terug naar index

ORDENINGSCRITERIA VERNIEUWDE GEMEENTELIJKE ORGANISATIE

Bouwstenen voor het Plan van Aanpak:

Deze notitie levert bouwstenen aan betrekking hebbende op de ordening van de organisatie, die met de inbreng uit de reorganisatie 10-daagse, binnen een totaal-context verwerkt kunnen worden, in het nog op te stellen Plan van Aanpak voor de herinrichting van de Delftse organisatie. Deze notitie dus staat niet op zichzelf; nog meer bouwstenen worden t.b.v. het PvA aangeleverd, zoals cultuur, kwaliteit, werkprocessen etc. Deze notitie is een momentopname in de discussies - ambtelijk en bestuurlijk - rond het clusteringsproces.

1.    Inleiding

"De wereld verandert, Delft verandert mee".

Zo begint de 'Strategienota Delft Kennisstad - Werk centraal'.

Steeds weer staat de overheid voor de uitdaging haar organisatie op de veranderingen in de samenleving aan te passen. Ook de lokale overheid - en dus ook Delft - staat voor die uitdaging.

Voor Delft zijn op dit moment twee bewegingen essentieel. Enerzijds is dat de bewustwording van het feit dat de Delftse burger zélf meer afwegingen wil maken en anderzijds wil het gemeentebestuur van Delft op het stedelijke niveau van Delft een echte kennisstad maken. Het bestuur is zich er van bewust dat ze dat niet alleen kan. Daarvoor is samenwerking vereist met burgers, bedrijven en instellingen, binnen de gemeentegrenzen én binnen de regio.

De Delftse overheid wil bovenbedoelde verandering realiseren door zich meer extern te orinteren. We spreken in dit verband wel van 'een kantelende organisatie', of, zoals de strategie-nota dat aangeeft 'van buiten naar binnen denken'. Typeringen die niet op zichzelf staan. Om aan deze typeringen een wezenlijke invulling te geven moet op Delftse maat een vertaalslag gemaakt worden naar de ambtelijke en politieke organisatie. Deze vertaalslag moet z'n weerslag krijgen in minimaal de structuur (in eerste instantie) én de werkprocessen (een proces van langere adem) van de organisatie, met als resultaat een verbeterde kwaliteit van de dienstverlening.

In het denken over de inrichting, houding en werkwijzen van de organisatie moet de klant centraal komen te staan. Het gaat dan om wezenlijk andere organisatie- en ordeningsprincipes, dan van waaruit we tot nu toe over de organisatie gedacht hebben (die waren veel meer intern gericht). Voor deze nieuwe wijze van denken moet uitgegaan worden van de vraagpatronen van burgers, bedrijven en instellingen.

Het belang van overheidsgezag en de principiële vraag hoe en waar dat gezag het beste verworven kan worden, heeft de gemeenteraad van Delft via de aan de reorganisatie ten grondslag liggende doelstellingen vastgesteld. In verband hiermee heeft de raad besloten dat de externe oriëntatie van de organisatie vergroot moet worden en dat een herpositionering van de Delftse overheid noodzakelijk is.

De vraag die zich thans (in eerste instantie) aandient is hoe vanuit deze doelstellingen een vertaalslag gemaakt kan worden naar de structuur van de gemeentelijke organisatie. Dat het uiteindelijk niet uitsluitend om de structuur van de organisatie gaat, maar ook om andere variabelen, zoals kwaliteit, werkprocessen, houding en werkwijzen, is daarbij onderkend.

Voorop moet gesteld worden dat voor het structureren van een organisatie een richtinggevend (theoretisch) kader gewenst is. Een dergelijk kader is bovenstaand al in abstracte termen aangegeven. Het centrale criterium voor de structurering van de Delftse organisatie vanuit dit abstracte kader is de Delftse burger: als klant van de Delftse overheid en als direct belanghebbende/inwoner binnen z'n directe leefomgeving. Daarnaast vormen de bedrijven en instellingen belangrijke actoren binnen de samenleving, waarop de overheid zich moet instellen en de organisatie moet worden afgestemd. Deze criteria staan niet los van elkaar en moeten als het ware gezien worden tegen de achtergrond van de ambities van Delft als stad; het stedelijke niveau als synergie.

Figure
Image file ORD.WPG with height 3.13" and width 6.27"

Van een dergelijk kader mag niet verwacht worden dat daaruit als vanzelfsprekend de meest ideale structuur voor de organisatie voortvloeit. Daarvoor is de praktijk té weerbarstig. Er is niet één ideale structuur voor de Delftse organisatie aanwijsbaar. Er is daarom behoefte aan ordeningscriteria, die het functioneren van de organisatie in z'n totaliteit moeten garanderen en waaraan elke structuurkeuze getoetst kan worden. De criteria moeten zo veel mogelijk voorwaarden creëren voor de vorming van een extern georinteerde organisatie.

Daarnaast geldt dat de organisatie in balans moet blijven ( evenwicht, checks & balances)!

In de nota Kwaliteit en Samenwerking is al aangegeven dat handhaving van de verworvenheden van de Delftse besturingsfilosofie een belangrijk uitgangspunt vormt bij de herinrichting van de Delftse organisatie. Ten aanzien van bedoelde verworvenheden wordt met name gedacht aan:

*    vorming van een beperkt aantal zelfstandige diensten met eigen middelenfuncties;

*    instandhouding van het concept van integraal management;

*    beheersverantwoordelijke diensthoofden;

*    bestuurlijke aansturing op sectorhoofden op basis van door het diensthoofd gemandateerde integrale verantwoordelijkheid en

*     bijeenhouden van beleid en uitvoering binnen de te vormen diensten.

