeren voldoende toegerust worden voor hun opvoed-
of opgroeitaken en daarvoor ook de verantwoordelijkheid (leren) nemen;
b.
de ondersteuning dialooggestuurd is en het beschikbare aanbod voldoende
transparant en toegankelijk is;
c.
opvoed- en opgroeiondersteuning onderdeel uitmaakt van het integraal
(jeugd)beleid van de gemeente.
Bij voorkeur laat dat samenspel complementariteit zien. Gemeente en maatschappelijke
partners hebben elkaar immers veelal nodig bij het realiseren van nieuwe
initiatieven en bij het oplossen van knelpunten of problemen. Dat geldt met
name voor problemen die de kracht of de verantwoordelijkheid van afzonderlijke
partners te boven gaan en zeker bij complexe opgaven die hun wortels in
verschillende maatschappelijke domeinen hebben. Voorbeelden daarvan zijn de
totstandkoming van ouder- en kindcentra, brede (buurt)scholen, voorscholen, een
Centrum voor Jeugd en Gezin, de bestrijding van schooluitval of het tegengaan
van ongewenste vormen van segregatie.
5.2 Heldere kaders: een gedeelde visie en
meervoudige regie
Samenspel en complementariteit komen niet vanzelf
tot stand. Een gunstige voorwaarde is een gedeelde visie op opvoed- en opgroeiondersteuning als onderdeel
van het integrale jeugdbeleid. Dat betekent dat naast opvoed- en
opgroeiondersteuning ook andere domeinen in die visie aan de orde komen, zoals:
onderwijs en educatie (inclusief kinderopvang), spelen en verkennen via spel,
vrije tijd, sport en cultuur (met inbegrip van de inrichting van de publieke
ruimte), gezondheidszorg, hulpverlening en bescherming, veiligheid en
arbeidstoeleiding.
Die visie vooronderstelt opvattingen over
·
de ontwikkeling en het opgroeien van kinderen en jongeren
·
hun eigen taken daarin
·
de kritische fasen in die ontwikkeling, en
·
de taken, rollen en opdrachten van ouders, medeopvoeders en anderen,
inclusief de lokale overheid.
De visie die wij voor ogen hebben, omvat met name
ook
·
opvattingen over de functies die moeten worden vervuld, en
·
een (be)sturingsfilosofie.
Een werkbare visie geeft aan wat de goede dingen
zijn om te doen en geeft aan wanneer je ze goed doet. Integraal jeugdbeleid en een daarbij aansluitende regie kunnen niet
zonder visie.
De gemeente ontwikkelt zo’n visie in dialoog met haar maatschappelijke
partners, zoals ook de lokale regie in samenspraak tot stand komt. De gemeente
is vanuit haar zorgplicht voor al haar burgers bij uitstek de instantie die op
beide trajecten (visieontwikkeling en regievoering) het voortouw neemt en de
toon zet.
5.2.1 Bouwstenen voor visie
Voor die visie zijn in voorgaande hoofdstukken al
bouwstenen aangereikt:
·
opvattingen over de ontwikkeling van kinderen en jongeren en het belang
van participatie en toerusting van kinderen, jongeren en ouders (hoofdstuk 2);
·
mogelijkheden om de pedagogische werking van het tweede, het derde en
het vierde opvoedmilieu te versterken (hoofdstuk 2);
·
een overzicht van functies die moeten worden vervuld en criteria voor
hoogwaardige opvoed- en opgroeiondersteuning (hoofdstuk 3);
·
een basismodel voor de organisatie van opvoed- en opgroeiondersteuning
(hoofdstuk 4).
Een gemeente die haar integraal jeugdbeleid op deze
basis wil optrekken, zal niet zelden de behoefte krijgen aan een pedagogisch
offensief dat moet leiden tot een versterking van de pedagogische opdracht,
taken en rollen in de verschillende opvoedmilieus en een versterking van het
pedagogische belang van de publieke ruimte. Bij dit laatste kan ze vaak al
aansluiten bij haar beleid inzake veiligheid, sociale controle of sociale
cohesie. Een belangrijk element daarbij is het discours tussen gemeente en
maatschappelijke partners. Zo’n discours kan bijdragen tot de ontwikkeling van
een gemeenschappelijk referentiekader, tot versterking van het gevoel van
‘urgency’ en tot een versterking van het draagvlak voor haar beleid.
