De Wet Kinderopvang is sinds 2005
van kracht. Gemeenten zijn sindsdien
verantwoordelijk voor onder meer het toezicht op en de handhaving van de
kwaliteit (eerstelijns toezicht) van de kinderopvang. De GGD (Geneeskundige
Gezondheidsdienst) voert namens de gemeenten de inspecties uit. Gemeenten
worden op hun beurt gecontroleerd op de uitoefening van deze toezicht- en
handhavingstaak (tweedelijns toezicht) door de IWI. (Inspectie Werk en
Inkomen). Gemeenten brengen jaarlijks (voor 1 juli) verslag uit aan de IWI over
hun toezicht- en handhavingstaken over het voorgaande jaar. De bevoegdheid voor
het vaststellen van dit gemeentelijk verslag ligt bij het college van
burgemeester en wethouders; de gemeenteraad krijgt het verslag ter
kennisneming. Het gemeentelijk verslag aan IWI beschrijft dus niet de
kwaliteit van de opvang, maar geeft inzicht in de kwaliteit van het toezicht.
Omdat 2005 door
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als
overgangsjaar is benoemd, is 2006 het eerste jaar waarin de inspecties in Delft
in volle omvang hebben plaatsgevonden.
Deze toelichting biedt het college meer inzicht in
de resultaten van het ingezette handhavingsinstrumentarium in het jaar 2006
(met vervolgacties tot medio 2007). Het IWI-verslag is een puur cijfermatig verslag over het jaar 2006.
Beleidsregels Wet Kinderopvang
In
de Wet Kinderopvang zijn de kwaliteitseisen op hoofdlijnen vastgelegd. De
voorwaarden die daarin staan zijn bindend. De beleidsregels zijn meer
gespecificeerd beschreven en gebaseerd op een convenant wat de sociale partners
binnen de sector zelf hebben afgesloten. Kinderopvangondernemers mogen alleen
van de beleidsregels afwijken als zij een gelijkwaardig alternatief hebben dat
door de GGD wordt goedgekeurd.
Kwaliteit en belang
Met de komst van de Wet Kinderopvang zijn de verantwoordelijkheden ten
aanzien van de kwaliteit helder geformuleerd. De kinderopvangondernemer is
primair verantwoordelijk voor het bieden van kwaliteit. De GGD voert jaarlijks
inspecties uit aan de hand van landelijke toetsingskaders. De gemeente neemt
maatregelen als een ondernemer niet voldoet aan de eisen. Op welke manier dit
gebeurt is vastgelegd in het gemeentelijk handhavingsbeleid kinderopvang. Het
gemeentelijk handhavingsbeleid is gebaseerd op een model van de VNG.
Onderdeel van het gemeentelijk handhavingsbeleid is een afwegingsmodel.
Dat gaat uit van een risicoanalyse waarbij wordt beoordeeld in welke mate een
negatief effect optreedt als niet wordt voldaan aan kwaliteitseisen (hoe groter
het ingeschatte risico, hoe hoger de sanctie). De kinderopvangondernemer kan op
een specifiek item voldoende, onvoldoende of slecht scoren. Deze scores zijn
gekoppeld aan het belang (hoog, middel, laag). Afhankelijk van de zwaarte wordt
een passend handhavingsinstrumentarium ingezet.
De inspecties
De
manier van inspecteren is bij de inwerkingtreding van de Wet Kinderopvang
veranderd. In het oude systeem werd zeer gedetailleerd gecontroleerd. Dat
varieerde van de afstand van de kapstokhaakjes tot de temperatuur van de
koelkast. De nieuwe manier van inspecteren kent minder gedetailleerde regels.
De kindercentra leggen zelf bijvoorbeeld vast op welke manier zij risico’s
inschatten over veiligheid en gezondheid en hoe daarmee om te gaan. Dat moet in
documenten worden vastgelegd. Als de ondernemer aan de minimale eisen voldoet
scoort dat een ‘voldoende’. Een hogere score is niet mogelijk in dit systeem.
In dit hoofdstuk lichten wij het
gemeentelijke jaarverslag over 2006 toe, dat aan de IWI is gestuurd. In
vergelijking met vorig jaar is er een aantal aanpassingen in het jaarverslag
aangebracht. De IWI heeft dit jaar ook gevraagd naar het aantal ‘voldoendes’
dat uit de GGD-onderzoeken voortkomt. Vorig jaar werden alleen de onvoldoendes
gerapporteerd. Ook zijn aan de lijst van ingezette handhavingsinstrumenten
toegevoegd de items ‘overleg en overreding’ en ‘schriftelijke waarschuwing’.