Tevens worden in genoemde nota als uitgangspunten genoemd: het realiseren van efficiency-voordelen onder andere door schaalvergroting (het huidige takenpakket moet na de reorganisatie voor 5,1 mio goedkoper uitgevoerd kunnen worden) en een versterking van de concerncontrol-functie.

Wat betreft de ordeningscriteria kan een onderscheid gemaakt worden tussen a) criteria voor de clustering van taken (= sectorvorming) en b) bestuurlijke referentiepunten voor clustervorming.

Het structureren van een organisatie, i.c. het herinrichten van de Delftse organisatie in clusters en diensten vereist een proces van successieve clustervorming (Mintzberg). Aan de hand van ordeningscriteria worden in eerste instantie gemeentelijke taken gegroepeerd tot eerste lijn clusters; vervolgens vindt groepering tot grotere clusters plaats enz., tot de maat voor een Delftse organisatie-structuur is gevonden. Uiteindelijk valt de hele organisatie onder de laatste clusters, t.w. de diensten.

Het proces van clustervorming verloopt fase-gewijs. In eerste instantie kan op basis van een grove analyse van samenhangen in werkzaamheden, werkprocessen, omvang (schaalgrootte) en maatschappelijke betrekkingen (klantencontacten etc.) gekomen worden tot een eerste ordening. Deze ordening kan als richtinggever onderdeel uitmaken van het Plan van Aanpak.

Overigens geldt voor alle richtinggevende kaders, uitgangspunten, criteria en andere punten dat die te allen tijde moeten leiden tot haalbare organisatorische en, niet in de laatste plaats, geaccepteerde politieke oplossingen. Haalbare en breed geaccepteerde oplossingen worden in het algemeen, en zéker in Delft, niet achter een bureau-tafel bedacht! Daarom is het van belang dat voor en na vaststelling van het Plan van Aanpak een intensieve communicatie plaatsvindt binnen het ambtelijke deel van de organisatie (te beginnen bij de reorganisatie 10-daagse) en binnen het bestuurlijke deel van de organisatie en natuurlijk tussen beide delen. Actieve informatie, communicatie en feed-back (pendelen) zijn in dit opzicht onontbeerlijk.

3.    Concernstaf

Aan het opdelen van de organisatie in zelfstandige diensten, zoals Delft dat voorstaat, is inherent dat gezocht wordt naar een balans in de samenhang van het totaal van de organisatie (synergie), teneinde te voorkomen dat de totale organisatie verwordt tot conglomeraten.

Voor een deel kan deze balans gevonden worden binnen de diensten zelf. De taak en verantwoordelijkheid van het diensthoofd is daarbij een belangrijke in het kader van zijn/haar integrale managementverantwoordelijkheid, zijn/haar verantwoordelijkheid voor de beleidscoòrdinatie en het gebruik van gemeenschappelijke middelen (kaders). Ook de schaalvergroting versterkt de synergie en 'corporate identity' van de gemeente.

Voor een ander deel blijft te allen tijde behoefte aan een kleine, maar kwalitatief hoogwaardige concernstaf die met name procesmatig is ingesteld en ten behoeve van de gemeentelijke organisatie in z'n totaliteit een voorwaardenscheppende en ondersteunende functie vervult, complementair ten opzichte van de diensten.

Voor een concernstaf als hier bedoeld zijn belangrijke rollen weggelegd:

zorg voor het geheel, synergetische functie, adviserend/ondersteunend naar het bestuur én adviserend/ondersteunend naar de diensten, waar nodig specialistische kennis.

Invulling van die rollen is geen sinecure. De concernstaf zal door deze rollen per definitie in een dubbele loyaliteitspositie verkeren, t.w. naar het bestuur en naar de diensten. Daarnaast is in de organisatie per definitie een spanning ingebouwd tussen diensten (streven naar meer zelfstandigheid) en concernstaf (streven naar meer invloed). Deze spanningen zijn inherent aan de Delftse decentrale dienstenstructuur en moeten de organisatie 'gezond' houden. De zelfstandigheid van de diensten en de positie van de concernstaf moeten gericht zijn op het bereiken van meerwaarde voor het gezamenlijk belang. Tegelijkertijd vormen ze een 'achilleshiel', omdat een voedingsbodem gecreëerd kan worden voor een machtsstrijd die geen bijdrage levert aan het totaal van de gemeentelijke organisatie. Hiermee moet de Delftse ambtenaar leren omgaan. Dat is een kwestie van vaardigheden, houding en gedrag. In het cultuurveranderingstraject zou dit aspect van samenwerking en respect en waardering voor elkaar een belangrijk speerpunt kunnen zijn. Daarnaast zijn ter ondersteuning instrumenten denkbaar die behulpzaam zijn bij het beheersbaar houden van deze bewust ingebouwde spanningen (regelmatig gestructureerd overleg, concernconferenties, middenmanagementconferenties etc.).

Hieruit kan de volgende missie voor de concernstaf worden afgeleid.

Missie

De missie voor de concernstaf is meerwaarde (voor bestuur) te leveren en gewaardeerd te worden (door de diensten). Belangrijk daarbij is dat het het bestuur mogelijk wordt gemaakt optimaal te besturen.