Andere belangrijke bouwstenen voor visie zijn:
·
opvattingen over het integrale karakter van jeugdbeleid. Er valt
in het algemeen veel winst (synergie) te boeken als opvoed- en
opgroeiondersteuning als beleidsterrein een integraal onderdeel vormt van het
gehele jeugdbeleid. Bij voorkeur valt dit jeugdbeleid onder één (coördinerend)
wethouder of in grotere gemeenten onder een subcollege Jeugd. Er moet sprake
zijn van één collegeprogramma Jeugd. Bij voorkeur is er één (coördinerend)
programmamanager Jeugd. Bij de ontwikkeling van uitvoering van het beleid
blijkt het nuttig te zijn als er een integrale
strategiegroep is, die denkt vanuit verschillende relevante invalshoeken of
domeinen van jeugdbeleid en tot één integraal programma komt;
·
opvattingen over gemeentelijke verantwoordelijkheden en taken. We
zien de volgende algemene taken:
a.
de zorg voor de uitvoering van de specifieke functies van opvoed- en
opgroeiondersteuning uit paragraaf 3.1
overeenkomstig de kwaliteitseisen die daaraan te stellen zijn (paragraaf 3.2);
b.
de totstandkoming c.q. het behoud van een breed systeem van opvoed- en
opgroeiondersteuning als onderdeel van
het integraal jeugdbeleid, dat tegemoet komt aan de vragen en de behoeften van
kinderen, jongeren, hun ouders, vrijwilligers en (para)professionals. Burgers
kunnen de gemeente aanspreken op de kwaliteit van dat systeem;
c.
bevordering van het gebruik van deze ondersteuning door met name kinderen, jongeren en hun ouders.
De gemeente heeft hierbij uiteenlopende
verantwoordelijkheden. Voor sommige voorzieningen of activiteiten draagt ze de
eindverantwoordelijkheid, soms deelt ze de verantwoordelijkheid met een andere
instantie, soms is ze financieel verantwoordelijk, soms heeft ze alleen
regieverantwoordelijkheid. Van een gedeelde verantwoordelijkheid is
bijvoorbeeld sprake op het terrein van de leerplicht. De gemeente heeft hier
een toezichthoudende taak maar deelt de zorg om verzuim en uitval te voorkomen
of tegen te gaan met de schoolbesturen. Een ander voorbeeld is de GGD. Hier
deelt de gemeente de verantwoordelijkheid met andere gemeenten. Meer in het
algemeen werkt de gemeente samen met zeer onderscheiden lokale en bovenlokale
maatschappelijke partners, zoals schoolbesturen, welzijnsinstellingen, club- en
buurthuiswerk, jeugdhulpverlening/GGD, politie en RMC. Ze werkt ook samen met
de provincie en provinciale ondersteuningsinstanties (met name op het terrein
van de jeugdzorg) en soms direct met het rijk. Leading in dit meervoudige samenspel moet zijn de visie die de
gemeente heeft op integraal jeugdbeleid.
Om te inspireren en te werken moet een visie nader
geoperationaliseerd en beïnstrumenteerd worden. Er moet een duidelijke relatie
liggen tussen die visie en onder meer:
a.
een gedeeld referentiekader met
heldere maatschappelijke en pedagogische doelen dat de communicatie tussen
gemeente en (professionals uit) uitvoerende organisaties vergemakkelijkt of
bevordert;
b.
een gedeeld afwegingskader met behulp
waarvan beter en sneller beslist kan worden over de noodzaak van de aanwijzing
van een casusregisseur of zorgcoördinator, drang en dwang of ingrijpen. Dat is
nodig omdat het niet zelden gaat om moeilijke beslissingen op het grensvlak van
competenties (de schakelingen tussen de schakels uit een keten). Of omdat het
gaat om rechten van cliënten of conflicten daartussen. Of omdat die
beslissingen de professionele ethiek van de uitvoerders raken. Voor de
ontwikkkeling van zo’n afwegingskader zijn kennisdeling met anderen en analyses
van casussen onontbeerlijk. Daarbij moeten we beseffen dat elk afwegingskader
niet neutraal maar waardegeladen is;
c.
instrumenten in de sfeer van signalering (een elektronisch signaleringssysteem
waarvan de gemeente de eigenaar is), centrale dossiervorming (elektronische
kinddossiers), toeleiding, monitoring (beleids- en jeugdmonitor),
dialoogsturing, wijkprogrammering, en dergelijke.
5.2.2 Lokale regie
In de regiefunctie is een onderscheid te maken
tussen bestuurlijke regie en uitvoeringsregie. Bij uitvoeringsregie kunnen we
nog weer een onderscheid maken tussen regie op het niveau van de individuele
ondersteuningzoekende, op het niveau van afzonderlijke instellingen, op wijk-
of deelgemeenteniveau, op gemeentelijk niveau of op regionaal of provinciaal
niveau.
Al deze vormen van regie stoelen bij voorkeur op
een gedeelde visie op opvoed-
en opgroeiondersteuning (c.q. integraal jeugdbeleid) en op de functies die
moeten worden vervuld.
Het inrichten van lokale regie (overall of per
keten) gaat uit van een bereidheid tot
samenwerking en vindt haar basis in afspraken over samenwerking en afstemming met en tussen de
betreffende spelers. Eén van de belangrijkste afspraken betreft de wijze waarop
een uitvoeringsorganisatie in de zin van het basismodel uit hoofdstuk 4 de
invulling en de uitoefening van de bekende vijf functies kan coördineren.
