Stuk
28 I Delft,
8 februari 2005.
Onderwerp: Evaluatie Functielimiteringssysteem
Aan
de gemeenteraad.
Geachte
dames en heren,
Voor de ontwikkeling van de binnenstad werd
in de loop van de jaren negentig duidelijk dat de voorkeur uitging naar een
meer conserverend beleid. De algemene opvatting was, dat de interim-regeling,
te weten het bestemmingsplan “Technische Herziening Komplan 1976” te ruim was. Daarom is voor het
bestemmingsplan Binnenstad nadrukkelijk gekozen voor een meer behoudend beleid,
gericht op een goede overgang van oud (historische binnenstad) naar nieuw
(Zuidpoort en Spoorzone) vanuit de binnenstad. Een van de algemene
uitgangspunten bij het bestemmingsplan Binnenstad is dat de functiediversiteit,
de “veelkleurigheid” van de binnenstad, gehandhaafd en beschermd moet
worden.
De binnenstad is levendig en bewegelijk. De
afwisseling van functies, zoals winkels, dienstverlenende bedrijven, kantoren,
woningen, horeca enz., zorgt er mede voor, dat deze aantrekkelijk is om er te
wonen, werken of verblijven. Na wonen is detailhandel de belangrijkste drager
in de binnenstad.
Het bestemmingsplan Binnenstad kent de functies
bedrijf, detailhandel, dienstverlening, horeca, kantoor, maatschappelijke doeleinden en wonen.
Om ervoor te zorgen dat een sterke uitgroei van één
functie – bijvoorbeeld de zakelijke dienstverlening in de winkelgebieden – niet
ten koste gaat van andere functies, is in het bestemmingsplan een
vrijstellingsmogelijkheid opgenomen. Alle bebouwing in de binnenstad is
geïnventariseerd op bestaand gebruik en vastgelegd in het FLS. Toekomstige
veranderingen zijn acceptabel, mits de ene functie de andere niet wegdrukt. Het FLS, dat onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan
Binnenstad, is een methode, op grond waarvan overeenkomstig artikel 15 van de
Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling is te verlenen voor een ander
gebruik van een pand, dan het bestemmingsplan toestaat (de zogenaamde
“binnenplanse vrijstelling”).
Voorbeelden (uit toelichting bestemmingsplan
Binnenstad):
a.
Naarmate
er meer “winkels” komen waar slechts adviezen en diensten worden verkocht,
zoals reisbureaus, hypotheekwinkels, uitzendbureaus e.d., komt de aantrekkelijkheid
van de binnenstad onder druk te staan.
b.
Horeca
die het winkelen ondersteunt is welkom, maar tot een bepaalde grens.
c.
De
grotere binnenstadspanden zijn een geschikte vestigingsplaats voor kantoren.
Die functie kan het wonen verdringen.
d.
Stijgende
prijzen voor woonruimte concurreren in de zwakkere delen van het winkelgebied
met het winkelgebruik, waardoor de winkelfunctie wordt terug-gedrongen.
Het FLS is het middel om de diversiteit aan functies
te handhaven en toch flexibiliteit te houden. Op 31 oktober 2003 is het bestemmingsplan “Binnenstad” in werking getreden
met daarin opgenomen het FLS. Overeenkomstig onze toezegging, melden wij u
hierbij de bevindingen met het FLS. Gedurende de periode november 2003 t/m september
2004 is per straatwand het bestaande gebruik per pand (alleen begane grond) gecontroleerd.
Het resultaat is besproken met de betrokken
(beleids)medewerkers[1]
van de verschillende vakteams en is op 20 januari 2005 voorgelegd aan de
Stichting Centrum Management Delft.
Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt dat het FLS
geen beleidsinstrument voor branchering is. Het
FLS benoemt toelaatbaarheid per pand van functies als bedrijfsdoeleinden,
detailhandel, dienstverlening, horeca, kantoren, maatschappelijke doeleinden en
wonen. (Bepalen van de branchering binnen de detailhandelsfunctie is
geen publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente.)