Een belangrijk discussiepunt bij de vormgeving van de organisatie is de beleidsrol die de concernstaf in de vernieuwde organisatie zal vervullen, in het bijzonder daar waar het de beleidscoòrdinatie betreft.

In het onderstaande wordt de beoogde concernrol nader geduid.

Kwaliteit van beleid

De concernstaf heeft een control-functie op het gemeentelijk beleid. Beleid(scoòrdinatie) en beleidscontrol staan niet los van elkaar. Ze liggen in elkaars verlengde. Beleid komt binnen of tussen de diensten tot stand. Daar vindt probleemsignalering plaats en worden oplossingen uitgewerkt in een beleidsvoorstel. Wil beleidscontrol (door de concernstaf) mogelijk zijn, dan stelt dat hoge eisen aan probleemsignalering en oplossen. Deze moeten zoveel mogelijk door de beleidmakers (die in de diensten zitten) in meetbare termen zijn geformuleerd.

Dit zijn belangrijke voorwaarden voor het goed kunnen functioneren van de beleidscontrol-functie door de Concernstaf. In onderstaand schema (Winsemius) worden de fasen van het beleidsproces aangegeven en wordt, met inachtneming van het bovenstaande duidelijk gemaakt waarop in welke fase control mogelijk is.

Beleidscoòrdinatie

Beleidscoòrdinatie is in beginsel een zaak van de diensten, waarvoor de diensthoofden verantwoordelijk zijn. Beleidscoòrdinatie is niet alleen een zaak van de diensten; de concernstaf vervult in deze de navolgende - aanvullende - taken:

*    nadenken lange termijn strategie, samen met de diensthoofden

*    signaleren van problemen die 'tussen wal en schip dreigen te vallen', in diezelfde categorie waar nodig initiëren

*    verschillen van meningen tussen diensten (advies aan college)

*    operationele coòrdinatie, indien gewenst

*    gemeentebrede instrumentontwikkeling om beleidsproces en de kwaliteit van werkprocessen te verbeteren (in samenspraak met de diensten)

*    toetsende en adviserende rol t.a.v proces beleidsvoorstellen. Maken van afspraken en 'opvoeden' horen daarbij. Het gaat hier om de proceskant en om een marginale toetsing of aangeleverde stukken 'besluitrijp' zijn.

Ten aanzien van de beleidscoòrdinatie wordt de volgende taakverdeling tussen diensten en concernstaf nagestreefd.

*    DHO stemt af; diensten bepalen de inhoud, concernstaf vervult de procesrol

Control

Na de planning en het beleid maken begint de uitvoering. De uitvoering van beleid dient uiteraard te worden beheerst (control kan het best worden vertaald met beheersen). In feite controlt iedere medewerker zijn/haar eigen werk. Daarmee geven wij direct aan dat control vooral een zaak van en binnen de dienst is. Om er voor te zorgen dat er samenhang in de control is, bijvoorbeeld op welke wijze het management en/of het bestuur relevante informatie wenst, zijn afspraken en richtlijnen nodig. Het management van de dienst (diensthoofd, sectorhoofden en dienstcontroller) is zelf verantwoordelijk voor de afspraken en richtlijnen op dienstniveau. Control betreft dan alle aspecten van de uitvoering van beleid, zowel de beleidsinhoudelijke aspecten als de middelenfuncties in brede zin (personeel, informatie, organisatie, financiën, communicatie en juridische zaken). Waar sprake is van een opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie, heeft de opdrachtgever uiteraard de controltaak voor het te leveren product.

De concernstaf is verantwoordelijk voor de gemeentebrede control ten behoeve van het bestuur. De concernstaf en de diensten moeten er gezamenlijk voor zorgen dat de kaders voor gemeentebrede control enerzijds en dienstcontrol anderzijds zo goed mogelijk op elkaar aansluiten om dubbel werk en misverstanden te voorkomen.

De taken van de concernstaf op het vlak van de concerncontrol kunnen in zes onderdelen worden onderscheiden:

*    Het bestuur voorzien van bestuurlijke informatie gericht op besturing en beheersing van de uitvoering van het beleid. De concernstaf is hierbij niet alleen een intermediair tussen de diensten en het bestuur voor het doorgeleiden van informatie met een advies, maar zal ook actief initiatieven nemen door relevant geachte informatie op te vragen.

*    Het opstellen van algemeen geldende afspraken en richtlijnen ter bevordering van de kwaliteit en doelmatigheid van het gemeentelijk handelen en het toezien op naleving ervan.

*    Het ontwikkelen van gemeenschappelijke besturings- en beheersingssystemen.

*    De beleidsvoorbereiding op de middelenfuncties in brede zin voor de organisatie als geheel.

*    Het analyseren en interpreteren van de door de diensten geleverde informatie.

*    Het bestuur en de diensten adviseren op het vlak van de bedrijfsvoering.

Met de opmerking dat control op de bedrijfsvoering en uitvoering van beleid primair binnen de dienst moet plaatsvinden, is er geen reden de concernstaf te belasten met delen van de dienstcontrol, zoals bijvoorbeeld de control op het grondbedrijf. Wat wel nodig is, maar dat geldt in zijn algemeenheid al, dat de inzichtelijkheid en transparantheid van de informatievoorziening rond met name het grondbedrijf van hoog niveau moet zijn. Via de reguliere bestuurlijke informatievoorzieningskanalen zoals de managementrapportages, de jaarrekening en binnenkort het Meerjarenprogramma Grondbedrijf wordt het bestuur op de hoogte gehouden van de voortgang van alle projecten. De concernstaf heeft daardoor de mogelijkheid de concerncontrol uit te oefenen. Dit richt zich met name op de wijze van informatieverstrekking, het al of niet realiseren van de (beleidsmatige en financiële) planning en de voorgestelde/genomen maatregelen bij afwijking van die planning.