Integraal jeugdbeleid vooronderstelt en leidt tot
afspraken tussen de gemeente en haar samenwerkingspartners. De acties die
moeten worden ondernomen, kunnen hun vertaling krijgen in een lokale (of
regionale) educatieve en zorgagenda
als meer eigentijdse vorm van het ‘op overeenstemming gericht overleg’, bekend
uit onderwijsachterstandskaders. Zo’n agenda geeft aan op welke gebieden wordt
samengewerkt, wie waarvoor verantwoordelijk is, welke concrete doelen worden
nagestreefd, wie daartoe welke middelen inzet, onder welke condities de
gemeente als (co)financier optreedt, enzovoorts. Het ligt voor de hand hier uit
te gaan van wat nodig is voor kinderen en jongeren van 0-12 jaar en 12-23 jaar.
Dat kan leiden tot twee agenda’s zolang de doorgaande ontwikkelingslijn en de
continuïteit in zorg en ondersteuning niet uit het oog verloren worden. Een
belangrijk punt op die agenda(‘s) is een versterking van de kwaliteit – met name
de pedagogische kwaliteit – van basisvoorzieningen in en rond de vier
opvoedmilieus (hoofdstuk 2).
Lokale regie wordt vergemakkelijkt als er een
daarop afgestemd instrumentarium
is. De keuze van de instrumenten vloeit mede voort uit de visie. We noemden er
al een aantal. Daarnaast gaat het onder meer om instrumenten als een (digitale)
sociale kaart of atlas en
ondersteuningsprofielen van uitvoeringsorganisaties (paragraaf 4.4).
Ook de bewaking
van de uitvoering van afspraken alsmede de monitoring en de evaluatie van voortgang en resultaten vormen
een onderdeel van de lokale regie. Met het oog daarop is een beleidsmonitor nodig die past bij visie en
beleidskader. En wel op een zodanige manier dat ze relevante input levert voor
beleidsbeslissingen op de verschillende regieniveaus. Dat betekent dat minstens
basisgegevens omtrent kwaliteit, effectiviteit, capaciteit, bereik, en
problemen of knelpunten in ketens, netwerken of processen boven tafel moeten
komen. Naast deze beleidsmonitor is er een jeugdmonitor (paragraaf 4.3).
5.2.3 De context
Uiteraard is ook de context een belangrijke factor.
Enkele aspecten daarvan lichten we nader toe.
Regelgeving en
financiering
Op het terrein van het jeugdbeleid heeft de
gemeente te maken met verschillende kaders van regelgeving en financiering.
Nieuwe regelgeving in de vorm van de Wet op de kinderopvang, de Wet op de
Jeugdzorg en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning biedt nieuwe mogelijkheden
maar ook nieuwe beperkingen of risico's. Daarnaast zijn er gevolgen in de sfeer
van de financiering. Deze kaders moeten opnieuw bezien worden vanuit de
voorstellen voor samenwerking en afstemming in hoofdstuk 4 en eerder in dit
hoofdstuk. Door al die verschillende kaders zijn op dit moment alleen maar
suboptimale effecten mogelijk (zie hoofdstuk 1). Het omgekeerde zou juist
moeten gelden: van regelgeving, financiële kaders en toezicht moet een
stimulans uitgaan om de gewenste samenhang te bevorderen.
Belangrijke aandachtspunten voor de komende periode
(en bij de evaluatie van de Wet op de Jeugdzorg) zijn dan ook:
a. het moet mogelijk
zijn om op één plek regie, financiering en capaciteitstoedeling bij elkaar te
houden: zie ons voorstel in verband met de organisatie van een Centrum voor
Jeugd en Gezin c.q. een jeugdgezondheidszorg nieuwe stijl of een equivalent
daarvan;
b. er moet één
systeem van indicatie komen (paragraaf 4.4);
c. de financiering
van de vijf basisfuncties moet voldoende ruimte laten voor een versterking van
met name signaleringsfunctie, pedagogische hulpverlening en zorgcoördinatie. Om
een goede inschatting van de benodigde financiën te maken moeten er
functieprofielen komen voor de betreffende functies of takenpakketten, alsmede
een inschatting van de te verwachten ‘caseload’;
d. subsidievoorwaarden
en afrekenmechanismen moeten zo worden ontworpen dat ‘kiezen voor de
gemakkelijke cases om de resultaten maar te halen’ wordt voorkomen en dat
samenwerking wordt bevorderd;
e. inverdieneffecten
die ontstaan door meer aan de voorkant van het proces te investeren, moeten ten
goede komen aan de investeerder. Om de grootste problemen van dit moment op te
vangen is een financiële inhaalslag nodig;
f.
voorkomen moet worden dat er concurrentie ontstaat tussen instellingen
of organisaties zoals bijvoorbeeld algemeen maatschappelijk werk en Bureau Jeugdzorg;
g. het behoort tot de
zorgplicht van de overheid te zorgen voor een adequate basisinfrastructuur. We
roepen de landelijke overheid op om gerichte investeringen te doen in
hoogwaardige basisvoorzieningen omdat we er van overtuigd zijn dat daardoor
meer winst te behalen valt op het terrein van opvoed- en opgroeiondersteuning.