Alle inspectierapporten geven een beoordeling op de volgende zeven
items. Toegelicht staat wat de belangrijkste overtredingen waren en op welke
manier de gemeente de handhaving heeft ingezet.
Bij nog niet alle kindercentra is het gelukt om een oudercommissie in
te stellen. Dat geldt vooral voor buitenschoolse opvangvoorzieningen. Dat is
een bekend verschijnsel. GGD Nederland heeft de voorwaarden dat elke locatie
een eigen oudercommissie moet hebben, iets aangepast. Als er twee ouders zijn
die afgevaardigd willen worden naar een centrale oudercommissie (waar daar
sprake van is) en de bevoegdheden worden centraal gemandateerd dan voldoet het
centrum aan de voorwaarde. Enkele andere kindercentra beschikken nog niet over
een reglement voor een oudercommissie dat aan alle voorwaarden voldoet. Alle
centra zijn geattendeerd op het voorbeeld van de Belangenvereniging Ouders in
de Kinderopvang (BOINK).
De betreffende centra hebben een schriftelijke waarschuwing gehad waarin
staat dat beide aspecten bij de volgende reguliere inspectie in orde moeten
zijn.
Voorwaarde is dat personeel op het moment van indiensttreding beschikt
over een Verklaring Omtrent Gedrag. Dat was bij verschillende personeelsleden
van een aantal kindercentra niet het geval.
De centra hebben een aanwijzing gehad om binnen een vastgestelde
termijn aan de voorwaarden te voldoen. Inmiddels voldoen op een na alle
kindercentra aan deze voorwaarde.
Voor een groot aantal kindercentra was het maken van de
risico-inventarisaties veiligheid en gezondheid het lastigst, gelet op het
aantal onvoldoende scores. Dat betekent niet dat er sprake is van onveilige of
ongezonde situaties, anders had de GGD een bevel uitgeschreven, maar dat de
documenten nog niet goed zijn aangeleverd.
Het maken van de
risico-inventarisaties Veiligheid en Gezondheid in het kader van de Wet
Kinderopvang heeft enals doel:
Uit de inspectierapporten blijkt
dat de houders de stappen beschreven onder 1. en 2. goed hebben uitgevoerd. Ook
stap 3. is gezet, maar niet gespecificeerd genoeg beschreven. Technisch gezien
heeft de GGD gelijk om in dergelijke gevallen aan dit item de beoordeling
onvoldoende te geven. De implicaties van een ‘onvoldoende’ doen echter geen
recht aan de inspanningen die de kinderopvangondernemers hebben geleverd en aan
wat wel goed beschreven is.
Voorbeelden:
1. Bij een kinderdagverblijf in een oud gebouw is de tuin
voor de kleine peuters conform het pedagogisch beleidsplan zodanig ingericht
met groen en paadjes, dat kinderen als zij kunnen lopen af en toe heel even
niet gezien worden op een paadje dat achter struiken langs gaat. De houder
vindt dit verantwoord, de veiligheid is via verschillende protocollen afgedekt
en de houder vindt dat het bij de ontwikkeling van het kind hoort.
De GGD heeft instructies deze situatie een onvoldoende te
geven omdat “het kind altijd gezien moet kunnen worden, er zitten risico’s
aan”. De GGD stelde voor dat een deel van de struiken zou worden verwijderd. De
houder had argumenten om dit niet te doen. Na langdurige discussie is de
onvoldoende verwijderd toen de houder een grote spiegel aan de muur bij het
paadje had bevestigd.
2. In de RIE (risico inventarisatie) is op een locatie
opgenomen dat het risico bestaat dat er een natte plek op de vloer komt (iemand
morst met een bekertje water bijv.). De door de houder aangedragen oplossing:
zorgen dat de natte plek zo snel mogelijk droog wordt gemaakt werd niet
voldoende geacht. De GGD heeft instructie
dat aangegeven wordt hoe de natte plek droog gemaakt zou worden.
3. Op een andere locatie was het risico van zonnebrand
uitgesloten met als motivatie dat er een protocol is dat kinderen te allen
tijde goed worden beschermd tegen de zon (d.m.v. zonnebrandcrème en hoedjes
e.d.). De houder gaat er vanuit, omdat
dit de dagelijkse praktijk is, dat het hiermee is afgedekt.
De GGD beoordeelt dat het risico bestaat, en dat dit dus
altijd benoemd moet worden. De RIE kreeg hierdoor een onvoldoende.