In de toelichting (niet-juridisch bindend) op het bestemmingsplan is de
doelstelling en de systematiek van het FLS
beschreven. In de planvoorschriften met bijlagen IV (FLS-lijsten) en V
(FLS-stroken) en op de plankaart is
dit systeem juridisch bindend
uitgewerkt en is aangegeven waar de verschillende functies zijn gelegen en/of toelaatbaar
zijn (zie bijlage 1). Er zijn accenten gelegd op delen van de stad. Zo zijn er
gebieden vastgesteld waarin een specifieke functie is gewenst, zoals
winkelgebieden, winkel- en uitgaansgebieden, uitgaansgebieden, gemengde gebieden,
woongebieden enz (zie kaart bijlage 4). Het FLS is slechts van toepassing op
gronden met de bestemming GD (gemengde doeleinden) en KW (kernwinkelgebied). In
de woongebieden is het FLS niet van toepassing. Daar waar het FLS wel van
toepassing is (zie kaart bijlage 5), is dat met een aanduiding aangegeven op de
plankaart die bij het bestemmingsplan hoort.
Per gebied en per straat is het bestaande gebruik geïnventariseerd en
beoordeeld welke verschuivingen mogelijk zijn. Er is uitgegaan van grachten- en
straatwanden die functionele en stedenbouwkundige samenhang vertonen. Het zijn
gedeelten met een lengte die varieert van circa 100 tot 300 meter, die
FLS-stroken (ook wel gevelwanden of blokzijden) worden genoemd. Soms één
gracht- of straatwand per strook; soms ook de overzijde van een straat als de
samenhang daar aanleiding toe geeft. Zo zijn er 97 FLS-stroken aangegeven.
Per FLS-strook is het aantal panden geteld en het bestaande gebruik
vastgesteld (planvoorschriften bijlage IV. FLS-lijst). Het gewenste gebruik is
als een percentage op een lijst (planvoorschriften bijlage V. FLS-strook), als
bijlage in het bestemmingsplan, opgenomen. Deze lijsten zijn vervolgens in een geautomatiseerd
“systeem” overgenomen (voorbeeld uit geautomatiseerd systeem: bijlage 3).
Horeca binnen KW (= kernwinkelgebied)
Binnen de voorschriften van het
bestemmingsplan behorende bij de bestemming KW is in winkels ‘functiegebonden’
horeca rechtstreeks toegestaan. Mits het horecagebruik niet meer bedraagt
dan 20% van het vloeroppervlak met een maximum van 250m². Dit betreft dus geen
zelfstandige horecagelegenheid, want de hoofdbestemming blijft detailhandel
(voorbeeld: coffeecorner in de HEMA).
Binnen de bestemming KW is op grond van het
FLS vrijstelling te verkrijgen om een pand te gebruiken als zelfstandige
horecagelegenheid, met dien verstande dat die gelegenheid moet voldoen aan de
omschrijving ‘winkelondersteunende horeca’ (zoals beschreven in artikel 1,
onder ag. in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan).
Daarvan zijn de sluitingstijden nagenoeg
gelijk aan die van de winkels, maar uiterlijk tot 23:00 uur. Hieronder vallen
lunchrooms, snackbars en ijssalons. De winkels waar kant-en-klare etenswaren
worden verkocht, vallen binnen de begripsomschrijving ‘detailhandel’ (het
verkopen en leveren van goederen anders dan voor beroeps- en bedrijfsmatig
gebruik). De etenswaren mogen niet binnen de winkel genuttigd worden.
Werking FLS
De werking van het FLS is in de toelichting op het
bestemmingsplan beschreven en in de planvoorschriften uitgewerkt. De waarborgen
in het bestemmingsplan Binnenstad zorgen ervoor, dat
- de beweeglijkheid van functies bewaard blijft
- verkregen rechten worden gerespecteerd
- zichtbaar is welke planologische ruimte er is voor
een of meer functies
- er duidelijke limieten worden gesteld aan de
daarvoor in aanmerking komende
functies
- mutaties in gebruik op een eenvoudige wijze worden
verwerkt.
Tegelijk met het van kracht worden van het bestemmingsplan
Binnenstad op 31 oktober 2003 is gestart met de toepassing van het FLS voor de
daaronder begrepen gebiedsdelen en functies.