De bij de kinderopvang ingezette marktwerking kan, zoals opgemerkt in hoofdstuk
2, tot versnippering en segregatie leiden en kan integratie met basisscholen
belemmeren. Kwaliteit, effectiviteit en efficiëntie kunnen op andere wijzen
worden nagestreefd dan via marktwerking of concurrentie. Bijvoorbeeld via
afspraken om zoveel mogelijk ‘evidence based’ te werken. ‘Evidence based’
werken sluit natuurlijk niet uit dat in het kader van experiment en innovatie
ook voorzieningen, methodieken e.d. worden beproefd waarvan op voorhand nog
niet vaststaat of ze aan de genoemde criteria kunnen voldoen. Enigerlei vorm
van marktwerking is wellicht mogelijk bij een aantal zeer specialistische
vormen van hulp. Het is niet ondenkbaar dat na verloop van tijd meer vormen van
hulp of zorg onder de marktwerking kunnen worden gebracht, maar daarvoor moet
eerst de infrastructuur op orde zijn. Denkbaar is ook mitigering van
marktwerking in de zin dat gemeenten de middelen en de regie krijgen om die
aanbieders van basisvoorzieningen te selecteren die kunnen voldoen aan de
genoemde criteria van kwaliteit, effectiviteit en efficiëntie;
h. het toezicht op
het stelsel moet integraal zijn. Dat sluit niet uit dat op onderdelen het
toezicht specifiek blijft zolang het toezichtskader maar oog blijft houden voor
de samenhang met andere onderdelen. Als aandachtspunten formuleerden we al: de
kwaliteit van de schakels binnen de verschillende ketens en van de schakelingen
binnen en tussen ketens (onder meer vanuit het perspectief van overeenstemming
over het samenwerkingsdoel, warme overdracht, goede terugkoppeling), de
efficiëntie en effectiviteit van signaleringssystemen en de acties die volgen
op (een cumulatie van) signalen, het bereik van voorzieningen en de
effectiviteit van de gehanteerde methodieken;
i.
nader moet worden bezien of voor de wettelijke verankering van de lokale
functies voorafgaand aan de jeugdzorg en de lokale regie de WMO of de
inhoudelijk daarmee sterk overlappende WCPV of een combinatie daarvan het meest
in aanmerking komt[13]. Ideaal zou een combinatie van beide wettelijke
regimes zijn tot één wet op de jeugdvoorzieningen op lokaal en regionaal niveau
waarin bepalingen van de huidige Wet op de Jeugdzorg als hoofdstuk worden
ondergebracht.
Lokale regie en
bovenlokale regie rond jeugdzorg
Ons motto is
‘Lokaal wat lokaal kan, regionaal wat regionaal moet’. De verdeling van
verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen rijk, provincie en gemeente
verdient daarom heroverweging. De vraag waar de regie over het curatieve deel
van de jeugdzorg (de functies uit paragraaf 3.1 onder b) idealiter zou moeten
liggen, is nog niet bevredigend beantwoord. In dit verband zien we een aantal
mogelijkheden:
·
blijven uitgaan van provinciale regie;
·
uitgaan van een regionale regie. Basis voor die regie vormen dan
de grotere gemeenten of constructies van een cluster van gemeenten rond een
centrumgemeente dan wel bestaande bestuurlijke arrangementen;
·
versterking van de lokale regie.
Het niveau van de
provincie staat in het algemeen te ver af van de gemeente. In hoofdstuk 4 kwam
naar voren dat onze voorkeur uitgaat naar regionale regie: het Centrum voor
Jeugd en Gezin krijgt bij voorkeur vorm via een regionaal samenwerkingsverband.
Dat sluit niet uit
dat op korte termijn ook de andere
lijnen aandacht behoeven, met name de versterking van lokale regie. Dat is
mogelijk door ondermeer het vergroten van het zogeheten trekkingsrecht
van de gemeenten, bijvoorbeeld op basis van een nader te bepalen percentage van
de doelgroep (-9 maanden tot 23 jarigen). De gemeente kan die capaciteit
inzetten voor probleemsituaties. Naast trekkingsrecht is doorzettingsmacht een belangrijk instrument in het kader van
noodprocedures en crisisinterventies. Bij nood of crises moet noodzakelijke
ondersteuning niet afhankelijk zijn van de vraag of er formeel al een indicatie
is, noch van de vraag of er formeel wel plaatsen beschikbaar zijn (zoals in
situaties waarin er de facto een wachtlijst is). Procedureel is goed af te
regelen dat die indicatie ook later wordt afgegeven. Bij noodprocedures is er een door de gemeente benoemde instantie
(bijvoorbeeld een Centrum voor Jeugd en Gezin) die in dit soort situaties de
noodzakelijke beslissingen kan nemen. Dat gebeurt dan wel onder
verantwoordelijkheid van de wethouder die over de inzet van bepaalde
instellingen of middelen in noodsituaties tevoren bindende afspraken heeft
gemaakt met die instellingen. Naast de wethouder als voorzitter van het overleg
zijn dan bij het maken van dergelijke afspraken ten minste het Bureau
Jeugdzorg, het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Kinderbescherming en de
politie betrokken.