De betreffende ondernemers hebben
een aanwijzing gekregen om binnen een vastgestelde termijn aan de voorwaarden te
gaan voldoen. Een aantal ondernemers heeft na het indienen van aangepaste
documenten nu een voldoende; bij een aantal anderen was dat nog niet mogelijk.
Om die reden hebben er met die ondernemers gesprekken plaatsgevonden met de GGD
en de gemeente. In gezamenlijk overleg zijn afspraken gemaakt over de
voorwaarden op grond waarvan wel een voldoende kan worden verkregen. Vastgelegd
is dat deze items bij de reguliere inspectie 2007 in orde moeten zijn.
De GGD heeft bij een aantal centra geconstateerd dat of de binnen- of
de buitenruimte “onvoldoende” op de leeftijd van de kinderen is ingericht. Het
begrip “voldoende” of “onvoldoende” ingericht staat niet nader beschreven in de
wet of de beleidsregels en kan dus op meerdere manieren uitgelegd worden.
Op deze items heeft de GGD nader onderzoek gedaan en heeft de conclusie
gehandhaafd. Verder handhaven is op dit moment vanuit juridisch oogpunt lastig
omdat de wet of de beleidsregels daarin niet helder zijn en is daarom niet
ingezet. In gezamenlijke gesprekken met de ondernemers en de GGD zijn afspraken
gemaakt onder welke voorwaarden er wel een voldoende kan worden verkregen. Bij
de reguliere inspecties 2007 wordt dit item opnieuw beoordeeld. Duidelijk is
dat er een relatie moet zijn tussen het pedagogisch beleidsplan, de uitwerking
daarvan en de inrichting.
Bij twee kindercentra is geconstateerd dat er onvoldoende meters
binnen- of buitenruimte beschikbaar is. Het gaat om centra in de binnenstad. De
centra hebben alternatieven voor de beleidsregels gegeven. De GGD heeft deze
alternatieven niet positief gehonoreerd.
De GGD heeft nader onderzoek gedaan bij de centra op deze items en is
tot dezelfde score gekomen.
De gemeente heeft geen verdere handhavingsmaatregelen ingezet omdat er
op dit moment geen structurele oplossing is. Voorlopig worden de alternatieven
ten aanzien van de beleidsregels geaccepteerd. Wat wel bij de reguliere
inspectie 2007 vastgelegd moet zijn is dat in de informatie naar de ouders en
in het pedagogisch beleidsplan helderheid wordt gegeven over het tekort aan
vierkante meters en op welke manier het centrum daarmee omgaat. Intussen wordt
gezamenlijk met de centra gezocht naar structurele oplossingen die wel voldoen
aan de beleidsregels op dat punt. Er zullen binnenkort afspraken met de centra
op maat worden gemaakt.
Concreet betekent dit dat de GGD een onvoldoende blijft constateren,
maar dat de gemeente vooralsnog daarop niet zal handhaven totdat een
structurele oplossing is gevonden. Afspraken over hersteltermijnen (tot
maximaal eind 2009) zullen worden vastgelegd. Deze afspraken gelden alleen voor
deze twee bestaande centra in de binnenstad en vormen derhalve geen precedent
voor anderen.
In de huidige beleidsregels is vastgelegd wat de leidster-kind-ratio is
bij verschillende leeftijdscategorieën. Bij gemengde groepen is dat een
gemiddelde, waarbij naar boven mag worden afgerond. Dat laatste heeft geleid
tot interpretatieverschillen tussen de kinderopvangondernemers, de GGD en de
gemeente. De GGD geeft een onvoldoende op groepsgroottes die door de gemeente
van oudsher zijn goedgekeurd. De gemeente baseert zich hierbij op
correspondentie die hierover in het verleden is gevoerd met het Ministerie van
VWS. De GGD heeft op dit punt nader onderzoek gedaan en heeft de conclusies
gehandhaafd. Er is door de gemeente op dit moment niet gehandhaafd. Zowel de
GGD als de betreffende centra zijn hiervan schriftelijk op de hoogte gesteld.
Inmiddels is duidelijk geworden dat de beleidsregels door het rijk aangepast
worden (rond de zomer van 2007) en dat daarin helder staat hoe groot gemengde
groepen mogen zijn. Ook hierover zijn de GGD en de kinderopvangondernemers
geïnformeerd. Dat betekent dat vanaf het moment van vaststelling van de nieuwe
beleidsregels de gemeente zal handhaven op overschrijding van de
leidster-kind-ratio bij gemengde groepen.
Ten tijde van de inspecties beschikten nog niet alle centra over een
vastgesteld pedagogisch beleidsplan.