In het FLS staat per straatwand geregistreerd wat
het toegestane gebruik is in percentage per functie en wat de actuele benutting
(in aantallen panden) per functie is. (Als bijvoorbeeld is vastgesteld dat een
straatwand met 50 panden voor maximaal 20% mag worden gebruikt voor horecadoeleinden,
betekent dit dus maximaal 10 panden.) Op een concrete vraag om wijziging van
het gebruik kan in het systeem worden gezien en direct indicatief worden
meegedeeld of dat is toegestaan.
Uit oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zijn er spelregels
ontworpen voor de behandeling van een vrijstellingsverzoek. Dat geldt ook voor
aanvragen die als reservering zijn bedoeld om de komst van een concurrent te
verhinderen en voor het niet realiseren van een verleende vergunning. Als de
gebruikswijziging niet binnen het jaar is gerealiseerd, kan de vrijstelling
worden ingetrokken.
Indien panden, waarvoor een vrijstelling is verleend, leegkomen en de
leegstand duurt langer dan één jaar leeg, dan vervalt die vrijstelling. Er
kunnen dan geen rechten meer worden ontleend aan de eerder verleende
vrijstelling. Binnen de meetperiode heeft zich deze situatie niet voorgedaan.
Zodra een aanvrager een daarvoor bestemd formulier indient, krijgt hij
(uiterlijk) binnen twee weken definitief bericht of de beoogde functie in het
betreffende pand is toegestaan. Dit bericht is een voor beroep vatbaar besluit.
Voor deze “snelle” werkwijze, te weten binnen twee weken bericht, is het
geautomatiseerde systeem een belangrijke voorwaarde.
Opmerking vooraf:
Om welke redenen er in
voorkomende gevallen bedrijfsmatige functies zijn beëindigd,
hebben wij in deze evaluatie niet in
beschouwing genomen. Zou het FLS daaraan in welk opzicht dan ook debet (kunnen)
zijn, dan zal dit via een planschadeproces duidelijk moeten worden.
Gedurende de “meetperiode” heeft zich dat
niet voorgedaan. Na die periode, In december 2004, is echter een in het
kader van FLS een planschadeclaim ingediend. Het gaat om het gebruik van het
pand Markt 71.
Omdat het geautomatiseerde systeem (spreadsheet)
goed inzichtelijk is, kan snel op een vraag omtrent een bepaald gebruik worden
gereageerd.
Regelmatig komen er verzoeken binnen of een
leegstaand pand een bepaalde bestemming kan krijgen. De vragen worden gesteld
door zowel burgers, ondernemers of makelaars en komen binnen per telefoon of
e-mail; meestal bij de Publieksbalie en Service Centrum Bedrijven; in een enkel
geval bij Bouw- en woningtoezicht. Deze vragen worden niet apart
geregistreerd. Vandaar dat daarover geen details beschikbaar zijn.
Vanaf de inwerkingtreding van het bestemmingsplan,
oktober 2003, is bij de Publieksbalie is 42 keer zowel mondeling als per e-mail
informatie verstrekt over het mogelijke gebruik van diverse panden en er hebben
zich ongeveer 40 personen aan de balie gemeld met een dergelijke vraag. Vaak
gaat het om eenzelfde pand dat is leeggekomen en te koop of te huur wordt
aangeboden.
Bij het ServiceCentrum Bedrijven zijn 34 verzoeken om informatie
binnengekomen. Deze verzoeken zijn ter toetsing voorgelegd aan Bouw- en
woningtoezicht. In alle gevallen werd dezelfde dag antwoord gegeven. Ongeveer
70% van de vragen die via het Service Centrum Bedrijven binnenkomt, heeft
betrekking op horeca en in 10% van de gevallen kon de vraag worden gehonoreerd
en bleek geen vrijstelling noodzakelijk.
In januari 2002 heeft een nulmeting plaatsgevonden,
waarbij per gebied en per straat het bestaande gebruik is geïnventariseerd. Op
31 oktober 2003 is gestart met het FLS in het geautomatiseerde systeem. In
oktober 2004 heeft een totale controle plaatsgevonden. Aan de hand van het
FLS-register (op basis FLS-lijsten en –stroken) is per blokzijde het bestaande
gebruik gecontroleerd. Het gaat hier om waarnemingen van buitenaf; er zijn geen
gebruikscontroles in panden geweest.