Ook zonder de regie op een ander niveau te regelen
is dus veel mogelijk. Een andere weg tot verruiming van de lokale mogelijkheden
loopt via 'voorfinanciering'.
Een voorbeeld is de uitvoering van een Jeugd Preventie Project op basis van
medefinanciering vanuit de jeugdzorg op basis van een convenant met de
provincie.
Hoe de regie er ook komt uit te zien, voorkomen
moet worden dat er dubbel werk wordt gedaan. Denkbaar is een dakpanconstructie waarin Bureau
Jeugdzorg gebruik maakt van indicaties die eerder zijn afgegeven door school-
of algemeen maatschappelijk werk, indicatiecommissies uit de onderwijsketen
e.d. Een belangrijke voorwaarde daarvoor is een afstemming in protocollen,
onderzoeksprocedures en aanpak.
Complementariteit van gemeente, regio, provincie en
rijk
Meer in het algemeen is het voor een slagvaardig
preventief jeugdbeleid noodzakelijk te blijven werken aan complementariteit
tussen de verschillende niveaus. De noodzaak van afstemming in het beleid van
de gemeente geldt ook voor het beleid van de landelijke overheid. Verkokering
op landelijk niveau werkt door op provinciaal, regionaal, lokaal en sublokaal
niveau. Ook landelijk zou er dus sprake moeten zijn van één programma Jeugd,
onder verantwoordelijkheid van één minister. De tot nu toe gehanteerde
instrumenten – een commissaris Jeugd of een coördinerend staatssecretaris –
bleken onvoldoende. Toedeling van de portefeuille aan de minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, VWS of OCW is vermoedelijk een te beladen keuze.
Wellicht dat de Minister van Binnenlandse Zaken – gelet op diens betrokkenheid
bij het bevorderen van goed samenspel tussen diverse overheden – wel bij machte
is de zo noodzakelijke bruggen te bouwen.
5.3 Een procesmodel
Een investering in visie- en beleidsontwikkeling
Gemeenten doen er goed aan in te investeren in
visie- en beleidsontwikkeling alvorens het vraagstuk van lokale regie aan te
pakken. Ofschoon het verleidelijk is te starten bij alles wat er al is, ligt
daarin ook een valkuil: het reproduceren van systeemfouten. If we always do what
we always did, zei Einstein al, we will always get what we always
got. Het heeft grote
voordelen om eens te vertrekken vanuit de vraag hoe de opvoed- en
opgroeiondersteuning eruit zou moeten zien als we nog eens helemaal opnieuw
zouden kunnen beginnen met de invulling ervan. Dit is geen pleidooi voor het
opnieuw uitvinden van het wiel. De visiebouwstenen in de hoofdstukken 2, 3 en 4
bieden al behoorlijke stapstenen om dit proces van visie- en
beleidsontwikkeling versneld te kunnen doorlopen. De exercitie levert
(her)ontwerpcriteria voor de op- of uitbouw van opvoed- en
opgroeiondersteuning. Gegeven die criteria kan worden bezien hoe vanuit de
bestaande situatie naar de gewenste situatie kan worden toegewerkt.
De exercitie kent vijf fasen:
1.
nagaan wat nodig is om kinderen, jongeren en hun ouders optimaal te
ondersteunen en toe te rusten voor hun opgroei- respectievelijk opvoedtaken;
2.
nagaan wat kan worden gerealiseerd via een versterking van de
pedagogische opdracht, rol of taak van algemeen toegankelijke voorzieningen in
de verschillende opvoedmilieus (hoofdstuk 2);
3.
bepalen hoe vervolgens de vijf functies waarvoor de gemeente
verantwoordelijk is, moeten worden ingevuld (hoofdstuk 3);
4.
vaststellen hoe deze opvoed- en opgroeiondersteuning het beste
georganiseerd kan worden, bijvoorbeeld rond een jeugdgezondheidszorg nieuwe
stijl als ruggengraat van een Centrum voor Jeugd en Gezin (hoofdstuk 4);
5.
nagaan hoe vanuit de bestaande situatie toegewerkt kan worden naar een
situatie die in alle opzichten voldoet aan uitgangspunten en criteria die in de
voorgaande fasen naar boven zijn gekomen.