Hierop hebben nadere onderzoeken plaatsgevonden. Medio 2007 voldoen op
twee na alle centra op dit punt. Met beide centra vinden gesprekken plaats
zodat zij bij de reguliere inspectie 2007 een voldoende kunnen verkrijgen.
Nog niet alle centra hadden op het
moment van de inspectie een klachtenreglement dat aan de voorwaarden voldoet.
Deze centra zijn geattendeerd op de goedgekeurde formats die daarvoor zijn.
In een waarschuwing is aan de
centra gemeld dat e.e.a. bij de volgende reguliere inspectie in orde moet zijn.
4. Samenvatting handhaving kinderopvang in Delft over 2006
In 2006 heeft de GGD alle 67
kindercentra in Delft geïnspecteerd in het kader van de Wet Kinderopvang.
Op grond van alle definitief
vastgestelde inspectierapporten van de GGD zijn vanaf het derde kwartaal 2006
handhavingstrajecten gestart. Dat wil zeggen dat de gemeente het beschikbare
handhavingsinstrumentarium heeft ingezet naar de zwaarte van de overtreding.
Dat is dus meer dan alleen
toezicht houden en sancties opleggen. In 2006 is zowel ingezet op handhaving en
sanctionering als op overleg en overreding.
Het is van belang om in de
handhavingsprocessen gezamenlijk met de betrokkenen (GGD,
kinderopvangondernemers en gemeente) in te zetten op verdere verbetering. De
gemeente heeft hierin het afgelopen jaar de regierol op zich genomen en de
randvoorwaarden gecreëerd om tot overeenstemming en werkbare verhoudingen te
komen - met respect voor ieders eigen verantwoordelijkheden. Dit moet ertoe
leiden dat de wet- en regelgeving op het terrein van de kinderopvang
structureel, door alle partijen (kinderopvangondernemers, GGD en gemeente) goed
wordt nageleefd.
Bij overtredingen in de categorie
laag heeft de ondernemer een schriftelijke waarschuwing van de gemeente
ontvangen waarin staat dat het item bij een volgende reguliere inspectie in
orde moet zijn.
Is er een overtreding in de categorie
middel begaan, dan heeft de ondernemer een brief van de gemeente ontvangen
dat er op dat punt/die punten een nader onderzoek door de GGD zal plaatsvinden.
Dat kan leiden tot een voldoende score of er blijft een onvoldoende staan. In
dat laatste geval moet de ondernemer alsnog aan de voorwaarden voldoen.
Gezamenlijk met de gemeente en de GGD hebben besprekingen plaatsgevonden om de
ondernemer te helpen een voldoende te halen.
Gaat het om een overtreding in de categorie
hoog, dan heeft de ondernemer allereerst een voornemen tot het geven van
een aanwijzing ontvangen van de gemeente en afhankelijk van de eventuele
zienswijze, een al dan niet aangepaste aanwijzing. Op grond daarvan kon de
ondernemer binnen een gestelde termijn opnieuw documenten insturen. Mocht dit
nog niet tot een voldoende score hebben geleid, dan hebben ook hierover
ondersteuningsgesprekken plaatsgevonden.
5. Doorloop
handhavingstrajecten 2006 in 2007
Wat niet uit het IWI rapport
blijkt, maar wat wel uit de doorlopen handhavingsprocedures naar voren is
gekomen, is dat de kinderopvangondernemers hard hebben gewerkt om aan de
kwaliteitseisen van de Wet Kinderopvang te voldoen. Hierin zijn belangrijke
verbeterslagen gemaakt. Nog niet alle ondernemers scoren op alle controle-items
een voldoende; de bereidheid daartoe is groot. Iets minder dan de helft
(26) voldoet medio 2007 aan alle criteria en scoort op alles voldoende. Bij ongeveer een derde van de centra zijn
overtredingen geconstateerd in de categorie laag. Negen van de 67 kindercentra
hebben overtredingen in de categorie middel en acht in de categorie hoog. Over
alle overtredingen zijn afspraken gemaakt.
Het is een landelijk gegeven dat
nog niet alle kindercentra voldoen aan alle kwaliteitseisen. Dat is in Delft
niet anders. Dat is duidelijk geworden doordat de gemeente in 2006 in de volle
breedte heeft gehandhaafd. Hoe Delftse kinderopvangorganisaties ‘scoren’ in
vergelijking met die uit omliggende gemeentes, is niet bekend. Verschillende
gemeentes hebben ook 2006 als een soort overgangsjaar gebruikt en dus niet
(altijd) gehandhaafd.