Het FLS is in principe alleen van toepassing op de eerste bouwlaag
(begane grond). Daar waar verdiepingen anders worden gebruikt, is er sprake van
een bestaande situatie. B&W zijn bevoegd vrijstelling te verlenen om ook de
verdiepingen anders dan wonen te gebruiken, mits voldaan wordt aan bepaalde
voorwaarden. Die situatie bestond al op het moment van inwerkingtreding van het
bestemmingsplan (31 oktober 2003). Op grond van de Algemene legaliseringregels
mag dit gebruik worden voortgezet, ook door een opvolgend eigenaar.
De controle van oktober 2004 heeft géén clandestien
gebruik (bijv. winkel is horeca geworden o.d.) of andere bijzonderheden aan het
licht gebracht.
Opmerking bij bijlage 2
In bijlage 2 is in een overzicht gezet in welke straatwanden er een
wijziging van het gebruik is geconstateerd ten opzichte van de nulmeting. In
feite zijn er maar twee soorten gebruiksbestemmingen waarop het FLS van
toepassing is:
·
GD
(gemengde doeleinden), waarbij de begane grond bestemd is voor wonen
·
KW
(Kernwinkelgebied), waarbij de begane grond bestemd is voor detailhandel.
De geplaatste plussen en minnen in de laatste kolom van bijlage 2 zijn niet
meer dan een indicatie van een meer of juist minder gewenste ontwikkeling.
Met uitzondering van de verleende vrijstellingen vallen alle wijzigingen van
gebruik binnen de bepalingen van het bestemmingsplan. Of dat een gewenste of
ongewenste ontwikkeling is, speelt bij de plantoetsing geen rol.
Resultaten controle (bijlage 2)
Uit de eerste controle na de nulmeting blijkt, dat er in de periode
november 2003 t/m september 2004 52 mutaties hebben plaatsgevonden in 33
FLS-stroken[2].
Daarvan is in vier gevallen een vrijstelling verleend. In 27 gevallen
pasten de wijzigingen rechtstreeks binnen de bepalingen van het bestemmingsplan.
Die wijzigingen leveren een positieve bijdrage aan de gewenste situatie (zie
laatste kolom van bijlage 2). De overige mutaties betroffen correcties op de
nulmeting, leegstand en in drie gevallen een wijziging zonder dat er een
vrijstelling is verleend, maar waarvan het gebruik wel past in het FLS. Er zijn
12 panden leeggekomen en stonden op het moment van de opname (oktober 2004) nog
steeds leeg.
Er zijn zeven horecagelegenheden verdwenen
(omgezet naar ander gebruik) en er zijn drie panden waarvan het gebruik is
omgezet naar een horecagelegenheid. Per saldo zijn er vier horecagelegenheden
in de binnenstad minder.
Van 13 panden is het gebruik omgezet naar detailhandel,
terwijl er 15 winkels zijn omgezet naar een ander gebruik. En 15 panden zijn in
gebruik genomen als woning, terwijl zeven andere woningen zijn omgezet
in ander gebruik.
In slechts vier gevallen is vrijstelling verleend
voor een bepaald gebruik van een pand, te weten
·
Markt
54 was galerie vrijstelling voor horeca
·
Oude
Delft 70 was woning vrijstelling voor galerie
·
Oude
Delft 132 was woning vrijstelling voor kantoor
·
Voorstraat
94 was woning vrijstelling voor
architectenbureau
Overeenkomstig art. 7 van het bestemmingsplan
Binnenstad (de Algemene legaliseringregels) worden verworven rechten niet
aangetast, ook niet bij overdracht van een pand aan de opvolgend eigenaar.
Zoals eerder gezegd, is het FLS bedoeld om de
diversiteit van functies te handhaven en toch flexibiliteit te houden.
Ambtelijk zijn er geen geluiden uit de burgerij en de ondernemerswereld
opgevangen dat men het FLS op gespannen voet vindt staan met het vrije
ondernemerschap of dat de waarde van winkelpanden door het FLS in prijs is
gedaald. Ook is niet gebleken, dat er op voorhand vrijstellingen zijn gevraagd
om de komst van een concurrent te verhinderen.