Bestuursondersteuning

Hiertoe behoort onder meer

a.    de ondersteuning van het bestuur in logistieke zin (bodes, bureau raad, etc.)

b.    werk van bestuursassistenten

c.    kabinet

Tijdelijke projectorganisaties

Ook tijdelijke projectbureaus met opdrachten die passen bij de kerntaak van de concernstaf kunnen deel uitmaken van de concernstaf. Gedacht kan hierbij worden aan gemeentebrede complexe beleids- en ontwikkelingsvraagstukken, waarop de afzonderlijke sectoren en diensten niet zijn geëquipeerd. Overigens ook (deels) te bemensen vanuit de diensten.

Overige concerntaken

De uitdrukking "overige concerntaken" wordt gebezigd voor taken die voor de totale organisatie verricht worden (zgn. gemeenschappelijke taken), en niet benoemd zijn onder de zuivere concernstaftaken (beleidscoòrdinatie en control). In de huidige organisatie zijn deze taken verspreid over de vakdiensten, maar zijn ook ondergebracht bij de Bestuursdienst.

Het gaat daarbij onder meer om de volgende taken die facilitair/ondersteunend zijn voor de totale gemeentelijke organisatie:

1.    Taken die thans bij de Bestuursdienst zijn ondergebracht, met name betreft dit:

    *    treasury (gemeentelijke financieringszaken)

    *    bedrijfsmaatschappelijk werk

    *    juridische zaken (naast juridische control/algemeen bestuurlijk juridische zaken)

    *    onderzoek

    *    mobiliteitsbureau

    *    rechtspositie

    *    applicatiebeheer gemeentebrede systemen (POVO, IMIS, PSIS etc.)

    *    gemeentebreed netwerkbeheer

2.    Taken die thans bij de diensten zijn ondergebracht, met name zijn te noemen

    *    de taken van het inkoopservicebureau

    *    het Beheer Onroerend Goed (gemeentelijke gebouwen)

Ten aanzien van de overige concerntaken is het de vraag of die taken moeten worden ondergebracht bij de concernstaf, dan wel een meest gerede vakdienst.

Deze vraag kan in de uitwerkingsfase van het Plan van Aanpak nader beschouwd worden.

Bij deze beschouwing moet het risico betrokken worden dat bij onderbrenging van zó veel operationele taken (gelet op het karakter van bovengenoemde taken) in de concernstaf

daardoor de concernstaf haar hoogwaardige karakter verliest en bovendien onnodig groter wordt dan noodzakelijk (het doel is te komen tot een kleine concernstaf). Anderzijds moet voorkomen worden dat de concernstaf een academisch bolwerk (en een "ivoren toren") voor de organisatie als geheel wordt. Overigens is het de vraag of daarvoor operationele taken noodzakelijk zijn.

Als ten aanzien van bedoelde taken beleid gemaakt moet worden of die taken 'gecontrolt' moeten worden zijn dat taken die van origine thuis horen in de concernstaf.

Een concerntaak die nog niet is belicht is de ondersteuning van de gemeentesecretaris in de aan hem opgedragen taken. Ook deze - onvermijdelijke - taak van de concernstaf draagt bij aan de dubbele loyaliteitspositie van de concernstaf.

De gemeentesecretaris geeft leiding aan de concernstaf. De gemeentesecretaris is tevens eerste adviseur van het bestuur. Daaruit vloeit een eigen positie van de gemeentesecretaris voort, waaruit de volgende taken te onderscheiden zijn:

*    de gemeentesecretaris is eerste adviseur van het college en heeft daarin een eigen verantwoordelijkheid en mag van daaruit handelen

*    gemeentesecretaris is voorzitter van het diensthoofdenoverleg

    (DHO houdt zich op ambtelijk niveau bezig met missie, doelstellingen en strategie)

*    gemeentesecretaris is in de informatievoorziening tussen college/raad en diensten de linking pin

*    gemeentesecretaris is eerste adviseur van de raad en is de raad als zodanig behulpzaam bij de ontwikkeling van het besturen van de stad

4.    Bestuurlijke referentiepunten voor clustervorming

De doelstellingendiscussie in de raad die met name na de presentatie van de nota Kwaliteit en Samenwerking op gang is gekomen heeft belangrijke bestuurlijke referentiepunten opgeleverd, die een vertaling moeten krijgen bij de ordening van de Delftse organisatie.

Delft Kennisstad

Het gemeentebestuur heeft z'n ambities met de stad Delft neergelegd in een strategie-nota 'Delft Kennisstad'.

In de vernieuwde organisatie van Delft moeten voorwaarden ingebouwd worden die de ambities ten aanzien van de ruimtelijke ontwikkeling, de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid, zoals neergelegd in de strategie-nota, kunnen waarmaken. Zowel op het niveau van de dienstenvorming als op het niveau van clustervorming betekent dit dat een bundeling van krachten en kwaliteiten, dan wel ver doorgevoerde vormen van samenwerking gewenst kunnen zijn, om op een pro-actieve wijze de ruimtelijk/economische en werkgelegenheidsambities waar te kunnen maken.