Na de fasen 3 en 4 blijkt het productief om bij
wijze van vingeroefening centrale processen als signaleren, toeleiding e.d.
eens met de ‘nieuwe bril’ te analyseren op mogelijke fricties en problemen als
breukvlakken, wachttijden, wachtlijsten, financiële of psychologische drempels
en dergelijke. Dat kan heel goed aan de hand van fictieve casussen. Er kan ook
gebruik gemaakt worden van de resultaten van de pilots Integraal Toezicht
Jeugdzaken. Daarin is eveneens gebruik gemaakt van (in dit geval reële)
casussen.
Geen top downbenadering
Daarbij kan geen sprake zijn van een top
downbenadering. Visie- en beleidsontwikkeling en het ontwikkelen van een
hanteerbaar bestuurlijke regiemodel komen tot stand in een dialoog tussen
gemeente en maatschappelijke partners. Bij uitvoeringsregie gaat het vooral om
netwerksturing op basis van partnerschap en gedeelde verantwoordelijkheid, met
oog voor elkaars competenties en respect voor elkaars behoeften aan zoveel
mogelijk autonoom handelen.
Waar sprake is van ketenverantwoordelijkheid moet
voorkomen worden dat dit ontaardt in een weinig productieve afrekencultuur.
Dialoog met en
participatie van ouders en kinderen of jongeren
Een gemeente die participatie van ouders en
kinderen of jongeren hoog in het vaandel heeft staan, zal in haar jeugdbeleid
juist deze ouders, kinderen of jongeren inschakelen, alsmede experts uit lokale
of regionale instellingen die met deze groepen te maken hebben. Die
participatie geldt zowel in de fase van de voorbereiding van beleid als in de
uitvoering, de evaluatie en de kwaliteitszorg. Vraagarticulatie,
dialoogsturing, wijk- of buurtprogrammering zijn daarbij belangrijke
instrumenten om die participatie vorm te geven.
Bestuurlijke of
beleidsmatige regierol
Vanuit haar visie op integraal jeugdbeleid
ontwikkelt de gemeente het (college)programma Jeugd. Daarin worden onder meer
haar ambities verwoord, worden de raamafspraken met lokale of regionale
maatschappelijke partners verwoord en wordt aangegeven hoe en met welke
middelen de gemeente stuurt en hoe ze een en ander monitort en faciliteert. Ze
investeert verder in het ontwikkelen van een gezamenlijk referentiekader voor
het maken van afspraken tussen alle belangrijke spelers: gemeente,
maatschappelijke partners en provincie. De uitvoering van die afspraken kan ze
monitoren. Verder kan de gemeente sturen op het tot stand komen van een
beoordelingskader voor het beoordelen van de bereikte resultaten, zowel waar
het gaat om de uitvoering van de vijf functies en het functioneren van het
elektronisch signaleringssysteem waarvoor ze verantwoordelijk is als waar het
gaat om de gezamenlijk afgesproken acties.
Zo’n programma Jeugd, zo’n referentiekader en zo’n
beoordelingskader geven richting aan
de (verdere) inrichting van de
educatieve infrastructuur en bieden een achtergrond waartegen de verrichtingen van instellingen uit die
infrastructuur gezamenlijk kunnen worden beoordeeld.
Omdat zelfgekozen regie beter werkt dan opgelegde,
kan de gemeente een regiegroep integraal
jeugdbeleid in het leven roepen, waarin naast de gemeente ook haar
maatschappelijke partners uit alle drie ketens en rond alle vier opvoedmilieus
participeren. Deze kan een rol hebben bij:
·
het ontwikkelen van de lokale visie op integraal jeugdbeleid en het
creëren van draagvlak;
·
het samen opstellen en uitvoeren van een lokale of regionale educatieve
en zorgagenda;
·
de verdere doordenking en vormgeving van het basismodel uit hoofdstuk 4:
de positionering, de functies en taken van het Centrum voor Jeugd en Gezin;
·
het afstemmen van acties binnen en tussen de ketens (onderwijs, zorg en
welzijn, en justitie). De eerder genoemde educatieve en zorgagenda kan daarin
leidend zijn;
·
de vormgeving van regievoering en zorgcoördinatie bij kinderen,
jongeren, ouders en/of gezinnen met een meervoudige problematiek;
·
het handen en voeten geven aan de doorzettingsmacht op uiteenlopende
gebieden (van het direct bieden van vervangende huisvesting tot het zorgen voor
directe plaatsing van kinderen in pleeggezinnen of internaat of een directe
gedwongen opname van een ouder in een psychiatrische kliniek).
Faciliterende rol
In veel gevallen heeft de gemeente bij de
uitvoering een beperkte of zelfs geen enkele rol. Naast de overall bestuurlijke
of beleidsmatige regie gaat het dan vooral om haar faciliterende rol. Zij is
voor die faciliterende rol bij uitstek geschikt door haar helicopterview, haar
zicht op een breed veld van maatschappelijke ontwikkelingen, haar rol in het
lokale innovatiebeleid en haar samenbindende rol bij het oplossen van
vraagstukken waarvoor de polsstok van elk van haar partners afzonderlijk te
kort is.