De reacties, zowel intern als extern, op de werking
van het FLS zijn positief. Dit wordt bevestigd door de evaluatie van het
binnenstedelijk branchering beleid, dat, geheel onafhankelijk van deze
evaluatie, in opdracht van het vakteam CKE is gehouden en waarvan het rapport
in december 2004 is opgemaakt. In dit rapport wordt aanbevolen om het bestaande
beleid inzake horecavestigingen en vestigingen van zakelijke dienstverlening te
handhaven en de uitvoering van dit beleid met toepassing van het FLS te
continueren.
a.
Het
FLS is transparant en blijkt in de praktijk goed en snel toepasbaar.
b.
Wij
hebben niet kunnen constateren dat er vanwege het FLS nadelige effecten rond
het economisch functioneren van de binnenstad zijn opgetreden.
c.
Behoudens
een aantal aandachtspunten heeft de evaluatie geen bijzonderheden aan het licht
gebracht.
Aandachtspunten
Het FLS is geen beleidsinstrument voor branchering, maar slechts een
methode om de functiediversiteit en flexibiliteit in de binnenstad te beschermen
en te behouden. De evaluatie FLS geeft echter wel aanleiding tot het
benoemen van een aantal aandachtspunten, zoals
·
toepassing FLS andere gebieden
Het FLS maakt onderdeel uit van het
bestemmingsplan Binnenstad. Gezien de positieve uitwerking van het FLS, kan men
zich afvragen of bij toekomstige wijziging van andere bestemmingsplannen het
FLS in die gebieden ook zou moeten worden gehanteerd. Te denken valt aan de
gebieden zoals Zuidpoort, Koepoort en Spoorzone, maar ook aan andere gebieden
zoals de Papsouwselaan.
·
aanpassing percentages functiegebruik
Een (bijgestelde) ontwikkelingsvisie op de
binnenstad kan leiden tot de conclusie dat de gehanteerde percentages van het
functiegebruik aanpassing behoeven.
·
herijken categorieën functiegebruik
Bijvoorbeeld: Onder detailhandel wordt
verstaan “het verkopen en leveren van goederen anders dan voor beroeps- en
bedrijfsmatig gebruik”. Daar vallen ook winkels onder die kant-en-klare
etenswaren verkopen (die overigens NIET binnen de winkel genuttigd mogen
worden). Op grond van de regelgeving zijn dergelijke winkels in het
kernwinkelgebied toegestaan. We kunnen ons de vraag stellen of dat wenselijk is
of dat herijking van functiecategorieën gewenst is.
De discussie over deze aandachtspunten zal gevoerd moeten worden door
de betreffende vakdisciplines binnen het cluster Wijk- en Stadszaken.
IV Voorstel
Wij stellen u voor, onder voorbehoud van gunstig advies van de
commissie duurzaamheid, het FLS, analoog aan de gekozen periodieke ijking van
het branchering beleid[3],
iedere vier jaar te evalueren en aan u te rapporteren.
Hoogachtend,
Burgemeester
en wethouders van Delft,
mr.
drs. G.A.A. Verkerk ,burgemeester.
mr. drs. H.G.L.M. Camps ,secretaris.
Stuk 28 II
536527
De
raad der gemeente Delft;
gelezen
het voorstel van het college van 8 februari 2005;
gelet
op artikel 149 van de Gemeentewet;
b e
s l u i t :
het Functielimiteringssysteem (FLS), analoog
aan de gekozen periodieke ijking van het branchering beleid, iedere vier jaar
te evalueren en te rapporteren.
Aldus
vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 24 februari 2005.
,burgemeester.
,griffier.
[1] H. van Vilsteren, J. Vermaat (BWT), T. Kronshorst (BM), M. van Arendonk (RO), Kees van der Vlies, Wilke Ruiter (Projecten), Ronald de Groot (CKE), Chris Dieke (MBK), Jaap van Konijnenburg (SCB)
[2] Totaal aantal FLS-stroken
bedraagt 97.
[3] Door een periode van vier
jaar te kiezen vindt er binnen iedere college-/raadsperiode een evaluatie
plaats. In de komende tijd treden relatief snel wijzigingen op in de binnenstedelijke
infrastructuur die van invloed zullen zijn op het vestigingsgedrag (gebieden
Zuidpoort, Koepoort, Spoorzone).