Eén-loketgedachte/accountmanagement

Bij het richting geven aan de te vormen clusters moet rekening gehouden worden met de

realisering van de één-loket gedachte. Dit is een uitdrukkelijke bestuurlijke wens, maar tegelijkertijd een complexe materie gebleken (denk bijvoorbeeld aan de relatie front-

office/back-office en de benodigde digitale informatievoorziening), die zodanig onderzoek vergt naar de werkprocessen, dat daarover niet voor 1.1.'98 uitsluitsel gegeven kan worden. Echter, als op een globaal niveau wordt uitgegaan van de vraagpatronen van de Delftse burger, kunnen al wel clusters gevormd worden, waarvoor het bestuur één loket wil vormen.

De gemeente wordt van verschillende kanten geconfronteerd met het begrip "1 loketfunctie". Dit begrip roept in eerste instantie vaak het beeld op van een balie in het stadhuis met een ambtenaar erachter, die voortaan alle vragen van de burger op alle terreinen waarop de gemeente actief is, afhandelt. 1 Loket verwijst echter vooral naar een nieuwe manier van denken over het aanbod van publieksdiensten en producten. In die nieuwe manier van denken wordt dat aanbod op zo'n manier gerangschikt, georganiseerd dat geanticipeerd wordt op de wensen van de klant. Samenhangende producten worden daartoe in combinatie met elkaar gepresenteerd; de dienstverlening is erop gericht dat de klant op een logische manier zijn weg kan vinden naar de door hem of haar gewenste producten en diensten.

Een belangrijk aspect van het denken rondom de 1 loketfunctie is ook dat heel expliciet bepaald wordt, wat de beste vorm is om bepaalde producten of diensten in aan te bieden: moet er een balie zijn, of een telefoonlijn, of misschien wel een internetpagina.

Wanneer de doelstellingen van de gemeentelijke organisatie bekeken worden, blijkt het belang van de 1 loketfunctie voor Delft: In de eerste plaats omdat het aanbod van gemeentelijke producten en publieksdiensten aan de burgers bij uitstek geschikt is om de externe oriëntatie van de gemeente tot uitdrukking te brengen. Daarnaast vraagt een nieuwe benadering van de burger aan het loket om nieuwe samenwerkingsvormen achter de schermen. Ten slotte biedt vormgeving van 1 loket de gemeente de mogelijkheid meer met één gedachte naar buiten te treden.

Ook zonder dat er sprake is van een gemeentelijke reorganisatie, is het echter belangrijk dat nagedacht wordt over de vormgeving van 1 loketfunctie in Delft. De veranderende maatschappij vraagt dit van de gemeente. Alleen zo kan zij voldoen aan de eisen van de huidige tijd.

De realisatie van DelftNet zal zorgen voor een infrastructuur waarbij een front-/backoffice en/of een overheidsloket te realiseren zijn. De locale netwerken van de diensten worden gekoppeld aan een hoogwaardig netwerk, waarbij op de koppelvlakken de informatie-systemen (kennis/expert-systemen) beschikbaar worden gesteld die noodzakelijk zijn voor het (technisch) goed kunnen functioneren van een front-office.

Daar waar sprake is van minder gestandaardiseerde vraagpatronen, van bijvoorbeeld bedrijven en instellingen, moeten voorwaarden in de organisatie gecreëerd worden voor invoering van accountmanagement.

Wijkgericht werken

Uitgaande van de schaalgrootte van Delft wordt gestreefd naar een wijkgerichte manier van werken. De filosofie achter het wijkgericht werken wordt op de Delftse schaal vanuit

een gemeentelijke dienst (sector/cluster) gecoòrdineerd, kunnen projecten opgezet en geleid worden en kan 'trouble-shooting' plaatsvinden.

Een cyclisch planproces voor wijkbeheer, waarvan beheerplannen, jaarwerkplannen en jaarrapportages per wijk voor sociaal en fysiek beheer onderdeel uitmaken, worden als werkwijze geïntroduceerd. In wijkbudgetten voor klein ongerief en kort cyclisch beheer en voor uitvoering op wijkniveau van stedelijk sociaal beleid, wordt voorzien.

Voor een nadere beschouwing op dit thema wordt verwezen naar de notitie "wijkbeheer: van experiment tot cluster".

Kwaliteitszorg

De kwaliteitszorg valt buiten het bestek van deze notitie. Kwaliteitsverbetering moet als het ware het resultaat vormen van de gemeentelijke reorganisatie. De structuur moet daarvoor mede voorwaarden scheppen. Alleen in dit kader is een opmerking op deze plek geplaatst, rekening houdende met de verschillende abstracties waarop kwaliteitsverbetering gerealiseerd c.q. verwacht mag worden.

Op het (abstractie)niveau van de organisatie in z'n totaliteit is straks een grove toets op de hoofdstructuur van de vernieuwde organisatie in relatie tot te verwachten kwaliteitsverbetering naar verwachting te maken. In de bestuurlijke referentie-punten kan 'Delft Kennisstad' als een belangrijk strategisch kwaliteitsdoel getypeerd worden. De één-loketgedachte, accountmanagement en wijkgericht werken, zijn binnen de bestuurlijke referentie-punten aanwijsbare middelen om kwaliteitsverbetering te realiseren.