De gemeente kan de eigen beleidsvoering van haar
andere maatschappelijke partners ondersteunen door bijvoorbeeld:
·
ontwikkelingen in vragen of behoeften en in het aanbod binnen de
gemeente in kaart te brengen en te volgen;
·
witte of grijze vlekken in het aanbod of drempels in de lokale
pedagogische infrastructuur te signaleren;
·
veelbelovende of anderszins interessante nieuwe ontwikkelingen te volgen
en de communicatie daarover te bevorderen;
·
instanties en organisaties bij elkaar te brengen rond een bepaald
onderwerp zoals de pedagogische opdracht, taak of rol die ze vervullen, de
kwaliteit van het pedagogisch handelen of het pedagogisch gehalte van hun
voorzieningen;
·
krachten te bundelen;
·
draagvlak voor vernieuwingen te organiseren;
·
nieuwe ontwikkelingen aan te jagen door als participant en/of als
subsidiënt op te treden;
·
het gezamenlijk werken vanuit een heldere visie te stimuleren.
Ze kan verder de betrokkenheid bij opvoeding,
educatie en onderwijs van allerlei groepen in de lokale samenleving helpen
bevorderen door initiatieven van zogenoemde 'zelforganisaties' van allochtone
groepen te stimuleren en (tijdelijk) extra te faciliteren.
Nu door de ombuiging van geldstromen in het
onderwijsachterstandenbeleid de macht van de financiën minder gewicht in de
schaal legt, moet de gemeente haar regisseursrol en haar meerwaarde vooral
waarmaken door haar faciliterende rol steviger aan te zetten. Daarbij kunnen de
hierboven en in paragraaf 5.2 genoemde instrumenten hun meerwaarde laten zien.
Oog voor eigen
belemmeringen
De gemeente moet ook de hand in eigen boezem
steken: niet zelden wordt ze ervaren als een instantie die zelf belemmeringen
opwerpt in de vorm van allerlei soms tegenstrijdige verordeningen, daaraan
gekoppelde regels voor vergunningen en andere (pseudo)regelgeving. De gemeente
levert daardoor een eigenstandige bijdrage in de bureaucratisering van het
werkveld. Ook bij de gemeente is veelal nog sprake van verkokering. We zien die
verkokering terug in verschillende wijzen van aansturing, in verschillende
financieringsstromen met de daaraan gekoppelde verschillende systemen van
verantwoording, in verschillende vormen van lokale regelgeving (verordeningen).
De gemeente Eindhoven heeft eens in kaart gebracht waartoe al die verschillende
regelingen rond werksoorten, verenigd in Spilcentra, leiden en heeft besloten
daar voortaan anders mee om te gaan.
In dit verband is het zinvol een JONG-operatie
op gemeentelijk niveau te initiëren. Een belangrijk voorwaarde voor het
realiseren van synergie is de bereidheid zaken bij elkaar te brengen die
voorheen vanuit verschillende kaders werden aangestuurd. Denken in termen van
functies in plaats van in termen van instanties en functionarissen blijkt
hierbij katalyserend te werken.
Prioritering, focussen en oog voor financiën
Gemeenten met een beleid dat scherp aangeeft waar
het in de kern om gaat, kunnen beter prioriteren en focussen. Dat gaat nog
beter als ook hun maatschappelijke partners meegaan in dat proces van
prioriteren en focussen. Vormen van buurt- of wijkprogrammering kunnen daarin
een belangrijke rol spelen.
Met het oog op de financiering moeten gemeenten een
goed zicht hebben op de vraag waar op dit moment de middelen zitten en hoe die
creatief vanuit een nieuwe of aangescherpte beleidsvisie kunnen worden ingezet.
Dat kan leiden tot een stevigere programmering van bijvoorbeeld het algemeen
maatschappelijk werk, het welzijnswerk of de GGD, of tot conditionele (extra) financiering. Zo kan
een gemeente een organisatie extra middelen toekennen als ze voor
bepaalde beleidsdoelen ook zelf een bepaalde inzet pleegt.
In de gevallen dat de gemeente medefinancier van
activiteiten is, kan ze met de uitvoerders afspraken maken op het terrein van
klanttevredenheidsonderzoek en effectmetingen in relatie tot het feitelijk
uitgevoerd aanbod.
e bouwen.
5.4 Tot slot
Als
Gideonsgemeenten zoeken we naar mogelijkheden om samen met lokale en regionale
partners het basismodel uit hoofdstuk 4 (verder) te beproeven en – in de vorm
van een netwerkorganisatie – een Centrum voor Jeugd en Gezin te ontwikkelen. We
zijn van mening dat de ervaringen die we daarbij opdoen een belangrijke rol
kunnen spelen bij de voorgenomen evaluatie van de Wet op de Jeugdzorg.