Op het niveau van taken en werkprocessen wordt opgemerkt dat de structuur van de organisatie voldoende mogelijkheden moet bieden om het primaire proces te beheersen en te verbeteren en voorts een goede klantenoriëntatie te realiseren. Duidelijke (product)procesbeschrijvingen zijn hiertoe onontbeerlijk; zij vormen de basis voor kwaliteitszorg (AO) en dienen na vaststelling van het Plan van Aanpak, in de uitwerkingsfase uitgewerkt te worden.

Beleidscoòrdinatie

Beleidscoòrdinatie is het afstemmen van acties. Dit kan zowel het afstemmen van het adviseren aan het College zijn, als ook het afstemmen van het uitvoeren van beslissingen van Raad of College.

Beleidscoòrdinatie heeft een korte termijn; het gaat niet om het afstemmen van de langere termijn, want dat is strategie.

Beleidscoòrdinatie is horizontaal. Sturing is verticaal.

Binnen de bestaande organisatie verloopt de coòrdinatie tussen de diensten niet altijd vlekkeloos. De schaalvergroting die wordt nagestreefd zal de coòrdinatie en samenwerking vereenvoudigen.

Voorwaarden voor collegiaal bestuur

Wellicht vooruitlopend op de Nota Bestuur II, dient er naar gestreefd te worden dat de clusters zodanig worden samengesteld dat evenwicht in de - te vormen - bestuurlijke portefeuilles kan worden verkregen.

Uitgangspunt hierbij is handhaving van politieke sturing op sectorhoofden of op aanwijzing van het diensthoofd op ambtenaren op (beleids)niveau's daaronder.

Moderne organisatie

Een 'moderne organisatie' is een breed begrip. In dit verband is zo veel mogelijk aansluiting gezocht bij de betekenis van dit begrip in het kader van 'Delft Kennisstad'.

Om een moderne organisatie te realiseren moet informatie- en communicatie-technologie

(ICT) de ruimte krijgen. De ICT-ontwikkelingen zullen (steeds) meer gevolgen hebben voor de organisatie. Opsplitsing van werk en taken, maar ook samenvoeging wordt mogelijk gemaakt. Nieuwe combinaties van (deel)taken zijn mogelijk.

In de afgelopen jaren is informatietechnologie meer en meer toegepast bij de bedrijfsvoering van de diensten van de gemeente. De komende ontwikkelingen op dit gebied zullen leiden tot een verdere integratie van ICT-toepassingen, met wellicht de nodige consequenties voor de organisatie.

Cultuur

Cultuur is een thema op zich en valt buiten de strekking van deze notitie. Daarmee is niet gezegd dat de cultuur als een geïsoleerd fenomeen beschouwd moet worden. Niets is minder waar. Er is te allen tijde een wisselwerking tussen cultuur en structuur (en andere organisatie-variabelen, zoals strategie, technologie, ...). Geredeneerd vanuit de notie dat de structuur - alleen al vanwege z'n hardheid en directe verandereffecten - een van de krachtigste ontwerpparameters van een organisatie is, die onder meer de cultuur rechtsstreeks beïnvloedt, kunnen cultuurversterkende factoren in de structuur ingebouwd worden. Verschillende werksoorten bijeenbrengen betekent bijvoorbeeld dat verschillende deskundigheden en vaardigheden, met elk hun 'eigenaardigheden' en sterkere en minder sterke kanten worden samengebracht (een menging van culturen). De structuur bepaalt in dat opzicht dus met wie direct samengewerkt gaat worden, met wie gemeenschappelijke waarden gedeeld gaan worden en met wie gemeenschappelijke middelen gedeeld gaan worden. Hiervan mag een sterke wederzijdse beïnvloeding (meerwaarde door samenbrengen van verschillende subculturen) worden verwacht in termen van begrip voor elkaar, samenwerking etc. Men kan op elkaars sterke kanten 'meeliften'. Als vervolg daarop is een actief cultuurbeïnvloedingstraject (met een lange termijn karakter) gewenst, met name gericht op samenwerking tussen diensten. Daarnaast kunnen, daar waar verschillende subculturen geïntegreerd worden, specifieke cultuurtrajecten, gericht op integratie, gewenst zijn.

5.    Ordeningscriteria voor clustervorming

Voor het proces van successieve clustervorming kunnen indelingscriteria onderscheiden worden. Bij de keuze van de criteria, is het van belang te realiseren dat de bestaande organisatie niet toevallig tot stand is gekomen. Ook daaraan heeft een structureringsproces ten grondslag gelegen, dat deels nog actuele waarde heeft. Over het algemeen kan gesteld worden dat de bestaande organisatie functioneel en op basis van producten is ingericht. Ordening naar kennis en vaardigheden, werkprocessen, producten en bedrijfsfuncties (en ook evenwichtscriteria) zijn destijds doorslaggevend geweest voor de bestaande organisatie.

Het gemeentebestuur van Delft wil zich nu meer extern oriënteren. Daartoe wil zij vooral invulling geven aan realisering van de zgn. 'één-loket-gedachte' voor de burger als klant en heeft zij gekozen voor een meer wijkgerichte benadering voor de burger als

inwoner.

Deze koerswijziging heeft gevolgen voor de Delftse organisatie-structuur. Met name voor die onderdelen, waar rechtstreekse contacten zijn met burgers, bedrijven en instellingen. In verband hiermee is voor onderdelen van de gemeentelijke organisatie een functionele

en/of productsgewijze indeling niet meer voldoende. Een indeling naar de markt is voor onderdelen van de organisatie meer noodzakelijk geworden. Ordening naar producten/output, in combinatie met marktcriteria als klanten en wijkgerichtheid prevaleren nu meer bóven functioneel gerichte criteria. Samenhang tussen werkzaamheden en coòrdineren van verschillende taken ten behoefte van de directe dienstverlening aan de burger krijgen dan meer ruimte.

Een functionele ordening of een marktgerichte ordening van de organisatie is niet een kwestie van een keuze voor de een of de ander. De Delftse organisatie wordt juist getypeerd door een veelheid van producten, diensten, klanten en markten en vervult daarbij diverse rollen. Eén allesomvattend ordeningscriterium volstaat daarom niet. Onderstaande criteria (marktgericht/functioneel gericht) zijn, naar de huidige bestuurlijke ontwikkelingen in een rangorde aangegeven. De criteria op zich zijn van een verschillend gewicht c.q. orde-grootte. Bij de clustervorming zal dus steeds opnieuw beoordeeld moeten worden welke criteria doorslaggevend moeten zijn voor elk cluster van taken afzonderlijk.

Voortvloeiend uit algemene organisatie-principes is in het bovenstaande al gewezen op de criteria van schaalvergroting, evenwicht en checks & balances. Met name deze drie algemene criteria zijn bij een eerste grove indeling belangrijke organisatie-parameters.

Daarnaast is sprake van een aanvullend criterium, namelijk van 'toekomst-vastheid'.

Onderstaand wordt hierop gedetailleerder ingegaan.

Schaalvergroting van de ambtelijke organisatieschaal is een belangrijk streven van het bestuur. De nota Kwaliteit en Samenwerking is hierover duidelijk. Dit streven is niet alleen ingegeven door efficiency-doelstellingen. Met schaalvergroting wordt ook een belangrijk coòrdinatie-mechanisme in de gemeentelijke organisatie-structuur ingebouwd, waardoor de horizontale samenwerking in ieder geval tussen diensten verbeterd zal worden. De complexiteit van bijvoorbeeld (beleids)cordinatie (tussen en binnen diensten) binnen een complexe organisatie als die van een gemeente kan daardoor in aanmerkelijke mate vereenvoudigd worden.

Bovendien mag een versterking van de 'corporate identity' van schaalvergroting verwacht

worden, zoals dat ook is aangegeven in de nota Kwaliteit en Samenwerking.

Een schaalvergroting van de diensten leidt tot enige schaalverkleining van de Bestuursdienst. De uitvoerende werkgebieden (belastingen, burgerzaken etc.) gaan over naar een nieuwe dienst. De diensten kunnen door de schaalvergroting beter invulling geven aan het principe van integraal management (ten behoeve van beleidsontwikkeling, uitvoering en inzetten van middelenfuncties). De meer uitvoerende onderdelen van de werkgebieden van de huidige concernstafafdelingen (zoals bijvoorbeeld het werkgebied van de afdeling Concernadministratie) kunnen in principe daardoor in omvang verminderd worden en/of overgedragen worden aan de diensten. De diensten leveren een completer product en de concernstaf kan zich meer richten op zijn kerntaak.

Checks en balances (functie- c.q. rollenscheiding) moeten zuiver georganiseerd worden.

Duidelijke taakbeschrijvingen van sectoren vormen daarvoor een voorwaarde. In de

uitwerkingsfase van het Plan van Aanpak moet duidelijk worden gemaakt welke taak

welke sector heeft, om te voorkomen dat rollen worden vermengd en een voedingsbodem

wordt gelegd voor (nieuwe) competentiestrijden binnen de organisatie.

Zo zullen afwegingen moeten plaatsvinden over het al dan niet scheiden van bijvoorbeeld beleid en handhaving (vooral als de gemeente ook als - private - partij op de markt optreedt), projectuitvoering en accountancy/control (bijvoorbeeld bij omvangrijke strategische ruimtelijke ordeningsprojecten), of de rollen van opdrachtgevers en uitvoerders, als wel die van plannenmakers/adviseurs en opdrachtgevers.

Beleid en uitvoering blijven binnen de diensten geïntegreerd. Bij de ontwikkeling van autonoom gemeentelijk beleid is, wat betreft de integratie van beleid en uitvoering een nuancering op z'n plaats vanuit een control-argument (in de praktijk kunnen maraps, evaluaties, externe controle of vergelijking dan uitkomst bieden).

Dit wordt tevens een belangrijk ordeningscriterium voor een te bereiken evenwichtige verhouding tussen de concernstaf en de diensten. De organisatie als geheel heeft de behoefte aan sterke diensten én aan een sterke concernstaf. De concernstaf moet dan het natuurlijke gezag en de power hebben om een actieve rol (vaak in een pendel tussen diensten en bestuur) te kunnen vervullen gericht op de bewaking van eenheid, de ontwikkeling van de kwaliteit van handelen van het gemeenteapparaat, en de bevordering van het algemeen belang van de gemeente boven het directe dienstbelang.

Een sterke concernstaf kan zijn kracht ontlenen aan duidelijke verantwoordelijkheden en een duidelijke positie (complementair aan de diensten), personeel met de vereiste kwaliteiten (kennis/adviesvaardigheden) om in zijn "dubbelrol" naar bestuur en organisatie goed te kunnen functioneren en vertrouwen.