LITERATUUR
Bos, J. (2005): Model voor coördinatie van zorg en
gezinscoaching en handvatten voor implementatie. Spectrum (Centrum
Maatschappelijke Ontwikkeling Gelderland)
Bos, J. (2005): Experiment gezinscoaching Gelderland.
Eindrapport. Spectrum (Centrum Maatschappelijke Ontwikkeling Gelderland)
Dijke, A. van e.a.
(2003): Opgroeien en opvoeden in de wijk. Een andere aanpak voor integraal
jeugdbeleid. Utrecht: NIZW (en de daarbij horende bijlage met
vragenlijsten: Iedere stem telt: raadpleging in de wijk)
Eigen Kracht
Conferenties en Echt Recht Conferenties, zie www.eigen-kracht.nl
Gemeente Eindhoven
in samenwerking met Gemeente Rotterdam (2003): Versterking pedagogische infrastructuur 0-12 jaar. Verslag
van een conferentie. Eindhoven: Gemeente Eindhoven
Gemeente Eindhoven (2003): Vereenvoudiging
regelgeving kindercentra & spilcentra. Eindhoven: Gemeente Eindhoven
Gilsing, R. (2005): Bestuur aan banden. Lokaal jeugdbeleid in de
greep van nationaal beleid. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)
Hermanns, J.
(2001): Kijken naar opvoeding. Opstellen over jeugd, jeugdbeleid en
jeugdzorg. Amsterdam: SWP
Hermanns, J.
(2005): Doorzettingsmacht op gemeentelijk
niveau bij onoplosbare crises of een stagnerende aanpak bij zorgwekkende
opvoed- en opgroeiproblemen (notitie in opdracht van de gemeente Rotterdam)
Hermanns, J.
(2005): Op weg naar een volwassen
jeugdbeleid. Inleiding op JONG-Congres september 2005
Inventgroep
(2005): Helpen bij opgroeien en opvoeden:
eerder, sneller en beter. Een advies over vroegtijdige signalering en
interventies bij opvoed- en opgroeiproblemen.
Kampen, A. e.a.
(2005): Voor en vroegschoolse zorg en
educatie. De toekomst verkend. Utrecht: Sardes (concept van augustus 2005)
Kleijwegt, M.
(2005): Onzichtbare ouders. De buurt van Mohammed B. Zutphen: Plataan
KPC Groep (2006): De maatschappelijke en de pedagogische
opdracht van scholen (werktitel). ’s-Hertogenbosch: KPC Groep
OCW (2005): Notitie Vernieuwing van de zorgstructuren in
het funderend onderwijs
Provincie Noord Brabant (2005): Early Warnings Jeugdzaken. Den Bosch: Provincie Noord Brabant
Provincie Limburg
(2005): Gezinscoaching. Coördinatie van
zorg aan multi-probleemgezinnen. De oogst van twee jaar experimenteren in
Limburg. Maastricht: Provincie Limburg
Smit, F., G.
Driessen & J. Doesborgh (2005): Opvattingen van allochtone ouders over
het onderwijs: tussen wens en realiteit. Een inventarisatie van de
verwachtingen en wensen van ouders ten aanzien van de basisschool en educatieve
activiteiten in Rotterdam. Nijmegen: ITS (downloadbaar vanaf de
ITS-website)
Stetter, E. e.a.
(2005): Rapportage inventarisatie
(basis)infrastructuur opvoedingsondersteuning [werktitel]. Rotterdam: DSO
en GGD
PvdA (2004): Jeugdzorg voor de
toekomst. PvdA Tweede-Kamerfractie (downloadbaar vanaf de PvdA-site)
Veen, D. van
(2005): Samenwerking onderwijs, lokale
voorzieningen en jeugdzorg. In: Onderwijs
en jeugdzorg. Katern in de serie Jeugd.
Den Haag: VNG Uitgeverij
VWS (2004): Opvoed-
en opgroeiondersteuning. De rol van de gemeente in het licht van de Wet op de
jeugdzorg. Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in
samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Wetenschappelijk Instituut voor het CDA (2005): De Gordiaanse
jeugdknoop. Jeugdbeleid met meer gezin en meer gezag. Den Haag:
Wetenschappelijk Instituut voor het CDA
Winter, M. de (2004): Opvoeding,
onderwijs en jeugdbeleid in het algemeen belang. De noodzaak van een
democratisch-pedagogisch offensief. Den Haag: WRR (downloadbaar vanaf de
site van de WRR)
Wit, C. de (2005):
Ouders als educatieve partner. Een handreiking voor scholen. Den Haag:
Q*Primair (met aanvullende handreikingen downloadbaar vanaf: www.qprimair.nl
of www.kpcgroep.nl/kennisonline)
ZioS (Zorg in en
om school), zie www.zios.nl