Het evenwichtscriterium speelt een rol zowel op het niveau van de clustervorming, als op het niveau van de dienstenvorming. Voor de eerste grove indeling dient vooral gekeken te worden naar de schaalgrootte. Hierbij moet rekening gehouden worden met het karakter van de werkzaamheden. Over het algemeen kunnen organisatie-onderdelen die meer gespecialiseerd zijn of meer kunnen formaliseren of bureaucratiseren een grotere schaal aan, dan organisatie-onderdelen die uit de aard van het werk juist meer gericht zijn op coòrdinatie. Laatstbedoelde organisatie-onderdelen zullen dan ook vaak platter georganiseerd zijn en betrekking hebben op complexere, minder uitvoeringsgerichte taken, dan functioneel georganiseerde.

Daarnaast is bij het formeren van een beperkt aantal grote diensten in de Delftse situatie evenwicht (omvang, financiële spankracht/zelfregulering, beleidszwaarte, politiek belang) tussen de gemeentelijke diensten van essentieel belang.

Het stedelijke niveau wordt bovenstaand geschetst als een belangrijk gemeenschappelijk referentiekader (synergie) voor de gemeentelijke diensten. Mede geredeneerd vanuit het evenwichtscriterium is het gewenst dat, uitgaande van een beperkt aantal diensten, alle diensten integraal kunnen werken voor de stad als geheel, bijvoorbeeld algemeen economisch beleid, huisvesting, werkloosheidsbestrijding etc.

Toekomstvastheid

Het is een illusie te veronderstellen dat nu een organisatie gebouwd wordt die de komende

jaren niet zal veranderen. De organisatie blijft continu in beweging en aanpassingen aan de omgeving zullen met een zekere regelmaat noodzakelijk blijken.

Desalniettemin zal toch enige mate van toekomstvastheid nagestreefd worden. Dat wil

zeggen dat daar waar bijvoorbeeld maatschappelijke en bestuurlijke trends, buiten de lokale beïnvloedingssfeer om, binnen afzienbare tijd (bijv. 2 jaar) voorspelbaar zullen leiden tot ingrijpende reorganisaties, thans onnodige vervlechtingen (via clustering) zo veel mogelijk zullen worden voorkomen.

Bovendien levert projectmatig werken c.q. werken met een task force een zekere bijdrage aan toekomstvastheid, alsmede flexibiliteit.

Resumerend kan een eerste indeling in het proces van clustervorming gebaseerd worden op de volgende indelingscriteria.

Marktgericht

    Producten/output

    (indeling vindt plaats op basis van de producten die vervaardigd worden of de diensten die geleverd worden - bijvoorbeeld ambulancevervoer, of brandbestrijding)

     Klant

    (indeling vindt plaats op basis van de verschillende soorten klanten - bijvoorbeeld burgers als klant of als inwoner, of bedrijven en instellingen of een globale indeling van klanten naar de categorieën 'wonen', 'leven' en 'werken')

     Gebied

    (indeling vindt plaats op basis van de geografische gebieden waarbinnen de organisatie opereert, óf de specifieke functies die binnen bepaalde gebieden worden uitgevoerd)

Functioneel gericht

     Kennis/vaardigheden

    (indeling vindt plaats op basis van aanwezige specialistische kennis en vaardigheden of is gebaseerd op het niveau van kennis en vaardigheden - bijvoorbeeld alle milieukennis wordt gegroepeerd)

     Werkprocessen

    (indeling vindt plaats op basis het proces of de activiteit waarvan gebruik gemaakt wordt bij de uitvoering van de werkzaamheden - bijvoorbeeld alle functies rond het huisvuilinzamelingsproces worden gegroepeerd, of werkplaatsfuncties worden gegroepeerd)

     Bedrijfsfuncties

    (indeling vindt plaats naar de basisfunctie in de organisatie - bijvoorbeeld voorraden inkopen, research, productie, financiën, p&o)

Algemeen

Deze criteria zijn bovenstaand al in voldoende mate toegelicht. Volledigheidshalve worden ze bij dit resumé nogmaals genoemd.

     Schaalvergroting

    (verbetering van de efficiency, coòrdinatie en samenwerking)

     Evenwicht

    (evenwicht tussen organisatie-onderdelen qua omvang, financiële spankracht/zelfregulering, beleidszwaarte, politiek belang)

     Checks & balances

    (functie- en rollenscheiding zuiver organiseren)

     Toekomstvastheid

    (geen vervlechting bij onvermijdelijke ingrijpende reorganisatie binnen afzienbare tijd)

Bij bovenstaande indeling past vanzelfsprekend de nuancering dat élke ordelijke indeling in categorieën haar eigen grijze gebieden heeft.

Door redenerende op bovenstaande ordeningscriteria kan, nadat ook de inbreng uit de reorganisatie 10-daagse hierbij wordt betrokken, in principe al gekomen worden tot een 'Delfts blauw-druk', die opgenomen kan worden in het Plan van Aanpak. Dat wil zeggen een sectorindeling en de dienstenvorming.

Een verdere uitwerking van de organisatie en de inrichting daarvan, kan onder leiding en verantwoordelijkheid van de nog in te stellen veranderorganisatie in de uitwerkingsfase van het Plan van Aanpak nader worden uitgewerkt.

Delft, 10 april 1997

J.F. de Vries, A.A.T. Doppenberg, U. Sijtema

doc.: H:\WP51\pocg\ORDENING.1\10.04.1997